城管執(zhí)法困境原因探析及破解策略

鄧奇煌

福建省漳平市城市管理局，福建 漳平 364400

城管執(zhí)法難一直是廣受社會各界關(guān)注的熱門話題。城市化進(jìn)程加快，使得農(nóng)村居民大量涌入城市，城鎮(zhèn)街頭上出現(xiàn)越來越多的流動商販，一定程度上影響了市容市貌。由此，各地城管執(zhí)法部門的權(quán)限有所擴(kuò)大，并新增了一系列政策用以管理商販。但由于我國的城市管理執(zhí)法尚處于“摸著石頭過河”的階段，過程中也不可避免地出現(xiàn)城管與商販的沖突，加之一些輿論聲音的錯(cuò)誤引導(dǎo)，使得社會上出現(xiàn)不少對于城管的負(fù)面聲音。

近年來，隨著管理方法的逐漸規(guī)范化，城管與攤販間的矛盾有所緩和，但這并不代表著城管執(zhí)法難的問題已經(jīng)徹底解決。即使公眾探討這一話題的熱度下降，城管對轉(zhuǎn)變自身管理理念及管理方式的進(jìn)程也不能因此松懈。如何破解城管執(zhí)法困境，樹立城管正面形象，更好地為民眾謀福祉，仍是亟待解決的問題。

一、城管執(zhí)法困境原因探析

（一）管理相對人：迫于生計(jì)，希望得到理解和尊重

管理相對人是指在具體的法律關(guān)系中處于被管理地位的組織和個(gè)人，即法律關(guān)系中的對方當(dāng)事人。管理相對人是監(jiān)督管理的對象，本文中即指受到管理的流動攤販。

對大部分來自農(nóng)村的攤販而言，成為城鎮(zhèn)居民后，難以適應(yīng)處處遵守規(guī)則的生活，當(dāng)受到管理約束時(shí)，會錯(cuò)誤理解為得不到基本的理解和尊重。在該認(rèn)知的引導(dǎo)下，執(zhí)法人員的教育效果大大降低。盡管隨著城管進(jìn)程推進(jìn)，大部分?jǐn)傌滊m已認(rèn)識到部分行為卻有不妥，但即便如此，他們依然會為了盡可能降低生活成本，與城管人員“斗智斗勇”，而不愿接受較高的經(jīng)營成本成為穩(wěn)定的個(gè)體工商戶。

（二）執(zhí)法者：掙扎與矛盾，渴望被外界客觀看待

城市管理工作需要城管執(zhí)法人員擁有特殊的榮譽(yù)感、使命感和為民服務(wù)的責(zé)任心。但城管執(zhí)法人員作為有血有肉的普通人，城管工作即便特殊，也同樣是一份謀求生計(jì)的職業(yè)。在面對攤販時(shí)，他們內(nèi)心或多或少也會有顧慮和掙扎。造成城管執(zhí)法難執(zhí)法者方面原因主要如下：

1.法律依據(jù)不足

城市管理在我國屬于較為“年輕”的部門，城市管理部門的職能職責(zé)在不同地區(qū)尚未統(tǒng)一。雖然在民眾心中，城管屬于政府執(zhí)法部門，代表著政府形象，但目前我國尚無一部可作為城管執(zhí)法部門執(zhí)法依據(jù)的主體法。城管人員在執(zhí)法時(shí)僅有《行政處罰法》中的一些條款可作依據(jù)。因此，城管人員雖然作為執(zhí)法主體，但若與商販產(chǎn)生沖突，其能夠依靠的法律條文并不足，即使執(zhí)法規(guī)范，也常缺乏底氣。此外，城管人員在執(zhí)法時(shí)常需要與公安等其他部門配合，但由于法律依據(jù)不足，難免出現(xiàn)互相推卸責(zé)任，導(dǎo)致執(zhí)法效率低下。

2.執(zhí)法觀念落后，管理方式單一

建設(shè)服務(wù)型政府是當(dāng)前提倡的理念，但要將這一理念落實(shí)到每個(gè)部門的日常工作中還需要一段時(shí)間的努力。在城管執(zhí)法過程中，這一理念可以理解為將管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫?，進(jìn)而理解為在執(zhí)法時(shí)多融入同理心，以人性化管理為優(yōu)先考慮的執(zhí)法方式。另外就目前而言，政府是市政管理中唯一主體，市政管理缺乏其他主體參與。僅靠城管單方面管理，即使加強(qiáng)工作力度，所起到的作用也相對有限。一些商販摸清了城管人員的上班時(shí)間，善用“你追我逃”的方式，往往在城管人員前腳剛到時(shí)便溜之大吉。若無法使民眾意識到城管的工作是以美化城市為目的，是為民服務(wù)的工作，便無法使更多組織和個(gè)人有意識地參與到管理隊(duì)伍中。

3.部分城管人員素質(zhì)低下

城管作為城市管理的執(zhí)法者，本應(yīng)具有基本的道德素質(zhì)及較高的執(zhí)法水平，在執(zhí)法過程中能夠尊重管理相對人，不侵犯他人的合法權(quán)益。另外，城管作為公務(wù)員群體，錄用制度十分嚴(yán)格，其素質(zhì)理應(yīng)較高。但實(shí)際上，目前大部分地區(qū)城管執(zhí)法人員公務(wù)員占比普遍偏低，多由事業(yè)編工勤人員及招收門檻較低的協(xié)管人員組成，部分人員未經(jīng)正規(guī)上崗培訓(xùn)便開始工作，難以避免在執(zhí)法過程中出現(xiàn)一些粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象。

4.監(jiān)督機(jī)制缺失

城管所屬城市管理局自設(shè)立起，一些地區(qū)經(jīng)省政府授權(quán)行使相對集中行政處罰權(quán)或受有關(guān)部門委托執(zhí)法，職權(quán)范圍不斷擴(kuò)大。加之城管作為一個(gè)和市民直接接觸的部門，理應(yīng)受到更多部門和機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。但目前，城管在遇到矛盾糾紛事件時(shí)，僅有執(zhí)法記錄儀作為依據(jù)，且輿論往往偏向攤販這一弱勢群體，監(jiān)督機(jī)制對處理這類事件幾乎無法發(fā)揮作用。

（三）執(zhí)法者與管理相對人之間的矛盾

1.出現(xiàn)時(shí)間

先有攤販，后有城管，出現(xiàn)時(shí)間的先后是二者最開始出現(xiàn)矛盾的原因。攤販最開始出現(xiàn)時(shí)未受到任何約束，導(dǎo)致日后城管對其進(jìn)行管理時(shí)易產(chǎn)生逆反心理，認(rèn)為個(gè)人領(lǐng)地和權(quán)益被侵犯，即使經(jīng)過教育后意識到自己占用了公共區(qū)域，也很難自覺做到知錯(cuò)就改。

2.缺乏溝通

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代加速了信息流通，城管部門為了及時(shí)與民眾溝通，建立了服務(wù)網(wǎng)站，并專門開設(shè)反饋投稿等渠道，但在實(shí)際操作時(shí)卻往往虎頭蛇尾。沒有安排專人整理群眾來稿、反饋信息不及時(shí)，長年累月，群眾對反饋渠道失去信任，進(jìn)而對城管效率產(chǎn)生懷疑，加大了城管執(zhí)法難度。

3.利益沖突

于攤販，擺攤是迫于生計(jì)下的無奈之舉。于城管執(zhí)法人員，驅(qū)趕、教育攤販?zhǔn)锹氊?zé)所在。二者最初便有著較難調(diào)和的利益沖突。

（四）外界：同情弱者，輿論導(dǎo)向使執(zhí)法者遭受偏見

某些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在不依法行政行為，如現(xiàn)場執(zhí)法時(shí)不依法出示執(zhí)法證、沒有充分聽取當(dāng)事人的陳述和申辯、未告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利等。簡單執(zhí)法、粗暴執(zhí)法的個(gè)案一旦進(jìn)入公眾視野，便更易被媒體抓住噱頭，將目光聚焦在受眾關(guān)心的弱勢群體即攤販身上，描述事件個(gè)人感情色彩嚴(yán)重，缺乏客觀性，造成公眾對城管工作的誤解。事實(shí)上，雖然偶有暴力執(zhí)法案件發(fā)生，但大部分執(zhí)法人員經(jīng)過嚴(yán)格考核和層層培訓(xùn)，都能做到按規(guī)定執(zhí)法、文明執(zhí)法。媒體對輿論的不正確引導(dǎo)，利用人的同情心博得話題度，影響大眾客觀判斷，只看到攤販的艱辛，而不顧城管執(zhí)法的不易。

二、破解城管執(zhí)法困境的策略

（一）完善相關(guān)法律

法律保障機(jī)制的確立，不僅能使城管的執(zhí)法有據(jù)可循，同時(shí)也是硬性解決暴力執(zhí)法的有效手段。城管隊(duì)伍在城市的建設(shè)和發(fā)展過程中有著不可代替的作用，因此國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)該在《行政處罰法》現(xiàn)有條款的基礎(chǔ)上，建立和完善相關(guān)法律體系，例如制定實(shí)施符合現(xiàn)代城市管理需求的《城市管理法》，從國家層面上為城管執(zhí)法提供保障和依據(jù)。

（二）提高執(zhí)法者素質(zhì)

執(zhí)法人員素質(zhì)的提高也是從根源上避免暴力執(zhí)法的有效途徑。要提高城管隊(duì)伍總體素質(zhì)，不僅要提高編制內(nèi)人員的準(zhǔn)入門檻，以接受過系統(tǒng)法學(xué)教育為優(yōu)先錄用條件，還應(yīng)加強(qiáng)對臨時(shí)協(xié)管人員的考核，正式執(zhí)法前對其進(jìn)行嚴(yán)格的上崗培訓(xùn)，這樣才能使城管的平均素質(zhì)得到有效提高。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)平日的工作考核，例如定期對民眾滿意度進(jìn)行調(diào)查，將民眾對個(gè)人的評價(jià)納入考核成績，對接到投訴和舉報(bào)較多的執(zhí)法者進(jìn)行適當(dāng)懲罰，對民眾評價(jià)高的予以獎(jiǎng)勵(lì)，賞罰分明，促進(jìn)執(zhí)法者在執(zhí)法過程中不斷改善和創(chuàng)新執(zhí)法方式。

（三）轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，多樣化管理方式

理論指導(dǎo)實(shí)踐，思想指導(dǎo)行動。城管要樹立良好的形象，要發(fā)揮主觀能動性的作用，轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，在規(guī)定范圍內(nèi)發(fā)展創(chuàng)新多種管理方式。同時(shí)，開展“強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹形象”專項(xiàng)行動，推進(jìn)“721”工作方法，讓城市管理者始終樹立為人民服務(wù)的宗旨，采取人性化的服務(wù)方式，讓民眾都能感受到城市的溫度，增強(qiáng)對城市的認(rèn)同感和歸屬感。倡導(dǎo)人性化執(zhí)法，以語言教育為主，硬性執(zhí)法為輔，減少粗暴執(zhí)法、隨意執(zhí)法的出現(xiàn)，促進(jìn)城管形象轉(zhuǎn)變。號召組織和機(jī)構(gòu)加入到城市管理志愿者的隊(duì)伍中，多主體參與，不僅可以為城管和商販提供溝通交流的平臺，同時(shí)能起到對執(zhí)法的監(jiān)管作用，減少民眾對城管的負(fù)面評價(jià)，使城市管理的理念為更多人接受和理解。

（四）陽光執(zhí)法，引導(dǎo)正確輿論導(dǎo)向

要打破城管執(zhí)法難的困境，讓民眾更好了解城管工作的意義和目的，最好的方法便是將執(zhí)法過程展示在群眾眼前，透明執(zhí)法、陽光執(zhí)法，讓民眾得以做出自我判斷。除了執(zhí)法全過程記錄還有許多其他方法，例如，告知依法享有的權(quán)利、規(guī)定聽證適用范圍、公開聽證制度、送達(dá)制度等，針對城管執(zhí)法制定出一套固定的執(zhí)法程序，讓民眾能夠了解執(zhí)法的每個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)，應(yīng)疏通民眾的反饋渠道，在網(wǎng)上開設(shè)的民意反饋渠道應(yīng)有專人負(fù)責(zé)，及時(shí)回復(fù)和處理，對群眾的投訴、舉報(bào)也應(yīng)及時(shí)處理并回復(fù)。由此，當(dāng)部分媒體對輿論進(jìn)行偏頗引導(dǎo)時(shí)，民眾也能眼見為實(shí)，自己分辨是非曲直，如有出現(xiàn)對錯(cuò)誤執(zhí)法行為過分扭曲夸大的情況，也能減少出現(xiàn)輿論一邊倒的現(xiàn)象。