蓋 策

河北省機構(gòu)編制研究中心，河北 石家莊 050000

農(nóng)民工工資拖欠問題在我國存在已久，近年，政府以泰山壓頂式的行政手段進行遏制，欠薪行為有了一定程度緩解，但尚未得到根治。2016年，國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)名工工資問題的意見》，明確提出到2020年形成制度完備、責任落實、監(jiān)管有力的治理格局，使拖欠農(nóng)民工工資問題得到根本遏制，努力實現(xiàn)基本無拖欠。臨界目標期限，根治農(nóng)民工工資拖欠問題研究正當其時。

一、治理現(xiàn)狀——以行政治理為主

現(xiàn)階段解決農(nóng)民工工資拖欠問題，國家層面仍以行政治理為主，多采用發(fā)布決定、命令、意見、細則等政策文件形式規(guī)制；治理過程單方面追究欠薪單位責任，在國家層面未建立農(nóng)民工欠薪保障制度，未體現(xiàn)風險共擔、社會共濟的現(xiàn)代法治精神；治理階段主要集中在欠薪已經(jīng)形成后的事后救濟，日常管理疏忽；治理對象僅針對欠薪本身而未觸及建筑行業(yè)內(nèi)部不合理慣例；立法上懲罰性賠償和欠薪入罪皆以行政責令為前提；司法上欠薪勞動爭議通道不暢，法院強制執(zhí)行壓力大。從農(nóng)民工層面看，由于勞動爭議程序繁瑣，依賴勞動監(jiān)察討薪仍是其首選的維權(quán)途徑。可見無論從國家治理還是農(nóng)民工維權(quán)，行政治理都是現(xiàn)階段我國解決農(nóng)民工欠薪問題的主要途徑。事實證明，在此途徑下，農(nóng)民工欠薪問題仍然久治未絕，年底“爆發(fā)式”討薪、“春清式”清欠使勞動行政部門不堪重壓，建筑行業(yè)勞資關(guān)系愈加緊張，由此可見，根治建筑業(yè)農(nóng)民工工資拖欠問題，轉(zhuǎn)變治理路徑是當要之急。

二、根治農(nóng)民工工資拖欠問題路徑轉(zhuǎn)變

（一）由行政治理向法治轉(zhuǎn)變

相比較而言，行政治理的本質(zhì)特征在于其政策的指導性和綱領(lǐng)性，調(diào)整范圍涉及社會事務的方方面面；而法的本質(zhì)特征在于它具有國家強制性和較高的穩(wěn)定性，傾向于調(diào)整可能且必須以法定權(quán)利義務來界定的、具有交涉性和可訴性的社會關(guān)系和行為領(lǐng)域。

農(nóng)民工欠薪問題歸根結(jié)底屬于民事領(lǐng)域的勞資關(guān)系糾紛，支付勞動報酬義務的履行理應由法律來界定和調(diào)整，政府可以提供解決該問題的基本遵循，而不應直接介入到建筑業(yè)的合同關(guān)系之中，況且針對農(nóng)民工欠薪頑疾，更應以法律形式將用人單位之責任長期固定下來，通過國家強制力對其產(chǎn)生威懾和制約。另外，將私法領(lǐng)域的欠薪案件過多的依賴行政力量解決，等于把不法建筑企業(yè)的責任加諸于全體納稅人身上，這不符合一個法治社會權(quán)利義務對等的根本原則，況且過多依賴行政機關(guān)而使司法機關(guān)虛置，不利于我國國家機關(guān)按照職權(quán)劃分，各負其責、各司其職體制的運行。因此，治理農(nóng)民工工資拖欠問題首先應該在思維上實現(xiàn)由行政治理到法治的轉(zhuǎn)變，注重完善實體法律制度，將工資支付納入到法律的框架中，將欠薪風險通過制度化解與無形。

（二）由片面治理向整體治理轉(zhuǎn)變

農(nóng)民工欠薪問題的復雜性、鏈條性決定在治理方略上不能只“頭痛醫(yī)腳”，建筑行業(yè)違法招投標、墊資施工的行業(yè)慣例不廢除，農(nóng)民工工資來源就無法得到保障；包工制度不改變，農(nóng)民工與建筑單位之間的勞動關(guān)系就無法成立；行政救濟和司法救濟機制不完善，討薪維權(quán)途徑就不暢通，一系列的問題都要求國家必須將治理目光投向?qū)е罗r(nóng)民工工資拖欠的整條鎖鏈，致力于驅(qū)除建筑行業(yè)本身頑疾和暢通農(nóng)民工討薪途徑，否則單純機械的解決欠薪無非是“按下葫蘆浮起瓢”，農(nóng)民工工資拖欠根治無望。整體治理意味著要理順建筑業(yè)資金鏈條和內(nèi)部運行模式、重塑建筑業(yè)勞動關(guān)系、完善勞動保障監(jiān)察制度、建立特色勞動爭議程序、修改勞動立法等等，以達到環(huán)環(huán)相扣、首尾相接、標本兼治、事半功倍的效果。

（三）由事后救濟向事前預防和事中監(jiān)管轉(zhuǎn)變

從治理農(nóng)民工欠薪慣用的春節(jié)前突擊清欠做法看，我國對該問題的處理以事后救濟為主，疏于事前防范和事中監(jiān)管。勞動監(jiān)察在討薪集中爆發(fā)、建筑業(yè)勞資矛盾激化時方才入手干預，積壓一年之久的欠薪已轉(zhuǎn)化為復雜的社會問題，行政成本大大提高。一方面時間緊、任務重，在執(zhí)法過程中可能會超越法定的執(zhí)法權(quán)限，增加違法行政風險；另一方面，執(zhí)法人員無法把握欠薪的來龍去脈，欠薪性質(zhì)難以判定，增加執(zhí)法難度，給不法用人單位可趁之機，影響執(zhí)法正確性。而事前預防則可以先發(fā)制人，建立農(nóng)民工工資支付保障制度，將用人單位制約在制度的籠子里，使之欠薪不能；事中監(jiān)管注重日常監(jiān)督，能及時發(fā)現(xiàn)問題苗頭，有的放矢的采取措施，將欠薪消滅于萌芽狀態(tài)。因此，事前事中監(jiān)管較之于事后救濟，降低了欠薪風險、節(jié)約了行政資源，是治理農(nóng)民工欠薪更為理智的選擇。

（四）由公法救濟向公私法并重轉(zhuǎn)變

其實，無論是勞動法中的監(jiān)督檢查還是刑法中的拒不支付勞動報酬罪，在法律劃分上，都屬于公法。根據(jù)所調(diào)整主體之間的關(guān)系是隸屬型關(guān)系還是平權(quán)型關(guān)系，學術(shù)界將法律分為公法和私法，公法以“權(quán)力”為中心，以維護公共利益為主要目的；私法以“權(quán)利”為中心，以保護私人利益為主要目的。我國治理農(nóng)民工欠薪問題多是依靠公法手段暴力式干預，但農(nóng)民工欠薪本質(zhì)上屬于私法領(lǐng)域所調(diào)整的用人單位和勞動者之間的工資糾紛，其之所以發(fā)展成為一個社會問題，很大程度上是因為在治理方略上舍本逐末，忽略了核心所在。本文認為，重塑建筑業(yè)勞動關(guān)系，理順建筑企業(yè)與農(nóng)民工之間雇傭與被雇傭的相互權(quán)力義務，是根治建筑業(yè)農(nóng)民工工資拖欠問題的關(guān)鍵所在，這也終將把農(nóng)民工欠薪推向其本該所屬的私法領(lǐng)域，擺脫過多行政暴力治理的不正常境況。而公法應起到保障和補充的作用，對個別違反勞動合同、不履行付薪義務的建筑企業(yè)施行勞動監(jiān)察或者對惡意欠薪者加以刑事處罰。

（五）由消極討薪向積極保障轉(zhuǎn)變

即使在杜絕了墊資開發(fā)等不合理行業(yè)慣例的情況下，建筑行業(yè)本身生產(chǎn)活動的不確定性，也會造成拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象，此時的建筑企業(yè)確實沒有能力支付工資，但農(nóng)民工生計問題解決刻不容緩，因此必須改變消極等待用人單位履行付薪義務的治理思維，尋求更加積極地應對方法，建立農(nóng)民工欠薪保障制度。欠薪保障制度是國家通過立法保障勞動者在企業(yè)無法支付勞動報酬時從國家或社會獲得工資補償?shù)囊环N社會保障制度，其核心作用是通過一定的資金來保障勞動者權(quán)益，以緩解救濟程序費時費力、緩不救急或者欠薪企業(yè)支付不能的狀況，起到應急周轉(zhuǎn)的作用，使農(nóng)民工快速得到補償，避免造成社會問題。

在已有的欠薪保障制度模式中，本文提倡企業(yè)欠薪保障基金。其由政府向企業(yè)強制收繳，當欠薪發(fā)生時，勞動者可以請求該基金支付欠薪，基金審核后予以墊付，再向企業(yè)行使所墊付工資的代位追償權(quán)①。其核心要義是將建筑行業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)活動的風險分攤于所有符合條件的用人單位之上，共同為將來可能出現(xiàn)欠薪情況承擔責任，體現(xiàn)了行業(yè)共濟互助的精神，既保障了農(nóng)民工的勞動報酬權(quán)，又減輕了企業(yè)負擔，是最為可取的農(nóng)民工欠薪保障制度。

三、結(jié)語

農(nóng)民工工資拖欠問題的久治不絕，是否在國家層面的治理思路就存在偏差，值得勞動行政部門深思。農(nóng)民工工資拖欠問題的形成，由建筑企業(yè)欠薪映射出建筑行業(yè)鏈條，再發(fā)散到勞動監(jiān)察、司法救濟乃至社會全面，是點到線、線到面的整體形態(tài)，需要宏觀把控，多管齊下。解決該問題的關(guān)鍵是處理好欠薪這一核心點與建筑行業(yè)運作全線的關(guān)系，充分認識其私法性質(zhì)，以法治思維代替行政治理，將農(nóng)民工工資拖欠問題引向勞動實體法規(guī)制的路徑上來，規(guī)范建筑行業(yè)運行模式，全面依法治理不合理慣例，捋順資金鏈條和勞動關(guān)系。同時以事前欠薪保障基金、事中勞動監(jiān)察、事后特色勞動爭議程序及社會配套制度等來降低欠薪討薪風險，是本文認為根治農(nóng)民工工資拖欠問題該做的路徑選擇。

注釋：

①許建宇.構(gòu)建我國欠薪保障制度的法學思考［J］.中州學刊，2006，9（5）：84.