李睿智

中國礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院，北京 100083

監(jiān)察法的制定、頒布和施行本著加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督、實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋的初衷，對新時代集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色社會主義監(jiān)察體制的構(gòu)建產(chǎn)生了重大影響。但是，我們也應(yīng)該認識到，頒布監(jiān)察法是監(jiān)察體制改革的重點而非終點，同時也是監(jiān)察法與各個關(guān)聯(lián)性法律銜接運行的起點。其中，監(jiān)察法與刑法的銜接占有重要地位，值得深入探討和研究。本文將對監(jiān)察法與刑法在主體銜接上出現(xiàn)的問題進行總結(jié)，并對其產(chǎn)生的原因進行探究，并提出相應(yīng)的實現(xiàn)路徑。

一、監(jiān)察法與刑法銜接運行的主體問題

監(jiān)察法第一條規(guī)定的監(jiān)察范圍概括為“行使公權(quán)力的公職人員”。監(jiān)察法第十五條對監(jiān)察對象的范圍作出了詳細的說明，用分項進行列舉，另外在（三）（四）（五）四個小項的說明中對“從事管理”和前文“從事公務(wù)”進行了區(qū)別。更進一步地，立法者在第十五條第（六）項加入了“其他依法履行公職的人員”這一兜底條款。單從監(jiān)察法內(nèi)部來看，并沒有什么問題。然而，監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察對象范圍與刑法上職務(wù)犯罪主體的范圍有些許的不一致，而這些沖突的化解與否也會影響兩法的銜接運行。

（一）刑法中的職務(wù)犯罪主體與監(jiān)察對象相比更為精細

除了刑法中明確規(guī)定的有關(guān)國家工作人員（包括國家機關(guān)工作人員）的概念，最高人民法院還曾以發(fā)布座談會紀要的方式，對國家機關(guān)工作人員的認定、委派人員、“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的認定和關(guān)于“從事公務(wù)”的理解作了進一步的細化和說明。此外，最高人民法院、最高人民檢察院也對關(guān)于職務(wù)犯罪主體的認定作出了16個答（批）復(fù)，加深了在司法實踐中對于一些特殊主體涉嫌職務(wù)犯罪時的主體身份認定的理解。因此，相對于監(jiān)察法來說，刑法本身在關(guān)于職務(wù)犯罪的主體身份認定上具有相當(dāng)?shù)纳疃群蛷V度，這是監(jiān)察法自身立法環(huán)境和歷史積淀上不可避免的缺陷，且在較短的時間內(nèi)難以彌補。

（二）刑法上的職務(wù)犯罪還存在特殊主體限定

不同國家機關(guān)人員在部分罪名中有特殊的主體限定或者加重刑，例如，專屬于司法工作人員的職務(wù)犯罪條款有刑訊逼供罪、徇私枉法罪、私放在押人員罪等七項；專屬于行政執(zhí)法人員的徇私舞弊不移交刑事案件罪等?！氨O(jiān)察法中的公職人員一旦進入刑法領(lǐng)域，就可能因為具體身份的不同，決定了其行為是否涉罪或者涉罪的具體罪名?！边@些特殊主體在監(jiān)察法的相關(guān)條文中并無涉及，只是作為監(jiān)察對象的一部分而存在，因此難以根據(jù)職務(wù)犯罪主體的特殊身份特征、涉罪可能性以及社會危害性等方面進行有針對性的監(jiān)察部署和刑責(zé)追究。在司法實踐中有可能發(fā)生監(jiān)察范圍過于寬泛而導(dǎo)致監(jiān)察程度和針對性較小的情形，難以形成持續(xù)的高壓反腐態(tài)勢和實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋的最終目標(biāo)。

（三）部分職務(wù)犯罪主體在監(jiān)察法中缺失

對于自然人犯罪而言，從職務(wù)犯罪的主體身份來說，監(jiān)察法第十五條對于第（三）（四）項中國有企業(yè)和公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中的監(jiān)察對象做出了“從事管理”的限定性規(guī)定。然而，最高法出臺的會談紀要明確指出在職務(wù)犯罪主體中“從事公務(wù)”的理解，“是指代表國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)事業(yè)單位、人民團體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)察、管理等職責(zé)”。因此，可以得知“從事管理”只是“從事公務(wù)”的一種表現(xiàn)形式。換言之，在國有企業(yè)和公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事除管理外的其他公務(wù)活動的人員并沒有被納入監(jiān)察范圍。

二、困境出現(xiàn)的原因

（一）兩法的目標(biāo)取向存在不同

“就懲治和預(yù)防腐敗犯罪的初衷來說，監(jiān)察法與刑事法律不謀而合?！比欢?，刑法的性質(zhì)和機能決定了在處理反腐敗案件中的事后地位。只有當(dāng)不法行為上升至犯罪標(biāo)準(zhǔn)時，刑法才可以被動用。我國刑法第2條規(guī)定“用刑罰同一切犯罪行為作斗爭”，而職務(wù)犯罪自然歸屬其中，主要包括刑法規(guī)定的“貪污賄賂罪”、“瀆職罪”和國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利犯罪。

打擊職務(wù)犯罪如果僅出于事后處理的角度，整合反腐資源和權(quán)力而形成的監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察權(quán)就有違設(shè)立的初衷。如果無法從源頭上精準(zhǔn)地尋找問題、提前介入，發(fā)揮預(yù)防腐敗的職能，監(jiān)察機關(guān)不僅本身的作用無法凸顯，甚至有可能被某些不法分子利用以成為縱容、包庇犯罪的工具。因此，為了使監(jiān)察不流于形式，監(jiān)察法不僅需要監(jiān)察機關(guān)在案發(fā)后對涉罪嫌疑人進行職務(wù)犯罪調(diào)查，還需要將監(jiān)察、監(jiān)督滲透到各國家機關(guān)或公權(quán)力機關(guān)日常行政、司法工作中去。兩法不同的立法目的和價值取向決定了在主體方面兩法不可能完全一致。

（二）刑法意義上的部分概念與監(jiān)察法規(guī)定不相一致

隨著新法、法律解釋和司法實踐的增加和擴充，不同概念的外延將兩個或多個概念中原本應(yīng)當(dāng)是進行著重區(qū)分的獨立特性逐漸靠攏，造成概念偏移、范圍重合的情況。

以監(jiān)察對象為例，立法者在監(jiān)察法立法過程中對“從事公務(wù)”和“從事管理”的兩者的概念作出了明顯的區(qū)分。即使沒有隸屬關(guān)系，兩者的指向范圍應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。然而，在監(jiān)察法以及《〈監(jiān)察法〉釋義》中，兩者的概念逐漸出現(xiàn)了高度重合性。從中共中央紀檢委和監(jiān)察委法規(guī)室編寫的釋義來看，國有企業(yè)從事管理人員包括了領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層和基層經(jīng)營管理人員以及在管理、監(jiān)督崗位上的工作人員。尤其，此處管理和監(jiān)督并列出現(xiàn)，可以理解為“管理”和“監(jiān)督”一同被歸為“從事管理”名下，呈現(xiàn)出吸收的特征。從這個層面而言，監(jiān)察法中規(guī)定的“管理”一詞已經(jīng)將“監(jiān)督”納入其中。公辦教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生等單位及其分支機構(gòu)更是將采購、基建、評標(biāo)、招標(biāo)、競爭性談判采購的談判、詢價采購中的詢價等工作人員一并納入，事實上也就是把以上事務(wù)納入了“從事管理”的范疇。

三、主體銜接的實現(xiàn)路徑

雖然語言外延的邊緣是模糊的，但其核心意義是明確的。把握立法語言的核心意義，對于推動監(jiān)察法和刑法的銜接是十分重要的。監(jiān)察法第一條對監(jiān)察機關(guān)進行監(jiān)察的對象作出了統(tǒng)一的概括，即“行使公權(quán)力的公職人員”這一概念。監(jiān)察法第三條、第十五條分別強調(diào)了監(jiān)察機關(guān)進行監(jiān)察的范圍僅限于“所有行使公權(quán)力的公職人員”。因此，對監(jiān)察對象的判斷都應(yīng)以公權(quán)力的行使或可能行使作為判斷監(jiān)察范圍的核心標(biāo)準(zhǔn)。無論其對于監(jiān)察范圍的展述如何，都離不開行使公權(quán)力的公職人員這一核心概念，既不能對其有所遺漏，也不能過度超出其本意。公權(quán)力本質(zhì)上是一定范圍內(nèi)社會成員的部分權(quán)利的讓渡，行使公權(quán)力進行的犯罪活動危害的是整個國家、社會和人民的法益。因此，應(yīng)將公權(quán)力的行使與否作為判斷監(jiān)察對象的核心標(biāo)志，以公權(quán)力可能延伸至具體行為人實施的范圍作為監(jiān)察范圍，將其控制在一個動態(tài)范圍。

關(guān)于“管理”的含義，需要通過法律解釋實現(xiàn)具體化。雖然相關(guān)監(jiān)察法的權(quán)威解讀對“從事管理”進行了分項列舉，但也只是對某一公務(wù)領(lǐng)域的提及，如“社會捐助公益事業(yè)款物的管理”等。如果將“管理”理解為一種行為，其行為標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)該加以限定；如果將“管理”理解為一種公務(wù)狀態(tài)，其公務(wù)內(nèi)容和持續(xù)時間是否應(yīng)該予以規(guī)定，這都是影響監(jiān)察對象判斷的因素，亟需解決。另外，如果不意圖對這一款的監(jiān)察對象給予限制，沒有必要通過“從事管理”這一概念進行區(qū)分，直接沿用“從事公務(wù)”的概念即可。既然設(shè)置“從事管理”這一相對具有辨識性的特殊條件，“（從事）管理”這一概念就不應(yīng)該擴大化。