華亞溪 鄭先武

（1.南京大學，江蘇 南京，210046）

2019 年末至2020 年2 月，新冠肺炎疫情在不到三個月的時間內蔓延至全球二百多個國家和地區(qū)，截至2020 年10 月17 日19 時43 分，全球共39 196 259 人確診，1 101 298 人死亡，①“WHO Coronavirus Disease （COVID-19） Dashboard”， WHO， https：／ ／covid19.who.int／， 訪問時間：2020 年10 月18 日。前所未有的大規(guī)模傳染性疾病使人們重新認識了全球性危機與公共衛(wèi)生安全治理。 學界對新冠肺炎疫情應對的研究，可分為國家、區(qū)域、全球三個層次。 在國家層次上，新冠肺炎疫情的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)最終是對各國國家制度的挑戰(zhàn)，社會主義制度的優(yōu)越性是中國應對新冠肺炎疫情的制勝法寶，這種優(yōu)越性突出表現為黨和國家的集中統(tǒng)一領導、堅持人民路線和集中力量辦大事的動員能力；②參見田克勤、張林：“全球抗疫下的中國制度和治理優(yōu)勢思考”，《東北師大學報（哲學社會科學版）》，2020 年第4 期，第9-17 頁；武市紅等：“深刻認識我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，持續(xù)推動我國制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能”，《經濟社會體制比較》，2020年第3 期，第1-6 頁；毛清蕓、陳旭遠：“基于突發(fā)公共事件處理的中國特色社會主義制度：保障特點、實踐優(yōu)勢與現實啟示”，《理論月刊》，2020 年第5 期，第48-54 頁。相比之下，美國等一些西方國家的治理失序，除了主觀上認知不足、價值觀念差異，主要原因在于制度上的公共衛(wèi)生治理權力分化和治理能力不足。①參見王聰悅：“美國公共衛(wèi)生治理：沿革、經驗與困境”，《當代世界》，2020 年第4 期，第49-56 頁；余金成、李浩：“西方主流政治應對疫情失誤原因探究”，《天津師范大學學報（社會科學版）》，2020 年第5 期，第1-7 頁。同時，在區(qū)域、全球層次上也出現了治理失靈現象。 區(qū)域層次最典型的案例是歐盟，制度性強、一體化程度高的歐盟在此次疫情面前作為不足，未能發(fā)揮一個超國家地區(qū)組織應有的領導、協調和團結各國的作用。②參見孫吉勝：“新冠肺炎疫情與全球治理變革”，《世界經濟與政治》，2020 年第5 期，第83-84 頁；靳永翥、越遠躍：“疫情防近代的治理效能：國際表現、中國鏡鑒與制度補益”，《太平洋學報》，2020 年第6 期，97-104 頁。然而，中國—日本、中國—東盟、中國—非洲都在不同程度上取得跨國、跨區(qū)域合作治理效果，③參見羅圣榮、馬晚晨：“公共衛(wèi)生合作與中國—東盟命運共同體構建”，《國際展望》，2020 年第4 期，第60-78 頁；王丹、劉繼同：“中國參與湄公河地區(qū)全球衛(wèi)生合作的基本類型及特點”，2019 年第4 期，第78-90 頁；張潔：“中國與東南亞的公共衛(wèi)生治理合作——以新冠疫情治理為例”，《東南亞研究》，2020 年第5期，第24-42 頁；劉海方：“新冠肺炎全球大流行下非洲的抗疫和中非合作”，《國際政治研究》，2020 年第3 期，第73-83 頁。成為全球衛(wèi)生安全治理的重要補充。 在全球層次上，疫情對全球化、全球產業(yè)鏈造成嚴重沖擊，④張麗娟：“2020 新議題：全球經濟不確定性、全球化轉型與國際合作治理”，《太平洋學報》，2020 年第8 期，第1-11 頁。全球治理赤字凸顯。 關于全球衛(wèi)生安全治理失靈的原因主要有以下四種觀點：第一，全球治理體系本身存在的脆弱性、系統(tǒng)性和制度性問題，⑤孫吉勝：“新冠肺炎疫情與全球治理變革”，《世界經濟與政治》，2020 年第5 期，第83-84 頁。全球衛(wèi)生安全治理未能建立起統(tǒng)一框架，⑥張超漢、馮啟倫：“全球衛(wèi)生合作治理——以重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控為視角”，《河北法學》，2020 年第8 期，第2-20 頁。聯合國體系、世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，下文簡稱“世衛(wèi)組織”）、政府間國際組織和全球市民社會組織在全球治理中未發(fā)揮應有作用。⑦參見俞可平：“新冠肺炎危機對國家治理和全球治理的影響”，《天津社會科學》，2020 年第4 期，第70-73 頁；史本葉、馬曉麗：“后疫情時代的全球治理體系重構與中國角色”，《東北亞論壇》，2020 年第4 期，第60-71 頁。第二，民粹主義、單邊主義和強權政治導致國際合作缺失，戰(zhàn)略競爭日趨嚴重，國際關系向地緣政治偏移，國際責任的承擔意識下滑。⑧秦亞青：“合作：命運共同體發(fā)展的鐵律”，《國際問題研究》，2020 年第3 期，第27-32 頁。第三，觀念層面問題，狹隘的利己主義、政治偏見和種族偏見破壞了全球合作抗疫的努力。⑨王天韻：“從抗擊新冠疫情的國際實踐看全球衛(wèi)生治理改革”，《中央民族大學學報（哲學社會科學版）》，2020 年第4 期，第25-34 頁。第四，國家意愿問題，當今世界的醫(yī)療資源主要集中在國家手中，國際機制缺乏調動國內資源的合法手段，造成治理能力不足，一國的國內政治及治理能力深刻影響其參與國際合作的意愿。⑩趙可金：“疫情沖擊下的全球治理困境及其根源”，《東北亞論壇》，2020 年第4 期，第27-42 頁。受疫情沖擊，世界在短期內出現全球化“熔斷”“反全球化”“逆全球化”現象，但從長期來看全球化的趨勢不會逆轉，大國應共擔風險來實現后疫情時代的社會和經濟發(fā)展責任。?張勁松：“后疫情時代抗疫常態(tài)化與經濟社會發(fā)展”，《江漢論壇》，2020 年第8 期，第15-22 頁。

一、新問題的提出與研究視角

在新冠肺炎疫情快速擴散的情況下，全球性安全危機對世界提出了新挑戰(zhàn)，安全治理不再局限于一個國家、地區(qū)或是全球層面的安全戰(zhàn)略制定或應急體系的提升，而是緊急狀態(tài)下不同行為體（科學行為體、政治行為體、公眾）在不同領域（科學、政治、社會）、不同層次（國家、區(qū)域、全球）推動安全治理的具體舉措。 已有研究對國家、區(qū)域、全球層次的疫情應對舉措作出了大量分析，但很少有研究將三個層次結合起來探討。 世界各國、各地區(qū)應對疫情的方式不同，相同的是都經歷了對新冠肺炎從“無知”到“認知”，再到將其確認為安全威脅并采取緊急應對措施的過程——新冠肺炎疫情的安全化進程，這為使用安全化理論分析國家、區(qū)域、全球三個層次的新冠肺炎疫情安全化進程提供了可能。 本文在已有研究的基礎上，借由哥本哈根學派的安全化理論嘗試進行一些探索：一是，打破哥本哈根學派對安全化的消極看法，將安全行為體推動新冠肺炎疫情安全化的進程（科學議程、政治議程與安全議程）視為安全治理的一種緊急模式——安全化治理，具體分析國家、區(qū)域、全球層次的安全治理實踐；二是，聚焦安全化的核心變量——安全行為體（政治行為體、科學行為體、公眾），以主導行為體與領域匹配度、不同領域間行為體互動有效性為指標，考察新冠肺炎疫情的安全化治理在全球、區(qū)域、國家層次的成功與失敗，并提出改進方向。

安全不是一種絕對靜止的狀態(tài)，而是一個動態(tài)發(fā)展的過程，其中涵蓋兩方面：一是，不對原有狀態(tài)或承認的價值觀構成威脅；二是，如果這樣的威脅存在，行為體有能力以合理的代價保護自身免于該種威脅，即獲取安全。①鄭先武著：《安全、合作與共同體：東南亞安全區(qū)域主義理論與實踐》，南京大學出版社，2009 年，第51 頁，第49 頁。哥本哈根學派將安全威脅的出現并被確立為“安全問題”的動態(tài)過程解釋為安全化，但其對安全化本身持消極態(tài)度，認為安全化是一種不得已的政治選擇，去安全化才是長時間范圍的最優(yōu)選項，因為它意味著沒有問題需要用像“威脅我們”這樣的話語來表達。②Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， p.29.然而也有不少學者將安全化本身視為一種治理模式，米勒·卡巴雷羅-安東尼（Mely Caballero-Anthony）認為，由于非傳統(tǒng)安全議題不在傳統(tǒng)安全議程范疇中，為了確保非傳統(tǒng)安全威脅在短時間內得到足夠的關注和資源，安全化變得至關重要，識別威脅并將之安全化是安全治理的首要階段；③Mely Caballero-Anthony， Negotiating Governance on Non-Traditional Security in Southeast Asia and Beyond，Columbia University Press， 2018， p.18.魏志江等人認為，公共衛(wèi)生議題的“安全化”有助于國家政府或相關的國際組織和機構進行統(tǒng)一部署、調動資源以應對威脅。④魏志江、鄭宇晴：“論公共衛(wèi)生的‘安全化’與‘去安全化’——中日抗擊新冠肺炎疫情的模式論析”，《國際安全研究》，2020 年第5 期，第134-156 頁。對于短時間內直接危及人類生命健康或使社會經濟系統(tǒng)無法正常運轉的緊急性威脅，以最快的速度啟動安全化進程，迫使行為體采取緊急行動來應對，是實現安全治理最快速有效的方式。

就此次新冠肺炎疫情的安全化治理來說，國家、區(qū)域、全球三個層次都啟動了安全化進程，但不同層次的安全化治理效果不同，國家間、區(qū)域間的安全化治理效果也存在差別。 是什么影響了新冠肺炎疫情的安全化進程？ 為何中、美兩個大國都在國內啟動了安全化進程，但中國取得了理論上預期的治理效果，而美國卻沒有？ 世界大國國內的安全化治理又如何在區(qū)域、全球層面上形成影響？ 全球衛(wèi)生安全治理的未來走向如何？ 本文通過分析影響安全化進程的核心變量以及國家、區(qū)域、全球安全化進程的具體案例來回答以上問題。

二、安全化的核心變量與新冠肺炎疫情的安全化進程

在哥本哈根學派關于安全化的定義中有三個要素：安全行為體、指涉對象、存在性威脅，三者通過安全語言建構起完整的安全化進程。 其中，指涉對象在國家、區(qū)域、全球層次的政治影響力和安全化合法性幾乎是恒定的，安全語言行為的話語建構性又會弱化存在性威脅的真實性對安全化進程的重要程度，因此，只有安全行為體是真正影響安全化進程的核心變量。 在具體實踐中，安全行為體對安全化進程的影響反映在兩個指標中：主導行為體與領域匹配度、不同領域間行為體的互動有效性。

2.1 核心變量：主導行為體與領域匹配度

哥本哈根學派認為，“安全（security）是一種將政治議題超越已有游戲規(guī)則并將之框定為一種特殊類型的政治或高于政治的行為。 由此，安全化可以被視為政治化的一種極端形式”。⑤同②，p.23。具體來說，安全化是安全行為主體（actors）⑥常常是權力與政治精英，也不排除其他能夠享受公共資源者。通過宣布一個指涉對象受到“存在性威脅”影響，并經過安全言語行為動員公眾（audience），⑦安全化理論中的安全“語言—行為”接收者“audience”應翻譯為“受眾”，由于新冠肺炎疫情涉及所有公眾，本文將其統(tǒng)一翻譯為“公眾”。獲得將存在性威脅安全化的合法性，從而緊急動用非常規(guī)手段應對安全威脅的過程。①Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， pp.23-26.指涉對象、安全行為體及存在性威脅是哥本哈根學派安全分析的三要素，三者通過安全語言行為建構起完整的安全化進程。 安全語言行為的任務不是分析一些客觀威脅是否真的威脅到指涉對象，而是通過話語建構“什么是威脅以及集體如何應對威脅的共識”，通過給某一事物貼上“安全”標簽，行為體聲稱需要且有權利以非常規(guī)的方式來對待它”，否則“將無法補救”。②同①，p.26。因此，存在性威脅是否真的對指涉對象構成安全威脅并不重要，重要的是這些存在性威脅能否在安全話語建構中，通過論證其優(yōu)先性和緊迫性被主體間共同確認為安全威脅。 這樣，安全語言行為的話語建構性弱化了存在性威脅的影響力，安全行為體和指涉對象成為安全分析的主要變量。

又因為指涉對象在國家、區(qū)域、全球層次的政治影響力與安全化合法性幾乎是恒定的，安全行為體及其如何推動安全化的三大議程成為安全化成功與否的核心變量。 “指涉對象是受到存在性威脅但有著合理生存需求的事物”，需要“足夠顯著、能夠產生大規(guī)模政治影響”，一個成功的指涉對象由其規(guī)模和大小決定，“中等規(guī)模層次的有限集體（Limited Collectivity）（比如國家、民族、文明）是最經得起檢驗的安全化指涉對象，因為它們在與另一些有限集體對抗時，會自我強化，這樣的互動增強了‘我們感’”，③同①，pp.35-37。更能建構起集體合作應對安全威脅的共識。 區(qū)域層次和全球層次的指涉對象所能凝聚的“我們感”較弱，由此產生的政治影響力和安全化合法性較低，推動安全化進程的動力無法與國家層次相提并論。

“安全化的行為體是踐行安全語言行為的某個人或某個群體，常見的安全化行為體有政治領袖、官僚集團、政府、游說者和壓力集團”，也可能是某個領域具有影響的組織、集體，他們通過宣布指涉對象受到存在性威脅，從而將這一威脅安全化。 在公共衛(wèi)生領域，推動安全化的行為體大致可分為三類：科學領域中從事科學研究及相關工作的科學行為體，政治領域中具有高度政治影響力和權力合法性的政治行為體，以及社會領域中由多元化個體組成的公眾?！鞍踩莻€有組織的界域，行為體間的權力關系是不平等的”，誰的安全話語更容易被公眾接受，誰就處于權力地位，因此，在特定領域應由“在表達安全上更有特權”的行為體來主導，④同①，pp.31-40。成功的安全化進程需要主導性安全行為體與其享有話語權的領域相匹配，這是本文判斷安全化成功與否的第一個指標——主導行為體與領域匹配度。

2.2 核心變量：不同領域間行為體的互動有效性

理論上，任何一個公共事務都可以置于從“非政治化”⑤即該事務不需要國家介入處理，也未進入公共討論和決策的議程。通過“政治化”⑥即該事務成為公共政策的一部分，需要政府決策和資源分配上的傾斜或其他形式的公共治理。到“安全化”⑦即該事務成為一個存在性威脅，需要超出政治程序常規(guī)范疇采取緊急措施予以應對。的光譜中。⑧同①，pp.23-24。這一安全化的演進過程具體表現為：科學議程（科學證實安全威脅確實存在）、政治議程（政府和政府間決定如何對待安全威脅），最后到達安全議程（政府立即授權，采取非常規(guī)措施）。⑨同①，pp.23-26，71-75。下面以中國為例，具體闡述新冠肺炎疫情安全化的三個議程。

其一，“科學議程根植于（主要是自然）科學和非政府活動中”，科學家和研究機構提供一系列已經或可能的安全威脅清單，證實安全威脅的存在，并發(fā)出安全預警。 2019 年12 月27 日，湖北省中西醫(yī)結合醫(yī)院向武漢市江漢區(qū)疾控中心報告不明原因肺炎病例，⑩“武漢市衛(wèi)生健康委員會關于不明原因的病毒性肺炎情況通報”，湖北省衛(wèi)生健康委員會網站，2020 年1 月5 日，http：／ ／wjw.hubei.gov.cn／bmdt／dtyw／202001／t20200105_1903304.shtml。安全化開啟科學議程，科學行為體一方面探究新型生物病毒，另一方面及時對外公布科學研究進展和安全預警信息。 12 月31 日，湖北省衛(wèi)生健康委員會發(fā)布情況通報，稱部分醫(yī)療機構發(fā)現接診的多例肺炎病例與華南海鮮城有關聯，武漢市組織同濟醫(yī)院、湖北省疾控中心及中科院武漢病毒所等單位的醫(yī)學專家進行會診，初步調查后認為上述病例系病毒性肺炎。①“武漢市衛(wèi)健委關于當前我市肺炎疫情的情況通報”，湖北省衛(wèi)生健康委員會網站，2019 年12 月31 日，http：／ ／wjw.hubei.gov.cn／fbjd／dtyw／201912／t20191231_1822343.shtml。2020 年1 月7 日，中國疾控中心成功分離新型冠狀病毒毒株，國家衛(wèi)生健康委員會初步確認新冠病毒為疫情病原，1 月10 日，中國疾控中心等專業(yè)機構初步研發(fā)出病毒檢測試劑盒，1 月12 日，這種“不明原因的病毒性肺炎”正式確名為“新型冠狀病毒感染的肺炎”，同日中國向世界衛(wèi)生組織提交新型冠狀病毒基因組序列信息，在全球流感共享數據庫（GISAID）發(fā)布，實現科研信息全球共享。②“《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書（全文）”，中華人民共和國國務院新聞辦公室網站，2020 年6 月7 日，http：／ ／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1681801／1681801.htm。

在科學議程中，中國應對安全威脅的初期安全化舉措主要由國家衛(wèi)健委、國家疾控中心、湖北省衛(wèi)健委、武漢市衛(wèi)健委，以及武漢的各大醫(yī)院具體實施，以醫(yī)護人員、醫(yī)學專家為主的科學行為體主導了科學議程。 科學行為體可以用皮特·哈斯（Peter M. Haas）提出的知識共同體（epistemic community）來理解，“知識共同體是由在特定領域具有公認的專業(yè)知識和能力的專業(yè)人員組成的網絡，并對該領域或領域問題相關的政策知識擁有權威”。③Peter M. Haas， “Epistemic Communities and International Policy Coordination”， International Organization， Vol. 46， No. 1，1992， p.3.科學議程是對威脅的安全化行動的權威評估，“必須符合學術標準（無論這些標準多么專制），這些權威評估是政治行為體的決策依據，而普通民眾只能信任或不信任專業(yè)人士，并在直覺的基礎上做出政治選擇”。④Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， pp.72-73.科學行為體在科學議程中探究病毒、檢測病毒、公開信息等安全化舉措，使中國乃至世界建立起對新型病毒的初步認知，為政治議程和安全議程的應對舉措奠定了基礎。

其二，“政治議程本質上是政府和政府間的，它包括處理問題的公共決策過程和公共政策”。⑤同④，p.72。當安全威脅嚴重到需要進入政治決策范疇時，政治議程就開啟了。 科學議程和政治議程沒有嚴格的界限，“二者常常相互重疊，相互塑造”。⑥同④，p.71。湖北省衛(wèi)健委在2020 年1 月5 日發(fā)布疫情情況通報，“不明原因肺炎病例上升到59例”，⑦“武漢市衛(wèi)生健康委員會關于不明原因的病毒性肺炎情況通報”，湖北省衛(wèi)生健康委員會網站，2020 年1 月5 日，http：／ ／wjw.hubei.gov.cn／bmdt／dtyw／202001／t20200105_1903304.shtml。并且呈現蔓延趨勢，這說明安全威脅已無法單獨在科學領域得到解決。 2020 年1 月7日，中共中央總書記習近平主持召開中共中央政治局常務委員會會議，對做好不明原因肺炎疫情防控工作提出要求，應對疫情的工作正式進入高級政治決策范疇。 19 日深夜，經專家組研判，明確新冠病毒出現人傳人現象，⑧同②。表明應對安全威脅的范圍需要全面擴大，這一科學預警推動政治介入上升到更高層次。 在中央政府指揮下，各級地方政府、新聞媒體、醫(yī)療專家通過廣播、電視、微信和微博等多種媒介渠道，向中國公眾發(fā)布安全信息和個人防護建議，依托信息技術網絡和基層行政體系對公眾進行最廣泛的動員。

政治議程由政治行為體主導。 政治議程的主要任務是確立安全威脅和進行政治動員，確立安全威脅涉及政府和公眾如何看待科學議程的觀點，對政治議程來說，最重要的不是威脅是真實的還是推測的，而是它們“推測的緊急事件”是否構成一個政治問題。⑨同④， p.73。在政治議程中確立安全威脅是安全行為體間的建構活動，除了媒體的傳導和政府的號召，“動員公眾過程中‘語言—行為’（speech-act）扮演著重要作用，而

語言的功能必須與權力結合在一起”，⑩李開盛：“‘去安全化’理論的邏輯與路徑分析”，《現代國際關系》，2015 年第1 期，第56-57 頁。這就決定了本身已具備合法統(tǒng)治權力的政治行為體是最具動員能力的安全行為體，在政治議程中具有主導作用。

其三，安全議程是安全行為體從動員公眾中獲得合法性，打破政治常規(guī)，建構新的安全化治理秩序的過程。 哥本哈根學派認為，安全化開始的標志是打破政治常規(guī)，“如果一個關于存在性威脅的優(yōu)先性和緊迫性的辯論，能夠使安全化行為體打破原本限制他們的程序或規(guī)則，那么我們就見證了一個安全化例證”；而安全化完成的標志是“公眾接受安全威脅是既成事實”。①Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， pp.23-31.前者爭議較少，后者常遭人詬病，保羅·羅伊（Paul Roe）就認為，安全化的成功與否并非取決于公眾是否接受威脅，而是取決于公眾對安全政策的響應，即在打破常規(guī)的基礎上新建立的安全治理秩序，并保證其實施。②Paul Roe， “Actor， Audience（s） and Emergency Measures：Securitization and the UK’s Decision to Invade Iraq”， Security Dialogue， Vol. 39， No. 6， 2008， pp.616-623.本文同意羅伊的觀點，認為安全化的成功最終歸結于安全行為體的實踐，而不是觀念認同。

中國在應對新冠肺炎疫情的安全議程中，打破政治常規(guī)，建立、踐行安全化治理秩序表現為以下五大安全舉措：一是阻斷病毒傳播，2020年1 月23 日10 時起關閉離開湖北、武漢的一切通道。 二是成立最高指揮系統(tǒng)，建立緊急安全治理機制，中共中央于1 月25 日成立應對疫情工作領導小組，在中央政治局常務委員會領導下開展工作，并向湖北等疫情嚴重地區(qū)派出指導組；國務院建立聯防聯控機制，部署全國疫情防控工作，23 日至29 日，全國各省陸續(xù)啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級應急響應，全國疫情防控大規(guī)模展開。 三是政策傾斜與資源調配，自1 月24 日至3 月8 日，全國共調集346 支國家醫(yī)療隊、4.26 萬名醫(yī)務人員、900 多名公共衛(wèi)生人員馳援湖北，調集4 萬名建設者和上千臺機械設備修建醫(yī)院。 四是全民參與，通過超常規(guī)的社會隔離和人性化的社會管控措施，構建聯防聯控、群防群控防控體系，在全國范圍內實施史無前例的公共衛(wèi)生應對舉措。 五是信息公開與國際合作，自1 月3 日起，中國定期向世界衛(wèi)生組織、美國等有關國家和歐盟、東盟等地區(qū)組織通報疫情信息，分享科研成果和診療方案，協助中國—世界衛(wèi)生組織聯合專家考察組在中國開展實地調研。③中國應對新冠疫情的安全化舉措參見，“《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書（全文）”，中華人民共和國國務院新聞辦公室網站，2020 年6 月7 日，http：／ ／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1681801／1681801.htm。

在安全議程中，以國家政府為核心的政治行為體發(fā)揮了主導作用。 一方面，為保障安全化治理秩序的實施提供制度支持；另一方面，協調科學行為體、公眾廣泛參與秩序實踐。 公眾是踐行安全化治理秩序最基礎的行為體，科學行為體則依托其專業(yè)知識，在建立安全化治理秩序、制定具體安全化措施的過程中擁有話語權，也是向公眾普及疫情知識、輔助政治動員的主要力量。 科學行為體、政治行為體和公眾在安全化進程中構成一個有機循環(huán)體（參見圖1），并在有效互動的基礎上打破政治常規(guī)，建構安全治理秩序，重建安全狀態(tài)。 不同領域間行為體的互動有效性是本文判斷安全化成功與否的第二個指標。

三、新冠肺炎疫情的多層次治理

應對全球性威脅的理想型安全化治理，是通過安全化舉措在國家、區(qū)域、全球層面上實現多層次治理。 多層次治理最初由加里·馬克斯（Gary Marks）在探討歐盟的結構政策時提出，“由于廣泛的制度建設和決策再分配過程推動先前集中于國家的功能向上轉移至超國家層次，向下轉移至地方／區(qū)域層次，在超國家、國家、區(qū)域和地方幾個領土層次（territorial tiers）形成持續(xù)的政府間談判體系”，多層次治理由此產生。④Gary Marks，“Structural Policy and Multilevel Governance in the EC”， in Alan Cafruny and Glenda Rosenthaleds.， State of the European Union： The Maastricht Debate and Beyond， Lynne Rienner，1993， p. 392.伴隨著權力的再分配，多層次治理形成兩大特征：一是，決策超出了核心代表機構的范圍；二是，正式權力從中央國家向上延伸到超國家機構、向下轉移至次國家政府。①Lisbet Hooghe and Gary Marks， “Types of Multi-level Governance”， European Integration Online Papers， Vol.5， No.11， 2001，p.1.這種權力的上延和下放為多層次安全化治理提供了可能，安全化理論是哥本哈根學派基于民族國家結構特性提出來的，但安全化也可以同時在國家、區(qū)域、全球三個既相對獨立又相互聯系的權力層次發(fā)生。 只是在區(qū)域和全球層次，安全行為體依靠的力量從民族國家的統(tǒng)治權力變成無政府狀態(tài)下全球組織或區(qū)域機制的治理權威，政治動員的對象從公眾上升為國家。

圖1 安全化進程中的安全行為體互動

國家始終是世界政治的核心行為體，國家（尤其是大國）層次的安全化治理會對區(qū)域、全球層次產生廣泛影響。 新冠疫情并沒有讓世界各國團結起來共同抗擊病毒，反而成為各國相互競爭的新載體。②張清敏：“新冠疫情考驗全球公共衛(wèi)生治理”，《東北亞論壇》，2020 年第4 期，第55 頁。這種競爭首先在全球層面展開，具體表現為中美競爭影響世界衛(wèi)生組織在疫情應對中的作用，同時表現為與中美兩國密切相關的東亞、大西洋兩岸地區(qū)疫情治理效果的差異。 以下從國家層次出發(fā)，探討中、美兩國國內安全化治理如何在全球層次、區(qū)域層次造成影響。

3.1 國家層次的新冠肺炎疫情安全化治理

國家層次的安全化治理已在中國應對新冠肺炎的安全化舉措中具體闡述，下面通過探究美國國內的新冠肺炎疫情安全化進程，分析美國疫情治理效果有限的原因。 事實上不少學者已就此給出答案，有政治制度、社會經濟制度、民眾思想意識、國家治理理念及文化邏輯等方面的根本差異說、③參見謝地、王齊：“抗擊新冠肺炎疫情的經濟學分析——從‘三方博弈’看中美兩國抗疫的策略、效果及原因》，《政治經濟學評論》，2020 年4 期，第193-223 頁；林利民：“全球戰(zhàn)‘疫’對世界格局有何影響”，《人民論壇》，2020 年第14 期，第40-43 頁；孫明霞：“危機治理的中西差異及其文化邏輯——以新冠肺炎疫情防控應對為例”，《中央社會主義學院學報》，2020 年第3 期，第46-52 頁。美國公共衛(wèi)生體系的結構缺陷說、④劉波：“疫情暴露美國公共衛(wèi)生體系的結構性缺陷”，《人民論壇》，2020 年第17 期，第32-34 頁；黨派斗爭說⑤宋國友：“黨派斗爭阻礙美國抗擊疫情：表現、原因及影響”，《人民論壇》，2020 年第17 期，第21-23 頁。及反智主義說⑥劉恩東：“反智主義的本質及社會根基分析——基于美國社會的問題審視”，《人民論壇》，2020 第23 期，第128-131 頁。等。 本文以安全化進程中主導行為體與領域匹配程度、不同領域間安全行為體互動有效性作為指標，得出安全化視角下的答案。

美國新冠肺炎疫情安全化的科學議程是在與中國的信息交流過程中逐步展開的。 2020 年1 月4 日，中國疾控中心負責人與美國疾控中心負責人通電話，介紹疫情有關情況，雙方同意就信息溝通和技術協作保持密切聯系。 自1 月27日至2 月18 日，中國方面先后六次同美國衛(wèi)生與公眾服務部（Health and Human Services Department，簡稱HHS）、美國國家過敏癥和傳染病研究所（National Institute of Allergy and Infectious Diseases，簡稱NIAID）、美國疾病預防控制中心（Centers for Disease Control and Prevention，簡稱CDC）分享疫情防控信息，美國也參加了世界衛(wèi)生組織的聯合專家考察組到中國武漢等地進行實地考察。①“《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書（全文）”，中華人民共和國國務院新聞辦公室網站，2020 年6 月7 日，http：／ ／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1681801／1681801.htm?？梢哉f在疫情暴發(fā)最初階段，美國完全知曉新冠肺炎疫情的擴散性及嚴重性，但其科學行為體沒有引起足夠重視。 2020 年1 月31 日下午，美國宣布新冠肺炎疫情構成全國公共衛(wèi)生緊急事件，但只采取了針對一般性流感的舉措來應對。 作為美國公共衛(wèi)生治理體系的中樞機構，美國疾病預防控制中心對新冠肺炎疫情嚴重程度的預警不足，整體應對速度緩慢，在初期拒絕世界衛(wèi)生組織使用的檢測試劑，堅持自主研發(fā)，一定程度上延誤了應對疫情的時間。②劉波：“疫情暴露美國公共衛(wèi)生體系的結構性缺陷”，《人民論壇》，2020 年第17 期，第33 頁。

美國政治議程的啟動以2020 年1 月29 日白宮應對新冠肺炎疫情工作組的成立為標志，工作組由衛(wèi)生與公眾服務部部長亞歷克斯·阿扎（Alex Azar）領導，成員包括美國國家安全顧問羅伯特·奧布萊恩（Robert C. O’Brien）、美國疾病預防控制中心主任羅伯特·雷德菲爾德（Robert Redfield）、美國國家衛(wèi)生研究院高級官員安東尼·福奇（Anthony Fauci），以及其他幾位政府官員。③“白宮成立應對新型冠狀病毒特別小組 美衛(wèi)生部長牽頭”，央視新聞網，2020 年1 月30 日，http：／ ／news.cctv.com／2020／01／30／ARTIWYmYKkk5XgGzXmagLR9o200130.shtml。這樣的人員配置理論上有利于科學行為體和政治行為體充分互動，但事實有違初衷。 一是政治行為體輕視了科學證據和科學行為體發(fā)出的安全預警，早在1 月初，美國多名專家曾發(fā)出警告，但美國政府沒有給予足夠重視，白宮始終保持樂觀態(tài)度。④同②，第32 頁。這種態(tài)度也直接影響了政治行為體在政治議程中對公眾的動員方向，例如，3 月4 日美國副總統(tǒng)邁克·彭斯（Mike Pence）在新聞發(fā)布會上說，美國公眾感染新冠病毒的風險“仍然很低”，強調“美國人沒有必要買口罩”。⑤“美國新冠肺炎感染病例超百例，彭斯：美國人感染風險仍然很低，沒必要買口罩”，環(huán)球網，2020 年3 月5 日，https：／ ／3w.huanqiu.com／a／c36dc8／3xICXLnWleH？ agt＝11。二是政治行為體與科學行為體之間互動有效性較低。 據美國政治新聞網9月12 日報道，自從沒有醫(yī)學背景的前特朗普競選團隊官員邁克爾·卡普托（Michael Caputo）在2020 年4 月被任命為衛(wèi)生與公眾服務部的發(fā)言人以來，疾病預防控制中心的《發(fā)病率與死亡率周報》經常被審閱修改，一些與特朗普政府“口徑不一致”的科學報告直接被取消或延遲發(fā)布。《發(fā)病率和死亡率周報》是疾病預防控制中心向外界通報新冠肺炎傳播情況的主要媒介，許多公共衛(wèi)生專家對該中心報告面臨的政治干預表示擔憂。⑥Dan Diamond，“Trump Officials Interfered with CDC Reports on Covid-19”， Politico， September 11， 2020， https：／ ／www.politico.com／news／2020／09／11／exclusive-trump-officials-interfered-withcdc-reports-on-covid-19-412809.

2020 年3 月13 日，特朗普政府宣布國家進入緊急狀態(tài)，啟動安全化的安全議程，由于前期不重視科學預警延誤疫情應對時機，加之行為體互動有效性較低，政治行為體未能在安全議程中協調多元行為體共同建立起有效的安全化治理秩序。 這其中也有美國體制方面的原因，美國的憲法結構將公共衛(wèi)生的主要責任交付給各州，各州又通過授權傳到市（Cities） 和鎮(zhèn)（Counties），通常情況下聯邦政府的公共衛(wèi)生法律權力有限，但這種有限權力能在緊急狀態(tài)下擴大。 截至2020 年3 月27 日，全美50 個州和聯邦政府都宣布進入緊急狀態(tài)，理論上由緊急狀態(tài)產生的行政權力是全面的，包括停止商業(yè)運作、限制活動、限制公民權利和自由、征用財產等。①Rebecca Haffajee， Wendy E. Parmet， and Michelle M.Mello， “What Is a Public Health ‘Emergency’？”， The New England Journal of Medicine， Vol. 371， No. 11， 2014， p. 986.美國有學者認為，聯邦政府本可以利用這一緊急權力，在統(tǒng)一防疫政策、制定強制措施、加大財政投入采購醫(yī)療設備等方面有所作為。②Rebecca L. Haffajee et. al， “Thinking Globally， Acting Locally —The U.S. Response to Covid-19”， The New England Journal of Medicine， Vol.382. No.22， 2020， pp.e75（2-3）.然而實際的抗疫工作落到了2 684 個州級、地方的獨立公共衛(wèi)生部門上。③Polly Price， “A Coronavirus Quarantine in America Could Be a Giant Legal Mess”， Route-fifty， https：／ ／www.route-fifty.com／health-human-services／2020／02／coronavirus-quarantine-americacould-be-giant-legal-mess／163155／， 訪問時間：2020 年9 月17 日。唯一統(tǒng)一執(zhí)行的“居家令”（Stay-at-home Orders）在各州的實施情況還不一致。 截至4 月3 日，“居家令”在33 個州完全實施，13 個州部分實施，其余州沒有實施，④同②。這種“居家令”沒有強制力，完全靠人們自愿遵守，無法滿足美國科學界提出的防疫安全要求。 此外，以美國聯邦政府為首的政治行為體支持公眾游行甚至主辦集會，4 月美國多地爆發(fā)的“反居家令”游行大多是在特朗普政府批準下進行的，安東尼·福奇警告說，示威者抗議州長頒布的居家令將取得“適得其反”的效果，可能會進一步延遲美國經濟復蘇。⑤“美國多地爆發(fā)‘反居家令’游行 福奇：之前的努力恐將付諸東流”，《中國日報》，2020 年4 月21 日。6 月11日特朗普團隊公布的競選集會登記信息中包括一份免責聲明，警告與會者如果感染了病毒不能追究活動的責任，⑥Brianna Ehley， “CDC Warns against Large Gatherings as Trump Plans Campaign Rallies”， Politico， June 12， 2020， https：／ ／www.politico.com／news／2020／06／12／cdc-warns-large-gatherings-315521.這也是為什么多國專家指出美國“為保經濟和選票，采取了非常消極的抗疫態(tài)度和措施”。⑦“多國專家指出美國政府應對不力導致美疫情嚴重”，新華網，2020 年5 月12 日，http：／ ／www.xinhuanet.com／2020-05／12／c_1125975489.htm。

相比之下，中國的新冠肺炎疫情安全化治理取得預期效果。 雖然在安全化進程開啟后，部分遭遇疫情沖擊較重的地區(qū)出現城市應急物資儲備不足、城市應急管理粗放、政府信息公開不及時，以及政府輿論引導能力薄弱等問題，⑧黃征學等：“從疫情防控看大城市如何健全應急管理系統(tǒng)”，《中國發(fā)展觀察》，2020 年第C2 期，第86-88 頁。但中共中央迅速成立應對疫情工作領導小組統(tǒng)一進行政策調度和資源分配，由國務院新聞辦公室定時發(fā)布疫情消息穩(wěn)住安全秩序。 另外，中國高度重視科學行為體在安全化進程中的作用，中國的抗疫專家鐘南山、李蘭娟、張文宏在疫情期間，除了參與制定防疫措施、診療方案，還通過電視、網絡媒介向公眾普及防疫知識，發(fā)揮了輔助政治行為體動員公眾的作用，科學行為體在建立、踐行安全化治理秩序過程中的話語權得到充分展現。 2020 年9 月8 日，終南山獲得國家最高榮譽“共和國勛章”，而被譽為“美國鐘南山”的抗疫專家安東尼·福奇卻因“直言不諱”屢次被攻擊。

2020 年5 月1 日，在世衛(wèi)組織宣布新冠肺炎疫情仍然構成“國際關注的緊急公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern，簡稱PHEIC）的情況下，中國疫情防控積極向好態(tài)勢發(fā)展，全國疫情防控進入常態(tài)化，并逐步恢復生產生活秩序，⑨“《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書（全文）”，中華人民共和國國務院新聞辦公室網站，2020 年6 月7 日，http：／ ／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1681801／1681801.htm。而美國則迅速驗證了世界衛(wèi)生組織的預測，成為新的疫情中心。 通過對比中美兩國安全化行為體推動新冠肺炎疫情安全化進程的具體表現，美國安全化治理效果有限的原因在于：第一，主導行為體與領域匹配程度相對較低，科學行為體未能在科學議程中發(fā)揮理論上的主導作用，出現部分政治行為體干預科學議程的現象；第二，不同領域的安全行為體互動有效性較低，政治行為體與科學行為體的關系及他們在動員公眾遵守安全秩序上出現內在張力。 在安全化進程中，“公眾可能接受安全化行為體亟需解決威脅的描述，也可能不接受，當公眾不接受時，安全化行為體需要重新表述威脅，以超越公眾可接受的威脅范圍，使相應的政策反應也能達到所需水平”。①Paul Roe， “Actor， Audience（s） and Emergency Measures：Securitization and the UK’s Decision to Invade Iraq”， Security Dialogue， Vol. 39， No. 6， 2008， p.622.美國部分政府要員不但沒有持續(xù)動員公眾遵守安全秩序，反而無視科學行為體的警告，鼓勵游行集會，使得美國前期安全化治理投入未取得理想的預期效果。

3.2 全球層次的新冠肺炎疫情安全化治理

在新冠肺炎疫情快速蔓延的形勢下，世界各國已成為“因病相依”的全球命運共同體，②晉繼勇：“美國全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略及其對世界衛(wèi)生安全體系的挑戰(zhàn)”，《國際安全研究》，2020 年第3 期，第77 頁。然而全球層次不存在一個超國家政府來動員世界各國共同應對安全威脅，于是人們將希望寄托于具有執(zhí)行效力的世衛(wèi)組織。 有學者認為當事物作為一種全球威脅而被安全化時，例外主義③例外主義（exceptionalism），即安全化理論中的超常規(guī)政治?？梢栽诔瑖覍嶓w層面形成，并獲得決策權威來定義緊急事務、指導政治應對措施，他們將世界衛(wèi)生組織的緊急治理作為例外主義的全球形式，認為具有官僚決策色彩的世界衛(wèi)生組織的緊急治理使自身成為安全化的動力。④Tine Hanrieder and Christian Kreuder-Sonnen， “WHO Decides on the Exception？ Securitization and Emergency Governance in Global Health”， Security Dialogue， Vol. 45， No. 4， 2014， pp. 331-348.這是對國際組織治理權威的樂觀感受，事實上世衛(wèi)組織的權威是有限的，它本質上屬于全球性科學行為體，難以推動安全化的政治議程與安全議程，還在受到中美大國競爭的影響。

世衛(wèi)組織是全球公共衛(wèi)生治理的核心機構。⑤See Kelley Lee， The World Health Organization， Routledge，2009.作為聯合國系統(tǒng)下的專門性國際組織，世衛(wèi)組織根據《世界衛(wèi)生組織組織法》建立了一個擁有治理權威的規(guī)范性機構，其權威由專業(yè)性權威和授予性權威構成，⑥專業(yè)性權威（expert authority）和授予性權威（delegated authority）源于黛博拉·阿萬特（Deborah D. Avant）等人提出的多種全球治理權威類型中的兩種，他們將世衛(wèi)組織視為一個全球衛(wèi)生治理者，世衛(wèi)組織的專業(yè)性權威源于其技術專長，授予性權威源于國家分配給世衛(wèi)組織在特定領域行動的能力，框定了世衛(wèi)組織能做什么、不能做什么；柯林·麥克英納斯（Colin McInnes）認為，這是世衛(wèi)組織的傳統(tǒng)權威來源，并在此基礎上拓展出世衛(wèi)組織的能力性權威（capacity-based authority），即世衛(wèi)組織采取有效措施的能力。 本文認為世衛(wèi)組織的能力性權威取決于專業(yè)性權威和授予性權威的結合，因此，采納阿萬特等人提出的世衛(wèi)組織的傳統(tǒng)權威——專業(yè)性權威和授予性權威。 See Deborah D. Avant， Martha Finnemore， and Susan K. Sell， eds.， Who Governs the Globe？ Cambridge University Press， 2008， pp.1-31； Colin McInnes， “WHO’s Next？ Changing Authority in Global Health Governance after Ebola”，International Affairs， Vol.91， No.6， 2015， pp.1300-1301.二者決定了世衛(wèi)組織是一個具有政治決策功能的科學行為體。 其專業(yè)性權威源于科學行為體固有的專業(yè)價值，即哈斯提出的知識共同體在特定領域及相關政策擁有的專業(yè)權威，授予性權威源于國家授予世衛(wèi)組織的治理權威。

直到二十世紀九十年代，依靠舊有的《國際衛(wèi)生條例》作為政策工具的世衛(wèi)組織并沒有實質性權力。 2003 年應對非典（SARS）危機的成功使世衛(wèi)組織贏得了世界聲譽，成為其獲得更多授予性權威的轉折點。⑦Tine Hanrieder and Christian Kreuder-Sonnen， “WHO Decides on the Exception？ Securitization and Emergency Governance in Global Health”， Security Dialogue ， Vol. 45， No. 4，2014， pp. 331-348.世衛(wèi)組織著手推動在2005 年修訂《國際衛(wèi)生條例》，試圖將這種授予性權威制度化、合法化。 只是這種嘗試沒有獲得成功，首先，世衛(wèi)組織沒有獲得獨立確定或撤銷“國際關注的緊急公共衛(wèi)生事件”的權力。確定此類事件意味著世衛(wèi)組織可以發(fā)布相關建議，要求各國對人員、物品及交通工具采取相應的衛(wèi)生措施，并協調全球人力物力資源，必要時給予發(fā)生相關問題的地區(qū)以指導與幫助，⑧趙可金：“疫情沖擊下的全球治理困境及其根源”，《東北亞論壇》，2020 年第4 期，第35 頁。但《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定世衛(wèi)組織在確定“國際關注的緊急公共衛(wèi)生事件”時，需要聽取緊急事務委員會的意見并視具體國家情況而定，⑨《國際衛(wèi)生條例（2005 年）第三版》，第十七條、第四十七條、第四十八條，世界衛(wèi)生組織網站，https：／ ／apps.who.int／iris／bitstream／handle／10665／246107／9789245580492-chi.pdf；jsessionid ＝92BEEB3A09279F66D6FAA39CA131B5E8？ sequence ＝4， 訪問時間：2020 年6 月22 日。同時還要“避免對國際交通和貿易造成不必要的干擾”。⑩《國際衛(wèi)生條例（2005 年）第三版》，第二條，世界衛(wèi)生組織， https：／ ／apps. who. int／iris／bitstream／handle／10665／246107／9789245580492- chi. pdf； jsessionid ＝92BEEB3A09279F66D6FAA 39CA131B5E8？ sequence＝4， 訪問時間：2020 年6 月22 日。其次，《國際衛(wèi)生條例》的執(zhí)行機構是成員國的國家歸口單位，①《國際衛(wèi)生條例（2005 年）第三版》，第四條，世界衛(wèi)生組織， https：／ ／apps. who. int／iris／bitstream／handle／10665／246107／9789245580492- chi. pdf； jsessionid ＝92BEEB3A09279F66D6FAA 39CA131B5E8？ sequence＝4， 訪問時間：2020 年6 月22 日。世衛(wèi)組織與具體國家對接的時候往往也通過各國權力機構中處于弱勢地位的衛(wèi)生部門，這意味著世衛(wèi)組織的建議轉化為國家層面政策偏好和執(zhí)行效率可能會受損，從而影響公共衛(wèi)生領域國際協調的質量。②張云：“知識—認知共同體與東亞地區(qū)公共衛(wèi)生治理——中日合作的必要與前景”，《世界經濟與政治》，2020 年第3 期，第39 頁。最后，締約國對《國際衛(wèi)生條例》有拒絕、保留和反對他國保留、諒解的權力。③同①，第六十一條、第六十二條。例如，美國明確表示不會對世衛(wèi)組織通報可能損害美國武裝力量的行為，而伊朗認為美國此舉是“企圖躲避其應承擔的責任和義務”，認為美國政府提出的保留沒有法律約束力，④《保留以及締約國與〈國際衛(wèi)生條例（2005）〉相關的其他函件》，世 界 衛(wèi) 生 組 織 網 站，https：／ ／apps.who.int／iris／bitstream／handle／10665／246107／9789245580492 - chi. pdf； jsessionid ＝92BEEB3A09279F66D6FAA39CA131B5E8？ sequence ＝4， 訪問時間：2020 年6 月22 日。此類保留、反對意見仍在持續(xù)，不斷削弱世衛(wèi)組織的授予性權威和協調能力。

世衛(wèi)組織的專業(yè)性權威來源于世界衛(wèi)生與疾病防控領域的科學行為體，以及圍繞他們形成的專業(yè)知識網絡。 龐大的科學行為體使世衛(wèi)組織在2003 年應對非典危機時獲得成功，這種匯聚專家資源與科研力量的“聯合”生產模式，⑤湯蓓：“PHEIC 機制與世界衛(wèi)生組織的角色演進”，《世界經濟與政治》，2020 年第3 期，第47-48 頁。也在2020 年應對新冠肺炎疫情過程中發(fā)揮了巨大作用：一是組建全球科學行為體和知識智囊，召集來自世界各地的臨床管理、實驗室病毒學、血清流行病學，以及診斷制劑、疫苗研發(fā)等方面的國際專家定期舉行網絡會議，研討疫情應對工作；二是向全球發(fā)布科學信息，截至2020年6 月29 日，世衛(wèi)組織共舉行了23 次會員國情況介紹和通報會議，并以31 種語言針對13 個不同主題提供了免費培訓，通過100 項新冠肺炎課程向全世界普及知識；三是提供科學建議，世衛(wèi)組織傳染病危害戰(zhàn)略與技術咨詢小組（STAGIH）共舉行了35 次會議，就可能對全球衛(wèi)生安全構成威脅的傳染性危害提出獨立建議和分析。⑥數據統(tǒng)計截至2020 年6 月29 日。 “Timeline of WHO’s Response to COVID-19”， WHO， https：／ ／www.who.int／zh／newsroom／detail／29-06-2020-covidtimeline， 訪問時間：2020 年7 月11 日。這些舉措充分展現了世衛(wèi)組織作為科學行為體在世界科學領域的領導性角色。

2019 年12 月31 日世衛(wèi)組織從駐華代表處、西太平洋區(qū)域辦事處《國際衛(wèi)生條例》聯絡點獲悉關于中國武漢出現“病毒性肺炎”病例的情況通報，2020 年1 月1 日，世衛(wèi)組織在應急反應框架下啟動了用于協調總部、區(qū)域、國家三個級別應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事件管理支持小組（IMST），開啟了以世衛(wèi)組織為主導的科學議程。 此后，世衛(wèi)組織采取了一系列應對措施，包括率領來自不同國家的25 名專家組成的中國—世界衛(wèi)生組織聯合專家考察組赴中國實地調研，向全球疫情警報和反應網絡（GOARN）通報情況，通過《國際衛(wèi)生條例（2005）》事件信息系統(tǒng)分享信息、發(fā)布《疾病暴發(fā)新聞》報告并提出應對建議等。 2020 年1 月30 日，在中國以外的四個國家（德國、日本、美國和越南）出現了（8例）人際傳播現象，證實了安全威脅的全球擴散性，總干事譚德塞·阿達諾姆（Tedros Adhanom Ghebreyesus）接受突發(fā)事件委員會的建議，宣布新型冠狀病毒疫情為“國際關注的緊急公共衛(wèi)生事件”，⑦“Timeline of WHO’s Response to COVID-19”， WHO， https：／ ／www. who. int／zh／news - room／detail／29 - 06 - 2020 -covidtimeline， 訪問時間：2020 年7 月11 日。將新冠肺炎疫情的安全預警上升到世衛(wèi)組織權限范圍內的最高級別。

世衛(wèi)組織用科學證據證實了全球性安全威脅的客觀存在，也向全世界發(fā)出了安全預警，但未能在國家間建構起集體應對安全威脅的共識。 世衛(wèi)組織的授予性權威并沒有因其專業(yè)性權威得到普遍增強。 一方面，其專業(yè)性建議未被完全采納，在世衛(wèi)組織不斷建議佩戴口罩、保持社交距離的情況下，部分國家反復出現“群體免疫”的呼聲。 另一方面，世衛(wèi)組織積極嘗試推進政治議程，動員世界各國協同合作，但其成效十分有限。 部分成員國擔心世衛(wèi)組織在緊急衛(wèi)生事件安全化過程中獲得的授予性權威會無限擴大，變得難以約束。 因為“緊急狀態(tài)的邏輯不僅是一種暫時的政治決策模式，還會產生持久的制度影響，特別是當例外主義與政治體系中的執(zhí)行授權結合起來，會擴大其自由裁量權，用以對抗所描繪的安全威脅”，①Tine Hanrieder and Christian Kreuder-Sonnen， “WHO Decides on the Exception？ Securitization and Emergency Governance in Global Health”， Security Dialogue， Vol. 45， No. 4， 2014， p. 335.正如哥本哈根學派指出，“安全化的命運不是被特殊化就是被制度化”。②Barry Buzan， Ole Waever， and Jaap de Wilde， Security： A New Framework for Analysis， Lynne Rienner Publishers， 1998， p.29.部分成員國擔心世衛(wèi)組織在安全化進程中獲得的授予性權威成為某個國家的代理工具，這種懷疑式恐懼在大國競爭的背景下被不斷放大，成為美國指責世衛(wèi)組織“政治化”的借口。 2020 年4 月14 日，美國以世界衛(wèi)生組織“應對新冠肺炎疫情延誤”“世衛(wèi)組織被政治化”為由，宣布暫停資助世衛(wèi)組織，不僅侵蝕了全球衛(wèi)生安全的融資體系，也惡化了全球衛(wèi)生安全體系建構所必需的國際政治合作基礎。③晉繼勇：“美國全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略及其對世界衛(wèi)生安全體系的挑戰(zhàn)”，《國際安全研究》，2020 年第3 期，第94 頁。7月7 日，美國正式向聯合國秘書長提交退出世衛(wèi)組織的通知，這是世界上最強大的政治行為體與最權威的科學行為體脫節(jié)的表現。

全球層次的安全化治理未獲得理論上的成功，從安全行為體的權力地位與領域匹配度來說，雖然具有政治決策功能，但世衛(wèi)組織本質上仍是一個科學行為體，其表達安全語言行為所具有的權力地位在科學領域而非政治領域。 在科學議程中，世衛(wèi)組織的傳統(tǒng)技術專長依然是國際規(guī)范的準繩，但在政治議程中，世衛(wèi)組織的授予性權威、政治動員能力有限。 而理論上本該主導全球層次政治議程和安全議程的全球性政治行為體——聯合國，“在此次應對新冠肺炎疫情中的作用微乎其微”，④孫吉勝：“新冠肺炎疫情與全球治理變革”，《世界經濟與政治》，2020 年第5 期，第83 頁。未能動員國家共同應對安全威脅、協調多元行為體互動，在全球層次建構起安全化治理秩序。 在大國競爭日趨激烈的背景下，疫情治理及其產生的影響成為中美競爭的新焦點，以美國為代表的一些國家隨意詆毀科學、無視科學行為體的專業(yè)性權威，將破壞全球智識秩序作為大國競爭的手段，阻礙了全球層次的安全化進程。

3.3 區(qū)域層次的新冠肺炎疫情安全化治理

自2008 年金融危機以來，美國領導的“自由主義霸權秩序”的衰退和全球治理的失靈，凸顯了區(qū)域對于世界秩序的重要意義，在2020 年新冠肺炎疫情暴發(fā)過程中，時間的差序性使全球新冠肺炎疫情治理呈現出區(qū)域性特征，疫情先后由東亞、歐洲和北美三個地區(qū)往周邊蔓延，⑤張云：“新冠肺炎疫情下全球治理的區(qū)域轉向與中國的戰(zhàn)略選項”，《當代亞太》，2020 年第3 期，第141-165 頁。區(qū)域成為應對疫情的重要一環(huán)。 中美兩個大國截然不同的安全化治理路徑對與之相關的兩個區(qū)域——東亞、大西洋兩岸造成影響。 中國在取得一定治理成效后，積極融入以東盟為中心的區(qū)域性安全化治理，而特朗普政府以“美國優(yōu)先”為原則的安全化舉措屢次與歐洲盟國產生沖突。

安全威脅被科學議程證實為真，多發(fā)生在國家層次，區(qū)域行動一般出現在科學證據證實安全威脅存在之后，安全化進程直接進入政治議程。 如果說全球層次的安全化進程依賴國際組織的治理權威推動以國家為單位的政治行為體協同合作，那么區(qū)域層次的安全化進程更多依靠區(qū)域綜合機制推動國家互動，從而形成新的安全化治理秩序。 例如，東盟處于亞太地區(qū)制度安排的中心位置，提供了制度平臺，使東亞地區(qū)的制度化合作成為可能，⑥魏玲：“本土實踐與地區(qū)秩序：東盟、中國與印太構建”，《南洋問題研究》，2020 年第2 期，第6 頁。無論是2003 年非典危機，還是2020 年新冠肺炎疫情危機，該區(qū)域的安全化治理皆圍繞以東盟（包括東盟“10+3”）為核心的區(qū)域機制展開。

2020 年2 月15 日，東盟《關于共同應對新冠肺炎疫情的東盟主席聲明》將新冠肺炎疫情確立為區(qū)域性共同安全威脅，宣布以“東盟共同體的集體行動來應對”，開啟東盟區(qū)域安全化治理的政治議程。 東盟主席聲明提出，“充分運用已有區(qū)域機制協調合作應對疫情”，“責成東盟衛(wèi)生部建立一個聯合外事、移民、交通等相關領域的網絡，確保東盟共同體以連貫整體的方式應對疫情”。①“ Chairman’ s Statement ASEAN Collective Response Outbreak Coronavirus Disease ”， ASEAN， https：／ ／asean. org／chairmans - statement - asean - collective - response - outbreak -coronavirus-disease-2019／， 訪問時間：2020 年7 月21 日。涉及多部門多領域的綜合性安全治理網絡的出現，是東盟打破政治常規(guī)建立安全化治理秩序的表現。 這種安全治理秩序隨后上升到軍事防務領域，東盟國防部長聯合會議在2 月19 日重申加強防務合作，聯合東盟軍事醫(yī)學中心、東盟軍事醫(yī)學首腦會議、東盟軍事醫(yī)學會議和東盟防務部長擴大會議的軍事醫(yī)學專家工作組，②“Joint Statement by the ASEAN Defence Ministers on Defence Cooperation against Disease Outbreaks”， ASEAN， https：／ ／asean.org／joint-statement-asean-defence-ministers-defense-cooperation-disease-outbreaks／， 訪問時間：2020 年7 月21 日。形成軍事領域的科學行為體協同應對安全威脅。

隨著中國—東盟關于新冠肺炎問題特別外長會議、東盟與中日韓（東盟“10+3”）抗擊新冠肺炎疫情領導人特別會議的召開，東南亞區(qū)域應對疫情的安全化進程擴大到整個東亞區(qū)域。新的安全化治理秩序延展開來：一是依托現有機制創(chuàng)造新的安全機制，中國倡議在中國—東盟衛(wèi)生部長會議、中國—東盟衛(wèi)生發(fā)展高官會議等現有機制的基礎上，建立中國—東盟公共衛(wèi)生應急聯絡機制，加強疫情防控、治療和研究方面的政策對話與交流；③“中國—東盟關于新冠肺炎問題特別外長會聯合聲明”，中華人民共和國外交部網站，https：／ ／www.fmprc.gov.cn／web／ziliao_ 674904／zt _ 674979／dnzt _ 674981／qtzt／kjgzbdfyyq _ 699171／t1748133.shtml，訪問時間：2020 年7 月18 日。二是安全治理內容擴張，新冠肺炎疫情治理的范圍從遏制疫情蔓延擴大到提高公共衛(wèi)生治理水平、推動地區(qū)盡快恢復經濟發(fā)展等方面，涉及的內容包括確保糧食安全、保持物流順暢、為必要人員往來提供便利等方面，并考慮建立“10+3”重要醫(yī)療物資儲備，探討從現有“10+1” 合作基金和“10+3”合作基金中劃撥一定額度用于應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件；三是在抗疫合作問題上的立場較為統(tǒng)一，在國內“認識到民眾參與疫情防控的重要性”，④“攜手抗疫：中國—東盟命運共同體更加緊密”，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網站，2020 年4 月24 日，https：／ ／www.ndrc.gov.cn／fzggw／jgsj／kfs／sjdt／202004／t20200424_1226602_ext.html。在區(qū)域對彼此的相互支持給予積極評價，在全球共同支持世界衛(wèi)生組織發(fā)揮的抗疫領導作用。⑤張潔：“中國與東南亞的公共衛(wèi)生治理合作——以新冠疫情治理為例”，《東南亞研究》，2020 年第5 期，第33 頁。

在東亞區(qū)域安全化治理有序展開的同時，曾被視為區(qū)域合作典范的大西洋兩岸卻陷入了混亂。 特朗普政府于2020 年3 月13 日宣布國家進入緊急狀態(tài)后，在未與歐洲盟國事先溝通的情況下，禁止歐洲人前往美國，被認為是自二十世紀七十年代初時任美國總統(tǒng)尼克松單方面宣布美元與黃金脫鉤以來，美國最嚴重的單邊主義行為。⑥王存剛：“大國博弈的新動向與新變量”，《人民論壇》，2020 年第22 期，第25-27 頁。使歐洲盟國對美國領導力產生質疑，這種質疑將從根本上動搖二戰(zhàn)以來建立的大西洋兩岸友好關系。 歐洲內部的治理也出現混亂，2020 年3 月10 日，意大利駐歐盟大使毛里齊奧·馬薩里（Maurizio Massari）公開指責歐盟在應對疫情中的不團結，意大利此前面臨嚴峻疫情危機，要求歐盟激活歐洲民防聯盟機制，并請求其他歐盟國家支援醫(yī)療用品，但沒有國家響應歐盟委員會的號召。⑦Maurizio Massari， “Italy Needs Europe’s Help. The Coronavirus Crisis Must Be Met with European Solidarity and Quick，Effective Action”， Politico， March 10，2020， https：／ ／www.politico.eu／article／coronavirus-italy-needs-europe-help／.在抗擊疫情初期，歐洲共同體似乎又回到了絕對主權時代，歐盟成員國之間的合作精神受挫，英國“脫歐”、歐洲內部右翼民粹主義勢力的崛起更是增加了合作的困難。⑧張弛、鄭永年：“新冠肺炎疫情、全球化與國際秩序演變”，《當代世界》， 2020 年第7 期，第20 頁。根據世衛(wèi)組織提供的數據，截至2020年7 月28 日，歐洲確診新冠肺炎3 261 042 例，東南亞為1 838 380 例。⑨“Coronavirus Disease （COVID-19） Dashboard”， WHO，https：／ ／covid19.who.int／， 訪問時間：2020 年7 月29 日。歐盟抗擊疫情初期的混亂充分說明了區(qū)域機制在安全治理中的作用最終取決于國家意愿而非其制度化水平。

與全球層次相比，部分區(qū)域層次的安全行為體互動更充分，安全化治理有效性更高。 就主導安全行為體與領域匹配度而言，區(qū)域機制是具有高度政治影響力的政治行為體，以區(qū)域機制為核心的政治行為體具有在政治議程中表達安全語言行為的權力地位，比全球層次的科學行為體—世衛(wèi)組織更具政治影響力和組織協調力。 但通過對比不同區(qū)域的安全化治理效果可以看出，即便是政治行為體——區(qū)域機制要在政治議程和安全議程中發(fā)揮作用，也必須以區(qū)域國家的集體意愿為基礎，單一國家向區(qū)域發(fā)出的求救信號很難建構起區(qū)域整體對安全威脅的共識。

結 語

哥本哈根學派的安全化理論自誕生至今引發(fā)了廣泛的學術討論，國內外學界在吸收、批判安全化理論的同時，也在不斷變遷的時代背景下為安全化理論注入新的內涵。 安全化理論拓寬了安全研究范疇，用建構主義方法在安全問題與非安全問題之間架構起一座橋梁——安全行為體通過安全語言行為動員公眾，在主體間建構起某一非安全問題已成為安全威脅的共識，從而獲得動用非常規(guī)手段應對安全威脅的合法性。 本文以分析國家、區(qū)域、全球多層次治理的效果為目標，將重點放在了應對安全威脅的安全化舉措上，相對忽略了安全威脅的話語建構過程。 肯尼思·華爾茲（Kenneth Waltz）將理論定義為“人的頭腦中形成的一幅關于某一有限領域或范圍內的行動的圖畫……理論只能通過簡化來建立，使發(fā)揮作用的基本要素得到彰顯”，因此理論的解釋力是有其邊界和限度的。①［美］肯尼思·華爾茲著，信強譯：《國際政治理論》，上海人民出版社，2017 年版，第9-11 頁。安全化治理理論也僅限于解釋緊急性全球危機在不同層次的應對效果。

緊急性全球危機不會以新冠肺炎為終點，人類從中獲取的教訓，將為應對下一次危機做準備。 安全化治理形式也需進一步調整完善：一是，需提高安全化議程中主導行為體與領域的匹配程度，尤其是在世界安全環(huán)境日趨復雜的形勢下加強對科學行為體的重視，即便科學知識和證據對縮小全球合作中政治分歧的作用微乎其微，也不應放棄這種嘗試和努力。 二是，要提高不同領域間安全行為體互動有效性。 在本次新冠肺炎疫情的安全化進程中，科學行為體、政治行為體與公眾在溝通認知上的差異與沖突，提高了新冠肺炎疫情的治理成本。 如何打破科學行為體與政治行為體之間既有的知識壁壘和信息處理方式差異，②程新斌等：“國家能力與非傳統(tǒng)安全——基于新冠肺炎疫情的再思考”，《當代世界與社會主義》，2020 年第4 期，第189 頁。是今后改善緊急安全治理需要攻克的難關。 三是，要增強公眾的危機意識，讓最廣泛的安全行為體能在緊急危機下主動、自愿遵守安全化治理秩序。 畢竟，“從長遠來看，一種人類期望的積極動員基礎，是基于個體行為意愿的可持續(xù)性，而非基于（對強制的）恐懼”。③Daniel Deudney， “The Case against Linking Environmental Degradation and National Security”， Millennium， Vol. 19， No. 3，1990， p.469.

隨著科學技術的進步、自然環(huán)境的變化和全球化的發(fā)展，人類將面臨越來越多的“傳染性”安全威脅。 正如社會學家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）所說的，當前的金融危機、環(huán)境災難、恐怖主義及其他各種各樣的風險構造了一個“全球風險共同體”，使國界成為無意義的東西，④［德］烏爾里?！へ惪酥尾┞勛g：《風險社會》，譯林出版社，2004 年版，第52-57 頁。實現全球安全治理是人類長期追求的目標。 從理論上說，這一目標需要國家、區(qū)域、全球多層次治理的結合；從實踐上看，“全球治理的實質仍是大國治理，即便在全球治理的區(qū)域轉向中，大國依然是最主要的國際行為體”。⑤張云：“新冠肺炎疫情下全球治理的區(qū)域轉向與中國的戰(zhàn)略選項”，《當代亞太》，2020 年第3 期，第141-165 頁。后疫情時代的全球治理，比起強調傳統(tǒng)治理理論中非國家行為體的能動性，國家，尤其是大國，需要擔負起主要的治理責任。