蔣云飛

（1.重慶行政學(xué)院 法學(xué)教研部，重慶 400041；2.重慶市九龍坡區(qū)司法局，重慶 400050）

一、問題提出

自2000年原建設(shè)部（現(xiàn)為住建部）確定北京等八大城市試點(diǎn)生活垃圾分類之日起，到2010年八大城市試點(diǎn)的升級(jí)，再到2017年《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》出臺(tái)，各地方政府在立法、財(cái)政、宣傳、教育等方面大力推進(jìn)城市生活垃圾分類治理，雖然取得了一定成效，但效果并不明顯，總體上呈裹足不前態(tài)勢(shì)。這不免讓人聯(lián)想：國家對(duì)城市生活垃圾分類治理投入巨大，結(jié)果為何收效不彰呢？在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，學(xué)者們給出了不同答案。范文宇認(rèn)為，“政策試點(diǎn)碎片化、分類標(biāo)準(zhǔn)粗放化、參與主體被動(dòng)化、管理系統(tǒng)分割化和政策工具單一化是制約生活垃圾分類制度走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素”[1]。陳紹軍認(rèn)為，城市生活垃圾分類治理困境在于“居民分類意愿與行為的悖離”[2]。魯先鋒認(rèn)為，居民參與性不足是城市生活垃圾分類治理的癥結(jié)所在，應(yīng)當(dāng)完善“垃圾分類管理中的外壓機(jī)制與誘導(dǎo)機(jī)制”[3]。此外，還有學(xué)者將城市生活垃圾分類治理困境歸因于“市場(chǎng)和社會(huì)主體并未有效參與”[4]“政府管理的觸角無法延及數(shù)量龐大的居民家庭”[5]“政府與居民的義務(wù)邊界模糊”[6]等等，觀點(diǎn)不一而足。

縱觀現(xiàn)有研究，絕大部分學(xué)者注重對(duì)城市生活垃圾分類中的個(gè)體行為以及生活垃圾分類相關(guān)政策的分析，少有學(xué)者基于生活垃圾分類治理的特殊性，從政府、市場(chǎng)、社會(huì)、居民等多元主體共治的視角探討城市生活垃圾分類治理困境。城市生活垃圾分類治理具有自身特殊性。首先，治理主體多元。生活垃圾分類治理包含分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理四大環(huán)節(jié)，涉及政府、企業(yè)、居民、社區(qū)、學(xué)校、媒體、社會(huì)組織等諸多主體，這決定城市生活垃圾分類治理需要多元主體在共同合作和相互協(xié)商中平衡各自利益，形成多方認(rèn)可的治理方案。其次，治理方式多樣。法治是生活垃圾分類治理的基石，但要想提升治理效果，需要充分發(fā)揮法治、德治、自治“三治”相互融合的作用。最后，治理目標(biāo)多重。生活垃圾分類治理既要實(shí)現(xiàn)垃圾減量化目標(biāo)，也要實(shí)現(xiàn)資源化和無害化目標(biāo)；既要實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益目標(biāo)，也要兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益目標(biāo)。可見，城市生活垃圾分類治理較為復(fù)雜，若依靠政府或市場(chǎng)“單兵作戰(zhàn)”，將社會(huì)力量排除在治理大門之外，勢(shì)必?zé)o法取得預(yù)期效果。申言之，城市生活垃圾分類治理在治理主體、治理方式、治理目標(biāo)方面具備復(fù)合性特征，決定其需要采取多元主體共治模式。畢竟，“生態(tài)環(huán)境治理不僅僅是政府環(huán)境部門的職責(zé)，應(yīng)該是一種多元主體共同參與的協(xié)同治理，是一項(xiàng)全民參與的重要事務(wù)”[7]。

基于此，本研究立足于多元共治視角，結(jié)合國家大力推進(jìn)共建共治共享社會(huì)治理格局的時(shí)代背景，探究城市生活垃圾分類多元共治的基本意涵，深入分析我國生活垃圾分類治理的現(xiàn)實(shí)困境、制度根源，并嘗試從多元共治機(jī)制構(gòu)建層面提出和完善建議。

二、城市生活垃圾分類的多元共治及其具體意涵

多元共治是社會(huì)治理中的概念，亦稱多中心治理，旨在克服政府單維治理所導(dǎo)致的“無效率、反應(yīng)滯后、缺乏激勵(lì)、不能反映民眾價(jià)值偏好的危機(jī)”[8]。從學(xué)理上看，多元共治的本質(zhì)是多元主體之間成本共擔(dān)、利益共享、權(quán)責(zé)明晰和相互監(jiān)督?；谝陨吓袛?，城市生活垃圾分類多元共治是指政府、企業(yè)、社區(qū)、居民、社會(huì)組織、學(xué)校等相關(guān)主體，依循多元共治規(guī)范和原則對(duì)生活垃圾分類行為展開的規(guī)制活動(dòng)。

（一）城市生活垃圾分類多元共治的治理對(duì)象是“生活垃圾分類行為”

從概念上看，生活垃圾分類治理可解讀為“生活垃圾”的分類治理與“生活垃圾分類”的治理，二者“是生活垃圾分類治理連續(xù)體中，既有關(guān)聯(lián)也有差異的治理對(duì)象和治理階段”[9]。就治理對(duì)象的差異而言，“生活垃圾”的分類治理是指向“生活垃圾”的技術(shù)性治理，主要涉及“生活垃圾是什么”“生活垃圾分為幾類”“生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)是什么”等內(nèi)容；“生活垃圾分類”的治理指向“生活垃圾分類行為”的宏觀治理，即通過何種方式或手段調(diào)整、引導(dǎo)、規(guī)范各主體的生活垃圾分類行為，是治理方式、治理規(guī)則、治理程序、治理機(jī)制等制度規(guī)范的總稱?；谝陨戏治隹芍鞘猩罾诸惗嘣仓问侵浮吧罾诸悺钡亩嘣仓?，其治理對(duì)象為“城市生活垃圾分類行為”而非“城市生活垃圾”。城市生活垃圾分類多元共治旨在通過科學(xué)、合理的制度設(shè)計(jì)以明晰政府、企業(yè)、社區(qū)、居民、社會(huì)組織等主體的權(quán)責(zé)邊界和協(xié)作事項(xiàng)，有效規(guī)范各主體在生活垃圾分類治理中的分類行為，以確保各司其職并協(xié)同推進(jìn)生活垃圾分類。

（二）城市生活垃圾分類多元共治的基本要素是法治、參與和協(xié)同

城市生活垃圾分類治理是一個(gè)集分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置為一體的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)將多元共治融入到以上各環(huán)節(jié)之中。城市生活垃圾分類多元共治的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)主要包括：一是治理主體的廣泛參與，政府、企業(yè)、社區(qū)、居民、媒體、學(xué)校、專家、社會(huì)組織等主體均應(yīng)積極參與其中，發(fā)揮各自的治理能力和治理專長；二是治理過程的協(xié)同，生活垃圾分類治理中的分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置行為應(yīng)當(dāng)保持步調(diào)一致，避免出現(xiàn)“先分后混”現(xiàn)象，進(jìn)而影響居民分類投放的積極性；三是治理制度的有效供給，國家應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策，為城市生活垃圾分類治理提供程序和制度保障；四是治理信息的有效共享，應(yīng)當(dāng)健全生活垃圾分類治理信息的收集、制作和公開機(jī)制，確保各治理主體科學(xué)決策。

基于以上分析，參與、協(xié)同、法治是城市生活垃圾分類多元共治的基本要素。其中，參與是多元共治的前提。生活垃圾分類多元共治通過多元主體自由進(jìn)入、平等交流、協(xié)商對(duì)話形成共治場(chǎng)域，無參與則無對(duì)話、無合作、無共治。協(xié)同是多元共治的精髓。城市生活垃圾分類多元共治不是多重力量的簡(jiǎn)單疊加，而是多元主體力量的協(xié)同增效，旨在發(fā)揮多元主體互動(dòng)合作的協(xié)同效應(yīng)。法治是多元共治的保障。城市生活垃圾分類多元共治中多元主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都必須在法治的框架內(nèi)設(shè)定，以構(gòu)建多元共治長效機(jī)制。也正因此，2019年4月住建部等九部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于在全國地級(jí)及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》提出，要“加快推進(jìn)以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的生活垃圾分類制度”。

（三）城市生活垃圾分類多元共治的價(jià)值旨?xì)w是實(shí)現(xiàn)治理裁量權(quán)和收益權(quán)共享

生活垃圾分類多元共治表面上看似是多元主體共同參與生活垃圾分類，實(shí)質(zhì)上是多元主體共享治理裁量權(quán)。申言之，城市生活垃圾分類多元共治要解決的問題不在于如何吸引多元主體參與，不在于如何提升治理技法，而在于如何通過“權(quán)利—義務(wù)—責(zé)任”的合理配置以及程序設(shè)計(jì)確保各主體共同決策、協(xié)商和監(jiān)督，以有效推進(jìn)生活垃圾分類治理。在政府主導(dǎo)模式下，生活垃圾分類治理“意味著政府（精英）起支配作用”[10]，治理方案的制定和執(zhí)行均由政府單方?jīng)Q定，公眾參與的方式、渠道和效果也由政府控制。在此情形之下，市場(chǎng)和社會(huì)力量難免因公權(quán)力的“擠壓”而導(dǎo)致參與形式化、符號(hào)化和被動(dòng)化，以至于無法實(shí)質(zhì)性參與治理。在多元共治模式下，生活垃圾分類治理方案由參與主體共同協(xié)商和反復(fù)討論決定，有助于“將政府的恣意與專斷壓縮在盡可能小的范圍內(nèi)，使治理方案基于多方主體共識(shí)而便于自我遵循，提高治理效能”[11]。由此足見，城市生活垃圾分類多元共治的“核心要義在于共享裁量權(quán)”[12]。

在追求治理裁量權(quán)共享的同時(shí)，城市生活垃圾分類多元共治還為追求治理收益權(quán)共享。政府將裁量權(quán)部分共享給合作方（社會(huì)力量）后，要持續(xù)享受共治所帶來的治理實(shí)效提升，就必須接受合作方經(jīng)由收益分配方案，在一定程度上享有環(huán)境共治帶來的經(jīng)濟(jì)收益增量，使合作方基于更高收益預(yù)期的激勵(lì)盡責(zé)決策，積極參與治理[13]。城市生活垃圾分類多元共治模式的有效推進(jìn)，勢(shì)必“釋放”大量的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，政府應(yīng)當(dāng)確保生活垃圾分類的各參與者都能共享收益。對(duì)于廣大居民而言，應(yīng)當(dāng)透過相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)引導(dǎo)居民參與垃圾分類，譬如建立健全積分兌換機(jī)制，“積分可用于兌換酒店優(yōu)惠券、火鍋等餐飲代金券、手機(jī)流量、水電費(fèi)抵扣、出行折扣等與居民日常的衣食住行密切相關(guān)的優(yōu)惠”[14]；對(duì)于企業(yè)而言，應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)共享生活垃圾分類多元共治“紅利”，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入垃圾分類治理行業(yè)，引導(dǎo)形成垃圾分類第三方治理機(jī)制，推進(jìn)生活垃圾行業(yè)的投資多元化與運(yùn)營市場(chǎng)化；對(duì)于其他參與者而言，國家應(yīng)當(dāng)建章立制確保其充分共享生活垃圾分類治理帶來的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。

三、我國城市生活垃圾分類治理的現(xiàn)實(shí)困境

由于受管制型環(huán)境治理模式的影響，當(dāng)前我國政府主導(dǎo)的城市生活垃圾分類治理在實(shí)踐中面臨諸多困境，使得多元共治所追求的治理裁量權(quán)和收益權(quán)共享目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，至今仍未形成生活垃圾分類治理長效機(jī)制。

（一）主體權(quán)責(zé)模糊

城市生活垃圾分類多元共治意味著政府、企業(yè)、社區(qū)、居民、社會(huì)組織等主體在各司其職、各盡其責(zé)的基礎(chǔ)上協(xié)同推進(jìn)生活垃圾分類治理，因此清晰明了的權(quán)責(zé)體系是實(shí)現(xiàn)多元共治的前提條件。城市生活垃圾分類治理權(quán)責(zé)體系應(yīng)當(dāng)包含政府各部門之間的權(quán)責(zé)內(nèi)容以及政府與企業(yè)、社區(qū)、居民等主體之間的權(quán)責(zé)內(nèi)容。生活垃圾分類具有“典型公益性、集體性等特征，決定了國家應(yīng)當(dāng)是首要的職權(quán)和責(zé)任主體的必然”[15]。但縱觀生活垃圾分類立法，各政府部門之間普遍存在職權(quán)定位不清、職權(quán)交叉等問題。以城市生活垃圾分類主管部門為例，2016年出臺(tái)的《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》第五條第二款將環(huán)衛(wèi)部門作為市、縣一級(jí)生活垃圾分類的主管部門，但2018年出臺(tái)的《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》第六條卻將城管部門作為主管部門。由于城市生活垃圾分類主管部門的職能邊界不清且存在一定程度交叉和重疊，現(xiàn)實(shí)中難免導(dǎo)致“‘誰都管’‘誰都管不了’‘誰都不負(fù)責(zé)’的權(quán)力共享擔(dān)責(zé)任泛化問題”[16]。

應(yīng)當(dāng)注意，政府與企業(yè)、社區(qū)、居民等主體之間亦存在不同程度的權(quán)責(zé)模糊現(xiàn)象。生活垃圾分類是一個(gè)分工合作的責(zé)任體系，分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的完整鏈條，各主體在不同鏈條或環(huán)節(jié)中扮演不同的角色。從應(yīng)然層面看，政府作為生活垃圾分類的監(jiān)管者、激勵(lì)者、引導(dǎo)者和制度供給者，居民作為生活垃圾初始分類者，企業(yè)作為市場(chǎng)化運(yùn)行的垃圾分類運(yùn)輸者和處置者，其他利益相關(guān)者亦承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。但在現(xiàn)實(shí)層面，政府往往全盤主導(dǎo)生活垃圾分類，導(dǎo)致政府與市場(chǎng)、社區(qū)、居民之間的責(zé)任邊界模糊化，市場(chǎng)和社會(huì)的治理潛能難以得到激發(fā)。事實(shí)上，“若政府對(duì)治理活動(dòng)總攬一切，市場(chǎng)將難以發(fā)揮其自我調(diào)節(jié)的機(jī)能與活力，社會(huì)力量也可能因公權(quán)力的‘?dāng)D壓’而缺乏參與的意識(shí)、機(jī)會(huì)與能力”[17]?；诖?，明晰政府、市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界應(yīng)成為城市生活垃圾分類多元共治制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

（二）治理規(guī)則單一

城市生活垃圾分類治理囊括了政府、企業(yè)、社區(qū)、學(xué)校、居民、社會(huì)組織等多元治理主體，包含了政府行政、政社合作、多元共治等多種治理模式，涵括了行政管制、市場(chǎng)激勵(lì)、社會(huì)參與等多種治理機(jī)制。生活垃圾分類治理的復(fù)雜性，必然要求治理規(guī)則的多元化和靈便化。詳言之，生活垃圾分類多元共治既需要公法規(guī)則（硬法）為其提供強(qiáng)制力保障，也需要私法規(guī)則（軟法）體現(xiàn)協(xié)商和合意。目前而論，我國城市生活垃圾分類治理規(guī)則顯得較為單一和僵化，難以為多元共治提供制度保障。首先體現(xiàn)在，現(xiàn)有生活垃圾分類治理規(guī)則明顯“重法治，輕德治和自治”。自2017年《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》出臺(tái)至今，國內(nèi)不少省市相繼制定或修訂生活垃圾分類地方性法規(guī)，地方立法工作可謂如火如荼，但與之形成鮮明對(duì)比的是，有關(guān)生活垃圾分類德治或自治方案卻較為鮮見，也未真正融入地方立法之中。其次，現(xiàn)有生活垃圾分類治理規(guī)則“重行政管制，輕市場(chǎng)激勵(lì)和社會(huì)參與”。毋庸諱言，行政管制、市場(chǎng)激勵(lì)和社會(huì)參與是生活垃圾分類治理的基本方式，但目前相關(guān)規(guī)則設(shè)置明顯注重行政管制方式，忽略公民參與規(guī)則建設(shè)，結(jié)果勢(shì)必難以引導(dǎo)廣大民眾參與生活垃圾分類。有學(xué)者分析指出：“公民環(huán)境義務(wù)的虛置，預(yù)示著生活垃圾分類義務(wù)難以突破既存的格局扎根于法律體系的一般結(jié)構(gòu)中，也難以出現(xiàn)在文化秩序、日常生活行為秩序中”[18]。作為生活垃圾的產(chǎn)生者，居民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起初始分類責(zé)任，若現(xiàn)行立法虛置公民生活垃圾分類責(zé)任，那么《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》中的全民參與原則亦難以落地，生活垃圾分類將無法成為“全民時(shí)尚”。

（三）治理信息公開和反饋不足

科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展使生活垃圾的種類、成分、危害性、回收處置等信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出廣大居民的認(rèn)知。以有害生活垃圾為例，目前絕大多數(shù)地方立法將“廢電池、廢燈管、廢藥品、廢油漆及其容器”歸為有害生活垃圾，根據(jù)2016年頒行的《國家危險(xiǎn)廢物名錄》，危險(xiǎn)廢物（即有害垃圾）多達(dá)46大類479種，其中與居民家庭生活密切相關(guān)的超過10余種?，F(xiàn)實(shí)中，絕大部分城市居民既不清楚有害生活垃圾的種類范圍，也不了解其對(duì)環(huán)境的污染以及處置方式[19]。除此之外，城市居民對(duì)生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)也不甚了解。目前，各地制定的地方性法規(guī)無一例外都是將生活垃圾“大類粗分”，譬如有“三分法”“四分法”“五分法”等，有些地方如上海將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾，而有些地方如廣東將生活垃圾分為可回收物、有機(jī)易腐垃圾、有害垃圾、其他垃圾。全國范圍內(nèi)生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的粗放化和不統(tǒng)一，不可避免地造成居民在生活垃圾分類上的疑惑和無所適從，導(dǎo)致居民難以養(yǎng)成正確的分類習(xí)慣。

之所以出現(xiàn)上述認(rèn)知偏差，除了生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)粗放化之外，還在于政府對(duì)垃圾分類信息公開、交流的不充分。政府作為生活垃圾分類治理信息公開的主導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)信息公開和交互機(jī)制，讓廣大居民掌握生活垃圾分類的基本信息。正如美國學(xué)者孫斯坦所言：“治理的第一步是政府要提供足夠的信息，使人們能夠作出明智的判斷”[20]。事實(shí)上，政府對(duì)生活垃圾分類治理信息的公開面臨諸多因素的掣肘：一是信息收集、制作與公開的單向性。城市生活垃圾分類治理信息的收集、制作和發(fā)布均由政府主導(dǎo)，政府將自己收集的信息單線條傳遞給居民，其他主體如企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)組織、媒體很難實(shí)質(zhì)性參與生活垃圾分類治理信息的制作與收集。二是信息公開與反饋不足。由于城市生活垃圾分類治理信息平臺(tái)不夠完善，信息交互與反饋渠道不通暢，政府在信息公開之后往往變身“甩手掌柜”，不主動(dòng)回應(yīng)廣大民眾的信息認(rèn)知需求，居民也無法通過其他有效渠道獲取有用信息。

四、我國城市生活垃圾分類多元共治機(jī)制的建構(gòu)

城市生活垃圾分類多元共治是一種“規(guī)則之治”和“制度之治”[21]。以法治為中心的城市生活垃圾分類治理制度有助于克服傳統(tǒng)管制型治理模式導(dǎo)致的短期性、不穩(wěn)定性，能夠以明確、具體、可操作的制度規(guī)范約束各主體的垃圾分類行為，形成城市生活垃圾分類多元共治長效機(jī)制。

（一）明確主體權(quán)責(zé)邊界

權(quán)責(zé)清晰是實(shí)現(xiàn)多元共治的先決條件，通過“法律的形式賦予政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的權(quán)責(zé)，發(fā)揮其在環(huán)境治理中的協(xié)同共治效應(yīng)”[22]。明確城市生活垃圾分類多元共治中各主體的權(quán)責(zé)邊界，應(yīng)當(dāng)從以下兩方面著手：

第一，在各級(jí)政府及部門之間，明確權(quán)責(zé)邊界，疏通合作渠道。在城市生活垃圾分類治理倚重地方的情況下，應(yīng)當(dāng)透過立法明確央地職權(quán)界限以及合作事項(xiàng)，尤其是要明確城市生活垃圾分類主管和監(jiān)管部門，避免主管部門和監(jiān)督部門的不統(tǒng)一。具體思路上，可在即將修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中將環(huán)衛(wèi)部門或城管部門作為城市生活垃圾分類的主管部門，將其職責(zé)限定于引導(dǎo)、鼓勵(lì)、監(jiān)督和制裁等內(nèi)容。在政府部門之間，應(yīng)當(dāng)在信息互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上加強(qiáng)協(xié)作。生活垃圾分類治理是一個(gè)涉及投放、收集、運(yùn)輸、無害化處置、資源化利用等多環(huán)節(jié)的復(fù)雜工程，各分管部門惟有做到各司其職和無縫配合，才能在紛繁復(fù)雜的生活垃圾分類治理中增強(qiáng)合力。

第二，在政府與市場(chǎng)、社會(huì)力量之間，明確職責(zé)定位，搭建共治平臺(tái)。如前所述，城市生活垃圾分類治理是一個(gè)復(fù)雜精密的治理系統(tǒng)，任何一個(gè)單一主體都不可能擁有解決該問題的所有知識(shí)、工具和資源，而必須依靠各個(gè)主體“群策群力”與協(xié)同配合。其中，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)監(jiān)督、引導(dǎo)和激勵(lì)職責(zé)，居民承擔(dān)初始分類責(zé)任，企業(yè)則發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)化配置的作用，藉由多元主體的合力來推進(jìn)生活垃圾分類治理。事實(shí)上，參與合作的行動(dòng)者各盡其能，運(yùn)用自己的權(quán)力及行動(dòng)能力，動(dòng)用不同的資源，將各種能夠動(dòng)用的資源和能力整合在一起，以達(dá)成共同的利益目標(biāo)[23]?？傊?，應(yīng)當(dāng)在明晰權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，科學(xué)有效整合政府、市場(chǎng)和社會(huì)的資源和能力，發(fā)揮城市生活垃圾分類治理的協(xié)同效應(yīng)。

（二）拓展共治規(guī)則和共識(shí)性規(guī)則

城市生活垃圾分類治理的復(fù)合性必然要求有對(duì)應(yīng)的復(fù)合性、共識(shí)性治理規(guī)則，而不應(yīng)局限于法治規(guī)則或支配性規(guī)則。拓展共治規(guī)則和共識(shí)性規(guī)則，具體可從以下兩個(gè)方面展開：

一方面，拓展共治規(guī)則，發(fā)揮法治、德治、自治“三治結(jié)合”的力量。法治是治國理政的基本方式，也是生活垃圾分類治理的基本支撐與保障。但是，法治并不都依靠國家強(qiáng)制力保障，還需要人們的普遍遵守與內(nèi)心認(rèn)可[24]。因此，推進(jìn)城市生活垃圾分類，養(yǎng)成垃圾分類習(xí)慣，需要依靠德治。目前而論，廣大城市居民對(duì)生活垃圾分類缺乏正確認(rèn)知，尚未形成自覺分類、主動(dòng)分類、正確分類的習(xí)慣。有鑒于此，國家應(yīng)當(dāng)通過長期有效地宣傳、教育和引導(dǎo)，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)媒體、報(bào)刊、電視、宣傳欄等載體，宣傳生活垃圾分類知識(shí)，營造全社會(huì)主動(dòng)參與生活垃圾分類氛圍，使城市生活垃圾分類真正成為“全民時(shí)尚”。除了法治和德治外，還應(yīng)發(fā)揮自治的力量。在生活垃圾分類多元共治結(jié)構(gòu)中，具有公共行政職能的社會(huì)組織對(duì)于屬于自治范疇的事項(xiàng)，可通過制定自治規(guī)約、自治章程等規(guī)范進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)，建立法治、德治、自治“三治結(jié)合”的混合治理模式，積極回應(yīng)城市生活垃圾分類多元共治的需要。

另一方面，挖掘共識(shí)性規(guī)則，實(shí)現(xiàn)支配性規(guī)則與共識(shí)性規(guī)則并重。由于長期受管制型環(huán)境治理模式的影響，目前我國城市生活垃圾分類治理多為支配性規(guī)則，這些規(guī)則以行政權(quán)力的強(qiáng)制性、單方性、規(guī)制性為基本特征，以追求行政效率為治理目標(biāo)。由于支配性規(guī)則缺乏合意、協(xié)商、互動(dòng)與博弈，現(xiàn)實(shí)中很難得到生活垃圾分類治理中居民、社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織等主體的普遍認(rèn)可。故此，有必要積極改造支配性規(guī)則，在生活垃圾分類治理決策中強(qiáng)化公民、社區(qū)、社會(huì)組織等主體的參與，將其意見、建議有效整合到相關(guān)行政立法和行政決策中，形成讓政府、居民、社區(qū)、社會(huì)組織等各個(gè)主體普遍遵從的共識(shí)性規(guī)則。應(yīng)當(dāng)注意的是，共識(shí)性規(guī)則的有效運(yùn)行需要以支配性規(guī)則作為基本保障，若虛置支配性規(guī)則，即便共識(shí)性規(guī)則再科學(xué)完備，也無法得到城市生活垃圾分類多元治理主體的根本遵循。

（三）構(gòu)建交互式參與機(jī)制

程序是一套可以反復(fù)工作的機(jī)制，其本質(zhì)特征應(yīng)當(dāng)是過程性和交涉性，具有限制恣意、理性選擇、“作繭自縛”效應(yīng)和“反思性整合”等顯著優(yōu)點(diǎn)[25]。在行政管制模式下，政府推進(jìn)城市生活垃圾分類治理往往以完成行政任務(wù)為導(dǎo)向，對(duì)生活垃圾分類決策、執(zhí)行與監(jiān)督享有主導(dǎo)權(quán)，這決定了治理程序運(yùn)行是單向度的，甚至是封閉的，政府在城市生活垃圾分類治理中往往單方表達(dá)意志、作出決定，其他參與主體只能被動(dòng)接受和服從，這與生活垃圾分類多元共治所要求的參與、協(xié)商與合作理念背道而馳。城市生活垃圾分類多元共治模式的貫徹落實(shí)，必然要求構(gòu)建交互式參與機(jī)制。詳言之，一是要在城市生活垃圾分類治理的前端投放和收集、中端運(yùn)輸、末端處理等環(huán)節(jié)構(gòu)建環(huán)形的交互式參與機(jī)制，為多元主體參與治理提供制度化的通道；二是加強(qiáng)生活垃圾分類治理中多元主體的協(xié)調(diào)、溝通等相互博弈，確保多元主體在交涉、對(duì)話、妥協(xié)中達(dá)成治理共識(shí)，稀釋政府治理的單方性和強(qiáng)制性，將居民、企業(yè)、社會(huì)組織等主體從單純的管理對(duì)象變?yōu)樯罾诸愔卫碇胁豢苫蛉钡膮⑴c性力量。

（四）完善治理信息公開和反饋機(jī)制

從信息傳播學(xué)角度看，信息溝通越強(qiáng)，信息就越精確和越具有對(duì)稱性，治理主體間的信任度就越強(qiáng)，其合作可能性就越大；反之，信息公開透明度較低，信息偏差嚴(yán)重，信任感不足，不僅引發(fā)各種機(jī)會(huì)主義行為，而且可能造成治理主體的互動(dòng)成本增加，容易導(dǎo)致協(xié)同治理效果大打折扣[26]。社會(huì)公眾獲得信息的充足程度直接影響政府服務(wù)功能的發(fā)揮以及行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，城市生活垃圾分類治理中的各個(gè)主體均可能掌握相應(yīng)信息，但相對(duì)而言，政府部門由于在信息統(tǒng)籌、資源整合、財(cái)力物力等方面具有優(yōu)勢(shì)，故往往比其他主體掌握更多有關(guān)生活垃圾分類治理的信息。建立生活垃圾分類治理信息公開與反饋機(jī)制，有助于緩解甚至消除各主體因信息不對(duì)稱而導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義現(xiàn)象，有助于各治理主體作出準(zhǔn)確判斷與增強(qiáng)合作意愿，從而提升多元共治效果。

完善信息公開與反饋機(jī)制，主要從兩方面展開：第一，健全信息發(fā)布和公開方式，鼓勵(lì)政府之外的主體收集、制作和發(fā)布信息。究其緣由在于，政府作為行政管理機(jī)構(gòu)，信息收集和發(fā)布并非其核心職責(zé)，也非其業(yè)務(wù)專長，引導(dǎo)其他主體制作與發(fā)布有關(guān)生活垃圾分類治理的信息，一來可緩解政府信息制作與發(fā)布的負(fù)擔(dān)，二來可“發(fā)揮物業(yè)公司、社區(qū)、企業(yè)等多個(gè)主體在各自領(lǐng)域的信息優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)”[27]。第二，完善政府與民眾、企業(yè)等主體的信息交互機(jī)制。信息交互是避免信息失真、避免信息不對(duì)稱的有效手段。生活垃圾分類主管部門應(yīng)當(dāng)搭建完善的信息公開與反饋平臺(tái)，創(chuàng)新交流方式，藉由信息平臺(tái)來加大信息增量、加速信息流動(dòng)，使廣大居民、企業(yè)、社區(qū)等方便獲取有關(guān)生活垃圾分類治理的有用信息，并“確保私人行動(dòng)者有機(jī)會(huì)表達(dá)多元化的利益和愿望，在客觀上會(huì)產(chǎn)生‘以權(quán)利制約權(quán)力’的效果”[28]。

五、結(jié)語

2017年《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》提出：“到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式”。從現(xiàn)行生活垃圾分類立法和實(shí)踐情況看，目前我國仍以傳統(tǒng)政府管制型治理模式為主，在全國范圍內(nèi)仍未形成可復(fù)制、可推廣的城市生活垃圾分類模式。盡管國內(nèi)部分省市已開展生活垃圾分類多元共治模式的試點(diǎn)，但相關(guān)配套立法和政策與多元共治需要相去甚遠(yuǎn)。當(dāng)前，治理主體權(quán)責(zé)模糊、治理規(guī)則單一、治理程序封閉、治理信息公開和反饋不足仍制約著生活垃圾分類多元共治模式的貫徹落實(shí)，應(yīng)當(dāng)通過明晰治理主體權(quán)責(zé)邊界、拓展共治規(guī)則和運(yùn)用共識(shí)性規(guī)則、構(gòu)建交互式參與機(jī)制、完善治理信息公開和反饋機(jī)制等方式，為生活垃圾分類多元共治模式的推進(jìn)掃除障礙。然而，生活垃圾分類多元共治模式的效果究竟如何，仍有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。立足于多主體協(xié)同推進(jìn)生活垃圾治理之需要，未來在頂層設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)著力提升城市生活垃圾分類多元共治機(jī)制的可操作性，尤其是明確多元主體的義務(wù)邊界，通過義務(wù)的合理界分來實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類成本的公平分擔(dān)，同時(shí)還需要構(gòu)建多向監(jiān)督機(jī)制，以及“便民式”分類回收系統(tǒng)[29]，確保生活垃圾分類治理中的多元主體各司其職、各盡其責(zé)和協(xié)同配合，充分發(fā)揮城市生活垃圾分類治理的協(xié)同效應(yīng)。