歐中浩，易文杰，方曉萍，肖和龍

（1.湖南省生態(tài)環(huán)境事務中心，湖南 長沙 410014；2.湖南工商大學 a.數(shù)學與統(tǒng)計學院；b.統(tǒng)計學習與智能計算湖南省重點實驗室，湖南 長沙 410205；3.湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410006）

隨著國家對生態(tài)環(huán)境保護的重視、全民生態(tài)環(huán)境保護意識的增強，環(huán)境治理的手段也由原來僅依靠行政管理的單一模式向綜合運用環(huán)境經(jīng)濟政策方式轉(zhuǎn)變。其中，排污權交易制度作為生態(tài)文明制度體系建設的重要市場化手段，已在我國試點十余年。湖南省是最早進行排污權交易試點的省份之一，在制度建設、初始分配、有償使用和市場交易等方面做了積極探索，積累了豐富的經(jīng)驗，但缺少系統(tǒng)的總結，急需對全省排污權制度運行情況的開展進行系統(tǒng)研究，在提高湖南省排污權交易試點水平的同時，為下一步我國排污權交易工作的全面推行提供示范和參考。

一、文獻綜述

排污權交易（Emission Trading）制度最早由美國經(jīng)濟學家Crocker和Dales 等人提出，也最早在美國得到成功應用。排污權交易實踐探索大致經(jīng)歷了三個階段[1]。第一階段以排污削減信用實施為重點，即污染源將污染物的實際排放水平削減到政府法定的水平以下，差額部分經(jīng)政府認證以后即成為排污削減信用。第二階段以目標總量控制型為重點，以《清潔空氣法案》修正案為核心的“酸雨計劃”[2]，實行二氧化硫排放總量控制和交易政策；政府規(guī)定企業(yè)的排放總量，超總量排放企業(yè)必須繳納罰金，并于次年填補其超額排放量，也可以與其他排放總量富余企業(yè)進行交易[3]。第三階段以規(guī)范化交易機制構建與實施為重點，制訂以碳排放控制為核心的排污權交易制度，如：區(qū)域溫室氣體削減計劃、清潔空氣州際法規(guī)、加利福尼亞州和西部氣候計劃、中西部氣候變化行動和以芝加哥氣候交易所為代表的氣候變化自愿性計劃。美國的排污權制度在減排方面取得了成功，但也存在以下問題：美國《清潔空氣法》1977年的修正案中并未將“排污權”以權利的形式規(guī)定下來，也沒有明確可交易的排放量是一種財產(chǎn)性權利[4]；聯(lián)邦政府層面立法的缺失，導致芝加哥氣候交易所交易量和企業(yè)參與量“縮水”，自愿交易難以為繼[5]。

歐盟的排污權交易典型應用是碳排放交易。該制度以《京都議定書》為基礎，構建了歐盟碳排放交易體系（EU-ETS），旨在促進限制二氧化碳排放，提高能源效率，減緩氣候變暖[6]。相比美國，歐盟采取了具有強制力的法律保障措施，迫使企業(yè)制定合理的減排計劃[7]。歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）目前開展了三個階段：第一階段（2005—2007年）免費分配排放量；第二階段（2008—2012年）采取與第一階段不同的措施，雖然仍以免費方式分配排放量，但允許排放的總量減少了，并且采取了更嚴厲的處罰措施；第三階段（2013年至今）進一步改進，以拍賣作為排放量的分配方式，這就要求企業(yè)要么排放量，要么承擔減排成本。但有研究認為，該階段的政策尚未能達到刺激企業(yè)自主減排的預期效果[8]。

我國的排污權探索最早開始于20世紀80年代，1988年施行的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》提出了水污染物總量控制調(diào)劑的概念，標志著排污權制度的啟蒙。上世紀90年代，我國以6個城市為試點，開始探索實施大氣排污權交易制度。2009年，在財政部、環(huán)保部的配合下，排污權交易試點逐步推開。2014年，國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，奠定了排污權有償使用和交易制度，同時將排污權納入環(huán)境資源領域。目前針對國內(nèi)排污權的研究主要有以下幾個方面：一是排污權法律屬性的研究。在我國排污權的性質(zhì)與定位還存在爭議，有的學者認為排污權屬于物權或準物權，鄧海峰把排污權定義成準物權[9]，彭本利和李愛年提出排污權是一種用益物權[10]，于文軒和李濤將排污權認定為準物 權[11]。有的學者認為排污權屬于環(huán)境容量使用權或自然資源權，呂忠梅認為現(xiàn)實中的排污權并不意味著對于外界環(huán)境一味的污染權，其應當是在環(huán)境自身可容納范圍內(nèi)的對于環(huán)境容量的使用的權利[12]，張涓將排污權認定為環(huán)境可以自身解污的能力的一種自然資源，將排污權創(chuàng)新性地認定為自然資源權[13]。二是我國排污權相關制度的研究。如雷雯等[14]、張進賬和曾子芙[15]就我國的排污權制度存在的問題進行了分析并提出了對策。還有部分研究者針對某一地區(qū)的排污權運行情況開展研究。如陳亞等[16]結合貴州省情況，就政策、價格體系、效果評估方面提出建議；王曉春等[17]結合該省問題提出拓展交易主體、明確排污權屬性的建議；馮曉飛等[18]結合浙江省情況，提出了排污權確權、成本、監(jiān)管、制度設計等建議。三是以數(shù)據(jù)為基礎的排污權成效評估。曹靜和郭哲[19]基于2001—2015年中國30個省份的面板數(shù)據(jù)，運用基于傾向得分匹配的雙重差分方法（PSM-DID）評估了排污權交易政策對試點地區(qū)工業(yè)二氧化硫排放強度的減排效果，證明了排污權交易試點政策具有顯著的減排效果。高宏霞和王進[20]利用層次分析法構建了排污權政策的評價指標體系并運用模糊綜合評價法對甘肅省排污權相關政策進行了定量評價。陳君君[21]運用“投入/產(chǎn)出-影響”模型，對初始排污權分配、污染物指標個數(shù)、確權進度、排污權有償使用費征收率等8個排污權政策績效評估指標進行分析。劉建輝[22]通過分析2015—2016年山西省排污權交易數(shù)據(jù)、買方投資情況以及相關交易案例，對山西省排污權交易實施效果進行定量評估。

總的來說，國內(nèi)主要從排污權法律屬性、制度執(zhí)行、基于數(shù)據(jù)的成效評估等不同角度分別進行研究，但結合成效結果查找問題，開展原因分析的研究并不多見。綜合上述研究方向和成果經(jīng)驗，通過分析湖南省排污權制度建設、排污權分配模式，并基于近3年化學需要量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排污權指標區(qū)域流通、二級市場交易規(guī)模、政府回購規(guī)模等數(shù)據(jù)進行分析，本研究希望能找出湖南省排污權制度存在的問題和原因，為下一步湖南省排污權制度的完善提出有針對性的建議。

二、湖南省排污權交易制度的成效

湖南省是最早進行排污權交易試點的省份之一，2010年6月財政部、環(huán)保部和發(fā)改委批準湖南省開展排污權交易試點。同年7月，湖南省政府印發(fā)《湖南省排污權有償使用和交易管理（暫行）辦法》。之后，湖南省相繼出臺了《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易實施細則（試行）》和《排污權交易工作規(guī)程》《排污權有償使用和交易資金管理辦法》等規(guī)范性文件。2011年4月6日，湖南省排污權交易中心在長沙正式成立，湖南省范圍內(nèi)全面啟動了排污權交易試點工作。2014年省政府修訂并發(fā)布正式的《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法》在全省范圍內(nèi)的工業(yè)企業(yè)全面實施排污權有償使用和交易工作，交易因子增加為化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物、鉛、鎘、砷七項。湖南省排污權交易試點至今已近十年，排污權交易取得了一定成效，但在實踐過程中也出現(xiàn)了不少問題。

（一）排污權交易制度體系逐步完善

2019年修正的《湖南省環(huán)境保護條例》第十一條中明確提出推行污染物排污權交易，《湖南省環(huán)境保護條例》的修正，填補了湖南省在地方法規(guī)層面排污權交易制度的空缺，為排污權交易提供有力支撐。2014年以來，《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法》《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易實施細則》《湖南省主要污染物排污權有償使用收入征收使用管理辦法》和《主要污染物排污權有償使用收費和交易價格標準》等政策文件相繼出臺。湖南省各市、州結合本地實際，也相繼出臺相應政策和制度文件。目前，湖南省已出臺33項政策規(guī)章和工作制度。湖南省排污權交易制度形成了以《湖南省環(huán)境保護條例》為基礎，其它相關政策和制度文件為支撐的排污權交易制度體系。目前湖南省排污權制度運行模式主要有以下幾個特點：一是將工業(yè)企業(yè)納入排污權制度管理，對制度執(zhí)行前的“老”企業(yè)經(jīng)核實總量后免費分配排污權，對制度執(zhí)行后的新建企業(yè)（項目）采取購買方式獲取排污權。經(jīng)過幾輪的排污權初始分配，截止2019年，全省共有9千余家企業(yè)納入排污權管理，基本實現(xiàn)了工業(yè)企業(yè)排污權管理覆蓋。二是圍繞資源有價理念，實行排污有償使用，即“誰占有，誰付費”，以有償使用提高環(huán)境資源利用成本，促進企業(yè)少占資源，少付費。三是通過構建排污權交易體系，發(fā)揮市場配置環(huán)境資源的作用。企業(yè)減排后的富余排污權可以通過市場交易獲取減排的經(jīng)濟補償，甚至獲取收益。2010—2014年，湖南省排污權交易數(shù)量、規(guī)模、金額總體偏少。2015年隨著全省范圍內(nèi)的工業(yè)企業(yè)排污權有償使用和交易工作的全面實施，市場交易逐步開始活躍，其中：2015年二級市場交易121筆，交易金額約1 800萬元；2016年二級市場交易201筆，交易金額約1 500萬元；2017年二級市場交易442筆，交易金額4 400萬元；2018年二級市場交易774筆，交易金額約8 000萬元；2019年二級市場交易850筆，交易金額約5 300萬元。通過排污權交易，實現(xiàn)行政命令為主導的減排方式向市場驅(qū)動為主導的減排放轉(zhuǎn)變、單純通過投入進行減排向通過減排獲取收益的模式轉(zhuǎn)變，進一步提高企業(yè)主動減排的積極性。四是以總量制度為基礎，以環(huán)評制度為手段，對新、改、擴建項目實行排污權準入管理，即新、改、擴建項目環(huán)境影響評價文件審批前，必須在核實其排放總量的基礎上，獲取主要污染物排污權。

（二）排污權交易平臺和服務體系已建成

湖南省建立了省、市、縣統(tǒng)一使用的排污權交易平臺，實現(xiàn)排污權交易業(yè)務管理、排污權有償使用費管理、排污權證管理、排污單位減排數(shù)據(jù)管理、排污權指標管理、資金管理、信息發(fā)布的信息化管理和數(shù)據(jù)資源的全省共享。全省現(xiàn)有1個省級排污權交易（管理）機構、12個地市級排污權交易（管理）機構，承擔排污權制度宣傳、排污權費用征收、排污權交易辦理等服務性工作。排污權交易平臺和服務體系隨著環(huán)境保護政策的變化，不斷調(diào)整、完善。

（三）多方式促進排污權交易市場發(fā)展

一是積極推進抵押貸款。2011年湖南省下發(fā)了《關于開展排污權抵押貸款試點工作的通知》，2012年6月湖南華菱湘潭鋼鐵有限公司與興業(yè)銀行長沙分行完成湖南省首筆排污權抵押貸款。為了進一步完善污染物排污權抵押貸款，2016年發(fā)布了《湖南省主要污染物排污權抵押貸款管理辦法（試行）》，進一步規(guī)范企業(yè)與銀行之間排污權貸款業(yè)務。

二是啟動刷卡排污試點。為進一步加強污染物排放總量監(jiān)管，2015年湖南省正式啟動刷卡排污總量控制試點建設，先行在常德區(qū)域和火電行業(yè)的重點污染源實施。目前，刷卡排污總量控制平臺已基本建成，兩期試點項目共50套設備順利建成、驗收并投入使用。刷卡排污總量控制系統(tǒng)助推了由濃度監(jiān)控向濃度、總量雙監(jiān)控的轉(zhuǎn)變。依托監(jiān)控技術，實現(xiàn)了對企業(yè)排污行為精細化的管理，在此基礎上，對排污單位在重污染天氣等特殊時段的排污行為管理更加科學。

三是探索研究社會資金參與排污權交易的工作機制。鼓勵相關的環(huán)保公司出資，為排污單位實施污染治理或運營其現(xiàn)有治污設施，通過技術改進，減少企業(yè)污染物的排放，形成的富余排污權，允許環(huán)保公司獲得該項目騰出的排污權指標，通過排污交易獲得利潤。目前，平安環(huán)保股份有限公司已在湖南省益陽、岳陽等地開展三個試點項目，社會資金參與排污權交易的工作機制正在不斷完善當中。

三、湖南省排污權交易制度存在的問題

（一）尚未形成競價機制

湖南省雖然建立了排污權交易平臺，實時發(fā)布了指標出讓和受讓信息，但二級市場的交易模式以企業(yè)線下協(xié)商為主，尚未形成競價機制。一方面是由于湖南省排污權交易過程中呈現(xiàn)出了鮮明的行政特性。排污權交易前，排污單位出讓、受讓排污指標及數(shù)量都必須由生態(tài)環(huán)境行政主管部門審核，排污權交易的平臺也由生態(tài)環(huán)境部門建設，企業(yè)出于慣性思維，習慣以生態(tài)環(huán)境行政管理部門為中介，獲取出讓或受讓信息，然后開展線下協(xié)商。另一方面，不少新建企業(yè)（項目）在并未完全了解排污權制度的情況下，出于環(huán)評行政審批的需求，盡快獲取排污權是其首要任務，因此主觀上往往認為自行尋找出讓方的效率更低。在這樣的模式下，排污權交易市場作用不明顯，客觀上容易受政府干預[23]，市場規(guī)則在環(huán)境資源配置中的決定性作用還沒有得到發(fā)揮。

（二）排污權分配方式不完善

一是湖南省在對14個市州進行初始排污權分配時，以環(huán)境統(tǒng)計的區(qū)域排放總量為基礎，結合企業(yè)的排放標準，按比例進行分配。各地在制度執(zhí)行初期，對政策的理解程度不一樣，部分地區(qū)的排污權初始分配并未完全結合當?shù)氐膶嶋H情況，部分企業(yè)的初始分配量不合理。

二是因總量控制政策原因，各市州以本轄區(qū)排放總量控制為目標，因此排污權交易采取出一進一的方式，避免本區(qū)域的排污權量過大，因此對排污權指標跨區(qū)域的流動采取了嚴格的措施。以2017—2019年化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物二級市場交易情況來看：化學需氧量累計出讓規(guī)模位列全省前3位的地區(qū)分別是岳陽市297.422 50t、益陽市216.073 00t、郴州市198.660 90t，化學需氧量累計受讓規(guī)模位列全省前3位的地區(qū)分別是岳陽市322.422 50t、益陽市216.073 00t、郴州市199.860 90t；氨氮累計出讓規(guī)模位列全省前3位的地區(qū)分別是岳陽市42.437 30t、長沙市20.333 30t、常德市 15.778 00t，氨氮累計受讓規(guī)模位列全省前3位的地區(qū)分別是岳陽市46.437 30t、長沙市20.333 30t、常德市15.764 00t；二氧化硫累計出讓規(guī)模位列全省前3位的地區(qū)分別是郴州市1 038.535 02t、岳陽市987.420 80t、邵陽市883.422 00t，二氧化硫累計受讓規(guī)模位列全省前3位的地區(qū)分別是郴州市1 759.763 82t、邵陽市961.762 00t、永州市852.152 00t；氮氧化物累計出讓規(guī)模位列全省前3位的地區(qū)分別是株洲市1 279.909 92t、岳陽市727.731 90t、永州市770.942 00t，氮氧化物累計受讓規(guī)模位列全省前3位的地區(qū)分別是郴州市1 244.280 30t、永州市770.942 00t、益陽市698.487 00 t?？梢钥闯?，全省二級市場交易主要以各市州轄區(qū)內(nèi)企業(yè)交易為主，跨市州行政區(qū)域的交易數(shù)量明顯偏少。

三是處于重金屬控制等因素考慮，重金屬指標未全面開展排污權的初始分配，僅部分老企業(yè)獲取了排污權指標。

上述原因會造成以下后果：一是部分企業(yè)的初始分配不合理，不利于市場公平。二是初始分配和區(qū)域間指標的嚴格控制，形成了區(qū)域排污權儲備量的不平衡，部分區(qū)域企業(yè)的減排空間進一步壓縮，減排壓力大。三是排污權指標不足，特別是重金屬指標市場保有量不足，導致排污企業(yè)無法完成環(huán)境影響評價審批，經(jīng)濟發(fā)展在一定程度上受到限制。如邵陽市目前可交易的重點重金屬指標極少，因分配的不合理導致規(guī)劃的項目無法實施。

（三）排污權交易相關制度不協(xié)調(diào)

一是排污權交易制度與總量控制制度、排污許可制度和環(huán)境影響評價制度還存在一些不協(xié)調(diào)的地方。一方面，是這些制度本身都還處在發(fā)展和完善的進程中，制度與制度之間還不能做到充分銜接一致。另一方面，由于排污權交易屬于改革試點領域，一些管理措施和手段都是通過先行先試方式進行摸索創(chuàng)新，早期諸如排污權初始分配量、排污權核定技術方法等，出現(xiàn)與污染控制總量、排污許可量、環(huán)境影響評價的替代指標及其核算技術方法不一致，不統(tǒng)一，與排污許可、總量控制等制度沒有實現(xiàn)無縫對接。

二是排污權制度與環(huán)境行政執(zhí)法、市場監(jiān)管制度之間未完全對接。一方面隨著簡政放權的深入推進，原有總量要求不再作為環(huán)評前置條件，因此在總量基礎上推行的排污權制度也缺乏了行政保障手段[24]。另一方面，針對部分企業(yè)不履行排污權有償使用義務，不繳納有償使用費的情況，目前尚無法律法規(guī)進行約束，一定程度上影響了排污權制度的公平性原則。

（四）排污權交易市場不活躍

從累計交易規(guī)模來看，2017—2019年，化學需氧量全省累計交易規(guī)模2 044.329 20t，其中省、市兩級回購化學需氧量指標678.120 00t，占比33%；氨氮全省交易規(guī)模329.511 40t，其中省、市兩級回購氨氮指標191.655 00t，占比58%；二氧化硫全省累計交易規(guī)模9 137.579 70t，其中省、市兩級回購二氧化硫指標2 929.743 20t，占比32%；氨氧化物全省累計交易規(guī)模8 144.334 75t，其中省、市兩級回購氮氧化物指標2 259.456 90t，占比28%。從以上數(shù)據(jù)來看，化學需氧量、二氧化硫、氮氧化物以企業(yè)間交易為主，氨氮市場交易以政府回購為主（表1）。

從平均單筆交易規(guī)模來看，2017—2019年，化學需氧量企業(yè)間累計交易646筆，平均單筆交易規(guī)模2.11t，省、市累計回購化學需氧量13筆，平均單筆交易規(guī)模52.16t；氨氮全省累計交易514筆，平均單筆交易規(guī)模0.27t，省、市累計回購氨氮11筆，平均單筆交易規(guī)模17.42t；二氧化硫全省累計交易1 086筆，平均單筆交易規(guī)模5.72t，省、市累計回購二氧化硫41筆，回購規(guī)模71.46t；氨氧化物全省累計交易1 146筆，平均單筆交易規(guī)模5.14t，省、市累計回購氮氧化物38筆，平均單筆交易規(guī)模59.46 t。從以上數(shù)據(jù)來看，政府回購力度明顯強于企業(yè)間交易，二級市場交易的動力明顯不足。

造成上述情況的原因主要有三個方面。一是受政策等因素影響，新建項目在環(huán)境影響評價過程中，核算的排污量較少，單筆需要購買的排污權指標不多。二是排污權交易受總量制度影響，要經(jīng)過排污權量核算等程序，核定政策較為嚴格，核定程序較為繁瑣，一定程度上影響了企業(yè)減排積極性，在指標量少的情況下，企業(yè)交易富余排污權量的意愿不強。三是隨著近幾年政策的不斷變化，環(huán)境管理的要求越來越高，企業(yè)出于自身未來發(fā)展的考慮，對減排后的富余排污權自留儲備。

四、湖南省排污權交易的完善

（一）明確政府在排污權交易市場中的定位

排污權交易的關鍵是發(fā)揮市場在資源配置中的主導作用，其核心內(nèi)容是給企業(yè)創(chuàng)設一種激勵機制，使其發(fā)現(xiàn)降低污染排放量可以通過排污權交易市場從高污染排放者處獲益，從而使其能夠自發(fā)地降低污染排放，從而達到保護環(huán)境的目的[25]。從《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法》第三條的表述可以看出，排污權交易是在滿足環(huán)境質(zhì)量與總量控制前提下的交易，是一種受限制的市場行為，這是由排污權自身特性決定的。借鑒美國鉛添加劑信用交易制度和二氧化硫排放權交易制度的成功經(jīng)驗，政府應減少對交易市場行為的干預，但由于污染物排放影響公眾環(huán)境權益，政府需要對交易主體進行監(jiān)管。政府在排污權交易的作用一方面是服務交易市場[26]，另一方面則是對交易市場的監(jiān)管。

市場服務方面，以排污權交易的市場屬性為基礎，結合“放管服”改革政府職能的轉(zhuǎn)變，政府應做好排污權交易過程的服務工作、監(jiān)管工作。排污權交易是政府的服務事項而不是行政許可事項。因此，對于排污權交易制度措施，應該摒棄行政管控思維，樹立服務意識，借助市場機制的力量約束交易主體的行為。充分發(fā)揮市場在環(huán)境資源配置上的作用及發(fā)揮政府在宏觀調(diào)控方面的作用。

市場監(jiān)管方面，排污權交易與商品交易不同，排污權有公共資源的屬性，其交易需要在政府部門監(jiān)管下進行。德國學者認為，排污權交易制度將污染排放完全交市場調(diào)整，可能造成同業(yè)不正當競爭的弊端[27]，所以規(guī)定排污權僅自用或與他人交換，而不得任意交易。政府應采取措施，完善對排污權交易的監(jiān)管。

（二）完善排污權分配和跨行政區(qū)域排污權交易

歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）前階段的經(jīng)驗表明：政府過度參與排污權分配，且分配過松，無償分配，雖平衡了各方利益，但無法體現(xiàn)排污權的市場價值，其后果是企業(yè)缺乏減排的內(nèi)在動力。因此湖南省綜合運用市場調(diào)控和政府調(diào)控手段，逐步解決原來由于分配不完善導致的問題。一是要根據(jù)當前的排污許可制度改革，進一步明確納入排污權管理的企業(yè)范圍，對新納入排污管理的企業(yè)和由于政策原因不需要納入管理的企業(yè)，建議通過市場機制，完成新老企業(yè)排污權的重新分配。二是要結合排污權交易改革，進一步與地方政府公共資源交易中心對接，采取市場競價模式，充分發(fā)揮市場的作用，激勵企業(yè)主動減排。三是優(yōu)化省級宏觀調(diào)控措施，完善跨行政區(qū)域的排污權交易機制。

（三）加強制度融合銜接

排污權交易制度是一項輔助性制度，其與總量控制制度、環(huán)境影響評價制度、排污許可制度關系密切。排污許可制度作為固定污染源環(huán)境管理制度的基礎核心制度，圍繞排污許可制度的思路調(diào)整和整合排污權交易與總量控制制度、環(huán)境影響評價之間的關系，保障排污權交易制度的精簡合理并與之有機銜接。

針對現(xiàn)有的企業(yè)，應根據(jù)“放管服”的要求，進一步合理設置減排核定程序。特別是除對工程減排和結構減排的富余排污量認定外，還應在科學規(guī)范核定的基礎上，對企業(yè)管理減排后的富余排污權量予以認定，進一步煥發(fā)企業(yè)自主減排的活力。同時要加強事后監(jiān)管，如排污量的監(jiān)測、有償使用費的征收，對超量排放、長期拖欠有償使用費等損壞市場公平的行為應對依法予以嚴厲打擊。

針對新、改、擴建項目，排污權交易制度與相關制度的銜接，關鍵環(huán)節(jié)在新增污染物排放量的核算方面。目前《排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范》總則中規(guī)定：“2015年1月1日后取得環(huán)境影響評價批復的排污單位，許可排放限值還應同時滿足環(huán)境影響評價文件和批復要求”。即對于此類建設項目，其污染物許可排放量的確定，是從環(huán)評批復文件與排污許可證核算排放量中取小值。而在現(xiàn)實中，環(huán)評中的計算量過于理想，造成企業(yè)許可排放量偏小。因此，一方面從源頭注重各制度之間的銜接，排污單位最初的污染物排放量核算是由環(huán)境影響評價單位估算的結果，對于新項目而言其為主要因子。生態(tài)環(huán)境主管部門對其提交的排污權申請材料進行審核時，應核算其排污權指標的合理性，對于明顯不合理的污染物排放量，應要求申請單位重新核算。

（四）激活排污權交易市場

利用市場機制和政府宏觀調(diào)控實現(xiàn)對資源的合理配置是目前人類解決環(huán)境污染問題的重要理念之一[28]，排污權交易制度的本質(zhì)是市場手段促進企業(yè)自主改進污染物治理設施，減少污染物排放的一種激勵機制，排污權交易屬于市場行為，意在通過市場化的機制，實現(xiàn)排污單位積極參與排污權交易市場中。排污權的利益空間在于企業(yè)通過改善污染治理設施形成富余的排污權的交易，市場因素極為關鍵。

政府做好排污權交易的服務工作，政府部門可以加強排污權的宣傳工作，定時發(fā)布排污權交易相關知識解讀信息、舉辦排污權交易培訓等，讓企業(yè)充分了解排污權交易對企業(yè)的益處。讓企業(yè)形成購買排污權的意愿，采取強制性的措施，導致企業(yè)不得不購買排污權。促進閑置排污權有償使用，加快環(huán)境資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)流轉(zhuǎn)速度[29]，改革當前繁瑣的申請程序，排污權交易落實“最多跑一次”改革，實行全程服務制。

湖南省排污權交易經(jīng)過一定時間對排污權交易制度的實踐探索，在排污權交易制度體系、平臺建設、市場機制方面取得了不錯的成效。但是政府過度干預排污權交易市場，排污權初始分配不合理，排污權交易相關制度不協(xié)調(diào)，排污權交易市場不活躍影響了制度運行。針對存在的問題提出明確政府在排污權交易市場中的定位，實行跨行政區(qū)域排污權交易，加強制度融合銜接，激活排污權交易市場等建議，以期為排污權交易制度的完善提供些許建議。