地方政府建設(shè)投資領(lǐng)域行政審批流程優(yōu)化策略研究

易 斌 歐陽天紅

（1. 湖南工業(yè)大學(xué) 湖南株洲 412007；2. 株洲市廣播電視大學(xué) 湖南株洲 412000）

深化行政審批制度改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變是黨的十八大部署的一項重要改革。長期以來，建設(shè)投資項目審批部門多、環(huán)節(jié)多、流程復(fù)雜等問題嚴重制約了項目落地和投資增長，企業(yè)反映比較強烈，優(yōu)化行政審批流程已成為提高政府公共服務(wù)質(zhì)量和效率的重要途徑。

建設(shè)投資領(lǐng)域行政審批存在的問題分析

部門間權(quán)力邊界不清晰。建設(shè)投資項目行政審批有多個部門參與，牽頭部門的權(quán)力邊界比較模糊，審批部門橫向整合力度還不夠。聯(lián)審單位大多屬于平級機構(gòu)，相互沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管制權(quán)，常常造成整個審批工作被動的局面。

審批信息化程度較低。許多地方建設(shè)投資項目行政審批部門只有縱向的系統(tǒng)內(nèi)部審批服務(wù)平臺，只能部分滿足網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)的需要，無法滿足全部行政審批業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通和整個區(qū)域部門之間的信息共享。

中介市場培育不足。中介機構(gòu)市場競爭不充分、運作不規(guī)范、服務(wù)層次低，“紅頂中介”隱性利益勾結(jié)問題依然沒有完全杜絕。使報審單位難以享受到優(yōu)質(zhì)、高效、快速的中介服務(wù)，嚴重影響了審批進程和項目進度。

“先行先試”存在法律風(fēng)險?！跋刃邢仍嚒笔且环N體制創(chuàng)新，有利于推進地方政府行政審批改革，但也可能與現(xiàn)行法律法規(guī)存在沖突。如部分地區(qū)推出的“容缺受理”，事實上與依法行政存在矛盾。隨著改革進入“深水區(qū)”，將觸及更復(fù)雜的部門利益和深層次矛盾。

建設(shè)投資行政審批流程優(yōu)化路徑

堅持市場需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向。堅持市場需求導(dǎo)向。通過設(shè)置意見反饋信箱和專欄、運用信息反饋平臺、定期組織企業(yè)訪談等方式，了解審批服務(wù)對象的需求，并進行深入分析，積極響應(yīng)服務(wù)對象提出的合理需求。堅持問題導(dǎo)向。在對建設(shè)投資項目行政審批流程優(yōu)化過程中，始終堅持問題導(dǎo)向，不斷在改革實踐中發(fā)現(xiàn)問題，尋找解決問題的方法，推進審批流程優(yōu)化。

構(gòu)建協(xié)調(diào)機制和監(jiān)督機制。推行牽頭部門負責制。行政審批局作為建設(shè)投資行政審批改革的牽頭單位，并對其進行充分授權(quán)，牽頭負責優(yōu)化方案的制定與實施。建設(shè)投資行政審批不同階段分別由不同部門牽頭負責。部門意見出現(xiàn)分歧時，由行政審批局牽頭，組織相關(guān)部門進行協(xié)商，以確定改革方向和措施。建立全方位監(jiān)督機制。主動接受外部的媒體和人民群眾監(jiān)督，通過政務(wù)公開和“陽光政府”實現(xiàn)行政審批的實時監(jiān)督。健全行政審批責任追究制度，對超越職權(quán)審批、不按規(guī)定實施審批，追究相關(guān)責任人的責任。健全行政審批廉政風(fēng)險防控機制，將預(yù)防腐敗工作貫穿于行政審批職權(quán)運行的整個過程。

通過簡化合并和流程創(chuàng)新提高審批效率。對建設(shè)投資項目行政審批流程和環(huán)節(jié)進行全面梳理，簡化審批流程。具體從工可立項、設(shè)計、工程實施和竣工驗收三個階段來推進，最終達到整合職能、提高效率的目的。在權(quán)限內(nèi)審批的建設(shè)投資項目流程的不同階段實行聯(lián)合登記進件、并聯(lián)分送預(yù)審審批材料，調(diào)整或合并審批程序。每個節(jié)點環(huán)節(jié)由牽頭部門負責統(tǒng)一收件，各相關(guān)部門依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定和本節(jié)點并聯(lián)審批的流程。推行網(wǎng)上審批，建立涵蓋建設(shè)領(lǐng)域的全程無紙化、不見面網(wǎng)上審批服務(wù)，實現(xiàn)審批“流程全公開、信息全共享、過程全監(jiān)督”。

建設(shè)投資領(lǐng)域行政審批流程優(yōu)化策略

賦予牽頭部門考核權(quán)，完善協(xié)調(diào)機制。由于行政審批、發(fā)改、自然資源與規(guī)劃、住建等牽頭部門與聯(lián)審單位大部分屬于平級機構(gòu)，缺乏對聯(lián)審單位的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管制權(quán)，使得協(xié)調(diào)不暢的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，可將行政審批改革工作納入部門考核之中，由牽頭部門對聯(lián)審單位進行考核，嚴格考核結(jié)果的運用，增強牽頭部門的協(xié)調(diào)力。要保證行政審批改革工作的考核權(quán)重，可遵循“前高后低”的思路來制定考核權(quán)重，前期考核權(quán)重可適當提高，待行政審批工作步入正軌后再適當降低。

強化監(jiān)督，健全審批監(jiān)督管理長效機制。針對行政審批信息不透明、監(jiān)管所需專業(yè)技能高、自由裁量權(quán)濫用等多方面的問題，行政監(jiān)察部門要加強行政審批監(jiān)督，健全審批監(jiān)督管理長效機制。一是進一步完善電子監(jiān)察督辦功能，增加預(yù)警功能，把不受理、不予受理、中途辦結(jié)、不予許可、收費減免沒有依據(jù)、審批部門 1 人辦完多個審批環(huán)節(jié)等事項納入電子監(jiān)察系統(tǒng)預(yù)警范圍。二是進一步明確審批權(quán)責，加大外部監(jiān)督力度。全面梳理各部門的審批權(quán)力，明確權(quán)力清單，界定權(quán)責邊界，并通過多種渠道進行公示，采取“有獎舉報”“審批監(jiān)督志愿者”等多種方式主動接受外部監(jiān)督。

簡化審批流程，壓縮審批時限。對有關(guān)審批項目和流程進行認真研究，能簡化的盡量予以簡化。在壓縮審批時限方面，認真分析報審單位提出的進一步縮短報批報建周期的建議。如：減少日照分析、面積復(fù)核、技術(shù)經(jīng)濟指標復(fù)核時間、縮短發(fā)證時間、進一步壓縮土地報批階段時間跨度等等。此外，對行政審批流程圖進行精心設(shè)計，使流程圖更簡潔、邏輯性更強，報審人員更容易理解和實施。

降低門檻，適當放開建設(shè)領(lǐng)域測繪市場。在自然資源和規(guī)劃、房產(chǎn)部門測繪行業(yè)標準的基礎(chǔ)上統(tǒng)一測繪基準，建立共享數(shù)據(jù)庫，并對外公布和開放，為其他測繪市場主體進入創(chuàng)造條件。規(guī)范建立“同一家測繪機構(gòu)統(tǒng)一提供同一建設(shè)項目驗收階段所有測繪服務(wù)”的“統(tǒng)一測繪”模式，以打破項目建設(shè)單位在當前“分項測繪”模式中由于測繪服務(wù)機構(gòu)與主管部門存在密切關(guān)系而面臨的"有市場無選擇"的困境。讓更多測量服務(wù)機構(gòu)進入測繪市場，真正形成“主體多樣，競爭有序”的建設(shè)領(lǐng)域測繪市場。

加快網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)，創(chuàng)新審批方式。構(gòu)建以用地圖、報建圖、施工圖數(shù)字化為基本流轉(zhuǎn)要素的審批圖庫和以個人誠信系統(tǒng)及商事系統(tǒng)為依托的審批項目庫的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺，將聯(lián)合審圖、聯(lián)合踏勘、聯(lián)合驗收、圖文同步建檔等工作串聯(lián)起來，開發(fā)移動終端審批模塊（APP），建立涵蓋建設(shè)領(lǐng)域并聯(lián)審批、行政審批、中介服務(wù)的網(wǎng)上行政審批服務(wù)系統(tǒng)?？茖W(xué)分解網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)，制定明確的建設(shè)時間表。明確網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)需要解決的重點協(xié)調(diào)問題和關(guān)鍵技術(shù)問題，制定清晰的網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)路線圖，確保新建網(wǎng)上審批系統(tǒng)實現(xiàn)標準統(tǒng)一、信息共享、部門協(xié)同。

規(guī)范中介市場管理，培育中介組織。檢查中介組織脫鉤情況，確保中介組織與行業(yè)主管部門徹底脫鉤。審查中介組織執(zhí)業(yè)情況，堅決查處中介組織違規(guī)違法行為。優(yōu)化中介組織發(fā)展環(huán)境，建設(shè)中介組織集聚區(qū)，制定中介服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加大中介組織引進培育力度，支持中介組織做大做強。規(guī)范中介組織執(zhí)業(yè)行為，規(guī)范中介組織收費行為，嚴禁中介組織提供虛假信息、資料，出具虛假驗資報告、評估報告、證明文件等違法違規(guī)行為。

提升審批層次，推進行政審批標準化建設(shè)。各審批部門要梳理本部門審批事項，以審批條件、辦理流程、文書格式等為主要內(nèi)容，對每個審批事項都制定標準。以立項工可、用地審批、規(guī)劃審批、施工許可、合并驗收5個階段中的聯(lián)合審批制度為主要內(nèi)容，制定建設(shè)投資項目聯(lián)合審批地方標準體系。以建設(shè)投資項目行政審批中的服務(wù)規(guī)范為主要內(nèi)容制定服務(wù)標準化體系，具體包括服務(wù)通用基礎(chǔ)標準、服務(wù)提供標準、服務(wù)保障標準等3個母體系，以及標準化導(dǎo)則、服務(wù)溝通規(guī)范標準、服務(wù)質(zhì)量標準、服務(wù)環(huán)境設(shè)施標準、人員管理標準等子體系。

深化行政審批流程優(yōu)化事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，事關(guān)人民群眾根本利益，對建立高效的服務(wù)型政府具有重要的意義。地方政府行政審批流程改革十分復(fù)雜，涉及到中央和地方政府、部門和地方政府權(quán)利的重新分配和調(diào)整，只有在各級政府的大力支持下，才能推動行政審批改革的系統(tǒng)化、法制化、專業(yè)化、標準化、信息化。