江國華盧宇博

一般而言，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是公共危機的主要成因之一，其關(guān)涉政府、企事業(yè)單位、非營利組織、公民等各類主體，并隨社會經(jīng)濟發(fā)展長期存在。按照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第2條的規(guī)定，其意指“突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件”。由此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件之要義有三：(1)突發(fā)性；(2)嚴重危害性；(3)應急處置必要性。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件包含兩個基本層面：其一，“公共衛(wèi)生”指事件的發(fā)生領(lǐng)域。美國學者溫斯洛(Charles Edward A. Winslow)認為其屬于一種“科學和藝術(shù)”，其內(nèi)容包括“延長生命”“促進健康”“發(fā)揮潛能”等，其實現(xiàn)途徑是“有組織的社會活動”。①(1)①萬明國、王成昌編著：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理》，中國經(jīng)濟出版社2009年版，第1頁。而在國內(nèi)，其經(jīng)典定義是“組織社會共同努力，改善衛(wèi)生環(huán)境條件，預防控制傳染病及其他疾病流行，培養(yǎng)良好衛(wèi)生習慣和文明生活方式，提供醫(yī)療衛(wèi)生服務”。②(2)②衛(wèi)生部人才交流服務中心組織：《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應急處理》，山東大學出版社2004年版，第2頁。綜上，公共衛(wèi)生之“公共”既可理解為公共利益，也表明其維持需要有組織的公眾參與，而“衛(wèi)生”則指公民健康的各個維度。其二，“應急處置”是事件的一種事中反應。③(3)③參見張永理主編：《公共危機管理》，武漢大學出版社2015年版，第149頁。作為決定人們相互關(guān)系的制約方式，其是兼具規(guī)范性和約束性特征、制約應急主體行為的一種規(guī)范體系。

自2003年“非典”危機后，我國逐步形成了“一案三制”的制度框架，④(4)④參見鐘開斌：《“一案三制”：中國應急管理體系建設(shè)的基本框架》，載《南京社會科學》2009年11期，第77頁。對應急處置的權(quán)責分配、具體運行和規(guī)范支撐作了系統(tǒng)性規(guī)定。從法的規(guī)制角度而言，該框架可簡化為法制、體制、機制三個維度。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，應急處置是多元主體共同參與、多種策略優(yōu)化運用的過程，確保公共衛(wèi)生應急秩序和服務效能是突發(fā)事件應對的關(guān)鍵因素。為減少突發(fā)事件所伴生的“失序”現(xiàn)象，應當通過法治途徑為其提供規(guī)范指引，形成應急處置與常態(tài)化防治相結(jié)合的突發(fā)公共衛(wèi)生事件制度體系。

一、規(guī)制法理：我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置之制度悖論

對應急處置制度來說，其法律規(guī)制的必要性首先在于化解自身的固有矛盾。概言之，其在法制上存在立法滯后的問題，在體制上存在應急權(quán)力過大和法律基礎(chǔ)薄弱的問題，在機制上存在排他性應急資源分配的問題。上述問題均由事件和制度本身的性質(zhì)所導致，因而無法完全避免。對此，法的規(guī)制作用在于預測和協(xié)調(diào)其矛盾之處，盡可能減少結(jié)構(gòu)性失靈現(xiàn)象的發(fā)生。

(一)法制悖論：突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法的滯后性矛盾

法是對社會現(xiàn)實的反應，盡管具有一定的預測功能，但往往滯后于社會發(fā)展。對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置制度而言，這一滯后性更加突出。一方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有現(xiàn)實復雜性，可能由于單個因素導致連鎖反應。⑤(5)⑤參見孫秉珍、馬衛(wèi)民：《應急管理中不確定決策的雙論域粗糙集理論與方法研究》，同濟大學出版社2017年版，第7頁。對此，在制度上予以全面預防和資源上進行全面籌備幾乎不可實現(xiàn)。此外，應急處置法律規(guī)范的制定不可避免地具有滯后性和僵化性，規(guī)則與事實之間存在差異，并具有保守傾向。⑥(6)⑥參見劉惠榮等：《海洋行政執(zhí)法理論》，海洋出版社2013年版，第82頁。相應地，由此衍生出的各項體制機制也將有所缺漏，落實存在困難。另一方面，應急處置的立法較為僵化。作為應對事件的一種兜底性措施，義務本位的管制型立法成為主要的立法模式。然而，該模式存在“將立法者主觀上的圖景當做全社會的最高理想而強加于每一個人”⑦(7)⑦江國華：《立法：理想與變革》，山東人民出版社2007年版，第280頁。的缺陷。易言之，立法者的構(gòu)想可能與突發(fā)公共衛(wèi)生事件之間存在差異，甚至相互矛盾。在行政優(yōu)位的條件下，其自我更新和糾錯的功能亦更為薄弱。

(二)體制悖論：應急處置權(quán)的合法性危機

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的公共性為國家權(quán)力介入應急處置提供了理論依據(jù)。在國家權(quán)力中，行政權(quán)的效率最高，符合應急處置高效、及時的基本要求。處置的本質(zhì)在于執(zhí)行法律法規(guī)及預案，與行政“執(zhí)行國家意志”⑧(8)⑧美國學者古德諾在闡釋政治與行政二分法時認為，行政是國家意志的執(zhí)行，政治是國家意志的表達。參見丁煌主編：《西方行政學說史》，武漢大學出版社2017年版，第25頁。的定位相契合。行政法定原則要求行政權(quán)的行使必須于法有據(jù)。法作為國家意志的一種表現(xiàn)形式，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域體現(xiàn)在對處置權(quán)限的規(guī)定上，處置主體必須依此執(zhí)行。行政主體應承擔應急處置領(lǐng)導者和指揮者的角色，以維護個人法益、群體利益、國家安全等利益。因此，應急處置制度屬于行政應急權(quán)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的一種映射，是行政主體以公益性為目的應對突發(fā)事件而行使權(quán)力的過程。①(9)①參見侯曉蕾：《行政應急權(quán)研究》，吉林大學2010屆博士學位論文，第14頁。

近代以來，行政作用領(lǐng)域不斷擴張，大政府、小社會的格局逐步形成。盡管“有限政府”這一改革也在同時推進，但行政權(quán)本身并不滿足于作為“民事司法制度的代替物”，②(10)②參見張效羽：《財產(chǎn)權(quán)公益限制的異化及其救贖》，國家行政學院出版社2014年版，第120頁。而是趨向于追求自身利益和權(quán)力的最大化。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，應急性原則為行政權(quán)的這一“本性”提供了契機。為維護公共健康，行政權(quán)將深入公民私權(quán)之范疇，對公民的隱私權(quán)、勞動權(quán)等基本權(quán)利和人身自由進行限縮，由此擴大其權(quán)力范圍。在風險社會中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生頻率逐漸上升，導致臨時性的權(quán)力擴張可能成為常態(tài)；另一方面，為維護應急秩序，確保應急措施的有效性，應急主體往往設(shè)置統(tǒng)一的指揮和協(xié)調(diào)部門，導致行政權(quán)的集中。這一集中不僅包括常態(tài)下行政權(quán)的范疇，而且包含對其他主體權(quán)限的攫取。

在法治前提下，行政權(quán)等國家權(quán)力配置應當是界限分明且相對穩(wěn)定的，但由于應急處置權(quán)具有集中與擴張的趨勢，權(quán)力配置格局會受到挑戰(zhàn)。其一，應急處置晚于突發(fā)事件，其制度預設(shè)基于既往的經(jīng)驗考察存在滯后性，因而會出現(xiàn)處置行為和處置規(guī)范不相容甚至矛盾的情形，導致行政權(quán)超越既有的法律法規(guī)之規(guī)定；其二，事件的緊迫性促使常態(tài)下的授權(quán)制度力有不逮，特別授權(quán)程序和授權(quán)范圍將取而代之，從而異于行政組織法之一般規(guī)定；其三，行政應急性原則允許行政機關(guān)在特殊緊急情況下的處置措施進行合法性追認，③(11)③參見何海波：《行政訴訟法》(第二版)，法律出版社2019年版，第71頁。其行為可無法律依據(jù)或可與法律條文構(gòu)成語義沖突。因此，行政應急權(quán)本身的合法性基礎(chǔ)薄弱。由于其行為本身關(guān)涉相對人的基本權(quán)利，為避免行政權(quán)的肆意擴張，必須對應急措施的正當性及補強的程序要件予以限制，明確特殊緊急情況如何判定、無明確法的依據(jù)的效力層級、與法律條文字面沖突如何理解、合法性追認標準等問題。

(三)機制悖論：排他性公共產(chǎn)品的分配陷阱

若將突發(fā)公共衛(wèi)生事件視為一種綜合性風險，應急處置便是分配和供給避險服務這一公共產(chǎn)品的過程。然而，公共產(chǎn)品本身存在分配陷阱，且因為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性，問題更加復雜。具體而言，一般情形下公共產(chǎn)品分配的主要問題是如何避免公地悲劇，即當公共產(chǎn)品具有競爭性和非排他性時，如何防止產(chǎn)品使用者由于追求自身利益最大化導致公共資源被過度消費的問題。但是，突發(fā)事件的緊迫性和嚴重性決定了其提供的產(chǎn)品可能具有非排他性特征，從而產(chǎn)生電車難題。其核心爭點在于行為人是否有權(quán)衡量生命價值并做出排他性選擇。因此，應急處置制度規(guī)制應當分類討論：對于公地悲劇問題，法應當通過明確產(chǎn)權(quán)、允許公共物品的私人供給等途徑避開“陷阱”；對于電車難題，法應當判斷是否干預和如何做出抉擇。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是一種例外情形，常態(tài)化防控和資源儲備往往不足。在應急處置過程中，電車難題往往更加關(guān)鍵。其在限縮其權(quán)利的同時也在提高其遭受事件損益的風險程度，從而面臨道德主義和功利主義的沖突。④(12)④道德主義認為“人是目的而非手段”，因此人無權(quán)決定和衡量他人的生存機會，主張不作為。而功利主義則以行為是否能最大限度地增進公共利益作為判斷義務與否的標準。參見劉英杰、劉振宇主編：《倫理學導論》，哈爾濱工程大學出版社2013年版，第59頁。因此，應急處置可能會面臨兩難困境，遵循道德主義將導致應急制度的虛置和應急權(quán)的缺位，而選擇功利主義則會導致對行為本身正當性的非難。這兩種觀念沖突屬于一種價值獨斷主義問題，⑤(13)⑤參見李德順：《價值獨斷主義的終結(jié)——從“電車難題”看桑德爾的公正論》，載《哲學研究》2017年第2期，第3頁。割裂了應急處置行為本身的公共屬性。電車難題中行為人的困境在于其本身與救濟對象均屬平權(quán)主體，并無做出選擇的權(quán)力。但應急處置并非基于個體的道德義務，而是法定職權(quán)，其行為目的在于維護公共利益。因此，應急處置不應遭受價值獨斷的譴責，而是需要對其權(quán)力行使過程進行全面評價。此時，法的規(guī)制作用在于明確主體權(quán)責和各項機制所涉的公共利益與個人利益，以證成處置措施的正當性。

二、規(guī)制現(xiàn)實：我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置之制度考察

法律規(guī)制必須著眼于制度現(xiàn)實，規(guī)制路徑的制定應以此為依據(jù)。當前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置的制度體系總體較為完備。但由于應急處置僅是突發(fā)事件一種事中應對措施，預警、先期處置等其他制度亦會影響其成效，且處置行為存在異化的可能，導致應急失靈現(xiàn)象的發(fā)生。根據(jù)木桶效應，其失靈的主要原因在于制度短板，包括立法結(jié)構(gòu)、體制權(quán)責和機制運轉(zhuǎn)方面的設(shè)計缺陷。

(一)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置制度之現(xiàn)實成就

其一，在法制建設(shè)方面，我國應急處置制度以統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法案為綱領(lǐng)，根據(jù)突發(fā)事件類型下設(shè)不同單行法，在配套規(guī)范中設(shè)置有應急預案等具體操作方案。主要規(guī)范包括《突發(fā)事件應對法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《傳染病防治法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等。其中，《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》對應急處置制度的規(guī)定較為詳實。而部分相關(guān)法律雖未做出系統(tǒng)性規(guī)定，但也指出應急處置應遵循的原則和法律主體的權(quán)責關(guān)系。譬如在《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》當中，第19條、第35條、第50條和第63條規(guī)定了醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生人員的法定義務和國家醫(yī)藥儲備制度。此外，在應急預案體系當中，總體預案、專項預案、部門預案、地方預案等均屬于法制范疇。

其二，在體制安排方面，我國應急處置體制具有綜合協(xié)調(diào)型的特征。在決策方面，衛(wèi)生行政部門擁有實質(zhì)上的決策權(quán)，其組建的專家咨詢委員會參與應對方案和措施的確定；在執(zhí)行方面，應急指揮部門有權(quán)緊急調(diào)集人員、儲備的物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備，必要時可對人員進行疏散或者隔離，并可以依法對傳染病疫區(qū)實行封鎖。而具體的處置措施，則由事件發(fā)生地人民政府有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、監(jiān)測機構(gòu)、科學研究機構(gòu)、相關(guān)企事業(yè)單位等負責；在監(jiān)督方面，衛(wèi)生行政部門是執(zhí)法監(jiān)督主體，而監(jiān)察機關(guān)則對應急處置中的職務違法行為展開監(jiān)督。在具體機構(gòu)設(shè)置上，相關(guān)衛(wèi)生行政部門主要包括衛(wèi)生應急辦公室(應急指揮中心)和疾病預防控制局。前者負責全國應急處置工作的指導協(xié)調(diào)，后者則有擬訂和組織實施重大疾病防治規(guī)劃、干預措施的職權(quán)，并承擔傳染病疫情信息發(fā)布工作。此外，疾病預防控制中心作為國家衛(wèi)健委的直屬事業(yè)單位，其主要功能在于提供專業(yè)咨詢和技術(shù)支持。由此，縣級以上地方各級政府相繼設(shè)置了上述三大機構(gòu)，接受中央對口指導。

其三，在機制設(shè)置方面，其主要內(nèi)容規(guī)定在《突發(fā)事件應對法》第49條中，分為救助、控制、保障、保護、處罰五類。但其內(nèi)容并不完整，且主體限定為“履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責的人民政府”。從該法其他條款來看，相關(guān)機制還應當包括表彰獎勵、組織調(diào)配、信息發(fā)布、宣傳動員等。要言之，《突發(fā)事件應對法》中應急處置機制總體較為完備，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》相應章節(jié)基本承襲了其主要內(nèi)容并予以深化。從法的意義上看，上述機制可進一步抽象為權(quán)利救濟和秩序維護兩類。權(quán)利救濟保障公民生命安全和基本生活秩序，通過控制、保護等措施降低事件對法益的侵害；秩序維護的目的在于確保應急處置的制度功能，允許限縮公民權(quán)利和評價其行為的合法性和正當性。

(二)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置制度之風險因素

其一，應急預警失靈。預警是啟動應急處置措施的必要前置階段，預警信息的收集、分析、披露的真實性、時效性等將極大影響應急處置效能。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，預警失靈是導致應急失靈的可能風險因素之一。其具體形態(tài)有三：(1)結(jié)構(gòu)性失靈，即相關(guān)預警單位未能切實履行預警職能。譬如預警人員在發(fā)現(xiàn)警情之后無權(quán)公布，而有權(quán)公布的機關(guān)卻不履行或消極履行其公開職能；(2)策略性失靈，即預警信息公布的技術(shù)、方法存在漏洞，信息傳播不充分、不精確或可信度不足等；(3)知識性失靈，即預警主體自身未能準確發(fā)現(xiàn)和認識事件的具體情況，事件相關(guān)信息本身難以認識或超出預警制度范圍。

其二，先期處置不足。先期處置是對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的一種初步應對，也是常態(tài)化防控向應急處置轉(zhuǎn)化的銜接階段，包括人員救助、物資分配和區(qū)域控制等。由于常態(tài)化防控可能難以應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，從而導致先期處置具有被動性、遲緩性的特征。其中，重大食物和職業(yè)中毒的應對工作相對較為容易，事件爆發(fā)之后可根據(jù)既有規(guī)范進行針對性配置。但是重大傳染病疫情和群體性不明原因疾病的防治則尤為困難，物資儲備和分布必須隨風險因素的變化而轉(zhuǎn)移，在事件爆發(fā)超出預案閾值的情況下，先期處置將難以發(fā)揮其應有功能。

其三，響應行為異化。在我國以行政為核心的應急體系下，各主體應在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下建立應急平臺來開展交流合作，并合理分配權(quán)利義務。但基于公共性的行動邏輯可能出現(xiàn)偏轉(zhuǎn)，導致各主體在應急處置過程中引發(fā)角色和權(quán)限沖突。一方面，“經(jīng)濟人”假設(shè)揭示了政府潛在的自利傾向，政府行為可能不再僅僅追求社會公共利益最大化，導致其應急處置行為的異化；另一方面，政府以外主體也存在“市場失靈”“志愿失靈”等現(xiàn)象，市場無法解決公共衛(wèi)生這一非經(jīng)濟目標，非營利組織也可能并非絕對的最優(yōu)主體。相應的，若開展公私合作卻又會面臨“政府失靈”的風險。

(三)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置制度之主要問題

其一，立法結(jié)構(gòu)失衡。在相關(guān)法律規(guī)范中，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》規(guī)定了應急處置的主要制度。但是，對于重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒這幾類具體的事件類型，相關(guān)法律文本的效力層級卻差異顯著。具體來說，《傳染病防治法》和《職業(yè)病防治法》屬于法律；《群體性不明原因疾病應急處置方案(試行)》是部門工作文件；作為部門規(guī)章的《食物中毒事故處理辦法》業(yè)已失效，部分內(nèi)容規(guī)定在《食品安全法》當中。這表明，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置制度的相關(guān)立法結(jié)構(gòu)已經(jīng)失衡，甚至對于某些事件缺乏應有的系統(tǒng)性應急規(guī)范。

其二，權(quán)責分配失當。在應急處置各類主體中，衛(wèi)生行政部門兼具決策、執(zhí)行、監(jiān)督之權(quán)力。這一體制安排雖有利于增強處置的統(tǒng)一性和權(quán)威性，但也導致行政機關(guān)的權(quán)限過大。譬如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》在賦予衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導權(quán)的同時，政府以外主體僅享有第24條規(guī)定的舉報權(quán)；在行政系統(tǒng)內(nèi)部，處置權(quán)配置也存在不當之處。按照《傳染病防治法》第19條和《突發(fā)事件應對法》第43條的規(guī)定，預警主體為國務院衛(wèi)生行政部門、省級人民政府及其衛(wèi)生行政部門。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第25條規(guī)定信息發(fā)布主體為縣級以上地方各級人民政府。作為對預警信息的最終確認，信息發(fā)布主體的權(quán)力應當更為充分，但層級上卻存在前者高于后者的情形，導致信息發(fā)布主體行使職權(quán)時出現(xiàn)過度謹慎的行為；在責任分配方面，應急處置可能出現(xiàn)責任虛置的現(xiàn)象?！锻话l(fā)事件應對法》第7條規(guī)定，“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責?！比欢?，當某一區(qū)域政府的處置措施不當影響導致另一區(qū)域的處置失靈時，共同負責的歸責將較為困難，并導致責任錯置的后果①(14)①參見周慧：《突發(fā)事件問責研究——基于突發(fā)事件防范的視角》，中國政法大學2011屆博士學位論文，第109頁?；虍攽睕Q策失誤導致應急處置失靈時，衛(wèi)生行政機關(guān)可能會為規(guī)避自身責任，不履行監(jiān)督職責或推卸責任。

其三，機制銜接不足。應急處置作為一種非常規(guī)措施，先期處置和處置終結(jié)具有較強的程序意義。然而，上述機制的銜接卻明顯不暢。一方面，先期處置機制的剛性不足?！锻话l(fā)事件應對法》第44條和第45條當中設(shè)立了不同警報級別下的先期處置措施。但是，三、四級警報下的措施主要是調(diào)查和宣傳，而一、二級警報時的措施剛性不足，不利于應急處置工作的正式啟動。另一方面，應急終結(jié)機制的規(guī)定較為泛化。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》并未直接規(guī)定應急處置終結(jié)的銜接機制。而《突發(fā)事件應對法》雖規(guī)定了停止應急措施、制定恢復重建計劃、出臺優(yōu)惠政策、制定改進措施等，但并未具體到公共衛(wèi)生領(lǐng)域，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的可操作性不強。

三、規(guī)制路徑：我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置之制度完善

(一)理念層面：重構(gòu)應急處置哲學

理念是規(guī)則的重要指針。完善應急處置理念，是化解處置制度悖論的必要方式，也是統(tǒng)攝各項制度內(nèi)容的理論前提。

其一，依法治理理念有助于化解立法滯后性的矛盾。在應急處置過程中，依法治理體現(xiàn)在基本的法制建設(shè)和運用法治原則規(guī)制處置行為之中，其功能在于對既有的規(guī)范文本進行補充和解釋從而緩解其滯后性問題。其內(nèi)容包括正當程序、依法問責、自生自發(fā)三個方面。其中，正當程序指各級地方政府的應急處置決策、執(zhí)行必須經(jīng)過充分授權(quán)，應急處置行為必須設(shè)定權(quán)力上限和允許例外之情形，各項措施必須依法定程序進行；依法問責是指對于應急處置主體的不當行為懲處必須有明確的法律依據(jù)和標準，不可肆意擴大和轉(zhuǎn)移主體責任；自生自發(fā)是法律秩序中人的主體性、反思性和回應性的要求，①(15)①參見馬長山：《法律的“人本精神”與依法治理》，載《法制與社會發(fā)展》2004年第4期，第42頁。意味著應急處置各法律主體尤其是政府以外主體應具備主動參與的能力和條件，擁有基本的處置權(quán)利和能力。

其二，多元共治理念有助于分配應急權(quán)和構(gòu)筑新型處置關(guān)系。總的來說，多元共治是一種“小政府、強政府、大社會”的共同治理模式，②(16)②參見王名、蔡志鴻、王春婷：《社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創(chuàng)新》，載《中國行政管理》2014年第12期，第16頁。致力于實現(xiàn)行政主導模式下各主體之間的合作型關(guān)系的構(gòu)建。囿于事件的復雜性與特殊性，單一主體的處置行為存在局限，而僅由行政機關(guān)主導處置工作也可能力有未逮。因此，雖然應急處置具有較強的管理屬性，但在突發(fā)事件發(fā)生之后，各主體應在服從應急指揮部門的前提下構(gòu)建有效的協(xié)作平臺，通過對話、競爭、合作等方式有序表達自身訴求，達成決策合意。政府既是協(xié)作平臺的建設(shè)者和組織者，也與其他主體一樣也作為參與者，其參與地位是相當?shù)?。這表明，在共同治理模式下，應急處置可適當引入?yún)f(xié)商民主的制度內(nèi)容，推動政府應急職能轉(zhuǎn)變。

其三，公共服務理念有助于避開分配陷阱。從公共行政的角度來看，應急處置不僅是單方面的權(quán)力宣誓，也是運用公共資源不斷滿足社會成員人道生活需求的過程。③(17)③參見章志遠：《行政法學總論》，北京大學出版社2018年版，第8頁。在突發(fā)公共事件發(fā)生后，行政機關(guān)一方面通過給付行政行為向應急救援對象提供生存照顧，另一方面進行干預行政活動防止其基本權(quán)利和自由遭受侵害。因此，應急處置是提供應急公共產(chǎn)品的一項組織行為。以服務作為邏輯起點，更有利于在行政權(quán)擴張趨勢下保障私權(quán)，并促進以權(quán)利為本位的社會性立法。具體而言，公共衛(wèi)生應急處置涉及公民生命安全，因而法律制度不支持道德主義的“不作為”策略，在分配公共產(chǎn)品時要充分保障人權(quán)，并為確保有效供給構(gòu)建集中而統(tǒng)一的秩序。易言之，應急處置既要消除突發(fā)事件本身的損益因素，也要避免緊急權(quán)力和處置措施造成的危害。④(18)④參見趙穎：《突發(fā)事件應對法治研究》，中國政法大學2006屆博士學位論文，第95頁。

(二)規(guī)范層面：完善應急處置法律體系

對于我國應急處置法律體系存在的立法結(jié)構(gòu)失衡問題，應當對其進行一個整體性的調(diào)整。

其一，應細化憲法中的“緊急狀態(tài)”規(guī)定。當前我國憲法并未直接提及“突發(fā)事件”，而代之以“緊急狀態(tài)”。但關(guān)鍵問題是其也并未規(guī)定緊急狀態(tài)的啟動要件，且相關(guān)組織法亦未直接提及。而《突發(fā)事件應對法》在第69條僅將要件設(shè)定為“應急處置措施不能消除或者有效控制突發(fā)事件”。因此，上述立法均未列明緊急狀態(tài)的構(gòu)成要件和適用的事件類型，或明確應急處置向緊急狀態(tài)轉(zhuǎn)化的條件。這將不利于應急處置措施邊界的確定和各層級規(guī)范的制定。因此，健全應急處置法制的關(guān)鍵在于明確緊急狀態(tài)所對應的事件類型和處置方式及啟動的必要程序。具體而言，可列明緊急狀態(tài)發(fā)生的事項包括《突發(fā)事件應對法》第3條所規(guī)定的4類突發(fā)事件和經(jīng)濟危機、戰(zhàn)爭等其他緊急事件，并對全國人民代表大會常務委員會和國務院對緊急狀態(tài)的決定權(quán)進行相應劃分。

其二，應修訂《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》。在該條例列明的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，群體性不明原因疾病、食物中毒等事件的規(guī)范層級較低。對此，可通過修訂《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的方式明確其主要特征、管理主體和處置方式等內(nèi)容。對于突發(fā)事件應對實踐中產(chǎn)生的新應急措施，在轉(zhuǎn)化為具體法律制度的同時，應當堅持法律優(yōu)先、法律保留、人權(quán)保障及比例原則，設(shè)置必要的權(quán)利救濟途徑，明確其可訴性，從而確保其合法性和正當性。

其三，推動總體應急預案的更新。當前，應急處置的總體預案為《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》，于2006年發(fā)布實施后未再修訂，但其下屬各類應急預案卻在不斷更新，這表明其內(nèi)容已較為滯后。因此，更新相關(guān)應急預案應以此為要。在內(nèi)容上，總體預案應吸收下設(shè)預案中新的應急制度內(nèi)容，抽象出整體性規(guī)律和通用機制；在結(jié)構(gòu)上，應當按照應急循環(huán)規(guī)律進行調(diào)整?，F(xiàn)有的預案結(jié)構(gòu)除總則以外，分成體系職責、處置保障和預案管理三部分，模糊了應急處置的界限。因而在更新預案時，應增設(shè)應急策劃、應急準備、應急響應、現(xiàn)場恢復等要素。①(19)①參見劉鐵民主編：《應急體系建設(shè)和應急預案編制》，企業(yè)管理出版社2004年版，第15頁。

(三)體制層面：優(yōu)化應急處置權(quán)責劃分

據(jù)前文所述，我國應急處置體制的主要問題在于權(quán)責不匹配和邊界模糊。對此，法律規(guī)制的主要任務一方面在于調(diào)節(jié)應急權(quán)力配置格局，推動政府間、政府與相對人之間展開有效合作。另一方面需要變革監(jiān)督方式和責任追究制度，有效發(fā)揮監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督和懲處功能。

其一，推動府際應急處置權(quán)合理分配。分級負責、屬地管理原則在跨區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前存在缺陷，其實質(zhì)原因在于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響范圍超出了應急負責單位的權(quán)限和能力。在“不出事”邏輯的指引下，為規(guī)避突發(fā)事件所帶來的不利影響和政府責任，地方行政機關(guān)存在遇事不講原則的策略主義和有問題消極不作為的“捂蓋子”之舉。②(20)②參見賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，載《學術(shù)研究》2010年第6期，第32頁。因此，應通過區(qū)域聯(lián)動配置府際間的應急權(quán)。在突發(fā)事件府際博弈過程中，競爭與合作是兩種基本樣態(tài)。法的規(guī)制功能在于確保良性競爭和有效合作，對政府間的行為成本和權(quán)責比例進行調(diào)整。對于府際合作，可通過行政協(xié)助協(xié)議書規(guī)定請求主體和被請求主體之間權(quán)責劃分：若請求主體對需要協(xié)助的事項并無管轄權(quán)，則應當由具有處置權(quán)的被請求主體負責。③(21)③參見唐震：《行政協(xié)助行為基本要素解析》，載《政治與法律》2013年第4期，第70頁。若請求主體和被請求主體均有應急處置權(quán)，則應當在協(xié)議書中列明二者的應急責任；對于府際競爭，應對處置行為進行總體評價，精準定位失靈的根本原因，對應急能力薄弱地區(qū)應予以必要支持，避免其因資源不足選擇規(guī)避責任和過度競爭的行為。

其二，明確政府之外主體的權(quán)責配置。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是全社會的共同危機，其解決需要多元主體的合作參與，各主體的權(quán)利義務與其角色定位應相匹配，通過知情權(quán)、表達權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)四個維度構(gòu)建和完善公眾參與權(quán)。④(22)④參見付健：《城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)研究》，吉林大學2013屆博士學位論文，第73頁。其中，知情權(quán)即獲取突發(fā)事件警情、政府主體行為和相關(guān)制度措施的權(quán)利，其要求政府在履行一般的信息公開職責的同時，根據(jù)事件級別依法、準確、及時地提供相關(guān)信息；而表達權(quán)要求社會公眾能依法行使言論自由，不因過度的信息管制而遭受懲處；決策權(quán)要求應急處置的相關(guān)法律規(guī)范要充分征求公眾意見，不僅要強化專家咨詢制度，而且可以根據(jù)需要開展聽證會等方式參與決策；監(jiān)督權(quán)主要是指社會公眾除舉報政府不履行突發(fā)事件應急處理職責、不按照規(guī)定履行職責的情況外，對任何主體的相關(guān)違法犯罪行為進行監(jiān)督。

其三，深化監(jiān)察權(quán)介入應急處置領(lǐng)域。由于衛(wèi)生行政部門兼具決策者和監(jiān)督者的雙重角色，其監(jiān)督的實效和公正性有待商榷，健全應急監(jiān)督體系尤為必要。目前，監(jiān)察權(quán)實際已經(jīng)進入應急處置領(lǐng)域，但其深度有待加強。(1)要明確監(jiān)察范圍，即應急處置中的公職人員及其職務行為，包括衛(wèi)生行政部門、應急指揮部門、指定的專業(yè)技術(shù)機構(gòu)、防疫相關(guān)企事業(yè)單位等；(2)應強化對職務違法監(jiān)察對象的司法救濟和人權(quán)保障，如設(shè)立專門訴訟制度、審判機構(gòu)、特殊規(guī)則等；①(23)①參見王昭華、江國華：《法理與邏輯：職務違法監(jiān)察對象權(quán)利救濟的司法路徑》，載《學術(shù)論壇》2020年第2期，第7-8頁。(3)應強化監(jiān)察“不敢腐”“不想腐”“不能腐”的相關(guān)措施，強化事前和事中監(jiān)察力度，確保應急處置秩序的正常運轉(zhuǎn)；(4)對于監(jiān)察權(quán)介入的程序或時間節(jié)點的問題，可先啟動初步核實和立案程序，調(diào)查和處置措施可以在事件終結(jié)之后再予以啟動，避免影響應急處置工作的正常運行。

(四)機制層面：增強應急處置機制效能

應急處置機制的外延十分廣泛，因此完善機制設(shè)置必須有所側(cè)重。在今年2月中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習總書記強調(diào)了應急工作的四個重點領(lǐng)域，可作為完善機制設(shè)置、增強機制總體效能的主要抓手。

其一，改革應急防控機制。預防控制是事前預防和事中先期處置相結(jié)合的一種機制。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，其將起到遏制事件態(tài)勢的關(guān)鍵作用。隨著科技的發(fā)展，技術(shù)治理在應急處置過程中的作用越來越強。政府不再獨享技術(shù)決策的絕對權(quán)威，應急決策變成上下互動、左右融通的同一層面的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，②(24)②參見丁大尉、李正風、胡明艷：《新興技術(shù)發(fā)展的潛在風險及技術(shù)治理問題研究》，載《中國軟科學》2013年第6期，第63頁。其主要機制包含消除、替代(減少)、工程控制、管理控制、個人防護用品等。③(25)③參見胡月亭：《安全風險預防與控制》，團結(jié)出版社2017年版，第147頁。其中，消除和替代都是直接針對危險源，比如滅活病毒原株、禁止食用可能攜帶危險病毒的野生動物等；而工程控制和管理控制主要針對高風險區(qū)域和易感人群，比如封鎖隔離、限制人員流動等。因此，完善應急預防控制機制需以此全面構(gòu)建風險防控體系，控制事件蔓延。

其二，完善應急救助機制。應急救助是向受突發(fā)事件影響的救濟對象提供救助服務，保障其基本生命健康和社會秩序的一種機制，是基本醫(yī)療健康服務均等化的一種體現(xiàn)。④(26)④參見石培琴：《我國區(qū)域基本公共服務均等化研究》，中國財政科學研究院2014屆博士學位論文，第33-34頁。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件當中，應急指揮部門向救助對象提供醫(yī)療救助，并通過抽調(diào)醫(yī)療人員、調(diào)配醫(yī)療設(shè)備和居民生活物資等方式提供支援。需要明確的是，應急救助措施應當與補償、賠償措施相區(qū)分。具體而言，由應急處置行為導致的危困狀況或權(quán)利的不當減損，應由賠償或補償措施救濟；由突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身造成的危機情形應通過應急救助來解決。在資源有限的前提下，救助機制應保障公民的生命安全，享有基本可及的診療服務，相關(guān)部門和地區(qū)能保證最低限度運轉(zhuǎn)，維護基本的社會秩序。對于不同風險程度的區(qū)域、單位和個體，在資源分配上應存在差異。一方面，應確保個體及時享有基本應急醫(yī)療服務，如采取先救治、后收費的原則，減免弱勢群體診療費用等方式。另一方面，除中央統(tǒng)一撥款外，應及時確保救助資源的及時到位和有序分配。

其三，健全應急補償機制。應急補償機制適用于兩種情形：對由事件所導致的財產(chǎn)損失，屬于醫(yī)療保險范疇的部分理應由保險理賠負擔；被政府所征用的，則應由政府返還或補償。因此，健全應急補償機制的主要方式包括：一方面，應當明確應急保險的險種范圍和基金用途，應通過社會醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金、社會救助基金、財政專項基金等渠道提取足額的專項風險準備金。⑤(27)⑤參見蒲曉紅：《醫(yī)療保險制度應完善對突發(fā)事件的應急機制》，載《四川大學學報(哲學社會科學版)》2005年第1期，第55頁。在事件爆發(fā)前，其應當用于衛(wèi)生應急資源籌備和相關(guān)機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。在應急處置過程中，應當用于預支救助對象的醫(yī)療費用。在事件終結(jié)后，應用于對醫(yī)療支出進行理賠。另一方面，應急補償應當全面化。除對應急征收、征用的有形財產(chǎn)進行補償外，還應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置工作做出突出貢獻的單位和人員進行獎勵。在補償標準上，對根據(jù)客觀計算和客觀損失確定的財產(chǎn)損失，應提供完全補償。⑥(28)⑥參見王紅躍：《行政補償范圍研究》，中央民族大學2013屆博士學位論文，第133頁。而對于難以量化的損失，應采取適當補償。

其四，強化應急保障機制。其基本要求在于實現(xiàn)資源足額、足量和分配監(jiān)管嚴格，避免由于突發(fā)事件升級導致應急資源緊缺或資源保障渠道受非法干預的問題。一般而言，應急資源保障主要包含生產(chǎn)、運輸兩大環(huán)節(jié)。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，除應當優(yōu)化衛(wèi)生相關(guān)應急資源的產(chǎn)業(yè)布局之外，對口罩、防護服、消毒液等基本物資應建立儲備庫并定期檢測和更新。在應急處置期間，應采用產(chǎn)采結(jié)合的供應原則，以集中生產(chǎn)為主，以政府采購為輔，訂立行政合同；在運輸環(huán)節(jié)，應急資源要由應急指揮部門對物流運輸企業(yè)進行統(tǒng)一調(diào)配，對“應急干預”等非法職務行為依《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定懲處。對接收應急資源捐贈的非營利組織，形成政府監(jiān)管、社會監(jiān)督與行業(yè)自律機制相結(jié)合的監(jiān)管體系。①(29)①參見伍治良：《我國非營利組織統(tǒng)一立法的實證調(diào)研》，載《法學》2014年第7期，第21頁。

結(jié)語

突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為一種公共危機，應急處置是對危機中機遇的把握和反應。在事件應對過程中，其關(guān)鍵問題是確保制度不觸發(fā)結(jié)構(gòu)性崩潰。對當前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置制度，一方面應認知到其現(xiàn)實成就和制度優(yōu)越性，另一方面也不可忽視其制度失能的風險因素。對此，應予以系統(tǒng)性的制度反思，用法律規(guī)制的方式實現(xiàn)制度糾偏和優(yōu)化。在新時代中國之治的肇始之際，應急處置應當對治理改革和服務型政府建設(shè)做出回應，在化解固有風險和解決內(nèi)在問題的同時激發(fā)各主體形成應急合力，推動構(gòu)建多元合作、有序高效的應急格局。