□沈錦浩

[內(nèi)容提要]自2014年起，中央一號(hào)文件連續(xù)五年提出，“可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作?！蓖ㄟ^對(duì)上海市X村的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村以村民小組為村民自治的基本單元，并在組織、空間和行動(dòng)等三個(gè)層面上實(shí)現(xiàn)了黨建嵌入自治，形成了以村民小組為基礎(chǔ)、以行政村為依托的多級(jí)自治形式，取得了相當(dāng)不錯(cuò)的自治成效。黨建嵌入自治之所以能夠有為，其關(guān)鍵之處在于黨建單元與自治單元的雙重下沉形成了鄉(xiāng)村治理合力，村莊公共空間的再造與拓展實(shí)現(xiàn)了村莊秩序重建，以及以生活服務(wù)為重點(diǎn)的黨建和自治工作滿足了村民的美好生活需要。因此，當(dāng)前推進(jìn)村民自治工作的現(xiàn)實(shí)思路，應(yīng)是在推動(dòng)村民自治單元下沉的同時(shí)，以黨建嵌入自治的形式激發(fā)村民自治活力，從而實(shí)現(xiàn)村民自治在基本單元層面的重構(gòu)。

一、問題的提出

村民自治是我國(guó)農(nóng)村基層民主制度的重要組成部分，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)有效治理的重要組織形式。自20世紀(jì)80年代第一個(gè)村民委員會(huì)在廣西誕生之后，學(xué)術(shù)界就開始關(guān)注村民自治并展開了大量研究，其價(jià)值與意義也得到了廣泛肯定。在村民自治的相關(guān)研究中，政策實(shí)現(xiàn)型研究路徑一直占據(jù)主導(dǎo)地位。這一研究路徑主要關(guān)注村民自治制度的實(shí)踐可能性及其發(fā)展方向，其目的在于推進(jìn)落實(shí)村民自治制度，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層民主。制度主義視角一度是該研究路徑下的主流視角，這一視角旨在揭示村民自治制度的發(fā)展困境并提出改進(jìn)措施。根據(jù)強(qiáng)調(diào)的概念不同，又可分為結(jié)構(gòu)制度主義和理性制度主義兩種類型。持結(jié)構(gòu)制度主義視角的學(xué)者更關(guān)注組織結(jié)構(gòu)性，如俞可平指出，村委會(huì)和村黨總支之間的結(jié)構(gòu)性矛盾導(dǎo)致村級(jí)治理權(quán)威的合法性不足。對(duì)此，應(yīng)通過制度建設(shè)確?！懊總€(gè)行政村，只能存在一個(gè)合法的公共權(quán)威中心，它必須最大限度地體現(xiàn)全體村民的意愿，通過民主的程序產(chǎn)生，擁有最大的合法性基礎(chǔ)”[1]。持理性制度主義視角的學(xué)者更關(guān)注規(guī)則，如韓玲梅等人提出，村民自治的主要障礙就是制度非均衡。具體而言就是，一方面支持村民自治發(fā)展的相關(guān)政策法規(guī)出臺(tái)過于緩慢，另一方面政府的行政管理要求嚴(yán)重?cái)D壓村民自治的制度空間。因此，未來村民自治的制度變遷應(yīng)該走完善法律法規(guī)的強(qiáng)制性制度變遷和引導(dǎo)村民參與的誘致性制度變遷相結(jié)合的道路[2]。

2014年，中央一號(hào)文件首次提出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。其后，連續(xù)五年的中央一號(hào)文件都對(duì)“村民自治基本單元”問題給予持續(xù)性關(guān)注?；締卧暯菍⒀芯恐匦膹膰?guó)家制度安排轉(zhuǎn)向農(nóng)村社會(huì)自身需求，特別重視村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式及其條件[3]。在這一視角之下，許多學(xué)者提出了基本單元層面有效實(shí)現(xiàn)村民自治的條件，如“資源集中是功能基礎(chǔ)”[4]、“規(guī)則自覺是制度基礎(chǔ)”[5]、“集體行動(dòng)是主體因素”[6]、“政策落地是現(xiàn)實(shí)因素”[7]等等。鄧大才從歷史經(jīng)驗(yàn)和理論建構(gòu)的角度出發(fā)，進(jìn)一步總結(jié)出“產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、血緣相連、文化相通、地域相近”是影響村民自治基本單元的五個(gè)因素[8]。

從上述兩種觀點(diǎn)的比較來看，制度主義視角主要強(qiáng)調(diào)村民自治發(fā)展困境的制度歸因以及改進(jìn)措施的制度建設(shè)，這一視角注意到社會(huì)結(jié)構(gòu)和規(guī)則對(duì)社會(huì)行為的約束引導(dǎo)作用，但它的缺陷在于，結(jié)構(gòu)主義制度難以提供制度變遷的具體路徑和方式，理性制度主義難逃制度理性和行政代理人利益理性的悖論[9]。因此，筆者認(rèn)為，相比于制度主義視角，從基本單元視角出發(fā)尋找村民自治的出路更為可行。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨”。這是在中國(guó)的革命、建設(shè)和改革事業(yè)中被一再證明的永恒真理，村民自治自然也不例外。所以在村民自治單元下沉的過程中，依然要重視黨建的價(jià)值以及黨建引領(lǐng)作用。在下文中，筆者將在描述一個(gè)上海農(nóng)村創(chuàng)新村民自治的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，探討為何要調(diào)整村民自治的基本單元、調(diào)整后的基本單元應(yīng)如何開展自治以及黨建嵌入自治何以可為等一系列問題。

二、多重困境：創(chuàng)新村民自治的深層動(dòng)力

(一)案例介紹

X村地處上海市金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)東南方向，距離該鎮(zhèn)中心15公里，與周圍的廊下、張堰鎮(zhèn)交界，屬于比較偏遠(yuǎn)的村。2000年，我國(guó)開始實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，隨后，為適應(yīng)稅費(fèi)節(jié)省開支的要求，全國(guó)各地都開展了大規(guī)模的合村并組活動(dòng)。X村也不例外。現(xiàn)在的X村由原X村和原D村在2002年“撤二建一”合并而成。合并后的村莊，村域面積達(dá)4.18平方公里，總戶數(shù)860左右，常住人口5400左右，其中戶籍人口3100多，外來人口2300左右。戶籍人口中，戶在人在的只有將近1300人，戶在人不在的也有將近1300人。該村的耕地面積127.72公頃，土地流轉(zhuǎn)率超過99%。同時(shí)，該村的工業(yè)基礎(chǔ)很不錯(cuò)，村內(nèi)共有50多家企業(yè)，其中3家企業(yè)年產(chǎn)值超過1億元，4家企業(yè)年產(chǎn)值超過5000萬元。因此，X村既不是純農(nóng)業(yè)社區(qū)，也不是工業(yè)社區(qū)，而是一種典型的城郊社區(qū)。2017年，該村的固定資產(chǎn)為1195萬元，總收入為455萬元，可支配收入為320萬元，人均收入21000元。合村并組在改革初期確實(shí)發(fā)揮了很大作用，在一定程度上緩解了改革所造成的村級(jí)財(cái)政短缺，同時(shí)也提高了村級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，合村并組給鄉(xiāng)村治理帶來了新困難。

(二)合村并組后的治理難題

1.服務(wù)范圍過大與服務(wù)人手不足

自二村合一后，盡管X村管轄的村民小組數(shù)量增多，服務(wù)的村民數(shù)量增加，村干部數(shù)量卻沒有變化，依舊保持在5個(gè)人的規(guī)模。而且該村在合并后實(shí)行的是聯(lián)組長(zhǎng)制，在原來的二十個(gè)小組中，每?jī)蓚€(gè)小組設(shè)為一個(gè)聯(lián)組，設(shè)立一個(gè)聯(lián)組長(zhǎng)，具體落實(shí)為民服務(wù)工作。事實(shí)上，僅僅依靠五個(gè)村干部和十個(gè)聯(lián)組長(zhǎng)，根本難以滿足村民的需求。以第16、17聯(lián)組為例，該聯(lián)組共有70多戶，300多人，第16小組還被兩條公路分成四塊，原來聯(lián)組中的工作主要由聯(lián)組長(zhǎng)一人承擔(dān)，很多時(shí)候會(huì)出現(xiàn)忙不過來的問題。2015年發(fā)生的房屋家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)事件最能說明問題。該年村民委員會(huì)按上級(jí)要求，在全村開展房屋家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的自愿參保工作，請(qǐng)聯(lián)組長(zhǎng)統(tǒng)計(jì)各家的參保意愿，代收保險(xiǎn)費(fèi)和參?；貓?zhí)單。但是由于許多聯(lián)組長(zhǎng)平常白天要工作，只有晚上有空，再加上服務(wù)范圍過大，沒能挨家挨戶落實(shí)，導(dǎo)致許多家庭想保沒保上。結(jié)果當(dāng)年不少家庭遭到雷擊，損失無人賠償，鬧到村里要求給說法，村里只得賠禮道歉。自此，村里意識(shí)到聯(lián)組長(zhǎng)制的問題，重新在每個(gè)小組各設(shè)立一個(gè)小組長(zhǎng)，但服務(wù)人手不足的情況依舊沒有太大改善。

2.治理單元與認(rèn)同單元不對(duì)等

合村并組的直接結(jié)果是X村的村域面積擴(kuò)大，也就是治理單元的擴(kuò)大，但村民對(duì)治理單元的認(rèn)同并不會(huì)隨之?dāng)U大。因?yàn)闅v史長(zhǎng)期以來，鄉(xiāng)村自治都是以自然村為基礎(chǔ)展開的，自然村往往由一個(gè)家族演變而來，村民對(duì)其擁有天然的認(rèn)同感。而行政村是由人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)轉(zhuǎn)化而來，是人為劃分的治理單元，僅僅算是若干家族的弱聯(lián)合，難以使村民產(chǎn)生強(qiáng)烈的認(rèn)同感[10]。由于村域面積過大，平常村里有什么事，村干部也只是通知到小組長(zhǎng)，再由小組長(zhǎng)通知村民，很少直接和村民打交道。由此帶來的后果是村民對(duì)行政村的認(rèn)同度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對(duì)村民小組的認(rèn)同度。

3.行政要求與自治要求相沖突

雖然村民自治最早是由廣西合寨村村民自發(fā)產(chǎn)生的，而且國(guó)家在《村民委員會(huì)組織法》也將村民委員會(huì)定性為“基層群眾性自治組織”，但是以行政村作為村民自治單元在實(shí)踐中遭遇了極大困難和諸多挑戰(zhàn)，如“行政抑制自治、體制不利自治、外力制約自治”[11]。一方面，在壓力型政府體制的體制慣性下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣于把各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)量化分解，將村民委員會(huì)當(dāng)作下屬機(jī)構(gòu)分派工作，并輔之以相應(yīng)的考核獎(jiǎng)懲。對(duì)于計(jì)生、維穩(wěn)等重要工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是對(duì)村民委員會(huì)實(shí)行“一票否決制”。另一方面，農(nóng)村資源本就有限，尤其是稅費(fèi)改革后，村民委員會(huì)在“人、財(cái)、物”等方面只能依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?？梢哉f，政府行政的強(qiáng)勢(shì)介入和村民委員會(huì)的日益行政化，已經(jīng)抑制了村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。

三、黨建嵌入自治：調(diào)整基本單元的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

合村并組后的治理難題促使村兩委產(chǎn)生了改革的想法，而拆違工作則為X村村民自治模式的轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)。2015年起，上海全市全面開展“五違四必”①區(qū)域環(huán)境綜合整治工作，X村的第11、12、20組被列入該年金山衛(wèi)鎮(zhèn)的重點(diǎn)治理范圍，村兩委決定先以這三組作為試點(diǎn)，為以后在全村推進(jìn)拆違工作做好表率作用。在試點(diǎn)工作中，聯(lián)組長(zhǎng)制的弊端日益突顯。涉及的3個(gè)村民小組共有居民住宅159個(gè)，戶籍人口585人，外來人口814人，違法搭建面積17143平方米。 拆違工作可以分為四個(gè)流程：公告宣傳—單獨(dú)談判—丈量簽約—正式拆除，整個(gè)過程極其繁瑣，難度極大。在工作過程中，村兩委發(fā)現(xiàn)僅僅依靠五個(gè)村干部和三個(gè)村民小組長(zhǎng)根本應(yīng)付不了這么多人，這么多事，決定吸納更多的力量加入到工作隊(duì)伍中。于是村兩委又在村民小組長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，再成立組務(wù)管理小組。應(yīng)該說，拆違工作的高難度和緊迫性是組務(wù)管理小組快速成立的直接原因，而組務(wù)管理小組的成立又啟動(dòng)了村民自治的經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新。

(一)組織嵌入：打造以組務(wù)管理小組為核心的自治格局

X村推動(dòng)村民自治的主要辦法就是打造以村民小組為自治基本單元、以組務(wù)管理小組為核心的自治格局。在村黨總支和村委會(huì)下面，劃分4個(gè)網(wǎng)格化片區(qū)和20個(gè)村民小組，并以此為基礎(chǔ)成立4個(gè)分支部和16個(gè)黨小組②。村黨總支班子4人分別聯(lián)系4個(gè)支部(片區(qū))，并擔(dān)任片區(qū)網(wǎng)格長(zhǎng)，分支部書記由老黨員擔(dān)任，另設(shè)兩個(gè)支部委員。每個(gè)支部(片區(qū))又分管4個(gè)黨小組和4-6個(gè)村民小組。每個(gè)村民小組都成立3-5人的組務(wù)管理小組，成員主要包括村民小組長(zhǎng)、黨小組長(zhǎng)、婦女小組長(zhǎng)和村民代表等四類人。組務(wù)管理小組成立后，小組內(nèi)部的事情先由組務(wù)管理小組協(xié)商解決，由于不少村民小組中黨小組長(zhǎng)兼任村民小組長(zhǎng)，而且黨小組長(zhǎng)的加入同時(shí)也帶動(dòng)了各小組黨員的參與，黨員在小組層面的自治活動(dòng)中依舊發(fā)揮著重要作用。將黨員吸納參與自治的方式起到了很好的效果。用第11小組黨小組長(zhǎng)的話來說，“加入到組務(wù)管理小組后，我們黨員做起事情來更加順利成章，不然以前人家都認(rèn)為我們不過是個(gè)黨員，沒權(quán)利管別人的事?！逼瑓^(qū)內(nèi)部的事情通常由網(wǎng)格長(zhǎng)和分支部書記協(xié)調(diào)解決，小組、片區(qū)層面難以解決的再交給村兩委統(tǒng)籌解決。組務(wù)管理小組的成立使得X村基本實(shí)現(xiàn)了“小事不出組，大事不出村”。

(二)空間嵌入：建立黨群組織共用的公共議事平臺(tái)

在2016年以前，X村內(nèi)的公共空間十分有限，而且多為娛樂性公共空間，如茶館、籃球場(chǎng)等，議事公共空間十分缺乏。為進(jìn)一步推動(dòng)村民自治單元下沉，實(shí)現(xiàn)村民自治在基本單元內(nèi)的實(shí)體化運(yùn)作，村兩委在片區(qū)層面建立了“X村先鋒站”，在小組層面建立了“X村驛站”?！癤村先鋒站”和“X村驛站”都是按照“便于管理、便于組織、便于活動(dòng)”的原則選取位置，一般都建在片區(qū)和小組的中心地帶?！癤村先鋒站”是村兩委重新建造的小屋，面積在三十平方左右，平常既可以用于支部黨建活動(dòng)，也可以用于片區(qū)村民會(huì)議?！癤村驛站”則設(shè)在村民小組長(zhǎng)或黨小組的家中，一般小組內(nèi)部的小會(huì)議都在“X村驛站”中開，人多的時(shí)候也可以去“X村先鋒站”。這兩個(gè)議事公共空間的建立，使得召開村民會(huì)議不用再在村民的家中，激發(fā)了村民議事的熱情。在第16小組組長(zhǎng)看來，在一般村民家里開會(huì)不自然，有時(shí)候聲音大了以為在吵架，家里的老人、小孩也會(huì)有意見。村兩委將更多的黨建活動(dòng)和村民會(huì)議放在這兩個(gè)議事公共空間中，讓村民有機(jī)會(huì)親身參與其中，這不僅使村民更直觀地認(rèn)識(shí)了基層黨建，而且活躍了村民自治的氛圍，實(shí)現(xiàn)了村民自治的有效運(yùn)作。

(三)行動(dòng)嵌入：生活化黨建與服務(wù)型自治的融合

過去村莊層面的黨建活動(dòng)主要圍繞黨員開展，即使嵌入到村民自治中也只是一種政治嵌入，其目的在于實(shí)現(xiàn)基層黨建的政治功能。這種黨建活動(dòng)的輻射范圍和實(shí)際效果往往不如人意，甚至有些脫離群眾。X村在推動(dòng)自治單元下沉的過程中，同時(shí)將黨建單元下沉，并且注意到村莊黨建和村民日常生活的聯(lián)結(jié)。為此，X村開展了一系列生活化黨建與服務(wù)性自治相融合的活動(dòng)。比如，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作中，X村在各小組中都召開了黨群討論會(huì)，主題就是“美麗鄉(xiāng)村怎么建”，激發(fā)了黨員和群眾熱烈的討論，不少村民反映自家周圍附近都存在“臟亂差”的情況，但一直無人負(fù)責(zé)。會(huì)后，X村決定在各組建立黨員帶頭的志愿者服務(wù)隊(duì)，負(fù)責(zé)本小組內(nèi)的河道清理、垃圾分類、綠化美化等工作。2018年底，X村獲評(píng)“上海市美麗鄉(xiāng)村示范村”，村民們都切實(shí)感受到了村莊環(huán)境和村容村貌的改觀。又比如，X村利用“文化下鄉(xiāng)”的機(jī)會(huì)，將支部和小組的黨建活動(dòng)和“文化下鄉(xiāng)”的表演活動(dòng)穿插在一起，吸引了許多村民的參與。這種兩相融合的形式既適應(yīng)了鄉(xiāng)村生活和黨群關(guān)系的新變化，使得X村在深化自治工作的基礎(chǔ)上改變了村民對(duì)黨建工作的刻板印象，又在做好服務(wù)工作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了黨鞏固基層政權(quán)的政治意圖，從而更加密切了黨群關(guān)系，促進(jìn)了村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。

四、自治成效：組務(wù)管理小組的治理功用

成立三年多來，組務(wù)管理小組在村莊治理中已經(jīng)發(fā)揮出越來越突出的作用。三年中，X村獲得“全國(guó)集體財(cái)務(wù)管理規(guī)范化示范單位”、“上海市美麗鄉(xiāng)村示范村”、“上海市文明村”、“上海市平安小區(qū)”、“金山區(qū)無違建村居”等多個(gè)榮譽(yù)稱號(hào)，這些成果的取得離不開組務(wù)管理小組的助力。實(shí)踐證明，組務(wù)管理小組對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理發(fā)揮著多方面的治理功用。

(一)作為矛盾糾紛的化解者

隨著原子化時(shí)代的到來，農(nóng)村同樣深受影響，傳統(tǒng)的鄰里關(guān)系已經(jīng)淡化，村民的權(quán)利意識(shí)日漸提高。加之在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革中，新農(nóng)村建設(shè)、公共服務(wù)均等化等政策為農(nóng)村社區(qū)帶來了許多資源，村民之間也因此出現(xiàn)了不少利益糾葛。在組務(wù)管理小組成立前，村里的矛盾糾紛通常由村治保主任和綜治社保隊(duì)員負(fù)責(zé)調(diào)解，但兩人往往因?yàn)閭€(gè)人閱歷過淺、對(duì)事情不熟悉等原因而感到有心無力。組務(wù)管理小組的成立使得矛盾糾紛得以先在小組內(nèi)部解決，在節(jié)省村干部時(shí)間、精力的同時(shí)，收到了相當(dāng)大的效果。

土地糾紛是農(nóng)村社會(huì)最普遍的鄰里矛盾，僅第16小組去年就曾發(fā)生過10件與土地相關(guān)的事情，但是均通過組務(wù)管理小組的調(diào)解得到圓滿解決。比如，2017年4月，第16小組的組務(wù)管理小組就在一次會(huì)議上集中處理過該組浜梢宅基5戶家庭的宅基前后種植地糾紛問題。在查看宅基證后，組務(wù)管理小組親自前往5戶家庭實(shí)地測(cè)量，最終重新確定出各家的種植地范圍，并以明顯的標(biāo)志物作為界限。如在調(diào)解記錄上清楚地記錄到：“GJL和GGJ家就以北邊電線桿為中心點(diǎn)，以南邊小子秧為中心，作為兩家夾弄的分界線”。組務(wù)管理小組有理有據(jù)的調(diào)解使得5戶家庭都得到了滿意的結(jié)果，避免了鄰里關(guān)系的惡化和矛盾糾紛的升級(jí)。

(二)作為民情民意的傳達(dá)者

正如前文所述，因?yàn)楹洗宀⒔M的緣故，村域面積擴(kuò)大，村干部需要服務(wù)的村民數(shù)量增加。如果按5400的常住人口來算，平均每個(gè)村干部要為1350位村民服務(wù)，平均每個(gè)村民小組長(zhǎng)要為270位村民服務(wù)。面對(duì)如此多的村民，村組干部的服務(wù)難免會(huì)出現(xiàn)不到位的情況。有村干部更是坦言，“我要管那么多的村民，有些人都認(rèn)不全，更不要說去了解他們的情況了”。而3-5人的組務(wù)管理小組使得這一情況得以改善。組務(wù)管理小組成立后，通過定期召開小組代表會(huì)和不定期走訪組內(nèi)村民，了解到許多村民的情況和心聲，并反映給村兩委，而村兩委也會(huì)在相關(guān)事務(wù)的決策上考慮村民的意見。傳達(dá)民情民意這一作用對(duì)有些困難群眾而言相當(dāng)必要。

(三)作為公共精神的引領(lǐng)者

學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，中國(guó)的社區(qū)大多缺乏團(tuán)結(jié)、合作、信任的公共精神，因此社區(qū)自治難以真正實(shí)現(xiàn)。但社區(qū)公共精神不可能在社區(qū)成員中憑空出現(xiàn)，其發(fā)育和成長(zhǎng)受到政府、社會(huì)組織、社區(qū)精英等多方面的影響。組務(wù)管理小組通過多次召開小組代表會(huì)，運(yùn)用響應(yīng)國(guó)家號(hào)召和情感動(dòng)員等兩種策略，有意將宣傳國(guó)家政策和維護(hù)村莊利益有機(jī)結(jié)合起來，在很大程度上提升了村民的公共意識(shí)與公共精神，增強(qiáng)了村民對(duì)村莊的責(zé)任感和榮譽(yù)感。X村村史陳列室的順利完工就是最好的例證。

2018年6月，村兩委決定利用辦公地點(diǎn)搬遷的機(jī)會(huì)，設(shè)立一間村史陳列室，作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的“文化版塊”以及留住鄉(xiāng)愁、凝聚人心的文化載體。為此，村里專門成立村史陳列室工作小組，前期主要負(fù)責(zé)老物件的收集統(tǒng)計(jì)工作。陳列室工作小組負(fù)責(zé)在全村層面統(tǒng)籌，各村民小組的收集統(tǒng)計(jì)工作交由組務(wù)管理小組具體負(fù)責(zé)。為落實(shí)工作，各組務(wù)管理小組多次召開小組代表會(huì)，會(huì)上都會(huì)著重強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一、村史陳列室是X村貫徹落實(shí)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作的具體措施，需要全村人民的共同配合；二、村史陳列室是村志的延續(xù)，是村志內(nèi)容的實(shí)物呈現(xiàn)，更是讓后代銘記村莊歷史，了解村莊過往的文化載體，每位村民都應(yīng)當(dāng)貢獻(xiàn)自己的力量。通過曉之以理、動(dòng)之以情的方式，村民們大多能夠認(rèn)識(shí)到村史陳列室的重要意義。如今，村史陳列室已建成開放，全村有150多戶人家捐出了300多件老物件。不少村民愿意無償捐獻(xiàn)自己珍藏的老物件，如建國(guó)后的第一份人民日?qǐng)?bào)、抗美援朝時(shí)的烈士證明、百年土布旗袍等。

(四)作為干群關(guān)系的彌合者

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，基層干群關(guān)系的好壞直接影響著黨和政府在農(nóng)民心中的形象，關(guān)系到黨和政府方針政策在農(nóng)村的實(shí)施，關(guān)系到全面建成小康社會(huì)在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)。從結(jié)構(gòu)制度角度來看，當(dāng)前部分農(nóng)村地區(qū)干群關(guān)系不和諧，主要是因?yàn)檗r(nóng)村集體利益分配機(jī)制不完善、農(nóng)村干部監(jiān)督管理機(jī)制不健全、農(nóng)村基礎(chǔ)民主制度剛性不強(qiáng)等多方面[12]。但是近年來在“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”、“政策下鄉(xiāng)”的熱潮中，政策執(zhí)行過程中帶來的干群矛盾成為影響干群關(guān)系的新因素。比如，2015年上海市開始全面推行“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治工作，不少社區(qū)因?yàn)楣ぷ鞣椒ú坏轿?，不時(shí)會(huì)出現(xiàn)村民不配合的情況，甚至產(chǎn)生過干群沖突。

組務(wù)管理小組作為X村村干部和村民之間的“緩沖器”、“潤(rùn)滑劑”，在很多方面避免了雙方直接沖突的可能。在拆違工作中，前期的宣傳政策、說服教育等工作都由組務(wù)管理小組負(fù)責(zé)，村兩委只需向各組務(wù)管理小組傳達(dá)上級(jí)的意見和村里的部署，以及組務(wù)管理小組和村民初步達(dá)成協(xié)議后的丈量違章面積、記錄簽約等工作。這種方式不僅減輕了村干部的工作量，而且減少了干群關(guān)系緊張的可能。在歷時(shí)長(zhǎng)達(dá)三年的拆違工作中，X村沒有出現(xiàn)過一起糾紛事件。因此，組務(wù)管理小組在村兩委和村民中獲得了較高的聲望，由協(xié)助拆違工作積累的權(quán)威使得組務(wù)管理小組在落實(shí)開展村民自治和組織動(dòng)員村民參與上獲得了更大的效力。

五、何以有為：黨建嵌入自治的關(guān)鍵要點(diǎn)

不難看出，X村的村民自治取得了不錯(cuò)的成效，尤其是組務(wù)管理小組在調(diào)解矛盾糾紛、傳達(dá)民情民意、引領(lǐng)公共精神、彌合干群關(guān)系等方面產(chǎn)生了明顯的效果。究其原因，其實(shí)是X村在建立組務(wù)管理小組的過程觸及了有效實(shí)現(xiàn)村民自治的關(guān)鍵要點(diǎn)，這也可以看作是X村推進(jìn)村民自治工作的實(shí)踐智慧。

(一)耦合調(diào)整：黨建單元與自治單元的雙重下沉

X村成功推進(jìn)村民自治工作的關(guān)鍵在于推動(dòng)黨建單元與自治單元同時(shí)下沉到村民小組一級(jí)，并通過建立組務(wù)管理小組這一巧妙有效的方式，在小組層面構(gòu)建了無障礙的黨群關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了黨群組織的耦合調(diào)整。這種模式之所以能良好運(yùn)作，主要有兩方面的原因。一方面是在實(shí)踐層面，通過制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了三方共贏。對(duì)于村民委員會(huì)而言，組務(wù)管理小組既能夠真正落實(shí)村民自治工作，又能夠協(xié)助村里完成基層政府的任務(wù)攤派。對(duì)于農(nóng)村基層黨組織而言，成立黨小組加強(qiáng)了基層黨組織建設(shè)，而黨員進(jìn)入組務(wù)管理小組不僅實(shí)現(xiàn)了黨組織功能的拓展，而且解決了黨組織和黨員在村莊事務(wù)中的邊緣化問題。同時(shí)，這種方式充分尊重了村民的主體性。在組務(wù)管理小組中，既有黨員，又有群眾，黨員寓于群眾之中。這種安排，在調(diào)動(dòng)村民參與自治的積極性、實(shí)現(xiàn)黨群關(guān)系“零距離”的同時(shí)，確保了自治活動(dòng)的組織化開展。更重要的是，這樣的安排得到了村民的認(rèn)可。用第16小組組長(zhǎng)的話來說，“沒有組務(wù)管理小組之前，有什么事情都是由小組長(zhǎng)和黨員去通知，給村民的感覺就是不關(guān)自己的事情，但是組務(wù)管理小組中有很多普通村民，看起來更加自然，做工作凝聚力更好?！绷硪环矫媸窃诜蓪用妫h建單元與自治單元的雙重下沉，回避了法律框架的制度約束。行政村早已被納入到現(xiàn)有的法律體系之中，但法律法規(guī)的不完善帶來了村委會(huì)和村黨總支的結(jié)構(gòu)性矛盾。而村民小組沒有被納入到現(xiàn)有的法律體系之中，反而能在法律的空白地帶內(nèi)建立非正式制度，發(fā)掘出其中所蘊(yùn)含的治理空間[13]。在沒有過多制度約束、不需要承擔(dān)行政任務(wù)的情況下，組務(wù)管理小組解決了村民自治中發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用與群眾參與主體作用的“互動(dòng)”而非“互斥”問題，真正實(shí)現(xiàn)了村民的自我管理、自我服務(wù)和自我教育。

(二)秩序重建：村莊公共空間的再造與拓展

X村成功推進(jìn)村民自治工作的關(guān)鍵還在于村莊公共空間的再造與拓展。有學(xué)者指出，村莊公共空間“關(guān)涉農(nóng)民日常的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活諸多方面，對(duì)于農(nóng)民的生活和鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定與發(fā)展具有十分重要的意義，很大程度上形塑著農(nóng)民物質(zhì)生活和精神世界的狀態(tài)，影響著鄉(xiāng)村社會(huì)的道德價(jià)值和秩序體系?！盵14]合村并組后的X村大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，將老村部、老廣場(chǎng)改造為廠房出租，在獲得不菲租賃收入的同時(shí)，也導(dǎo)致村莊的公共活動(dòng)越來越少。2016年，X村利用上級(jí)政府補(bǔ)助的“黨建服務(wù)站”資金和村莊自籌資金，修建了四個(gè)“X村先鋒站”、兩塊健身廣場(chǎng)和一個(gè)休閑公園。這些新場(chǎng)所的建成可以被視為村莊公共空間的再造與拓展，它們不僅使得村莊得以重新煥發(fā)出活力和生氣，而且還起到了秩序建構(gòu)與社區(qū)整合的功能。具體而言，主要有以下三個(gè)方面。一是村莊公共空間具有重塑熟人社會(huì)的功能。現(xiàn)在的農(nóng)村實(shí)際上是一種半熟人社會(huì)，熟人社會(huì)僅存在于老年人之間，老年人與年輕人、年輕人與年輕人之間都不熟悉。重新建造的公共空間則可以將許多村民集中起來，使得村民能在同一場(chǎng)所中產(chǎn)生密集的交往，進(jìn)而使得村民之間變得更加熟悉。二是政治性公共空間具有落實(shí)國(guó)家政策、開展民主議事等功能。對(duì)于村兩委而言，以“X村先鋒站”、“X村驛站”為代表的政治性空間有效地傳達(dá)了國(guó)家建設(shè)的要求，如“五違四必”整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)會(huì)都是在這些場(chǎng)所召開。對(duì)于村民而言，這些場(chǎng)所成了表達(dá)民意、相互協(xié)商的平臺(tái)，如許多土地糾紛、家庭糾紛問題都是在這里解決的。三是休閑性公共間具有發(fā)揮輿論監(jiān)督的功能。農(nóng)村社會(huì)也需要社會(huì)輿論來約束村民的行為，社會(huì)輿論的消失意味著農(nóng)村整體性的崩解[15]。健身廣場(chǎng)、小公園建成后，許多人在空閑時(shí)聚在那里聊天，涉及的話題既有“公”，也有“私”，這些都構(gòu)成了村莊輿論的來源。

(三)邁向生活治理：黨的建設(shè)與村民自治的殊途同歸

治理重心的轉(zhuǎn)變同樣是X村成功推進(jìn)村民自治工作的關(guān)鍵之處。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)上收和社會(huì)治理權(quán)責(zé)下移的雙重變奏，X村的自治工作重心逐漸轉(zhuǎn)向?qū)Υ迕裆畹闹卫?，其目的在于帶領(lǐng)村民過好日子，幫助村民實(shí)現(xiàn)有序和幸福的生活。在村莊層面，由村兩委統(tǒng)籌落實(shí)的拆違、河道整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作其實(shí)是在進(jìn)行整體性的生活治理；而在小組層面，由組務(wù)管理小組實(shí)際發(fā)揮的化解矛盾糾紛、傳達(dá)民情民意等作用其實(shí)是在進(jìn)行個(gè)人化的生活治理。這種以村民生活為重心的治理方式其實(shí)就是在致力于滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。在開展自治的具體實(shí)踐中，X村又將生活治理與黨的建設(shè)融合在一起。X村的生活化黨建致力于在黨建中回應(yīng)村民訴求，讓黨的理念和路線為人所知，與村民生活所需相契合；在黨建中融入情感和精神，讓黨群共情內(nèi)化于心，與村民生活情感相契合；在黨建中開展服務(wù)行動(dòng)，讓黨建工作外化于行為，與村民生活要求相契合[16]。這種生活化黨建與服務(wù)型自治相融合的方式其實(shí)解決了鄉(xiāng)村社會(huì)的服務(wù)不足問題。由于鄉(xiāng)村生活的分散，專業(yè)化服務(wù)難以形成規(guī)模效益，因此市場(chǎng)的力量往往不愿意介入到農(nóng)村開展社會(huì)化服務(wù)，這就只能依靠農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)生性力量。發(fā)揮村民自身的力量需要有人組織，而共產(chǎn)黨恰恰以組織好人民的生活為己任，這就構(gòu)成了一種難得的耦合關(guān)系[17]。此外，由于農(nóng)民生活境遇的好壞在很大程度上決定了他們的政治認(rèn)同的邏輯[18]，這種緊密聯(lián)系群眾、改善村民生活的黨建形式必然會(huì)加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)黨的政治認(rèn)同，從而使得黨的基層政權(quán)更加穩(wěn)固，最終出現(xiàn)黨的建設(shè)與村民自治雙贏的局面。

六、結(jié)論與討論

從全國(guó)整體來看，下沉村民自治單元、形成“兩級(jí)村民自治”已非個(gè)案，湖北秭歸、江西分宜、廣東云浮等地同樣是將村民自治重心下移到村民小組/自然村中，并取得了相當(dāng)不錯(cuò)的成效。而且，中央一號(hào)文件自2014年起連續(xù)五年提出，“可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作。”這些都充分說明了村民自治單元下沉是村民自治的發(fā)展趨勢(shì)，村民自治向多層次多類型多領(lǐng)域延伸是村民自治的發(fā)展方向[19]。許多學(xué)者繼而歸納總結(jié)了劃定基本單元時(shí)應(yīng)考慮的因素，如資源、規(guī)則、利益、文化等，并且提出村民自治要因地制宜，要根據(jù)不同情況選擇不同形式實(shí)現(xiàn)村民自治的價(jià)值。這些研究為進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)村民自治工作、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理做出了理論上的指導(dǎo)。而筆者通過上海市X村的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民自治單元下沉固然不能“一刀切”地盲目推行，但在推動(dòng)村民自治單元下沉的過程中，應(yīng)當(dāng)以黨建嵌入自治的形式激發(fā)村民自治活力，從而實(shí)現(xiàn)村民自治在基本單元層面的重構(gòu)。此外，從X村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，在推動(dòng)村民自治單元下沉的過程中，至少應(yīng)當(dāng)注意以下三個(gè)問題。

一是村民自治基本單元的適度規(guī)模問題。以行政村為自治單元而出現(xiàn)的自治困境已為各界所廣泛認(rèn)識(shí)，村民自治單元下沉本質(zhì)上就是為了解決這一問題。但村民自治的基本單元應(yīng)該有多大，或者說應(yīng)該在什么樣的規(guī)模上開展村民自治這一問題尚未達(dá)成共識(shí)。有學(xué)者提出基本單元的規(guī)模受到村民參與的方便性和合作解決基本公共問題的能力約束[8]，也有學(xué)者注意到人口規(guī)模、地域規(guī)模和人口密度對(duì)有效實(shí)現(xiàn)村民自治的影響[20]。而從X村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看出，應(yīng)當(dāng)充分重視農(nóng)村黨組織聯(lián)系村民的方便程度并將之作為確定村民自治基本單元的重要依據(jù)。正如有學(xué)者指出的那樣，有效的自治單元必然是有效的黨建單元，黨建單元距離村民近，發(fā)揮的功能強(qiáng)，村民自治就會(huì)高效而有力[21]。

二是村民自治基本單元的實(shí)體化運(yùn)作問題?；締卧鲁敛粦?yīng)該僅僅停留在成立個(gè)組織或是掛塊牌子的層面上，而是需要配套的資源(如議事場(chǎng)地)和制度保證，否則只會(huì)淪為形式化的改變，而沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的突破。過去村民議事一般都在個(gè)別村民的家中，這種私人生活空間公共化的形式由于受到鄰里矛盾、空間限制等影響，一定程度上成為村民參與公共議事的制約因素。而且村莊公共空間萎縮會(huì)導(dǎo)致集體記憶衰退，進(jìn)而引發(fā)農(nóng)村社會(huì)的價(jià)值危機(jī)、倫理危機(jī)和治理危機(jī)[14]?！癤村先鋒站”、“X村驛站”等實(shí)體公共空間的建立，既可以作為村民開會(huì)時(shí)的政治性公共空間，又可以作為村民平時(shí)活動(dòng)的休閑性公共空間，起到了一舉兩得的作用。因此，將農(nóng)村的黨建服務(wù)站(點(diǎn))作為基本單元層面開展自治的實(shí)體化空間可能是可行的方案。

三是黨建工作與自治工作的工作重心問題。在當(dāng)前“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)下，村兩委往往被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府納入科層化官僚體系，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“腿”和“腳”。作為村民自治組織的村委會(huì)更多的是在發(fā)揮行政單位的功能，而村黨組織肩負(fù)的社會(huì)化服務(wù)職責(zé)，特別是黨建為民的服務(wù)功能同樣被“閑置”[16]。這一局面在未來短期內(nèi)難以得到有效改善。與此同時(shí)，新農(nóng)村建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境污染、精神文化空虛等生活問題已成為農(nóng)民走向美好生活的主要障礙。因此，應(yīng)對(duì)以生活服務(wù)主的黨建工作和以生活治理為主的自治工作予以重視，這既是在促成農(nóng)村黨組織和自治組織原本功能的回歸，也是基層黨建與村民自治走向深度融合的可行路徑。

注 釋：

①“五違四必”指違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營(yíng)、違法排污、違法居住“五違”必治，安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經(jīng)營(yíng)必須取締“四必”先行。

②黨小組按照黨員所屬的村民小組進(jìn)行劃分，其中4個(gè)村民小組中黨員人數(shù)過少，只有1—2個(gè)黨員，所以合并在別的黨小組中。