陳宇婷

一、引言

為了更好地監(jiān)督各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，加快從以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主到兼顧生態(tài)文明建設(shè)的觀念轉(zhuǎn)變，中央將生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督提高到了國家戰(zhàn)略層面。2013年黨的十八屆中央委員會第三次會議《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，國家審計署開始試點(diǎn)進(jìn)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計;2017年《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》的印發(fā)，標(biāo)志著從2018年起領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計（以下簡稱“自然資源審計”）將作為一項常規(guī)性的審計任務(wù)在各級審計機(jī)關(guān)全面鋪開。而鎮(zhèn)（街）作為所在轄區(qū)生態(tài)文明建設(shè)政策的具體執(zhí)行者，對其主要領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源離任（任中）審計，對樹立領(lǐng)導(dǎo)干部綠色GDP政績觀，以及確保生態(tài)文明建設(shè)政策落到實處具有重要的意義。

二、任中審計的優(yōu)點(diǎn)

目前，自然資源審計仍以離任審計為主，雖然積累了不少經(jīng)驗，也取得了一些成效，但也暴露出離任審計作為事后監(jiān)督的弊端。為了提高我國自然資源審計的實效，應(yīng)更關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源的任中審計。任中審計即在領(lǐng)導(dǎo)干部還未調(diào)離崗位就開展的審計，是一種事中監(jiān)督，與離任審計就審計目標(biāo)、內(nèi)容和范圍方面沒有本質(zhì)區(qū)別，但有以下幾個優(yōu)勢：一是審計成果得以更好利用。審計端口前移，被審計對象還未調(diào)動，審計結(jié)果可以作為組織部門提拔選用干部的參考，能更好地督促領(lǐng)導(dǎo)干部落實好生態(tài)保護(hù)責(zé)任;二是責(zé)任界定較清晰。任中審計的時間一般跨度較小，避免了因生態(tài)環(huán)境情況動態(tài)變化，導(dǎo)致責(zé)任難以界定的情況;三是被審計單位和個人的配合和整改積極性較高。任中審計的評價涉及到現(xiàn)任的領(lǐng)導(dǎo)，會促使被審計單位和個人在提供資料、談話問詢以及后續(xù)整改等方面更積極主動，提高審計的效率和質(zhì)量并提升審計結(jié)果的重視度。

三、開展鎮(zhèn)（街）自然資源任中審計的難點(diǎn)

雖然任中審計與離任審計相比有優(yōu)勢的地方，但是目前鎮(zhèn)（街）自然資源任中審計的經(jīng)驗還非常有限，基層審計機(jī)關(guān)在開展此類審計中完全是摸著石頭過河，要全面推廣任中審計還存在諸多困難。

1.定責(zé)的法律依據(jù)不足。

一方面目前《森林法》及其實施條例、《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督管理責(zé)任單位均為縣級及以上人民政府的主管職能部門，管理權(quán)限未下放到鎮(zhèn)（街），鎮(zhèn)（街）在自然資源管理的主要職責(zé)為日常的巡查、上報，因此在審計中要追究其主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)管責(zé)任存在法律依據(jù)不足的問題;另一方面鎮(zhèn)（街）領(lǐng)導(dǎo)干部對本轄區(qū)的規(guī)劃發(fā)展的決策權(quán)有限，如對于一些工業(yè)企業(yè)的選址、垃圾填埋場選址無決定權(quán)，但最后若間接造成水資源、土壤、大氣污染卻在本轄區(qū)內(nèi)，審計難以界定其在生態(tài)損害中的責(zé)任，大大削弱了鎮(zhèn)（街）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源審計的監(jiān)督作用。

2.缺乏細(xì)化的評價標(biāo)準(zhǔn)。

自然資源資產(chǎn)審計內(nèi)容為土地、森林、礦產(chǎn)、海洋及大氣污染防治六大領(lǐng)域，涉及的內(nèi)容專業(yè)性強(qiáng)、范圍廣，相關(guān)的評價指標(biāo)還存在以下幾個方面有待完善：

（1）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表從提出至今還處于理論階段，也未探索出適合我國國情并細(xì)化到各省、市、縣（區(qū)）及鎮(zhèn)（街）的評價體系和定責(zé)指標(biāo)，基層審計人員只能根據(jù)個人的判斷和理解進(jìn)行審計，主觀性較強(qiáng)，可能導(dǎo)致有些生態(tài)環(huán)境的破壞與領(lǐng)導(dǎo)的決策間接相關(guān)，但審計未能納入評價和定責(zé)指標(biāo)，使得審計質(zhì)量參差不齊。

（2）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源任中審計屬于事中監(jiān)督，而某些自然資源破壞的現(xiàn)象有一定的滯后性和隱蔽性，比如過度開發(fā)導(dǎo)致超出資源環(huán)境的承載能力或是土壤、水資源的污染等，可能在任中審計的時候不一定表現(xiàn)出來，但由于目前無針對任中審計的評價標(biāo)準(zhǔn)，審計人員很難對被審計對象做出全面客觀的審計評價，存在較大的審計風(fēng)險。

（3）有些自然資源的存量和變動情況與領(lǐng)導(dǎo)干部決策的因果關(guān)系難以精準(zhǔn)界定，比如森林資源減少是由于非法采伐還是森林火災(zāi)、土壤重金屬超標(biāo)是本地區(qū)土母質(zhì)的自然屬性還是工業(yè)污染或礦產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)致的，要厘清人為因素、自然因素還是歷史因素，或是三重因素都有，目前也無統(tǒng)一的指導(dǎo)細(xì)則。

3.審計任務(wù)與審計力量嚴(yán)重不匹配。

一是擴(kuò)大了被審計對象范圍：任中審計與離任審計相比，被審計對象擴(kuò)大到所有在職的領(lǐng)導(dǎo)干部，大大擴(kuò)大了對象范圍，這將進(jìn)一步激化基層審計機(jī)關(guān)任務(wù)繁重與人手不足的矛盾;二是專業(yè)能力不足：在職審計人員大多為財經(jīng)專業(yè)，而自然資源審計需要水利、土壤、規(guī)劃、林木、海洋生物資源等專業(yè)知識，且涉及的數(shù)據(jù)量大、綜合分析能力要求高，存在專業(yè)人才“短板”的情況;三是審計技術(shù)方法滯后：自然資源審計需要掌握圖斑在不同坐標(biāo)系的轉(zhuǎn)換、ArcGIS軟件的使用、圖斑與遙感影象圖的對比等技術(shù)方法，在職審計人員的審計技術(shù)方法還未能跟上。

4.自然資源審計存在取數(shù)難的情況。

首先是自然資源審計涉及很多垂直管理部門，如資源規(guī)劃局、環(huán)境和生態(tài)局等部門，以往審計人員與這些部門較少打交道，對其業(yè)務(wù)不夠熟悉，開出的審計資料清單，專業(yè)術(shù)語若有差別，相關(guān)部門常以無此資料為由不提供資料或者以資料涉密為由增加審批協(xié)調(diào)的時間;其次是自然資源數(shù)據(jù)分散在相關(guān)的職能部門，相關(guān)部門有各自的核算口徑和方式，要讓數(shù)據(jù)為審計人員所用，需要匯總、核對與提供數(shù)據(jù)人員不斷溝通口徑，且很多數(shù)據(jù)只統(tǒng)計到縣（區(qū)）一級，未細(xì)化到鎮(zhèn)（街）一級，數(shù)據(jù)存在斷層的現(xiàn)象，數(shù)據(jù)提取與核算存在較大難度，數(shù)據(jù)的時效性和審計效率不高;再次是鎮(zhèn)（街）的職責(zé)只是巡查和上報的責(zé)任，而處罰權(quán)還是在部門，因此查出的問題與主管部門也牽連，之后的整改也需要主管部門配合，導(dǎo)致相關(guān)部門在提供數(shù)據(jù)時存在顧慮。

四、開展鎮(zhèn)（街）自然資源任中審計的幾點(diǎn)建議

1.完善相關(guān)制度法規(guī)和評價體系。

完善的法規(guī)制度和評價體系是提高自然資源審計質(zhì)量的重要保障。一是基層政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的特點(diǎn)，出臺與自然資源及審計相關(guān)的政策法規(guī)，明確各職能部門與鎮(zhèn)（街）在具體自然資源的權(quán)責(zé)，為審計部門的定責(zé)定性做好制度保障;二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源規(guī)劃、環(huán)境和生態(tài)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、統(tǒng)計等部門，對水、土地、森林、礦產(chǎn)、海洋及大氣污染防治等六大領(lǐng)域的自然資源進(jìn)行層層摸底，探索編制符合本地區(qū)的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，動態(tài)反映至各村級自然資源資產(chǎn)的實物量和質(zhì)量情況;三是通過外聘專家指導(dǎo)建立自然資源資產(chǎn)審計評價指標(biāo)體系，可從自然資源政策落實、資金使用情況以及主要自然資源的績效評價三個方面進(jìn)行指標(biāo)細(xì)化，綜合反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)情況，使得審計評價更全面客觀。

2.多舉措解決審計任務(wù)與審計力量不匹配的矛盾。

（1）加強(qiáng)審計隊伍建設(shè)：一是提高在職審計人員的業(yè)務(wù)水平，可以通過加強(qiáng)與上級審計機(jī)關(guān)配合審計，以審代學(xué)，或是以開展青年講堂、視頻教學(xué)等模式將實戰(zhàn)經(jīng)驗分享給基層審計機(jī)關(guān);二是通過爭取編制數(shù)，招錄或調(diào)用自然資源相關(guān)專業(yè)的人才，進(jìn)一步充實審計力量;三是引入社會審計力量，將自然資源不涉密的部分聘請社會審計力量協(xié)助完成，如自然資源資產(chǎn)的財政資金使用情況的審計等方面，這方面也是社會審計力量比較擅長的領(lǐng)域，在分擔(dān)審計任務(wù)的同時，也降低了審計風(fēng)險。

（2）整合審計資源：將自然資源審計與其他審計項目靈活結(jié)合，如與鎮(zhèn)（街）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)責(zé)、政府投資、財政財務(wù)收支等審計項目相結(jié)合，實現(xiàn)一次進(jìn)點(diǎn)，多項成果，避免給被審計單位造成麻煩的同時，也能整合審計資源，提高審計效率。

（3）建立自然資源審計專家技術(shù)咨詢平臺：自然資源審計作為新興的領(lǐng)域，很多專業(yè)及技術(shù)對審計人員來說都是完全陌生的，通過建立技術(shù)咨詢平臺，審計機(jī)關(guān)可以向?qū)＜壹夹g(shù)平臺提出技術(shù)支持，如通過該平臺進(jìn)行水質(zhì)鑒定、土壤重金屬含量檢測等;或者由他們提出一些專業(yè)的建議，進(jìn)一步降低審計風(fēng)險。

3.建立健全部門間的協(xié)作聯(lián)動機(jī)制。

目前自然資源審計取數(shù)難的問題是有效開展審計的“攔路虎”，因此建立強(qiáng)效的部門協(xié)作聯(lián)動機(jī)制勢在必行。建議將自然資源有關(guān)部門納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議成員單位，成立自然資源與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議制度，共同統(tǒng)籌解決數(shù)據(jù)共享問題;由審計部門牽頭聯(lián)席會議成員單位從建立自然資源數(shù)據(jù)的定期報送，到逐步構(gòu)建自然資源審計分析平臺。

目前，我省審計廳已開始著手構(gòu)建我省的自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)審計分析平臺，基層政府和審計機(jī)關(guān)可加強(qiáng)與上級溝通協(xié)商，提出基層審計機(jī)關(guān)的需求，對平臺進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化和細(xì)化，全面推進(jìn)自然資源審計信息化建設(shè)，確實服務(wù)好鎮(zhèn)（街）自然資源審計這“最后一公里”。

4.加強(qiáng)審計結(jié)果運(yùn)用。

《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確要建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，完善相關(guān)責(zé)任考核及問責(zé)制度并實行終身追責(zé)。因此地方政府應(yīng)完善配套的責(zé)任考核和追責(zé)制度，才能避免審計流于形式?？梢酝ㄟ^自然資源與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議成員單位中的組織、人社等部門，將自然資源任中審計結(jié)果與干部的考核和選拔掛鉤;通過人大、紀(jì)委監(jiān)委及主管部門，督促審計發(fā)現(xiàn)問題的整改和問責(zé)，擴(kuò)大審計結(jié)果影響，形成警示作用，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更謹(jǐn)慎地使用手中的權(quán)力。

五、 結(jié)語

自然資源任中審計，將監(jiān)督關(guān)口前移，能更好地起到預(yù)警作用，避免了離任審計的弊端，讓這項新制度發(fā)揮更大的作用。我們應(yīng)認(rèn)識到推廣任中審計的重要性，督促基層政府完善相關(guān)的體制機(jī)制，為推廣任中審計創(chuàng)造條件，更好地規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)文明建設(shè)的履職。

參考文獻(xiàn)

[1]付林.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中） 審計“一盤棋”布局的構(gòu)想[J].審計月刊，2018，（10）：4-6.

（作者單位：福建省廈門市同安區(qū)審計事務(wù)中心）