孫鵬程

【摘 要】實施重大政策措施落實情況跟蹤審計，是審計機關(guān)的一項長期任務(wù)。做好這項審計工作，有利于及時反饋政策的漏洞和不足，督促國家重大政策的切實貫徹落實。優(yōu)化營商環(huán)境，支持民營經(jīng)濟健康發(fā)展，是各級黨委政府堅決貫徹習(xí)總書記有關(guān)重要講話精神的具體舉措，通過政策跟蹤審計是貫徹落實好營商環(huán)境的重要抓手。本文以L市為例，以審計手段加強營商環(huán)境政策的落地。

【關(guān)鍵詞】政策措施跟蹤審計;營商環(huán)境;審計成果

優(yōu)化營商環(huán)境是促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記強調(diào)，要營造穩(wěn)定、公開、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，加快建設(shè)開放型經(jīng)濟新體制，推動我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，要深入貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神，將優(yōu)化營商環(huán)境納入審計監(jiān)督范圍，在促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮監(jiān)督和保障作用。審計機關(guān)圍繞深化“放、管、服”改革，對提升營商環(huán)境政策措施落實情況陸續(xù)部署實施跟蹤審計。跟蹤審計結(jié)果表明，近年來出臺的相關(guān)政策對營商環(huán)境的改善，對促進地方經(jīng)濟健康發(fā)展起到了積極的作用，但優(yōu)化營商環(huán)境政策在具體落實執(zhí)行過程中，仍存在一些現(xiàn)實問題值得審計的關(guān)注與思考。

一、東北地區(qū)營商環(huán)境的現(xiàn)狀

曾經(jīng)被譽為“共和國長子”、“新中國工業(yè)搖籃”，東北地區(qū)擁有一批關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。民營經(jīng)濟的不發(fā)達是拖累東北地區(qū)經(jīng)濟下滑的重要原因。習(xí)近平總書記在深入推進東北振興座談會上，明確提出了6個方面的要求，第一條就是“以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎(chǔ)，全面深化改革”。遼寧省2016年12月出臺了全國首部省級優(yōu)化營商環(huán)境地方性法規(guī)《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，還成立了全國唯一一個省級營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局。隨后，吉林省出臺《關(guān)于促進民營經(jīng)濟加快發(fā)展若干措施》，制定25條舉措，著力優(yōu)化營商環(huán)境。黑龍江省出臺《關(guān)于進一步優(yōu)化全省發(fā)展環(huán)境的意見》，推動營商環(huán)境建設(shè)。近幾年來，隨著新一輪東北振興戰(zhàn)略深入實施，在各方面共同努力下，東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展逐步企穩(wěn)。2019年上半年，遼、吉、黑三省經(jīng)濟增速分別為5.8%、2.0%、4.3%，經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)，與全國平均增速的差距逐步縮小。

二、政策跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)營商環(huán)境政策未落地情況

在貫徹落實營商環(huán)境過程中，不缺少優(yōu)化營商環(huán)境的政策依據(jù)，也不缺乏優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)政策措施，根本的問題是，這些政策措施是否能落地，地方政府及其相關(guān)部門是否充分響應(yīng)，通過政策跟蹤審計發(fā)現(xiàn)營商環(huán)境中存在的問題。

一是簡政放權(quán)的效果并不明顯。簡政放權(quán)講了很多年，效果依然不是很明顯，各級政府管理的事情并沒有簡化和減少。比如在招投標(biāo)政策中，2018年6月以前，國家發(fā)改委規(guī)定200萬元以下的工程項目、100萬元以下設(shè)備采購項目可以不通過招投標(biāo)程序。2018年6月以后，這一規(guī)定分別提高到400萬元和200萬元以下。但在實際執(zhí)行時，政策落不到下面，各級政府層層加碼，有的地方加碼到10萬、5萬的都要招投標(biāo)。只不過有的招投標(biāo)玩的是形式，可以由縣、鄉(xiāng)公共資源交易中心（站）工作人員代辦，只要企業(yè)交資質(zhì)費、資料費、合同簽證費等就全給辦好。這種“過度”執(zhí)行招投標(biāo)政策的背后，實際隱藏了更多的違法轉(zhuǎn)包分包、圍標(biāo)串標(biāo)等問題，這不僅增加了建設(shè)程序和成本，降低了建設(shè)質(zhì)量，還存在安全隱患。

二是減稅降費效果不明顯。減稅降費政策是為了給企業(yè)減負(fù)，讓企業(yè)輕裝上陣謀發(fā)展，但這一政策實際執(zhí)行效果并不理想，有的造成企業(yè)的稅負(fù)不減反增。營改增政策和最近的各種減稅降費政策出臺后，為了不讓本地稅收收入出現(xiàn)大幅下滑的不利狀況，地方政府和稅務(wù)部門有了新的對策：開辟新的稅收增長點。開稅務(wù)發(fā)票必須去同級財政部門申報審核簽章，這叫綜合治稅，結(jié)算收款時光有建筑勞務(wù)發(fā)票不夠，還得要有材料發(fā)票，要開材料發(fā)票就得交稅。這對提供勞務(wù)的企業(yè)來說，實際稅負(fù)比以前增加了。

三是紅頂中介仍然存在。優(yōu)化營商環(huán)境政策難以落地還有一個重要原因，就是紅頂中介的長期且普遍存在。紅頂中介的存在，既有這些中介復(fù)雜的前世今生，也有中介執(zhí)業(yè)規(guī)范本身的缺陷。不可否認(rèn)，紅頂中介執(zhí)業(yè)考慮最多的，通常不是盡可能做到客觀、公正，維護客戶和社會公共利益，而是中介自身利益最大化。有的中介不通過招投標(biāo)程序，甚至不通過集體決策而由部門領(lǐng)導(dǎo)直接指定長期為本部門及下屬單位提供服務(wù);有的中介成為財政投資評審的前置中介，賦有“二次審批”的“生殺大權(quán)”，有的中介還成為個別地方政府及其部門“指哪打哪”的工具。在審計署二季度政策跟蹤審計報告中發(fā)現(xiàn)2019年上半年，9個省的部分單位違規(guī)征收應(yīng)免收的行政事業(yè)性收費和政府性基金，向企業(yè)轉(zhuǎn)嫁應(yīng)由財政資金承擔(dān)的費用，應(yīng)退未退涉企收費，要求企業(yè)購買第三方電子認(rèn)證服務(wù)或承擔(dān)電子政務(wù)平臺服務(wù)費，以及違規(guī)收取金融顧問費等共計3.82億元;7個省的8家單位依托主管部門的行政審批事項開展中介服務(wù)并收取費用6 778.69萬元。

三、L市推進政策跟蹤審計促進營商環(huán)境的做法

1.深入圍繞重點項目繼續(xù)跟蹤審計。

在審計項目安排上，優(yōu)化審計計劃安排，加大對營商環(huán)境政策的審計。近兩年，L市審計局先后組織了關(guān)于降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本政策措施落實情況的審計調(diào)查、關(guān)于L市政府各部門政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享專項審計調(diào)查、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化相關(guān)政策執(zhí)行情況專項審計調(diào)查、重大政策措施落實情況專項審計調(diào)查以及環(huán)境品質(zhì)提升工程專項審計調(diào)查等專項審計調(diào)查項目。通過針對性審計項目的安排，關(guān)注市場政策的落實情況，著力從審計的角度推動L市營商環(huán)境建設(shè)。在前兩個項目中，重點調(diào)查了市發(fā)展改革委、市財政局、原市經(jīng)信委、市人力資源社會保障局等18個部門，向164戶實體經(jīng)濟企業(yè)發(fā)放了審計調(diào)查表，多角度、系統(tǒng)性分析了L市降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本政策措施落實以及各部門政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享情況。在專項審計基礎(chǔ)上，重點關(guān)注影響權(quán)利承接、流程控制等內(nèi)容，以及承接權(quán)利后面臨的主要問題和權(quán)利運行監(jiān)管情況等內(nèi)容。形成了《L市簡政放權(quán)等相關(guān)政策措施落實情況跟蹤審計專項審計調(diào)查報告》上報市委市政府，推動L市相關(guān)部門出臺辦法合理降低企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)、融資成本和制度性交易成本，為進一步促進優(yōu)化營商環(huán)境發(fā)揮了積極作用。對納入項目計劃的審計項目，在制定審計項目實施方案時，將L市的優(yōu)化政務(wù)服務(wù)情況和“辦事難”專項整治活動所要求的相關(guān)內(nèi)容作為必審事項，尤其關(guān)注“基層站所吃拿卡要”“窗口單位行政服務(wù)不到位”、事業(yè)單位不合理收費和行業(yè)協(xié)會、商會強制企業(yè)入會或違規(guī)收費等方面內(nèi)容，確保L市優(yōu)化政務(wù)服務(wù)工作落到實處。

2.強化政策跟蹤審計質(zhì)量控制。

政策執(zhí)行情況跟蹤審計，由于其審計對象的廣泛性、審計時間的不確定性、審計組織的多元性，造成審計風(fēng)險的增高。因此，強化審計的質(zhì)量控制，是降低審計檢查風(fēng)險的有效途徑。在提高審計質(zhì)量、效率的要求下提升審計人員綜合素質(zhì)，進一步豐富審計方法。L市通過多種方式和渠道幫助審計人員盡量掌握經(jīng)濟、政治、社會、文化、環(huán)境生態(tài)等相關(guān)知識、審計經(jīng)驗和相關(guān)經(jīng)濟社會背景等，在培養(yǎng)審計人員精湛的專業(yè)技術(shù)和綜合知識基礎(chǔ)上，培養(yǎng)良好的政治敏銳性和對問題的洞察分析能力。探索科學(xué)的跟蹤審計方式、方法和技術(shù)。第一，政策特點不同，跟蹤審計的方式不同。需要對宏觀政策落實情況開展分階段、有重點、持續(xù)性、過程性的跟蹤檢查。對于起效快的政策，需要在政策出臺較短時間內(nèi)開展跟蹤檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題、盡早完善和調(diào)整相關(guān)政策;對于影響經(jīng)濟社會運行的重點、難點和焦點政策，需要將審計關(guān)口前移，在政策公布后立即展開跟蹤檢查工作，實時、同步、動態(tài)地反映宏觀政策落實信息;對于基礎(chǔ)性、全局性、長遠性的重大政策，應(yīng)綜合考慮多方面因素，分階段、分時期選取重要時點進行跟蹤審計。

3.加強審計成果運用。

政策跟蹤審計的價值，在于其審計結(jié)果能夠為各級決策機關(guān)所采納和運用，否則就失去了該項審計開展的意義。政策跟蹤審計的根本目的是促進有關(guān)重大政策貫徹落實到位。審計成果載體主要有審計報告、審計信息、審計專報等，和傳統(tǒng)審計項目的成果形式類似，存在審計成果轉(zhuǎn)化利用率不夠高的問題，需要加強審計成果的整合協(xié)同管理。一是提高審計成果的時效性。在政策跟蹤審計過程中，應(yīng)分階段、分類別、多形式產(chǎn)出審計成果，提高審計成果的時效性。及時研究政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，對政策目標(biāo)的實現(xiàn)情況、實施效果以及政策措施不完善、不配套、不銜接等問題進行綜合分析，提出審計意見與建議，促使被審計單位建立制度、提高績效、完善管理，為政策實時修訂提供依據(jù)，保障政策本身更加科學(xué)有效。二是建立健全審計成果反饋和利用機制。為了使政策執(zhí)行審計的結(jié)果能夠及時反饋給有關(guān)政府決策機關(guān)和主管部門，應(yīng)建立審計機關(guān)與立法、政府和各級職能主管部門的信息反饋機制和成果利用機制，如要求有關(guān)部門在收到審計機關(guān)出具的政策執(zhí)行情況審計報告后，通過組織召開專項會議認(rèn)真研究，對審計機關(guān)提出的意見和建議積極采納，并將完善政策的修訂方案和實施效果及時反饋給審計機關(guān)，對不予采納的意見和建議應(yīng)當(dāng)說明原因，從而保證對政策執(zhí)行情況審計的結(jié)果能夠及時得到重視和利用。三是強化審計整改落實。堵塞漏洞是治表之方，完善機制方為治本之策，通過審計結(jié)果倒逼制度建設(shè)，在糾正問題的同時，促進政策落實長效機制建設(shè)和責(zé)任追究機制建設(shè)。在發(fā)揮審計成效的基礎(chǔ)上強化審計整改、落實整改責(zé)任，尤其應(yīng)突出跟蹤審計不同于其他審計項目整改的特點，在科學(xué)選取政策執(zhí)行跟蹤審計介入時點的基礎(chǔ)上，堅持“邊審計、邊整改、邊規(guī)范、邊提高、邊完善”的原則，及時發(fā)現(xiàn)反饋問題，及時糾偏預(yù)警，及時整改完善，發(fā)揮審計預(yù)防作用，促進良法善治。對整改未到位的問題或整改有困難的情況，要及時跟蹤具體情況，分析具體原因，從而提出有針對性的意見和建議，確保相關(guān)政策真正落地。相關(guān)政策措施落實情況作為一項重要審計內(nèi)容，從而最大限度拓展審計覆蓋面和成果利用率。

四、推動優(yōu)化營商環(huán)境政策措施落實情況跟蹤審計的對策

1.提高政治站位。審計機關(guān)作為政治機關(guān)，必須提高政治站位，深刻理解和準(zhǔn)確把握新時代的新特點、新使命、新部署、新要求，圍繞黨中央、國務(wù)院的決策部署和省委、省政府的工作安排，切實擔(dān)負(fù)起新時代審計工作的職責(zé)和使命，加大審計力度，及時反映和揭示營商環(huán)境建設(shè)中堵點、痛點、難點問題，嚴(yán)肅查處重大違紀(jì)違法行為和形式主義、官僚主義問題，為構(gòu)建以市場主體期待和需求為導(dǎo)向的法治化、國際化、便利化營商環(huán)境提供有力保障。

2.抓住“三個重點”。一是要把簡政放權(quán)相關(guān)政策措施落實情況作為審計的抓手，簡政放權(quán)相關(guān)政策措施涉及部門業(yè)務(wù)鏈條多樣、程序環(huán)節(jié)眾多，審計應(yīng)按照“摸清情況、評價總體、揭示問題、規(guī)范管理、推動改革、促進發(fā)展”的跟蹤審計思路，確立加快轉(zhuǎn)變政府職能、堅持依法行政、推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合，規(guī)范行政審批行為、提高審批效率，激發(fā)市場社會活力、營造公平的競爭環(huán)境的審計總體目標(biāo)，明確便利申報人、便利審批辦理部門、便利監(jiān)管、便利領(lǐng)導(dǎo)決策、便利區(qū)市縣下級單位等審計重點，圍繞六大環(huán)節(jié)推進情況開展重點檢查。承接國家和省政府實施取消、下放、調(diào)整的行政職權(quán)環(huán)節(jié)。本級取消、下放、轉(zhuǎn)移行政職權(quán)環(huán)節(jié)，涉企收費和百姓密切相關(guān)收費的專項清理規(guī)范環(huán)節(jié)。通過揭示簡政放權(quán)政策措施落實具體過程中落實不力的問題及原因，并向相關(guān)部門提出審計建議。二是把握好審計重點。應(yīng)該重點關(guān)注有關(guān)地區(qū)和部門落實稅收優(yōu)惠政策、規(guī)范行政審批中介服務(wù)、依托行政資源或權(quán)力收費、執(zhí)行涉企收費目錄清單制度等事項。被審計地區(qū)和部門不斷加大減稅降費政策措施落實情況，從而切實降低企業(yè)和個人負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場主體活力，提升人民群眾獲得感。圍繞深化增值稅改革、支持小微企業(yè)發(fā)展稅收優(yōu)惠政策，持續(xù)關(guān)注各項稅收優(yōu)惠政策是否真正發(fā)揮實效。三是規(guī)范清理涉企收費方面。關(guān)注涉企收費目錄清單執(zhí)行情況，行政審批中介服務(wù)收費情況，依托行政資源、行政權(quán)力及影響力收費情況，電子政務(wù)平臺、物流領(lǐng)域、融資過程等收費情況，揭示是否存在亂收費、亂攤派以及應(yīng)由政府部門承擔(dān)的費用轉(zhuǎn)嫁企業(yè)承擔(dān)等情況。

3.抓住審計整改。建立健全審計整改長效機制，壓實整改責(zé)任，推動徹底解決問題。加強對審計發(fā)現(xiàn)營商環(huán)境建設(shè)存在問題整改情況的督導(dǎo)檢查，對推諉拖延整改、屢審屢犯等審計整改不到位的，由審計機關(guān)或提請紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門約談被審計單位主要負(fù)責(zé)人和有關(guān)人員，并對情節(jié)嚴(yán)重的予以追責(zé)問責(zé)，促進審計整改取得實效。加強審計成果開發(fā)，充分發(fā)揮審計監(jiān)督領(lǐng)域廣泛、信息資源豐富的特點，綜合專項審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等各方面各領(lǐng)域的審計結(jié)果，統(tǒng)籌分析評價一個區(qū)域營商環(huán)境情況，從更宏觀視野、更全面角度深入研究分析營商環(huán)境建設(shè)中的突出矛盾和問題，特別是著眼于問題背后的體制性障礙、機制性缺陷和制度性漏洞，提出對策建議，促進深化改革、完善制度、加強管理、堵塞漏洞，切實做到舉一反三，標(biāo)本兼治，防患于未然，發(fā)揮審計“治已病、防未病”的常態(tài)化“經(jīng)濟體檢”作用。

參考文獻

[1]劉家義.國家治理現(xiàn)代化進程中的國家審計：制度保障與實踐邏輯[J].中國社會科學(xué)，2015，（9）：64-83.

[2]董大勝.國家、國家治理與國家審計：基于馬克思主義國家觀和中國國情的分析[J].審計研究，2018，（5）：3-11.

[3]上海市審計學(xué)會課題組.政策措施落實情況跟蹤審計實務(wù)研究[J].審計研究，2017，（3）.

[4]史吉乾.政策措施落實情況審計的重點和方法探討[J].審計研究，2016，（1）.

（作者單位：大連市審計局）