政府績效管理視域下“放管服”改革分析范式的構(gòu)建

包世琦

【摘要】圍繞“放管服”改革的邏輯脈絡(luò)和本質(zhì)要求，發(fā)揮政府績效管理在政府職能轉(zhuǎn)變工作中的“助推器”和“指揮棒”作用，構(gòu)建“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”分析范式，形成以人民為中心的政府績效管理指標(biāo)體系、方法體系和工作體系，有機結(jié)合向外延伸的使命管理、政治管理與運營管理三個具體實踐層面，對改革措施進(jìn)行動態(tài)評價、調(diào)整與推進(jìn)，是深化“放管服”改革頗具科學(xué)性與操作性的實踐探索。

【關(guān)鍵詞】政府;績效管理;“放管服”改革

黨的十八大以來，政府績效管理在行政管理中的重要性不斷凸顯，成為推動行政體制改革等工作的重要切入點。黨的十八大提出，“創(chuàng)新行政管理方式，推進(jìn)政府績效管理”;黨的十八屆三中全會明確，“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致”;黨的十九大要求，“全面實施績效管理”;黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出，要“嚴(yán)格績效管理”。2019年，李克強總理在政府工作報告中三次強調(diào)了績效管理。如何圍繞“放管服”改革的邏輯脈絡(luò)和本質(zhì)要求，運用公共管理相關(guān)制度和政策，提升對新發(fā)展理念的認(rèn)識，探索新的制度安排和推進(jìn)路徑，發(fā)揮政府績效管理在政府職能轉(zhuǎn)變工作中的“助推器”和“指揮棒”作用，是深化“放管服”改革頗具科學(xué)性與操作性的實踐探索。

一、單維度簡政放權(quán)的局限性

（一）“放權(quán)”要求與基層政府體量不相適應(yīng)

比如，在“放權(quán)”實踐過程中，一些上級政府在沒有對各種審批權(quán)限深入研究并簡化的前提下將審批權(quán)限原樣下放，執(zhí)行起來比較機械，導(dǎo)致原本體量較小的下級政府既“接不住”也“管不了”，雖然上面放權(quán)快，但基層政府承接能力跟不上。又如，一些上級政府雖然下放了審批許可權(quán)，但相應(yīng)財權(quán)和人員編制并沒有下放，造成權(quán)責(zé)不匹配，使基層政府承擔(dān)過多職責(zé)，加大了基層政府的運行難度，在一定程度上致使政府權(quán)力在基層“消化不良”。

（二）“放權(quán)”要求與傳統(tǒng)政府管理思維沖突

簡政放權(quán)實質(zhì)上是對政府職責(zé)體系的優(yōu)化，但在傳統(tǒng)政府管理思維驅(qū)使下，一些上級政府在權(quán)力下放的過程中搞“形象工程”，大大降低了放權(quán)的“含金量”。一種表現(xiàn)是“抓大放小”，即與地方利益關(guān)系不大的行政審批項目取消得比較多，而利益關(guān)系大的行政審批事項則取消得比較少。有的政府在取消部門審批事項時僅僅把與市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營關(guān)系不大的審批取消，有“湊數(shù)字”的嫌疑。另一種表現(xiàn)是“放責(zé)不放權(quán)”，即一些地方政府在放權(quán)過程中著重選擇那些管理難度大、社會責(zé)任重的項目，或者下放一些長期不用的“僵尸”權(quán)力，將職能責(zé)任推給基層政府。這些都導(dǎo)致“簡政放權(quán)”在實際操作中大打折扣，這也是當(dāng)前“放管服”改革中表現(xiàn)較為突出的問題。

（三）“放”與“服”未能滿足市場和社會公眾期待

比如，“放”得不徹底，“最后一公里”難通。有的地方政府不愿意將審批門檻真正取消，將權(quán)力事項取消后將原有權(quán)力讓渡給與政府關(guān)系密切的中介機構(gòu)，名放實不放，不僅不能降低行政審批成本，反而比以往“多經(jīng)一道手”弊端更大。又如，“服”得不夠積極到位。在“放管服”改革過程中，有很多企業(yè)和群眾反映，在創(chuàng)業(yè)和辦事過程中雖然審批事項少了，但是也沒有人“管事”了，“臉好看事不好辦”的現(xiàn)象時有發(fā)生，在實際運作中無人服務(wù)的問題對事項辦理和企業(yè)運作的影響很大。這些都導(dǎo)致了雖然目前決策層“放管服”改革的力度很大，但企業(yè)和社會公眾對改革的獲得感遠(yuǎn)沒有預(yù)計那么強。

（四）“放”與“管”未實現(xiàn)有效銜接

有的地方政府和部門缺乏監(jiān)管意識，在權(quán)力事項下放后就不再關(guān)注事中事后監(jiān)管，導(dǎo)致“不管就亂”現(xiàn)象。有的地方政府監(jiān)管思維陳舊，對現(xiàn)代技術(shù)手段缺乏運用能力，在取消“以罰代管”等傳統(tǒng)監(jiān)管手段后無所適從。在“放管服”三管齊下的改革背景下，監(jiān)管轉(zhuǎn)型是行政審批制度改革深入推進(jìn)的保障，如何快速實現(xiàn)政府監(jiān)管轉(zhuǎn)型，對提高“放管服”改革的系統(tǒng)性與協(xié)同性意義重大。

二、“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”分析范式的構(gòu)建

新公共管理改革，在引入市場機制的同時也帶來了管理的分散化。實踐證明，采用傳統(tǒng)公共組織的應(yīng)對策略對科層制進(jìn)行完善，效果十分有限，因此，我們要反思傳統(tǒng)的功能性組織（functional model）模式，以戰(zhàn)略性、整體化治理對功能性組織進(jìn)行革新（Perri，2002）。美國學(xué)者Chandler提出“結(jié)構(gòu)跟隨戰(zhàn)略”命題（Chandler，1962），將戰(zhàn)略（strategy）、結(jié)構(gòu)（structure）、績效（performance）三者關(guān)系作為企業(yè)管理的關(guān)鍵性要素。在此基礎(chǔ)上，美國學(xué)者Rumelt提出“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”范式（Rumelt，1974），即將戰(zhàn)略和組織結(jié)構(gòu)的互動關(guān)系擴展到組織績效層面。研究深化“放管服”改革的理論與實踐問題，可以借鑒“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”的分析框架，按照戰(zhàn)略定位、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、績效改進(jìn)三位一體、有機推進(jìn)的邏輯，使相關(guān)改革要素互聯(lián)互促，從而提升深化改革的實效性（見圖）。

（一）“簡政放權(quán)”體現(xiàn)改革戰(zhàn)略定位

隨著改革開放40多年來中國特色社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善以及市場在經(jīng)濟資源配置過程中決定性作用的不斷加強，政府對市場的行政管理也由指令型、全能型向市場主體多元化背景下的有限型、責(zé)任型、靈活型轉(zhuǎn)變。“放管服”改革中的簡政放權(quán)，通過向下級政府、向市場、向社會放權(quán)，重新界定了政府在市場管理中的職能，是對政府、社會、市場三者角色關(guān)系的重新定位。在當(dāng)前我國政府層級制管理模式下，下放權(quán)力、精簡行政審批，包含著行政體制轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略性目標(biāo)。

（二）“放管結(jié)合”支撐政府機構(gòu)優(yōu)化

在“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”分析范式中，對組織結(jié)構(gòu)要素的改造，既是“厘定政府與市場、社會邊界”戰(zhàn)略目標(biāo)的必然要求，也是對戰(zhàn)略目標(biāo)的有效支撐。推進(jìn)“放管結(jié)合”的實踐主要包含兩方面內(nèi)容：一是通過創(chuàng)新政府監(jiān)管方式進(jìn)一步完善事中與事后監(jiān)督效果，保證市場與社會公平秩序;二是配合簡政放權(quán)厘清政府機構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍，與政府職能相適應(yīng)，推進(jìn)政府機構(gòu)改革。

（三）“優(yōu)化服務(wù)”彰顯政府績效提升

“放管結(jié)合”的改革，最終的落腳點還是要放在“服”的維度，即優(yōu)化服務(wù)，包括政府公共服務(wù)的有效供給，以及服務(wù)質(zhì)量和效能的提高。目前“放管服”改革中出現(xiàn)的諸如審批壓縮實際效果參差不齊、放責(zé)不放權(quán)等問題，都需要通過進(jìn)一步深化“放管服”改革來解決。在深化改革階段，要實現(xiàn)優(yōu)化服務(wù)，必須推動改革著眼點由單純的審批數(shù)量減少轉(zhuǎn)向社會效益、公平正義、公共服務(wù)效能等政府績效層面。

三、形成以人民為中心的績效環(huán)圈

在“放管服”改革實踐中構(gòu)建“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—績效”分析范式，本質(zhì)上就是將公共價值導(dǎo)向融于績效閉環(huán)，形成以人民為中心的政府績效管理指標(biāo)體系、方法體系和工作體系，有機結(jié)合向外延伸的使命管理、政治管理與運營管理三個具體實踐層面，對改革措施進(jìn)行動態(tài)評價、調(diào)整與推進(jìn)。

首先，通過使命管理即戰(zhàn)略要素管理，明確政府運行的績效使命，并以層級傳遞方式，將績效使命傳遞給系統(tǒng)中與之關(guān)聯(lián)的各個部門，保持部門績效使命與社會治理公共價值的一致性。其次，通過政治管理，使用具有政治權(quán)威性與合法性、具有普遍約束力的管理手段以及組織架構(gòu)調(diào)整，重點排除可能阻礙政府治理公共價值目標(biāo)實現(xiàn)的障礙與阻礙，保持政府績效管理的目標(biāo)性與有序性，為績效戰(zhàn)略實現(xiàn)提供執(zhí)行保障。最后，通過運營管理，進(jìn)一步協(xié)調(diào)創(chuàng)新政府組織內(nèi)部要素管理與流程管理，提升政府部門之間的協(xié)調(diào)配合能力，更好地將戰(zhàn)略計劃轉(zhuǎn)化為實踐行動。

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（作者單位：河南省社會科學(xué)院政治與黨建研究所）