PPP模式在水環(huán)境治理中的應(yīng)用研究

楊恩慧 高旭

【摘要】以河南省魯山縣沙河生態(tài)修復(fù)與提升PPP項(xiàng)目為研究對(duì)象，闡述PPP模式在水環(huán)境治理方面的采購模式、社會(huì)資本、回報(bào)機(jī)制、施工監(jiān)理，然后分析PPP模式在魯山縣沙河項(xiàng)目存在的工程難度大，考核評(píng)價(jià)體系缺失等制約性因素，從而提出加強(qiáng)政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，構(gòu)建合理的考核評(píng)價(jià)體系以保證PPP項(xiàng)目的完成和落實(shí)。

【關(guān)鍵詞】PPP模式;回報(bào)機(jī)制;績效考核評(píng)價(jià)體系;規(guī)范化

一、引言

PPP模式運(yùn)用到水環(huán)境治理中是非常適合的，因?yàn)樗h(huán)境治理短期內(nèi)需要大量的資金投入，對(duì)于政府財(cái)政壓力較大，采用PPP模式有助于解決這一問題。近幾年黨中央對(duì)生態(tài)環(huán)境格外的重視，魯山縣沙河項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生，但是面對(duì)如此大型的生態(tài)修復(fù)與提升項(xiàng)目，如何做好項(xiàng)目的招標(biāo)、采購、施工、監(jiān)理和績效考核是一項(xiàng)很重要的問題，這對(duì)于項(xiàng)目的成功是非常重要的。

二、魯山縣沙河生態(tài)修復(fù)與提升項(xiàng)目簡介

魯山縣沙河生態(tài)修復(fù)與提升工程總投資12.67億元，由政府和社會(huì)資本方共同出資完成建設(shè)，項(xiàng)目總規(guī)劃面積52.38平方公里，計(jì)劃在三年內(nèi)建成，運(yùn)營期為13年，其包括了水利工程、橡膠壩工程、景觀工程、道路工程四大子工程。

項(xiàng)目的合作范圍為政府和社會(huì)資本方按1∶9比例共同出資項(xiàng)目總投資的20.02%作為項(xiàng)目資本金。在政府與社會(huì)資本方簽訂PPP合同后，成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司投入項(xiàng)目建設(shè)所需的全部資金，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)和移交。

三、魯山縣沙河PPP項(xiàng)目的具體分析

（一）項(xiàng)目的運(yùn)作方式

沙河的治理注重生態(tài)環(huán)境的改善和旅游勝地的打造，在治理水環(huán)境的同時(shí)也創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)收入，因此大量的資金投入不可避免，故該項(xiàng)目采用BOT方式進(jìn)行運(yùn)作，即建設(shè)—運(yùn)營—移交。該項(xiàng)目耗資巨大，短期內(nèi)難以看到經(jīng)濟(jì)成效，為減輕當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力，政府和社會(huì)資本共同出資成立了SPV（項(xiàng)目公司）。由SPV完成本項(xiàng)目的設(shè)計(jì)優(yōu)化、融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交等。

（二）施工監(jiān)理

項(xiàng)目確定后，經(jīng)魯山縣水利局委托，對(duì)項(xiàng)目施工監(jiān)理進(jìn)行公開招標(biāo)，范圍主要是該項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段，施工階段，竣工結(jié)算階段以及保修期全工程監(jiān)理。項(xiàng)目的施工監(jiān)理是項(xiàng)目中的重要一環(huán)，項(xiàng)目是否能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，關(guān)鍵在于這一環(huán)，所以必須按照標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格進(jìn)行開標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)。

（三）回報(bào)機(jī)制

合理的回報(bào)機(jī)制是項(xiàng)目成功的先決條件，該項(xiàng)目是為了生態(tài)修復(fù)和景觀建設(shè)屬于公益性質(zhì)，因此該項(xiàng)目采用政府可行性缺口補(bǔ)助的方式作為回報(bào)機(jī)制。在使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)的情況下，由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

（四）績效考核

PPP模式的績效考核是非常重要的，政府付費(fèi)額度包括可用性付費(fèi)和按績效付費(fèi)，按績效付費(fèi)是契約精神的體現(xiàn)。通過查閱相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目的績效考核主要包括以下幾個(gè)方面：工程質(zhì)量、工程組織情況、工程進(jìn)度情況。但是并未制定具體的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，由此可見定量化的績效考核尤為重要。

四、魯山縣沙河PPP項(xiàng)目的運(yùn)作特點(diǎn)

（一）項(xiàng)目工程大專業(yè)性強(qiáng)

專業(yè)性強(qiáng)是水環(huán)境治理類PPP項(xiàng)目的顯著特點(diǎn)，不論是前期的帶技術(shù)方案招標(biāo)還是后面績效設(shè)定都面臨著巨大的挑戰(zhàn)，尤其是像魯山縣沙河項(xiàng)目，項(xiàng)目總規(guī)劃面積52.38平方公里，其中還包含了水利，道路，景觀等工程，工程量和工程難度大。與此同時(shí)高難度也意味著高創(chuàng)新，傳統(tǒng)的方案，技術(shù)和模式已經(jīng)不能滿足沙河項(xiàng)目的需求，因此沙河項(xiàng)目的特點(diǎn)就是水環(huán)境治理大工程帶來的高度的專業(yè)性和創(chuàng)新。

（二）項(xiàng)目綜合性比較明顯

就魯山縣沙河生態(tài)修復(fù)與提升工程來講，項(xiàng)目總共包含了水利，道路，景觀等重要的三個(gè)方面，不僅要從治理水環(huán)境的專業(yè)性方面考慮而且要從景觀的美觀性方面考慮，而且在道路工程方面也要充分考慮工程規(guī)劃的合理性。采取綜合手段治理才能恢復(fù)沙河生態(tài)，凸顯水清，景美的預(yù)期目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)綜合效應(yīng)。

（三）采用公開招標(biāo)的方式建設(shè)項(xiàng)目工程

本項(xiàng)目一共包含四個(gè)子項(xiàng)目涉及生態(tài)的修復(fù)提升，景觀的美化，水利工程的建設(shè)，這些工程的完成需要承包公司有過硬的技術(shù)支撐，還需要有充足的資金和經(jīng)驗(yàn)來面對(duì)建設(shè)過程中出現(xiàn)的突發(fā)性問題，采用公開招標(biāo)的方式可以幫助政府選擇最適合的社會(huì)資本來承包建設(shè)工程，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的最優(yōu)解。

五、措施建議

沙河PPP項(xiàng)目的建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)一的項(xiàng)目規(guī)劃又需要強(qiáng)有力的項(xiàng)目公司去執(zhí)行，還需要政府在PPP模式中改變自己的定位，同時(shí)需要一套定量化的績效考核標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行考核，這樣才能達(dá)到治標(biāo)又治本的效果。

（一）統(tǒng)一規(guī)劃管理

沙河項(xiàng)目中包含四大子工程，屬于不同的技術(shù)門類，如果不采取統(tǒng)一的管理規(guī)劃，很容易出現(xiàn)項(xiàng)目之間銜接不緊密，不能夠達(dá)到當(dāng)初生態(tài)修復(fù)與提升和景觀設(shè)計(jì)一體化的預(yù)期目標(biāo)，生態(tài)的治理和環(huán)境的美化是沙河項(xiàng)目的核心。統(tǒng)一的規(guī)劃可以做到統(tǒng)籌兼顧，在避免資源浪費(fèi)的同時(shí)可以著眼于全局，做到四大工程之間的協(xié)調(diào)建設(shè)。

（二）政府的出資代表應(yīng)轉(zhuǎn)變角色

在PPP模式中，地方政府都有出資代表一般由一個(gè)企業(yè)擔(dān)任，從而使政府參與到項(xiàng)目公司的組建中。在當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，很多代表政府的出資方不能及時(shí)轉(zhuǎn)變自己的角色和觀念，依舊把自己當(dāng)作監(jiān)管方，來行使監(jiān)管權(quán)利，要去“管”社會(huì)資本方。忽略了自己應(yīng)該和社會(huì)資本方一條心，一起經(jīng)營PPP項(xiàng)目，一起面對(duì)困難！

（三）實(shí)行定量化的績效考核標(biāo)準(zhǔn)

為了避免沙河項(xiàng)目出現(xiàn)可用性付費(fèi)和績效掛鉤比例不足的問題，應(yīng)制定定量化的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，工程達(dá)標(biāo)一部分給一部分的錢，規(guī)范化應(yīng)該是PPP項(xiàng)目的核心。因?yàn)樵趯?shí)際案例中，一些PPP項(xiàng)目本質(zhì)上還是延長版的BT，只為了能夠拿到大頭的工程款而不管之后的運(yùn)營，甚至將運(yùn)營交給其他運(yùn)營公司，這種項(xiàng)目和操作方式，嚴(yán)重背離了PPP模式的初心。此次沙河項(xiàng)目的建設(shè)期三年，運(yùn)營期13年為避免這種情況的發(fā)生，一定要制定合理的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，形成系統(tǒng)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。

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