羅 杰

（國家藥品監(jiān)督管理局高級(jí)研修學(xué)院，北京 100073）

2019年12月1日實(shí)施的新修訂《食品安全法實(shí)施條例》對(duì)《食品安全法》有關(guān)行政拘留規(guī)定了較為原則的程序。針對(duì)嚴(yán)重食品安全違法行為，《食品安全法》增加規(guī)定了“行政拘留”的行政處罰種類，體現(xiàn)了堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書記對(duì)食品安全提出的“四個(gè)最嚴(yán)”要求，對(duì)食品違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者加大懲處力度，提高違法行為成本，發(fā)揮法律的重典治亂威懾作用[1]。但是，從《食品安全法》實(shí)施以來的情況看，食品安全行政拘留在執(zhí)行過程中仍存在較多難題，程序規(guī)范還需不斷完善。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2016年，各地公安機(jī)關(guān)辦理食品安全違法行為行政拘留案件僅194 起，行政拘留200 人[2]，行政拘留的案件數(shù)量和人員普遍較少，反映出在食品安全監(jiān)管拘留實(shí)施過程中還存在一些難題。

1 食品安全行政拘留的理論基礎(chǔ)

1.1 人身自由罰與拘留

拘留，是指公安或司法機(jī)關(guān)依法對(duì)特定的人在一定時(shí)間內(nèi)限制其人身自由，是一種強(qiáng)制性措施或處罰，包括刑事拘留、司法拘留和行政拘留[3]。拘留屬于人身自由罰的一種，從字面意義上講，拘留即扣留、拘禁，是指將處罰或控制對(duì)象扣留、拘禁，以限制其人身自由[4]。

1.2 行政拘留的涵義

行政拘留一般指的是針對(duì)違法行為的行政處罰，由法定的行政機(jī)關(guān)（通常是公安機(jī)關(guān)）依法對(duì)違反行政法律規(guī)范的自然人，在短期內(nèi)限制人身自由的一種行政處罰[5]。行政拘留包括《治安管理處罰法》規(guī)定的治安拘留（據(jù)調(diào)查，治安拘留約占治安管理行政處罰方式的90%[6]），也包括《環(huán)境保護(hù)法》《食品安全法》《藥品管理法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等30多部單行行政法律規(guī)定的拘留。行政拘留的時(shí)間一般最長(zhǎng)不超過15 d，合并執(zhí)行拘留的期限不得超過20 d。

英美法系國家一般在單行法中規(guī)定行政拘留，如美國《聯(lián)邦水污染控制法》第11節(jié)石油污染控制規(guī)定，“任何船只或岸上設(shè)備或海上設(shè)備的掌管者，一旦得知這類船只或設(shè)備違反上述規(guī)定進(jìn)行任何類型的石油排放，須將這類排放立即報(bào)告美國政府的適當(dāng)機(jī)關(guān)。未能立即報(bào)告的任何人員須依照判決，承擔(dān)不超過1 萬元的罰款，或受到不超過1 年的拘留，或者同時(shí)受到罰款和拘留”[7]。傳統(tǒng)大陸法系國家行政處罰多是由法院系統(tǒng)通過簡(jiǎn)易程序，或者由行政機(jī)關(guān)通過行政程序?qū)崿F(xiàn)的，行政處罰的種類受到嚴(yán)格限制，如德國、日本等秩序罰只有罰款一種，行政拘留并未納入行政處罰范疇之中[8]。

我國的行政拘留制度具有鮮明的本土特色，根據(jù)《立法法》《行政處罰法》《治安管理處罰法》的規(guī)定，行政拘留屬于明確列舉的法定行政處罰種類，只能由法律規(guī)定，在嚴(yán)厲程度上高于申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰和資格罰?！缎姓幜P法》第8條、第9條和第16條規(guī)定了行政拘留的行政處罰種類屬性、設(shè)定依據(jù)和行使主體，是行政拘留的基本法律依據(jù)和原始出處。以《行政處罰法》為基礎(chǔ)，《治安管理處罰法》《國家安全法》《道路交通安全法》《反恐怖主義法》《環(huán)保法》《食品安全法》《藥品管理法》等單行行政法律對(duì)行政拘留也作出了一些補(bǔ)充性規(guī)定，初步構(gòu)建起一個(gè)以《行政處罰法》為統(tǒng)領(lǐng)，單行行政法律為支撐的行政拘留法律體系。

1.3 食品安全監(jiān)管行政拘留的涵義

1.3.1 食品安全監(jiān)管行政拘留的概念

根據(jù)守法能力和違法動(dòng)機(jī)的不同，西方學(xué)者一般把行政相對(duì)人大致分為行業(yè)引領(lǐng)者、偶然違法者、惡意違法者和無力守法者4 種類型。有西方學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于惡意違法者而言，協(xié)商和勸服式執(zhí)法措施幾乎是徒勞的，只能根據(jù)其違法程度的不同采用懲罰性執(zhí)法措施，行政拘留主要針對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的惡意違法者[9]。也有學(xué)者認(rèn)為，惡意違法者往往具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)地位，“罰款、責(zé)令改正等常規(guī)性的財(cái)產(chǎn)罰和行為罰措施效果不明顯，唯有行政拘留所帶來的體膚之痛、精神壓制及聲譽(yù)減損，方為其不愿承受之重”[10]。法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人是食品企業(yè)守法的“關(guān)鍵少數(shù)”，行政拘留通過對(duì)上述自然人施加短期的人身自由限制，可以倒逼其重視和反思企業(yè)違法行為的嚴(yán)重后果，敦促其加強(qiáng)企業(yè)守法意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防控，合法合規(guī)作出相關(guān)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策。借鑒學(xué)者對(duì)環(huán)保等領(lǐng)域行政拘留概念的表述，可以把食品安全監(jiān)管行政拘留定義為：法定的行政機(jī)關(guān)（專指公安機(jī)關(guān)）依法對(duì)實(shí)施食品嚴(yán)重違法行為、但不構(gòu)成犯罪的自然人在短期內(nèi)限制人身自由的一種行政處罰。1.3.2 食品安全監(jiān)管行政拘留的特征

食品安全監(jiān)管既需要行政許可和一般的行政處罰方式，同時(shí)如行政拘留這樣的限制人身自由的強(qiáng)制性手段也不可或缺。因此，相對(duì)于其他行政執(zhí)法方式，食品安全監(jiān)管行政拘留具有以下特征：一是處罰實(shí)施主體及對(duì)象的特定性，其決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使，針對(duì)的對(duì)象只能是自然人，而不能是公司、行政機(jī)關(guān)等單位主體；二是對(duì)人身自由的限制性，與其他食品安全監(jiān)管行政處罰種類相比，行政拘留是最為嚴(yán)厲的一種；三是處罰基礎(chǔ)上的預(yù)防性，食品安全監(jiān)管行政拘留在對(duì)食品嚴(yán)重違法行為進(jìn)行處罰的同時(shí)，通過限制責(zé)任人人身自由的震懾手段，有利于遏制實(shí)踐中食品違法行為的萌芽，達(dá)到預(yù)防食品違法行為的目的；四是行政執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)間的銜接性，不同于一般的食品行政處罰，食品安全監(jiān)管行政拘留的最終執(zhí)行權(quán)均歸于公安機(jī)關(guān)，因此市場(chǎng)監(jiān)管部門與公安機(jī)關(guān)之間的有效銜接與配合就顯得尤為重要，也直接影響處罰的實(shí)際效果。

2 食品安全監(jiān)管行政拘留的具體規(guī)定

2.1 《食品安全法》立法規(guī)范的情形

《食品安全法》在法律責(zé)任部分對(duì)食品安全監(jiān)管行政拘留的適用情形作出了明確規(guī)定。第123條規(guī)定“情節(jié)嚴(yán)重的，可以由公安機(jī)關(guān)處拘留”情形包括：1）用非食品原料生產(chǎn)食品、在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品，或者經(jīng)營(yíng)上述食品；2）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)營(yíng)養(yǎng)成分不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品；3）經(jīng)營(yíng)病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動(dòng)物肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)其制品；4）經(jīng)營(yíng)未按規(guī)定進(jìn)行檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格的肉類制品；5）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)國家為防病等特殊需要明令禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品；6）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)添加藥品的食品。同時(shí)，根據(jù)第123條第二款的規(guī)定，違法使用劇毒、高毒農(nóng)藥的，可以由公安機(jī)關(guān)給予拘留。

2.2 食品安全監(jiān)管行政拘留裁量規(guī)范

2.2.1行政拘留的主體

食品安全監(jiān)管行政拘留追究的主體，主要是食品企業(yè)的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員。法定代表人、主要負(fù)責(zé)人屬于民法概念。對(duì)于直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，根據(jù)原國家食品藥品監(jiān)督管理總局、公安部《關(guān)于加大食品藥品安全執(zhí)法力度嚴(yán)格落實(shí)食品藥品違法行為處罰到人的規(guī)定的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）規(guī)定，直接負(fù)責(zé)的主管人員是在單位實(shí)施的違法行為中起決定、批準(zhǔn)、授意、縱容、指揮等作用的主管人員，一般是單位的相關(guān)負(fù)責(zé)人。其他直接責(zé)任人員是在單位違法事實(shí)中具體實(shí)施違法行為并起較大作用的人員，既可以是單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理人員，也可以是單位的職工，包括聘任、雇傭的人員。

2.2.2 “情節(jié)嚴(yán)重”裁量情形的認(rèn)定

《食品安全法》規(guī)定的“可處拘留”6 種情形把“情節(jié)嚴(yán)重”作為必備要件，這也是多年來實(shí)踐中一直難把握的問題。違法行為“情節(jié)嚴(yán)重”屬于行政處罰的裁量情形，在《食品安全法》和實(shí)施條例中均沒有直接規(guī)定。一般認(rèn)為，對(duì)于嚴(yán)重違法行為，“情節(jié)嚴(yán)重”是一種適用于在符合“從重處罰”情形基礎(chǔ)上，又增加新的處罰種類的行政處罰方式?！扒楣?jié)嚴(yán)重”不僅具有相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)容，而且對(duì)于行政處罰適用的具體處罰種類具有重要作用[11]。

根據(jù)《通知》規(guī)定，《食品安全法》第123條規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”情形包括：1）違法行為涉及的產(chǎn)品貨值金額2 萬元以上；2）違法行為持續(xù)時(shí)間3 個(gè)月以上；3）造成食源性疾病并出現(xiàn)死亡病例，或者造成30 人以上食源性疾病但未出現(xiàn)死亡病例；4）因違反食品安全法律、法規(guī)受到行政處罰后1 年內(nèi)又實(shí)施同一性質(zhì)的食品安全違法行為，或者受到刑事處罰后又實(shí)施食品安全違法行為；5）其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。

2.3 食品安全監(jiān)管行政拘留的移送程序

《食品安全法》規(guī)定公安機(jī)關(guān)“可拘留”，賦予公安機(jī)關(guān)是否采取行政拘留的決定權(quán)，即行政拘留適用屬于選擇裁量，公安機(jī)關(guān)可以予以行政拘留，也可以不予以行政拘留[12]。前提是市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)食品嚴(yán)重違法行為的情節(jié)進(jìn)行認(rèn)定與判斷，符合《食品安全法》規(guī)定“情節(jié)嚴(yán)重”情形的，及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)辦理。

移送是食品安全監(jiān)管行政拘留案件的關(guān)鍵“節(jié)點(diǎn)”，以往的行政法律程序規(guī)范對(duì)此并沒有明確的規(guī)定。新修訂的《食品安全法實(shí)施條例》第77條、第78條作出了原則的規(guī)定。具體實(shí)施中，主要參考《通知》第4條移送拘留銜接的程序。市場(chǎng)監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)食品違法行為屬于《食品安全法》規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”的，應(yīng)當(dāng)在作出移送決定后3 個(gè)工作日內(nèi)將案件移送至同級(jí)公安機(jī)關(guān)。移送案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)附有下列材料：移送材料清單；案件移送書；案件調(diào)查報(bào)告；涉案證據(jù)材料；涉案物品清單；有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告、檢測(cè)結(jié)論及鑒定、認(rèn)定意見等材料；其他有關(guān)涉案材料等。

3 食品安全監(jiān)管行政拘留實(shí)施的問題及原因分析

《食品安全法》修訂實(shí)施幾年來，行政拘留的效果還存在一些問題，與立法時(shí)的考慮也不完全一致，分析主要原因有：一是法律規(guī)范競(jìng)合，對(duì)一些嚴(yán)重食品違法行為，行政拘留適用過程中同案不同罰，市場(chǎng)監(jiān)管部門習(xí)慣依據(jù)《食品安全法》《藥品管理法》等專業(yè)法規(guī)處理，公安機(jī)關(guān)在治安檢查中發(fā)現(xiàn)食品藥品違法案件，往往習(xí)慣依據(jù)《治安管理處罰法》處理；二是還存在不敢用、不會(huì)用行政拘留處罰的現(xiàn)象，目前公安機(jī)關(guān)的案件多是市場(chǎng)監(jiān)管部門移送辦理的；三是程序規(guī)范不夠完備，移送管轄的受理機(jī)關(guān)、審查內(nèi)容等程序問題還需作出細(xì)化的規(guī)定。

3.1 食品安全監(jiān)管執(zhí)法主體和行政拘留實(shí)施主體責(zé)任不夠清晰

要使行政法律制度得到順利實(shí)施，執(zhí)法主體和實(shí)施主體的配置、責(zé)任確立等問題應(yīng)當(dāng)?shù)玫角逦慕缍?。《食品安全法》把行政拘留制度表述為“并可以由公安機(jī)關(guān)處拘留”，這樣的規(guī)定表明，食品安全監(jiān)管等公共安全領(lǐng)域立法設(shè)定的行政拘留執(zhí)法主體與傳統(tǒng)治安拘留無異，都由公安機(jī)關(guān)來行使，當(dāng)然，這也是現(xiàn)行《立法法》《行政處罰法》確立的對(duì)拘留行政處罰種類的法定要求。帶來的問題就是，市場(chǎng)監(jiān)管部門作為行政執(zhí)法主體，與公安機(jī)關(guān)作為拘留的實(shí)施主體責(zé)任不夠清晰，立法效果不明顯。拘留決定實(shí)施權(quán)由公安機(jī)關(guān)行使，但是公安機(jī)關(guān)面對(duì)的是食品藥品安全違法等不太熟悉的專業(yè)領(lǐng)域，難以準(zhǔn)確取證和和定性量罰，從事食品安全監(jiān)管業(yè)務(wù)的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)卻沒有“行政拘留”的決定實(shí)施權(quán)，移送案件還可能被退回，可能會(huì)降低食品安全監(jiān)管執(zhí)法效率和執(zhí)法的精準(zhǔn)度，甚至影響執(zhí)法的權(quán)威性，不利于執(zhí)法效率和效能的提高[13]。

3.2 行政拘留的移送與刑事責(zé)任追究的移送難以判斷

市場(chǎng)監(jiān)管部門向公安機(jī)關(guān)移送案件，目前存在2 種情形：一是移送違反《食品安全法》涉嫌構(gòu)成犯罪的案件，程序依據(jù)是《刑法》《刑事訴訟法》，移送的部門是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)刑事偵查的部門（目前大多是食品藥品環(huán)境犯罪偵查部門）；二是移送違反《食品安全法》規(guī)定“情節(jié)嚴(yán)重”不構(gòu)成犯罪的行為，程序依據(jù)是《行政處罰法》《治安管理法》，移送的部門是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的治安管理部門。辦理2 種移送案件的在市場(chǎng)監(jiān)管部門內(nèi)部絕大多數(shù)是同一個(gè)執(zhí)法部門，執(zhí)法人員在面對(duì)2 種移送程序時(shí)，認(rèn)定判斷普遍存在較大困難。既要對(duì)食品違法行為“罪與非罪”作出是否涉嫌構(gòu)成犯罪的判斷，又要對(duì)不構(gòu)成犯罪的行為作出是否屬于“情節(jié)嚴(yán)重，可移送拘留”的判斷，判斷的依據(jù)也大多是法律上的不確定概念，需要細(xì)化的規(guī)范進(jìn)行規(guī)定，從專業(yè)和法律素養(yǎng)來說對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員都是極大的挑戰(zhàn)。

3.3 移送拘留的程序過于繁瑣復(fù)雜

不同于行政執(zhí)法與刑事司法銜接時(shí)的移送，市場(chǎng)監(jiān)管部門與公安機(jī)關(guān)移送拘留的程序過于繁瑣，實(shí)質(zhì)上采取的仍是行刑銜接的模式。對(duì)于涉嫌拘留的普通行政處罰案件，市場(chǎng)監(jiān)管部門要作出案件移送決定書、案件調(diào)查報(bào)告、有關(guān)檢驗(yàn)結(jié)論及鑒定認(rèn)定意見、涉案物品清單等，整個(gè)移送程序準(zhǔn)備過程需要大量的人力、物力。而由于“情節(jié)嚴(yán)重”等裁量情形較難把握，雙方需要協(xié)調(diào)才能達(dá)成共識(shí)，《食品安全法》又作出了“可拘留”的規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)管部門經(jīng)過大量的證據(jù)收集和文書制作，移送涉嫌行政拘留的案件，很有可能由于雙方對(duì)事實(shí)認(rèn)定和相應(yīng)證據(jù)的分歧導(dǎo)致移送被退回，仍然按照原來的行政處罰程序辦理。而對(duì)于移送案件的節(jié)點(diǎn)問題，即移送時(shí)是否必須以市場(chǎng)監(jiān)管部門作出行政處罰決定為前置要件，在程序規(guī)范中沒有涉及，實(shí)踐中理解分歧較大，也容易誘發(fā)市場(chǎng)監(jiān)管部門“一送了之”的執(zhí)法怠惰或公安機(jī)關(guān)拘留處罰滯后的問題，導(dǎo)致行政拘留的移送銜接不暢[14]。

3.4 執(zhí)法人員素質(zhì)難以滿足責(zé)任追究的需要

市場(chǎng)監(jiān)管部門經(jīng)過機(jī)構(gòu)調(diào)整，不同部門的人員整合重建基本到位，但是專門從事食品安全監(jiān)管工作的人員較少，執(zhí)法能力和水平也不足。對(duì)于食品違法行為是否屬于“情節(jié)嚴(yán)重”、“是否不構(gòu)成犯罪”、“可以移送公安機(jī)關(guān)行政拘留”等問題，需要執(zhí)法人員既掌握基本的刑法學(xué)常識(shí)和公安機(jī)關(guān)關(guān)于食品犯罪案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，又具備豐富的行政執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)，才能作出初步判定。但是，市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員大多并非法律專業(yè)出身，工作中學(xué)到的也基本都是本部門相關(guān)職能的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)于食品違法行為罪與非罪的判定、移送拘留的裁量往往較難把握。同樣，對(duì)移送拘留的案件，公安機(jī)關(guān)人員也需要進(jìn)行食品安全知識(shí)的專業(yè)判斷認(rèn)定，判定是否實(shí)施行政拘留的處罰。

4 食品安全監(jiān)管行政拘留制度的完善

4.1 配套條例等相關(guān)規(guī)范性文件的立法完善

食品安全監(jiān)管法律體系是一個(gè)整體，只有《食品安全法》及其實(shí)施條例與其他規(guī)章、規(guī)范性文件形成良好的銜接與配套關(guān)系，才能讓食品安全監(jiān)管行政拘留真正逐漸形成一項(xiàng)成熟、完備的制度。《食品安全法》法律責(zé)任部分對(duì)行政拘留僅僅作出了原則性的規(guī)定，是我國食品安全監(jiān)管法規(guī)對(duì)食品嚴(yán)重違法行為加大懲處的重要舉措，可以說是食品安全監(jiān)管行政拘留制度的基礎(chǔ)與緣起。要真正使食品安全監(jiān)管行政拘留規(guī)定有效實(shí)施，相關(guān)配套規(guī)章、規(guī)范性文件及時(shí)制修訂非常必要。

4.2 出臺(tái)食品安全監(jiān)管部門與公安機(jī)關(guān)行政拘留案件的移送程序規(guī)定

目前，監(jiān)管部門移送拘留適用依據(jù)是《食品安全法實(shí)施條例》與《通知》。要解決行政拘留移送程序中的諸多問題，最佳的途徑是兩部門及時(shí)修訂食品安全監(jiān)管行政拘留案件的移送規(guī)范。特別是對(duì)于違法行為“情節(jié)嚴(yán)重”“不構(gòu)成犯罪”等裁量情形，應(yīng)當(dāng)在程序規(guī)范中細(xì)化，作出列舉加兜底式的明確規(guī)定，便于市場(chǎng)監(jiān)管部門和公安機(jī)關(guān)在理解上達(dá)成共識(shí)，增加行政拘留案件移送銜接的順暢。同時(shí)，改革現(xiàn)有程序規(guī)定的繁瑣部分，把行政拘留移送作為市場(chǎng)監(jiān)管部門普通的行政執(zhí)法步驟之一，避免行政拘留重復(fù)移送-退回-再移送的現(xiàn)象發(fā)生。

4.3 加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法收集的證據(jù)有效性

證據(jù)的有效性是食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法作好行政拘留案件移送的重要問題，市場(chǎng)監(jiān)管部門必須嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)的程序和要求，依法全面收集固定證據(jù)，尤其對(duì)于物證、書證等可以作為公安機(jī)關(guān)辦理行政拘留案件使用的證據(jù)。公安機(jī)關(guān)則必須按照治安管理法及有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格審查運(yùn)用證據(jù)，對(duì)食品安全監(jiān)管執(zhí)法辦案中收集到的證據(jù)，逐一甄別審查物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等客觀證據(jù)的合法性、關(guān)聯(lián)性和真實(shí)性。對(duì)于證據(jù)不足的，在受理案件后3 個(gè)工作日內(nèi)書面告知市場(chǎng)監(jiān)管部門補(bǔ)充完善相關(guān)證件材料。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)細(xì)化食品違法行為人主觀明知的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)監(jiān)管部門和公安機(jī)關(guān)達(dá)成共識(shí)，解決判斷難題。

4.4 提升執(zhí)法理念和素養(yǎng)

辦理好食品安全監(jiān)管行政拘留案件，提升市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員和公安人員的政治和專業(yè)素養(yǎng)是關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)按照《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和習(xí)近平總書記“四個(gè)最嚴(yán)”的要求，提升政治理念和執(zhí)法素養(yǎng)。市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)提高查處食品違法案件的積極性和主動(dòng)性，加強(qiáng)食品安全專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，深入了解其他部門查辦食品違法案件的環(huán)節(jié)和難點(diǎn)，同時(shí)要對(duì)《刑法》《刑事訴訟法》《治安管理法》及配套司法解釋和行政拘留銜接規(guī)范性文件熟練掌握運(yùn)用。日常工作中，公安機(jī)關(guān)也要有針對(duì)性地加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，使更多的警察既具有食品藥品專業(yè)知識(shí)，又具有治安管理的相關(guān)知識(shí)[15]。

食品安全監(jiān)管法律制度是以《食品安全法》為龍頭的一套系統(tǒng)化的制度體系。保障我國食品安全，需要《食品安全法》與其他法律、法規(guī)、司法解釋等多法共治。促進(jìn)食品安全監(jiān)管行政拘留制度的順利實(shí)施，也相應(yīng)地需要完善各類法律規(guī)制措施，才能使各部門在查處食品安全嚴(yán)重違法案件時(shí)共同發(fā)力，實(shí)現(xiàn)法律效果的最大化。