羅永 楊坤 李根 聶有亮

摘 要：社區(qū)是城市健康肌體中最活躍的“細(xì)胞”，是產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的基礎(chǔ)單元，也是產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈的重要一環(huán)。近年來(lái)，成都市社區(qū)發(fā)展取得了一定的成效，但從調(diào)研情況來(lái)看，還存在管理效能不優(yōu)、服務(wù)效率不高等問(wèn)題，與產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)要求還存在一定距離。在剖析產(chǎn)業(yè)功能區(qū)內(nèi)社區(qū)治理現(xiàn)狀及問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變、完善治理機(jī)制、優(yōu)化服務(wù)供給等對(duì)策建議，以期為成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)功能區(qū);社區(qū)治理;職能優(yōu)化

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2020）30-0108-03

2017年7月，成都產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)明確提出規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，以產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)重構(gòu)破解大城市病空間格局，提升城市發(fā)展能級(jí)。成都市提出將產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)成“一個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)就是若干城市社區(qū)”“集生產(chǎn)、研發(fā)、居住、消費(fèi)、服務(wù)、生態(tài)多種功能于一體的新型城市社區(qū)”。產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的提出，對(duì)社區(qū)建設(shè)提出了新的要求。社區(qū)作為產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的基礎(chǔ)單元，為產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)提供土地、勞動(dòng)力、服務(wù)等資源要素，承載著文化傳承、生活保障等多種功能，是產(chǎn)業(yè)功能區(qū)環(huán)境營(yíng)造和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要本底。因此，優(yōu)化社區(qū)職能，提高管理效率，提升服務(wù)質(zhì)量，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得幸福感安全感，是產(chǎn)業(yè)功能區(qū)良性發(fā)展的重要支撐，是體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)“人城境業(yè)”和諧統(tǒng)一的關(guān)鍵。

當(dāng)前，成都市初步構(gòu)建了新型城鄉(xiāng)基層治理機(jī)制，構(gòu)建了多元社區(qū)服務(wù)體系，不斷創(chuàng)新探索治理方式，積極打造共建共治共享的城鄉(xiāng)社區(qū)治理格局，為產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。但對(duì)表市委、市政府“推動(dòng)社區(qū)自治組織設(shè)置扁平化、治理層級(jí)簡(jiǎn)約化、職能配置專(zhuān)業(yè)化，有力提升產(chǎn)業(yè)功能區(qū)社區(qū)化服務(wù)水平”的工作要求，社區(qū)管理體制還無(wú)法適應(yīng)社會(huì)管理形勢(shì)的需要，社區(qū)服務(wù)功能還不能滿(mǎn)足居民日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，社區(qū)建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

一、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)背景下成都市社區(qū)治理主要做法

（一）持續(xù)推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變，明確權(quán)責(zé)邊界

1.促進(jìn)街道職能轉(zhuǎn)變。成都市先后印發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)變街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）職能促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的實(shí)施意見(jiàn)》《成都市深化街道職能轉(zhuǎn)變加快推動(dòng)黨建引領(lǐng)基層治理的措施》，分類(lèi)指導(dǎo)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）完成“5+X”機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能，推動(dòng)招商引資職能向66個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和專(zhuān)業(yè)招商機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步厘清街道與職能部門(mén)、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和社區(qū)間的職責(zé)邊界。

2.創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)功能區(qū)管理體制機(jī)制改革。先后印發(fā)《在崇州市和新津縣開(kāi)展建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)建設(shè)管理體制試點(diǎn)工作方案》《關(guān)于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)功能區(qū)體制機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）優(yōu)化調(diào)整，鼓勵(lì)有條件的地方將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）委托產(chǎn)業(yè)功能區(qū)管理。

（二）堅(jiān)持以人民為中心，提升服務(wù)質(zhì)量

1.開(kāi)展社區(qū)營(yíng)造。成都市先后印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步深入開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營(yíng)造行動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》，開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營(yíng)造行動(dòng)，積極建構(gòu)社區(qū)的主體性，提供社區(qū)公共產(chǎn)品，解決社區(qū)沖突與問(wèn)題，提升居民的生活品質(zhì)和幸福指數(shù)。

2.推動(dòng)載體重構(gòu)。全覆蓋推進(jìn)街道黨群服務(wù)綜合體、社區(qū)黨群服務(wù)中心、小區(qū)院落黨群服務(wù)站和商圈樓宇、園區(qū)市場(chǎng)等黨群服務(wù)站的“3+X”黨群服務(wù)體系建設(shè)，打造“易進(jìn)入、可參與、能共享”的鄰里中心和溫馨家園。打通黨建、政務(wù)、城市管理等多個(gè)系統(tǒng)，以大調(diào)解、網(wǎng)格化為抓手，構(gòu)建“大聯(lián)動(dòng)、微治理”信息平臺(tái)，推進(jìn)信息資源整合、各級(jí)聯(lián)動(dòng)，支撐綜合治理基層基礎(chǔ)建設(shè)[1]。

3.推進(jìn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)服務(wù)提升。編制《成都市社區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2018—2035）》，制定產(chǎn)業(yè)功能區(qū)社區(qū)服務(wù)配套基本導(dǎo)則，推進(jìn) 66 個(gè)產(chǎn)業(yè)功能（園）區(qū)社區(qū)服務(wù)提升。

（三）構(gòu)建基層治理體系，促進(jìn)共治共享

1.完善黨建引領(lǐng)社區(qū)治理機(jī)制。制定《城市基層黨建實(shí)施方案》《黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“一核三治、共建共治共享”基層治理機(jī)制的意見(jiàn)》，建強(qiáng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)的“動(dòng)力主軸”，全覆蓋建立四級(jí)班子聯(lián)系下級(jí)黨組織制度。全面做實(shí)基層黨建推進(jìn)機(jī)制，推廣社區(qū)黨建“五線工作法”，發(fā)揮好“戰(zhàn)斗堡壘”作用[2]。

2.健全多元參與治理體系。強(qiáng)化互聯(lián)互動(dòng)的“條塊協(xié)同”，開(kāi)展非公企業(yè)、社會(huì)組織、產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中建黨行動(dòng)，擴(kuò)大黨的組織、工作、活動(dòng)覆蓋。開(kāi)展社會(huì)組織提能培育，建設(shè)成都社區(qū)發(fā)展治理支持中心，按照公共服務(wù)政府承擔(dān)、公益服務(wù)適度補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)服務(wù)推向市場(chǎng)的思路，通過(guò)服務(wù)外包的方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)，構(gòu)建形成以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向、社工人才為支撐、社會(huì)組織與自治組織合作的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。

二、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)背景下成都市社區(qū)治理存在的主要問(wèn)題

（一）思想認(rèn)識(shí)有待加強(qiáng)

社區(qū)工作人員存在思維慣性和路徑依賴(lài)，對(duì)“產(chǎn)業(yè)功能區(qū)就是若干個(gè)城市社區(qū)”的理解還不夠深入，沒(méi)有深刻認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)對(duì)社區(qū)治理發(fā)展帶來(lái)的深刻變化，社區(qū)對(duì)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的服務(wù)作用還不明顯，也沒(méi)有用好功能區(qū)建設(shè)對(duì)社區(qū)發(fā)展帶來(lái)重大機(jī)遇。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際工作中，部分產(chǎn)業(yè)功能區(qū)在社區(qū)治理方面與其他社區(qū)基本一致，未充分考慮功能區(qū)多元化發(fā)展需求，針對(duì)功能區(qū)的社區(qū)職能優(yōu)化和服務(wù)提升工作開(kāi)展很少。

（二）職能權(quán)責(zé)有待優(yōu)化

部分功能區(qū)管委會(huì)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)的職能權(quán)責(zé)落實(shí)不到位。功能區(qū)管委會(huì)還承擔(dān)著部分行政職能，其管理人員多數(shù)由政府公職人員兼任，既要對(duì)功能區(qū)負(fù)責(zé)，又要對(duì)派出部門(mén)負(fù)責(zé)。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）作為職能部門(mén)工作向下延伸的主要依托，仍然承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)職能?；鶎由鐓^(qū)同時(shí)承擔(dān)著行政事務(wù)，政府部門(mén)常以下達(dá)任務(wù)的方式將本該由政府行政管理部門(mén)承擔(dān)的工作移交給社區(qū)，疊加了基層負(fù)擔(dān)，阻礙了社區(qū)自治功能的有效發(fā)揮。

（三）精準(zhǔn)服務(wù)能力有待提升

不同類(lèi)別的社區(qū)，居民的需求不盡相同。在農(nóng)村社區(qū)，除了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，居民對(duì)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的需求越來(lái)越大;在新建的城市社區(qū)，社區(qū)居民更多是產(chǎn)業(yè)工人，對(duì)社區(qū)文化氛圍、配套服務(wù)等整體環(huán)境優(yōu)化的需求較大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，功能區(qū)內(nèi)部分社區(qū)規(guī)模與服務(wù)力量存在不匹配現(xiàn)象，社區(qū)服務(wù)半徑過(guò)大，人員配備不足，難以實(shí)施精準(zhǔn)化管理和精細(xì)化服務(wù)。以龍泉驛區(qū)龍華社區(qū)為例，現(xiàn)服務(wù)人口超過(guò)10萬(wàn)人，但社區(qū)工作人員僅有20人，其中兩委人員10人，服務(wù)半徑過(guò)大，社區(qū)服務(wù)力量和服務(wù)對(duì)象不匹配。

（四）多元主體活力有待激發(fā)

1.村（社）特別法人地位尚不健全。部分自治組織性質(zhì)名不副實(shí)，村（居）委會(huì)存在行政資源路徑依賴(lài)，運(yùn)用行政手段開(kāi)展工作，仍然習(xí)慣于包攬，未充分行使自治權(quán)利，自治功能弱化。

2.市場(chǎng)化服務(wù)機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理力度不足，社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)營(yíng)造深度需加強(qiáng)，社會(huì)組織發(fā)展不平衡，依靠政府資金和政策扶持的多，自給自足的少。

3.社區(qū)營(yíng)造創(chuàng)新性不足，文化、科技、教育等多種元素缺乏有機(jī)融合，政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍、領(lǐng)域、規(guī)模有限，資金占比較低，引領(lǐng)示范作用未充分發(fā)揮。

三、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)背景下推進(jìn)社區(qū)職能優(yōu)化的建議

（一）全面深化改革，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變

1.提高營(yíng)城理念認(rèn)識(shí)。開(kāi)展社區(qū)工作人員理論培訓(xùn)，提高對(duì)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)營(yíng)城理念認(rèn)識(shí)，瞄準(zhǔn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的目標(biāo)，將功能區(qū)建設(shè)成為“人城境業(yè)”和諧統(tǒng)一公園城市的集中承載地和展示區(qū)[3]，建設(shè)成為高品質(zhì)的城市生活社區(qū)。

2.扎實(shí)推進(jìn)職能優(yōu)化。剛性落實(shí)“社區(qū)減負(fù)”等政策措施，針對(duì)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重大項(xiàng)目包裝策劃等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)與街道協(xié)商，征求社區(qū)意愿。針對(duì)街道公共服務(wù)管理職能，重點(diǎn)在公共服務(wù)配套、管理制度制定、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、便民服務(wù)等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)與功能區(qū)管委會(huì)及社區(qū)溝通協(xié)商。針對(duì)社區(qū)自治職能歸位，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與社區(qū)共建，加強(qiáng)向功能區(qū)管委會(huì)反饋群眾產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求，向街道反饋群眾公共服務(wù)和管理方面的訴求，探索建立社區(qū)依法履職事項(xiàng)清單和協(xié)助公共服務(wù)事項(xiàng)清單管理制度。

3.加快推進(jìn)改革試點(diǎn)。充分發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)功能區(qū)試驗(yàn)場(chǎng)作用，優(yōu)先在產(chǎn)業(yè)功能區(qū)探索推進(jìn)管理體制機(jī)制改革試點(diǎn)、開(kāi)展職能優(yōu)化經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ酵茝V。借鑒民政部公布的100個(gè)優(yōu)秀社區(qū)工作法，在產(chǎn)業(yè)功能區(qū)率先開(kāi)展社區(qū)職能優(yōu)化試點(diǎn)、社區(qū)規(guī)模優(yōu)化調(diào)整，繼續(xù)探索“居站分離”模式，推動(dòng)社區(qū)去行政化，推進(jìn)社區(qū)自治職能歸位，打造一批可借鑒、可推廣、可復(fù)制的改革成果。

（二）優(yōu)化服務(wù)供給，提高服務(wù)效率

1.科學(xué)布局功能設(shè)施。以產(chǎn)業(yè)社區(qū)為單元營(yíng)建高品質(zhì)功能設(shè)施，高度關(guān)注現(xiàn)代城市人文需求的多樣性和消費(fèi)偏好的差異性，注重從不同群體的消費(fèi)需求出發(fā)，因地制宜布局生活性基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)特征為牽引布局專(zhuān)業(yè)化公共服務(wù)平臺(tái)和生活性服務(wù)平臺(tái)，科學(xué)布局人才公寓、社區(qū)餐飲等便利性生活配套和商務(wù)、學(xué)校、醫(yī)院等品質(zhì)化生活配套，提高產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的功能復(fù)合率和宜業(yè)宜居度。

2.建立并完善服務(wù)清單制度。按照產(chǎn)業(yè)功能區(qū)所屬的生態(tài)圈類(lèi)別，結(jié)合社區(qū)發(fā)展實(shí)際，在開(kāi)展服務(wù)需求調(diào)查的基礎(chǔ)上，將通用社區(qū)服務(wù)歸類(lèi)為基礎(chǔ)類(lèi)，差異化社區(qū)服務(wù)歸類(lèi)為特色類(lèi)，統(tǒng)籌制定“基礎(chǔ)+特色”社區(qū)服務(wù)目錄，結(jié)合“放管服”改革，制定服務(wù)目錄標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)外公開(kāi)成都社區(qū)服務(wù)清單。并定期及時(shí)更新服務(wù)清單，提升社區(qū)服務(wù)發(fā)展水平。

3.探索制定社區(qū)規(guī)模優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)未來(lái)發(fā)展需求，借鑒全國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合成都市打造社區(qū)“15分鐘服務(wù)圈”的目標(biāo)，探索確定社區(qū)空間布局和規(guī)模邊界[4]。在城市社區(qū)，按照服務(wù)半徑1.5—3公里、常住人口4 000戶(hù)左右的標(biāo)準(zhǔn)合理調(diào)整社區(qū)規(guī)模，重點(diǎn)對(duì)10 000戶(hù)以上的大型社區(qū)適當(dāng)調(diào)整。在農(nóng)村社區(qū)，穩(wěn)妥實(shí)施撤村并村、村改居，有效解決部分農(nóng)村“低小散”（規(guī)模小、數(shù)量多、布點(diǎn)散）的問(wèn)題。中心城區(qū)村（農(nóng)村社區(qū)）常住居民原則上在1 000戶(hù)以上，郊區(qū)市縣村（農(nóng)村社區(qū)）常住居民一般在1 000戶(hù)左右。

（三）完善治理機(jī)制，形成治理合力

1.加強(qiáng)黨的建設(shè)，筑牢社區(qū)治理核心。構(gòu)建以黨組織為核心的功能區(qū)區(qū)域化組織架構(gòu)，以功能區(qū)發(fā)展為依托，充分依靠基層黨組織直接與群眾相聯(lián)系、直接與群眾的需求相對(duì)接的優(yōu)勢(shì)，從源頭上發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的“橋頭堡”作用。

2.創(chuàng)新服務(wù)觀念，提升社區(qū)治理能力。用好村（居）民委員會(huì)特別法人資格[5]，厘清村（居）民委員會(huì)和基層政府之間的功能界限，掌握好特別法人身份能夠利用的社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)空間。創(chuàng)新開(kāi)展社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)，鼓勵(lì)村（居）民委員會(huì)發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，探索由村（居）民委員會(huì)牽頭組建“小區(qū)物業(yè)便民服務(wù)管理中心”提供基礎(chǔ)物業(yè)服務(wù)和低償便民服務(wù)。

3.強(qiáng)化共治、共建、共享社區(qū)治理成果。完善社區(qū)議事協(xié)商治理機(jī)制，引導(dǎo)開(kāi)展村規(guī)民約（居民公約）制定與修訂，通過(guò)集體協(xié)商，明確村規(guī)民約（居民公約）相應(yīng)條款積分，以積分管理的方式進(jìn)行有效治理。將社區(qū)治理與功能區(qū)建設(shè)發(fā)展緊密結(jié)合，尊重當(dāng)?shù)厝罕娨庠?，共享社區(qū)治理成果[6]，讓政府與群眾在思想上、情感上、價(jià)值取向上達(dá)成新共識(shí)，實(shí)現(xiàn)更穩(wěn)固的治理。

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Research on the Optimization of Community Function Under the Background

of the Construction of Chengdu Industrial Functional Area

LUO Yong，YANG Kun，LI Gen，NIE You-liang

（Chengdu Academy Of Agricultural And Forestry Sciences Institute of Urban Modern Agriculture and Information，Chengdu 611100，China）

Abstract：Community is the most active cell in the healthy body of the city，the basic unit of the industrial functional area，and an important part of the industrial ecosphere.In recent years，chengdu community construction has achieved certain results，but from the perspective of investigation，there are still some problems such as poor management efficiency and service efficiency，which are far from the requirements of the construction of industrial functional areas.Based on the analysis of the current situation and problems of community governance in the industrial functional area，this paper puts forward countermeasures and suggestions to promote the transformation of functions，improve the governance mechanism and optimize the service supply，so as to provide reference for the construction of industrial functional area and the governance of community development in Chengdu.

Key words：industrial function area;community governance;function optimization