政府職能視角下中國行政區(qū)劃變革動力研究

張婷

[摘 要]長期以來，行政區(qū)劃作為一種政治管理工具存在，對政治發(fā)展和政治治理產(chǎn)生重要影響。改革開放以來，中國的行政區(qū)劃變革幅度較大，呈現(xiàn)多種規(guī)律，值得人們探索其背后變革的動力。如今，中國政府正在努力探索轉(zhuǎn)變政府職能方向，在該背景下，分析探究行政區(qū)劃變革的動力具有研究意義。通過研究發(fā)現(xiàn)，政府職能轉(zhuǎn)變影響行政區(qū)劃變革方向，即不同時期的行政區(qū)劃變革的動力，取決于同時期政府職能的側(cè)重點。行政區(qū)劃本身就是政府執(zhí)政的工具，幫助實現(xiàn)政府執(zhí)政目標，受到政府職能的影響。

[關(guān)鍵詞]行政區(qū)劃;政府職能;變革

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.20.094

[中圖分類號]D630[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）20-0-03

1? ? ?研究背景、基本概念及問題提出

1.1? ?研究背景

改革開放后，中國行政區(qū)劃變革進行得如火如荼，具體實踐形式主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是取消地區(qū)一級行政區(qū)劃，漸進推行市管縣制度，以發(fā)揮城市帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。二是整縣改市模式基本代替切塊設市模式，即將達到標準的鎮(zhèn)改為市（切塊設市）、把符合條件的縣撤縣設市（整縣改市），從城市型行政建制轉(zhuǎn)變成一種廣域型行政建制。三是叫停和凍結(jié)整縣改市模式，轉(zhuǎn)為撤縣設區(qū)和省縣直轄模式，以提高城市化水平，促進經(jīng)濟發(fā)展。四是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設法解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫問題，減少財政開支。五是設立不同類型的經(jīng)濟特區(qū)，如20世紀80年代設立的5個沿海經(jīng)濟特區(qū)以及各類享受國家特定優(yōu)惠政策的開發(fā)區(qū)。六是構(gòu)建國家公園體制并進行試點，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。七是在邊疆地區(qū)設立新的行政建制，在三沙、羅布泊、玉麥等邊緣地區(qū)設立行政特區(qū)，促進國家功能分區(qū)戰(zhàn)略實施。八是行政區(qū)域地名更名與命名，更加貼近當代社會。這些行政區(qū)劃變革的種種現(xiàn)象，值得人們探索其背后的變革動力因素。

當前行政區(qū)劃變革研究大多集中在變革統(tǒng)計和歸納、變革過程與歷史細節(jié)、變革問題與對策等方面，歸納整理歷次變革行為，分析變革背后的原因、問題及對策，具有較強的實踐性和應用性，為之后研究奠定了堅實基礎。對于行政區(qū)劃變革原因，從相關(guān)文獻中可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)的研究者都從管理學或者政治學領(lǐng)域出發(fā)，以研究其結(jié)構(gòu)、特性和變化趨勢，或者從經(jīng)濟學角度出發(fā)，如制度變遷視角。但在現(xiàn)代社會，人們追求的是服務型政府，強調(diào)服務的導向作用，行政區(qū)劃也呈現(xiàn)出一定的變革特征。

1.2? ?基本概念

1.2.1? ?行政區(qū)劃

行政區(qū)劃的綜合性較強，我國研究行政區(qū)劃的相關(guān)學者，可以分為3種比較明顯的路徑，具體內(nèi)容如下。一是以周振鶴為代表的行政區(qū)劃歷史沿革的研究視角。他們認為這是現(xiàn)代社會出現(xiàn)的一個名稱。一個國家為了方便有效管理，采取層層劃分的方式，將領(lǐng)土劃分為有層級的區(qū)域，劃分后的區(qū)域就是行政區(qū)域，簡稱行政區(qū)或者政區(qū)。以往對于行政區(qū)劃的定義指劃分行政區(qū)域的過程和行為兩個方面，但在近年來，出現(xiàn)了行政區(qū)劃的概念，并漸漸取代了行政區(qū)域這個名稱。二是以浦善新和其他負責行政區(qū)劃管理的民政部相關(guān)官員為代表的問題、對策的研究視角。他們認為一個國家對領(lǐng)土區(qū)域進行劃分就是行政區(qū)劃。具體來說，國家在遵循相關(guān)法律法規(guī)的基礎上，按照政治統(tǒng)治和社會管理的現(xiàn)實需求，依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、公眾利益、歷史文化、社會風俗、地理位置、人口分布和民族情況等因素，將國家領(lǐng)土劃分為層級分明、形狀各異、大小不一的小區(qū)域，形成系統(tǒng)科學的行政區(qū)域體系，同時在這些行政區(qū)域設置地方權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)，形成國家行政管理網(wǎng)絡，確定居民的社會生活和社會交往的空間定位。三是以劉君德和其學生范今朝等為代表的經(jīng)濟發(fā)展與城市化的研究視角。他們認為“行政區(qū)劃”的概念不是一成不變的，而是處在動態(tài)發(fā)展狀態(tài)。這是因為，在不同歷史階段，國家存在不同的政治統(tǒng)治需求和社會管理需求，在此影響下，將國家領(lǐng)土劃分為層級分明、形狀各異、大小不一的小區(qū)域，其中，這一劃分過程就是“行政區(qū)劃”，由此可知，行政區(qū)劃不是一個靜止不變的概念。本文主要采用第二種方式進行研究。

1.2.2? ?行政區(qū)劃變革

行政區(qū)劃變革指行政區(qū)劃內(nèi)各個要素變化與發(fā)展。例如，調(diào)整行政區(qū)劃的層級關(guān)系、撤銷或并組舊的行政區(qū)劃、設立新的行政區(qū)劃、改變行政區(qū)劃的隸屬關(guān)系、調(diào)整行政區(qū)劃的管理機構(gòu)和管理人員等方面的變化，這些變化都屬于行政區(qū)劃變革。學者劉君德通過分析歷次行政區(qū)劃變革，重點研究關(guān)鍵要素的變化，將其歸納為5個方面：政區(qū)等級層次的變更、政區(qū)范圍的調(diào)整、政區(qū)邊界線的變化、政區(qū)行政中心的更換、政區(qū)名稱的更改。學者范今朝根據(jù)行政區(qū)劃的詳細內(nèi)容，將行政區(qū)劃變革分為6個方面：行政建制變更、政區(qū)隸屬關(guān)系變更、政區(qū)等級層次變更、政區(qū)邊際線變化、政區(qū)行政機關(guān)駐地變更以及政區(qū)名稱的更換。同時，他還指出行政區(qū)劃變革時，往往會牽涉這6類中的某一項或者幾項內(nèi)容。由此可知，行政區(qū)劃變革內(nèi)涵豐富，涉及行政區(qū)域各要素的變化調(diào)整，主要包括行政建制變更、政區(qū)層級和隸屬關(guān)系變化、政區(qū)范圍和邊界線調(diào)整、政區(qū)行政機關(guān)及駐地變換以及政區(qū)名稱更改等5個方面的內(nèi)容。沿用學者葉林的觀點，行政區(qū)劃變革最關(guān)鍵的是行政建制的變更。總而言之，行政區(qū)劃變革是一個內(nèi)涵豐富的概念，具有研究探索價值。

1.2.3? ?政府職能

一般來說，政府職能指導行政機構(gòu)開展管理活動，為行政機構(gòu)的管理活動確立了基本方向，提供了主要內(nèi)容。具體來說，政府職能是政府全部管理活動的關(guān)鍵，為政府治理確立基本方向、明確基本任務、提供基本方式和規(guī)定作用范圍。政府職能在不同歷史階段具有不同的重心定位，是處于動態(tài)調(diào)整的過程。由此可知，政府職能是一個歷史范疇。政府職能也是一個抽象概念，即排除了不同時代、社會形態(tài)、國家和政治制度等政府的不同特征，是抽象概括古今中外全部國家和不同類型政府的職能。

1.3? ?問題提出

本質(zhì)上來說，政府開展的一切活動都是為了履行職能、實現(xiàn)行政目標。一個國家對于政府職能的定義和相關(guān)制度安排，在一定程度上決定了該國家對政府機構(gòu)、政府體制和政府行政管理的總體規(guī)劃。行政區(qū)劃作為政府管理活動的重要組成部分，受政府職能重心的影響。目前，我國行政區(qū)劃變革的焦點在于簡政放權(quán)，建立扁平化結(jié)構(gòu)和對基層政府放權(quán)，改革的主要路徑是省直管縣，這些改革風向都與我國政府職能向服務型轉(zhuǎn)變息息相關(guān)，使行政區(qū)劃變革研究成為熱門內(nèi)容。基于此，本文從政府職能的視角，探討了行政區(qū)劃變革動力。

2? ? ?行政區(qū)劃變革的特征

我國行政區(qū)劃具有國家權(quán)力與責任自上而下配置的特點，在廣袤復雜的地理環(huán)境、民族特色鮮明的人文環(huán)境、歷史悠久的大一統(tǒng)文化以及中國特色社會主義制度背景下形成，具有獨一無二的特色。在我國，中央政府是國家權(quán)力的中心，自上而下地劃分權(quán)力和責任，不同層級的政區(qū)擁有不同的權(quán)力和責任，一般是中央按照省、市、縣、鄉(xiāng)的行政層級從大到小依次劃分。處于上述環(huán)境中，行政區(qū)劃具有自上而下的特征，表現(xiàn)為以下3個方面：一是中央和上級政府決定行政區(qū)劃變革的方向和內(nèi)容;二是行政區(qū)劃內(nèi)的行政機關(guān)需向同級權(quán)力和上級政府負責;三是不同層級行政區(qū)劃的行政機關(guān)具有不同的行政、立法等權(quán)限。

學者劉君德通過分析歷代行政區(qū)劃的演變，歸納出以下4個主要規(guī)律和特點：①行政區(qū)劃劃分的數(shù)量越來越多，幅員越來越小;②作為基層行政區(qū)域的縣最穩(wěn)定;③行政區(qū)劃的層級由二級制和多級制演變到三級制;④行政區(qū)劃的政區(qū)治所位于該轄區(qū)交通便利之處。從古至今，我國的行政區(qū)劃一直處在動態(tài)調(diào)整過程中，且變化較大，但變革在總體上減少了行政區(qū)劃的層級和數(shù)量，因此根據(jù)我國國情，相關(guān)部門設立了民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)制度。中國行政區(qū)劃變革并非一場穩(wěn)定的變革活動，行政區(qū)劃由政府根據(jù)執(zhí)政目標和社會環(huán)境做出理性選擇。簡單來說，即行政區(qū)劃在制度上表現(xiàn)為政府在特定的執(zhí)政目標下，政府職能相應地有所側(cè)重，行政區(qū)劃變革受其影響。政府履行好職能可以有效維護領(lǐng)土安全、提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務以及治理市場失靈等，是政府主體偏好與現(xiàn)實環(huán)境博弈的產(chǎn)物。基于此，行政區(qū)劃變革需要隨著政府職能轉(zhuǎn)變而變化。

3? ? ?行政區(qū)劃與政府職能的關(guān)系

從上文可知，行政區(qū)劃變革具有多樣性的特征，在政府職能轉(zhuǎn)變下，顯現(xiàn)出相應的特征。由此可知，行政區(qū)劃變革和政府職能轉(zhuǎn)變存在內(nèi)在邏輯關(guān)系，具體表現(xiàn)如下。

3.1? ?政府職能轉(zhuǎn)變推動行政區(qū)劃變革

通過分析我國歷次行政區(qū)劃變革可知，政府職能轉(zhuǎn)變是政府活動的變化開端，推動了行政區(qū)劃變革。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國政府逐漸意識到市場主體在資源配置中的作用，開始由劃槳人向掌舵人轉(zhuǎn)型，朝著服務型政府前進。隨著機構(gòu)改革的深入，行政區(qū)劃也進行相應調(diào)整，層級設計和機構(gòu)設置越來越科學化，與現(xiàn)代社會的發(fā)展更加匹配。在不同歷史階段，政府職能重心存在明顯差異，如果把同時期的政府職能重心和行政區(qū)劃變革目標進行比較（表1），能夠發(fā)現(xiàn)二者之間存在相似性。

從表1可知，從改革開放到21世紀初期，政府職能重心一直是推動經(jīng)濟發(fā)展，其他的政府活動都是主動或者被動地服務于經(jīng)濟發(fā)展。在這個環(huán)境中，行政區(qū)劃也是為了經(jīng)濟發(fā)展而變革，與政府職能重心一致。改革開放以來，我國一直追求社會主義市場經(jīng)濟建設，同時期國家進行的行政區(qū)劃變革充斥著濃郁的經(jīng)濟色彩，服務、服從于國家經(jīng)濟發(fā)展，其中，經(jīng)濟發(fā)展是行政區(qū)劃變革的指導理念。例如，海南省和重慶直轄市的設立與城市型政區(qū)的擴張等行政區(qū)劃變革行為，都明顯體現(xiàn)出該時期加強經(jīng)濟發(fā)展的目標。20世紀80年代以來，中國在行政區(qū)劃上的變革主要體現(xiàn)在省級行政區(qū)劃調(diào)整方面，在強經(jīng)濟的發(fā)展目標下，先后設立了海南省和重慶直轄市。為推進海南經(jīng)濟特區(qū)建設設立海南省，為配合三峽工程和“西部大開發(fā)”設立重慶直轄市，這兩個新的省級政區(qū)都服務、服從于國家經(jīng)濟發(fā)展，帶有強烈的經(jīng)濟色彩?，F(xiàn)階段，政府職能重心趨向于公共服務導向，與研究相對應的實踐層面中也相應體現(xiàn)出服務意識，如在大都市區(qū)進行的行政區(qū)劃變革，帶著濃烈的強服務色彩。進一步來說，現(xiàn)代國家追求高質(zhì)量、高效率、低成本的行政管理模式，在公共服務和政府執(zhí)政過程中趨于追求服務理念。

3.2? ?行政區(qū)劃變革服務于政府職能履行

一般來說，無論是在哪個時期、哪個國家，也無論是哪種政治制度，政府的一切活動都是為了有效履行政府職能和實現(xiàn)執(zhí)政目標。對于任何國家來說，都是建立在一定面積的領(lǐng)土上，且該領(lǐng)土范圍內(nèi)生活著一定數(shù)量的居民，而中央政府就是在這樣的環(huán)境中行使公共權(quán)力。由此可知，政府職能的有效履行和執(zhí)政目標的實現(xiàn)，關(guān)鍵在于公共權(quán)力能否覆蓋到全部領(lǐng)域及能否讓生活領(lǐng)土范圍內(nèi)的居民享受到政府服務。出于這樣的考慮，國家一般將廣袤的領(lǐng)土劃分為若干層次和不同類型的行政區(qū)域，這一過程就是行政區(qū)劃。從上述內(nèi)容可知，行政區(qū)劃在本質(zhì)上是為了履行政府職能和實現(xiàn)執(zhí)政目標，表現(xiàn)在一定國土領(lǐng)域內(nèi)的空間投影。綜上所述，政府職能深深影響行政區(qū)劃變革，對行政區(qū)劃的變革與完善，都是出于有效履行政府職能和實現(xiàn)執(zhí)政目標，是政府管理活動的一項基本手段。在不同時期、不同國家、不同政治體制，行政區(qū)劃變革的原因與政府職能重心息息相關(guān)，呈現(xiàn)出階段性的相似特征，并非偶然性，而是在理論上存在必然性。

4? ? ?政府職能轉(zhuǎn)變是行政區(qū)劃變革的動力

根據(jù)前文分析的政府職能與行政區(qū)劃內(nèi)在關(guān)系的分析可知，行政區(qū)劃作為政權(quán)建設的基礎，變革的動力是政府自身職能的轉(zhuǎn)變。換句話說，行政區(qū)劃變革的動力，取決于政府職能轉(zhuǎn)變，政府職能在不同時期下具有不同的定位和相應配套的制度，而行政區(qū)劃變革則一如既往地服務、服從于政府職能，表現(xiàn)出不同的形式。從行政區(qū)劃服務、服從于政府職能履行的基本論斷出發(fā)，聯(lián)系現(xiàn)階段各級政府的職能重心，即定位于強服務導向可以發(fā)現(xiàn)，行政區(qū)劃變革的基本導向也是強服務導向，需要進行動態(tài)調(diào)整。在古代社會，任何重要政治活動都以能否穩(wěn)固政治統(tǒng)治為主要決策依據(jù)，在這樣的政治環(huán)境中，行政區(qū)劃自然是為了維護政治統(tǒng)治，而不是為了履行政府的公共服務職能，其設置與調(diào)整都受當時政治重心影響。隨著人類文明程度的提高、社會生產(chǎn)力的發(fā)展和社會生活的復雜化等，當國家進入近現(xiàn)代社會后，政府的服務職能開始引起社會大眾的注意并得到重視。目前，各級政府都在進行變革，政府更多承擔公共服務職責，政府職能重心向服務型政府傾斜。在建設服務型政府下，行政區(qū)劃變革需要進行相應調(diào)整，注重社會管理和公共服務。綜合來看，隨著政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，在實施行政區(qū)劃變革時，服務型的特點日益凸顯。作為中央政府對地方各級政府實施控制的基本手段的行政區(qū)劃，強化公共服務的職能更能彰顯國家治理的現(xiàn)代化，提高公共服務的滿意度。

5? ? ?結(jié) 語

行政區(qū)劃作為國家結(jié)構(gòu)形式在國家領(lǐng)土范圍內(nèi)的空間投影，支撐著整個國家的基本形態(tài)，發(fā)揮著不可替代的作用。從古至今，中國的行政區(qū)劃都充斥著濃烈的“人為”色彩，發(fā)揮著維護政治穩(wěn)定的作用。改革開放以來，政府職能重心發(fā)生了轉(zhuǎn)變，行政區(qū)劃的色彩也發(fā)生了改變，其改革趨勢是適應政府職能轉(zhuǎn)變。中國行政區(qū)劃變革隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而呈現(xiàn)出不同的發(fā)展狀態(tài)，當然行政區(qū)劃變革也受其他因素的影響，如自然地理條件、傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟活動等，本文主要探討政府職能對行政區(qū)劃的影響。

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[收稿日期]2020-09-09·