肖 林

(上海社會(huì)科學(xué)研究院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)研究所， 上海 200020)

新冠肺炎疫情自2019年底在湖北武漢開(kāi)始出現(xiàn)，伴隨著大量的人口流動(dòng)，迅速?gòu)奈錆h蔓延到全國(guó)。30個(gè)省(區(qū)、市)先后啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，病毒感染確診超過(guò)8萬(wàn)人，病亡超過(guò)4千人。不僅如此，新冠肺炎已經(jīng)演化為全球性公共衛(wèi)生危機(jī)事件，全球五大洲無(wú)一幸免。

作為一場(chǎng)“巨型災(zāi)難”(mega-disasters)[1]，新冠肺炎疫情具有極強(qiáng)的“跨邊界”特征：包括跨政治—行政邊界、跨政策部門(mén)邊界、跨社會(huì)部門(mén)邊界。[2]這樣的“巨型災(zāi)難”給中國(guó)的危機(jī)治理和應(yīng)急管理體系帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。特別是隨著新冠肺炎疫情從醫(yī)療系統(tǒng)迅速“溢出”，政府需要在有限的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)快速的救援、充足的物資供應(yīng)和調(diào)動(dòng)、快速和權(quán)威的決策以及有效的公眾溝通。[3]面對(duì)這一挑戰(zhàn)，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)交通和出行管控、醫(yī)療資源的迅速調(diào)動(dòng)、“對(duì)口幫扶”機(jī)制的建構(gòu)、方艙醫(yī)院的修建以及物資供應(yīng)的保障等方式，經(jīng)過(guò)兩個(gè)多月的努力，目前疫情防控形勢(shì)已取得根本好轉(zhuǎn)。

雖然總體上疫情防控取得了成功，但是在疫情防控期間，無(wú)論應(yīng)急管理體制還是機(jī)制，中國(guó)都面臨著一系列的挑戰(zhàn)。隨著巨型公共危機(jī)成為現(xiàn)代國(guó)家治理的“新常態(tài)”(new normal)[4]，總結(jié)新冠肺炎疫情防控對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力，特別是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系和能力的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是亟待研究思考的重要命題。本文從我國(guó)公共事件應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的視角，總結(jié)本次疫情防控的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并提出進(jìn)一步改革創(chuàng)新的對(duì)策建議。

一、中國(guó)疫情防控的體制優(yōu)勢(shì)

作為一次全球性公共衛(wèi)生危機(jī)，在我國(guó)疫情防控形勢(shì)逐漸好轉(zhuǎn)的同時(shí)，歐美部分國(guó)家的疫情蔓延卻呈現(xiàn)失控態(tài)勢(shì)。對(duì)比國(guó)內(nèi)外疫情防控所采取的方案和取得的成效異同，可以發(fā)現(xiàn)，在疫情防控期間，中國(guó)在制度、產(chǎn)業(yè)、人才和文化方面具有的四大優(yōu)勢(shì)。這四大優(yōu)勢(shì)，本質(zhì)上均與我國(guó)的體制性特征有關(guān)。

(一)制度優(yōu)勢(shì)

作為跨邊界危機(jī)，一方面，危機(jī)處理需要實(shí)現(xiàn)快速、權(quán)威和有效的決策[5]，特別是在“未知的未知”(unknown unknows)情境下，決策需要在“無(wú)知”(ignorance)的情形下做出[6]；同時(shí)也需要跨越政策邊界的協(xié)調(diào)和合作[7]。但是由于權(quán)威的分散，原有官僚制結(jié)構(gòu)可能并不存在權(quán)威的決策機(jī)構(gòu)；也不存在有效的決策過(guò)程和規(guī)則。另一方面，危機(jī)處理需要在政府部門(mén)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)部門(mén)，以及整個(gè)社會(huì)情境之內(nèi)實(shí)現(xiàn)多主體的利益卷入和多樣化的資源動(dòng)員。如何有效地實(shí)現(xiàn)公眾和其他經(jīng)濟(jì)部門(mén)的卷入[8]，也是非常重要的實(shí)現(xiàn)疫情防控的重要政策基礎(chǔ)。在中國(guó)的疫情防控之中，通過(guò)自上而下的構(gòu)建疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部、對(duì)公眾的全民動(dòng)員以及國(guó)有企業(yè)的深度卷入，中國(guó)有效地實(shí)現(xiàn)了決策、資源和跨社會(huì)部門(mén)協(xié)作的實(shí)現(xiàn)。

第一，高效決策。隨著疫情跨邊界擴(kuò)散和疫情防控的升級(jí)，為了解決權(quán)威不足的問(wèn)題，“領(lǐng)導(dǎo)小組”和“指揮部”是關(guān)鍵。作為疫情的中心，武漢市于1月20日、湖北省于1月22日先后成立了疫情防控指揮部，領(lǐng)導(dǎo)和指揮行政轄區(qū)內(nèi)的疫情防控工作。1月25日，中央決定成立中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。作為中國(guó)重要的“解決跨部門(mén)決策”的權(quán)威問(wèn)題的制度安排，自上而下的“領(lǐng)導(dǎo)小組”為我國(guó)疫情防控的權(quán)威決策建立了制度基礎(chǔ)。[9]在這一基礎(chǔ)上，一系列權(quán)威、重大且快速的防控決策得以部署。

1月20日國(guó)家衛(wèi)健委高級(jí)別專(zhuān)家組確認(rèn)“存在人傳人和醫(yī)務(wù)人員感染”的判斷后，僅用了不到3天時(shí)間，1月23日就迅速做出了“武漢封城”這樣一個(gè)艱難而又唯一正確的重大決策，付出“停擺”一個(gè)千萬(wàn)人口城市的代價(jià)迅速有效地控制了傳染源擴(kuò)散，對(duì)扭轉(zhuǎn)疫情防控形勢(shì)具有決定性意義，其他諸如醫(yī)護(hù)人員馳援、防疫物資生產(chǎn)、醫(yī)療設(shè)施建設(shè)等方面的迅速?zèng)Q策也發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

第二，全民動(dòng)員。作為一項(xiàng)非常重要的制度工具，一旦國(guó)家面臨重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)，動(dòng)員都是一個(gè)基礎(chǔ)的制度工具，它從中國(guó)的革命傳統(tǒng)中被喚醒。[10]隨著中國(guó)的動(dòng)員逐漸變得工具化、理性化和制度化，動(dòng)員在中央和地方實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)之中扮演著重要的角色。[11]同樣，一旦面臨重大的公共衛(wèi)生危機(jī)——例如“非典”[12]，動(dòng)員也會(huì)成為一個(gè)非常重要的制度設(shè)置。

在新冠肺炎疫情防控中，在武漢“封城”之后，全國(guó)大部分省區(qū)市相繼啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，全國(guó)人民“令行禁止”，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)防控規(guī)定；各地醫(yī)護(hù)人員第一時(shí)間馳援武漢，高峰階段總?cè)藬?shù)超過(guò)3萬(wàn)；防疫物資生產(chǎn)和基本生活保障相關(guān)的企業(yè)迅速行動(dòng)，排除萬(wàn)難為醫(yī)護(hù)人員、患者和人民群眾提供有力支持，表現(xiàn)出廣泛深入、堅(jiān)強(qiáng)有力的國(guó)家動(dòng)員能力。這種全社會(huì)的動(dòng)員能力，是中國(guó)非常重要的制度優(yōu)勢(shì)。

第三，國(guó)資擔(dān)當(dāng)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)部門(mén)，與中國(guó)的治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有非常緊密的聯(lián)系。中國(guó)的國(guó)有企業(yè)在社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中扮演著重要角色。在新冠肺炎疫情的防控中，從公立醫(yī)院不計(jì)成本地全力救治患者，到國(guó)有企業(yè)全力以赴參與防疫物資生產(chǎn)和醫(yī)療設(shè)施建設(shè)，危急關(guān)頭國(guó)資國(guó)企以社會(huì)效益至上的使命擔(dān)當(dāng)，在疫情防控的各處戰(zhàn)場(chǎng)都發(fā)揮了不可替代的主力軍作用。

(二)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)

正如習(xí)近平總書(shū)記所言，新冠肺炎疫情的防控，在本質(zhì)上是一場(chǎng)“阻擊戰(zhàn)”，一場(chǎng)“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。對(duì)于一場(chǎng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)而言，有效的疫情防控與“后勤”保障能力高度相關(guān)。一方面，需要有效地組織防控物資的生產(chǎn)；另一方面，在疫情防控期間，需要實(shí)現(xiàn)在社區(qū)封控之后的物資配給問(wèn)題。無(wú)論是防控物資的生產(chǎn)還是生活物資的配給，中國(guó)所累積的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)都為“防控戰(zhàn)”的后勤保障建立了基礎(chǔ)。

首先是物資生產(chǎn)。疫情防控警報(bào)拉響后，我國(guó)依托全球最完備的工業(yè)體系和最強(qiáng)大的生產(chǎn)能力，爆發(fā)式提升防疫物資產(chǎn)能，從疫情初期到3月初，N95口罩日產(chǎn)量從20萬(wàn)只增加到160萬(wàn)只，普通口罩日產(chǎn)量從2000萬(wàn)只增加到1億只，防護(hù)服日產(chǎn)量從不足2萬(wàn)件增加到50萬(wàn)件，在滿(mǎn)足本國(guó)需求的基礎(chǔ)上還為近百個(gè)國(guó)家提供了物資支持。[13]

其次是基礎(chǔ)設(shè)施保障。從防疫物資和醫(yī)護(hù)人員的運(yùn)轉(zhuǎn)，到生活保障物資的配送，再到水、電、通信等公用事業(yè)保障，完善的道路交通、供排水、能源和通信等基礎(chǔ)設(shè)施體系是疫情防控全速運(yùn)轉(zhuǎn)的骨干支撐，也是在我國(guó)廣袤國(guó)土上迅速扭轉(zhuǎn)防控形勢(shì)的重要保障。

再次是網(wǎng)購(gòu)服務(wù)。作為全球網(wǎng)購(gòu)市場(chǎng)最成熟、發(fā)展最迅猛的國(guó)家，以淘寶、京東、拼多多為代表的網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物企業(yè)，以及他們?yōu)榫€(xiàn)上服務(wù)配套的龐大的智能化物流倉(cāng)儲(chǔ)系統(tǒng)，再加上順豐、申通等高效快捷的快遞服務(wù)，充分保障了防控一線(xiàn)的工作人員和居家隔離的人民群眾基本生活需要。

(三)人才優(yōu)勢(shì)

疫情防控既是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，也是一個(gè)管理問(wèn)題。一方面，作為一個(gè)“未知的未知”事項(xiàng)[14]，如何有效組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員加強(qiáng)對(duì)其病理學(xué)、傳播學(xué)等機(jī)理的認(rèn)識(shí)，是實(shí)現(xiàn)疫情防控的基礎(chǔ)。另一方面，特別是在湖北和武漢，快速蔓延的疫情造成了大量的醫(yī)療資源的擠兌。如何有效地動(dòng)員和組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才實(shí)現(xiàn)快速和有序的疫情防控的投入，也是影響疫情防控效果的關(guān)鍵。無(wú)論是研發(fā)、醫(yī)療還是組織，中國(guó)都具有相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)。

一是研發(fā)人才。疫情發(fā)生初期，中國(guó)科學(xué)家就快速對(duì)病毒進(jìn)行基因測(cè)序，1月12日向世界衛(wèi)生組織共享了病毒全基因序列，為全球疫情防控提供了基礎(chǔ)性技術(shù)支撐。此外，在藥品、疫苗和治療設(shè)備研發(fā)等方面，我國(guó)科學(xué)家和研發(fā)人員也發(fā)揮了重要作用。

二是醫(yī)療人才。武漢“封城”以后，我國(guó)醫(yī)療人才資源的總量?jī)?yōu)勢(shì)充分體現(xiàn)，各省市區(qū)在做好自身救治工作的基礎(chǔ)上，先后動(dòng)員3萬(wàn)多醫(yī)護(hù)人員支援武漢。特別是我國(guó)中醫(yī)藥專(zhuān)家充分發(fā)揮傳統(tǒng)中醫(yī)面對(duì)新型病毒辨癥施治的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，大大降低了危重病癥的轉(zhuǎn)化率，為武漢疫情防控形勢(shì)根本好轉(zhuǎn)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

三是組織人才。全民動(dòng)員抗疫防疫對(duì)各地方、各系統(tǒng)，特別是基層的組織動(dòng)員能力提出很高的要求。黨和國(guó)家高度重視并長(zhǎng)期培養(yǎng)的海量基層管理人員和志愿者，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和各級(jí)黨委政府防控要求，充分發(fā)揮基層組織的主動(dòng)性、創(chuàng)造性和戰(zhàn)斗性，在工作量巨大的社區(qū)防控、患者排查和生活保障等方面發(fā)揮了戰(zhàn)斗骨干作用。

(四)文化優(yōu)勢(shì)

有效的疫情防控需要在政府部門(mén)和公眾之間實(shí)現(xiàn)有效的溝通，一方面，在整個(gè)疫情防控體制之內(nèi)構(gòu)建“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”以及“堅(jiān)決打贏疫情防控攻堅(jiān)戰(zhàn)”的政治承諾；另一方面，通過(guò)有效的政治溝通，可以顯著改善疫情防控政策的合法性，獲得公眾對(duì)于防控措施的支持和配合。[15]無(wú)論是防控觀念的塑造還是合法性的獲得，均與一個(gè)國(guó)家的文化觀念高度相關(guān)，中國(guó)的傳統(tǒng)文化優(yōu)勢(shì)為有效的疫情防控建立了堅(jiān)實(shí)的文化基礎(chǔ)。

第一，以身許國(guó)。不畏犧牲、以身許國(guó)的愛(ài)國(guó)主義精神是中國(guó)共產(chǎn)黨的崇高理想和中華傳統(tǒng)文化的精髓。疫情防控危急時(shí)刻，面對(duì)國(guó)家利益和自身安全的抉擇，以醫(yī)療衛(wèi)生戰(zhàn)線(xiàn)為集中代表，涌現(xiàn)出許多奮不顧身、可歌可泣的英雄事跡，成為奪取疫情防控最終勝利必不可少的精神支柱。

第二，仁者愛(ài)人。“仁者愛(ài)人”“守望相助”是中華民族的傳統(tǒng)美德，和中國(guó)共產(chǎn)黨為人民服務(wù)的根本宗旨一脈相通。在疫情防控中，無(wú)論是醫(yī)護(hù)人員、公安民警、社區(qū)工作者等一線(xiàn)戰(zhàn)士，還是快遞小哥、超市服務(wù)員、環(huán)衛(wèi)工人等二線(xiàn)后勤部隊(duì)，他們所表現(xiàn)出的“舍己為人”“我為人人”的奉獻(xiàn)精神，凝聚成打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭(zhēng)的磅礴力量。

第三，顧全大局。我們抓住春節(jié)這個(gè)時(shí)間窗口付出“停擺”的代價(jià),迅速扭轉(zhuǎn)了疫情防控形勢(shì)?！巴[”需要全國(guó)人民立即停止社交活動(dòng)居家隔離，需要和疫情防控、生活保障不直接相關(guān)的行業(yè)立即停止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，需要離家工作、旅游的人員就地隔離暫不返鄉(xiāng)。事實(shí)證明,絕大部分群眾能夠響應(yīng)黨和國(guó)家號(hào)召，暫時(shí)放棄個(gè)體需求服從防控規(guī)則，為疫情防控形勢(shì)根本好轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

中國(guó)疫情防控的制度安排、產(chǎn)業(yè)、人才以及文化方面所體現(xiàn)出來(lái)的優(yōu)勢(shì)，與中國(guó)在面臨重大沖擊時(shí)所具備的體制性?xún)?yōu)勢(shì)和制度能力有關(guān)。在中國(guó)的政治體制之下，一方面，中國(guó)在體制之內(nèi)，通過(guò)黨和政府的制度化引領(lǐng)，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了疫情防控的全員參與和全民投入：無(wú)論是黨和政府部門(mén)、國(guó)有企業(yè)還是社會(huì)組織以及個(gè)人，通過(guò)全民動(dòng)員的制度結(jié)構(gòu)，中國(guó)有效地實(shí)現(xiàn)了疫情防控的目標(biāo)。另一方面，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)和人才累積，以及中國(guó)的文化傳統(tǒng)，既說(shuō)明中國(guó)擁有長(zhǎng)期發(fā)展的基礎(chǔ)累積，也說(shuō)明中國(guó)擁有強(qiáng)大的制度再造和應(yīng)用的能力。通過(guò)對(duì)多樣化的要素進(jìn)行體制性吸納和建構(gòu)，為我國(guó)成功的疫情防控建立了基礎(chǔ)。

二、疫情防控中的制度、效能和技術(shù)挑戰(zhàn)

回顧總結(jié)本次疫情防控到目前為止我們的總體成效，在充分認(rèn)識(shí)我們各方面優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，還要認(rèn)識(shí)到我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系在制度、效率和技術(shù)方面需要應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)。一旦面臨重大的國(guó)家目標(biāo)或者社會(huì)危機(jī)，中國(guó)總是會(huì)進(jìn)行動(dòng)員實(shí)現(xiàn)資源的快速調(diào)動(dòng)和跨部門(mén)的協(xié)調(diào)。但是政府有關(guān)動(dòng)員的研究顯示：動(dòng)員作為重大危機(jī)防控的“三板斧”，雖然能夠在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的解決，但是對(duì)于長(zhǎng)期的精細(xì)化的制度建設(shè)卻有著重要的不足。[16]依賴(lài)于體制性?xún)?yōu)勢(shì)在可以實(shí)現(xiàn)疫情有效防控的同時(shí)，體制本身也遮蔽了疫情預(yù)防方面存在的短板。另外，參考其他國(guó)家——例如新加坡的經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)在重大危機(jī)防控的制度體系、制度效能以及技術(shù)應(yīng)用等方面仍然存在一系列的挑戰(zhàn)。

(一)制度體系的挑戰(zhàn)

我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系在2003年“非典”疫情開(kāi)始系統(tǒng)化建立并完善，逐步形成“一案三制”的總體架構(gòu)。[17]2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2007年，全國(guó)人大常委員會(huì)通過(guò)并施行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。之后我國(guó)陸續(xù)頒布相關(guān)法律法規(guī)60多部，基本建立了突發(fā)公共事件應(yīng)急管理法律體系。[18]雖然在“非典”之后，中國(guó)形成了最為完備的傳染病疫情突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)。但是從本次疫情防控的總體成效來(lái)看，我國(guó)有關(guān)制度建設(shè)在系統(tǒng)性、兼容性和有效性方面仍然面臨較大挑戰(zhàn)。

在制度系統(tǒng)性方面，需要通過(guò)不同層級(jí)的立法持續(xù)提升制度的操作性。比如，按照《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，“突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況”應(yīng)當(dāng)依法主動(dòng)公開(kāi)，但是《傳染病防治法》未詳細(xì)規(guī)定傳染病疫情信息公開(kāi)的內(nèi)容、形式和范圍。[19]本次疫情發(fā)生初期，有關(guān)信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)不明確是導(dǎo)致政府信息供給不足的重要原因，在一定程度上引發(fā)了社會(huì)群體性恐慌和焦慮。此外，本次疫情防控中地方政府啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)后，在引導(dǎo)群眾居家隔離、規(guī)范人員流動(dòng)、穩(wěn)定物資供應(yīng)方面的手段措施十分有限，多個(gè)省市人大緊急出臺(tái)了有關(guān)決定解決制度供給不足的問(wèn)題。

在制度兼容性方面，不同法律文件對(duì)同一事件的規(guī)定不一致。比如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定“屬地管理為主”是我國(guó)應(yīng)急管理體制的重要原則，明確“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)”。[20]《傳染病防治法》強(qiáng)調(diào)的是以條線(xiàn)為主的管理模式，規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作”。從本次疫情防控的實(shí)際效果看，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》有關(guān)“屬地管理為主”的規(guī)定更有利于發(fā)揮政府在綜合研判、統(tǒng)籌決策、協(xié)同應(yīng)對(duì)方面的優(yōu)勢(shì)。

在制度精細(xì)化方面，針對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)防范化解的制度需要進(jìn)一步細(xì)化完善。現(xiàn)有法律、法規(guī)關(guān)注的重點(diǎn)主要是應(yīng)對(duì)已知風(fēng)險(xiǎn)，缺少對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)識(shí)別預(yù)警的應(yīng)對(duì)制度。比如，根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定，未知傳染病需由省級(jí)政府向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)及時(shí)報(bào)告，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)盡快組織力量制定相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和控制措施?！秱魅静》乐畏ā芬矁H適用于法定傳染病，本次新冠肺炎是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家衛(wèi)生健康委于2020年1月20日公布并采取預(yù)防、控制措施。這就在相當(dāng)程度上，導(dǎo)致新發(fā)突發(fā)傳染病在法律機(jī)制上很難把握住“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療”的預(yù)防控制先機(jī)。[21]

(二)效能挑戰(zhàn)

從全球視野來(lái)看，本次疫情防控我國(guó)所采取的措施無(wú)疑是最有效的，但為此付出的成本也是巨大的。隨著疫情防控“溢出”于疾病預(yù)防控制體系之外，中國(guó)確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)有效的疫情防控。但是，“溢出”以及動(dòng)員帶來(lái)的成本過(guò)于高昂。如前所言，雖然中國(guó)通過(guò)在體制內(nèi)進(jìn)行廣泛的動(dòng)員實(shí)現(xiàn)了疫情防控的目標(biāo)，但是，動(dòng)員本身的制度成本是非常高昂的?？墒?，中國(guó)的重大公關(guān)危機(jī)的防控體制并不具備有效的制度能力，可以應(yīng)對(duì)這樣的制度挑戰(zhàn)。特別是中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)所形成的“條塊分割”的結(jié)構(gòu)[22]，政府層級(jí)之間以及政府部門(mén)之間的相對(duì)分割的狀態(tài)[23]，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心的相對(duì)較低的行政地位，都使得在公共衛(wèi)生危機(jī)體系之內(nèi)面臨重大的效能危機(jī)。如何在保持最佳治理成效的同時(shí)，持續(xù)降低治理成本，提升治理效能，我們?cè)谕话l(fā)公共事件的應(yīng)急管理體制、運(yùn)行機(jī)制和資源配置方面仍然面臨較大挑戰(zhàn)。

在管理體制方面，需要進(jìn)一步明確各方責(zé)任。目前我國(guó)的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系主要明確了中央和地方政府及其有關(guān)部門(mén)的工作職責(zé)，但是僅靠政府力量大包大攬應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的成本太高，效果也不夠理想，需要進(jìn)一步完善管理體制，加快建立社會(huì)和市場(chǎng)力量積極主動(dòng)有序參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的有效路徑。

在運(yùn)行機(jī)制方面，需要進(jìn)一步聚焦協(xié)同聯(lián)動(dòng)。在目前的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制下，政府各部門(mén)之間基本處于單打獨(dú)斗狀態(tài)，有限的部門(mén)職責(zé)無(wú)法應(yīng)對(duì)無(wú)限的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，需要加快建立各行業(yè)、各條線(xiàn)一個(gè)部門(mén)牽頭，相關(guān)部門(mén)積極配合的協(xié)同機(jī)制。政府和市場(chǎng)、社會(huì)之間也未形成有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，需要在各自職責(zé)明確的基礎(chǔ)上，打通信息孤島，實(shí)現(xiàn)協(xié)作聯(lián)動(dòng)。

在資源配置方面，需要進(jìn)一步強(qiáng)化效能考核。舉國(guó)體制下我國(guó)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的動(dòng)員化解能力無(wú)疑是全球最強(qiáng)，在充分發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，如何通過(guò)全流程科學(xué)精準(zhǔn)效能考核，更加合理地配置公共資源，加快推進(jìn)突發(fā)公共事件應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也是我們要直面的重大挑戰(zhàn)。

(三)技術(shù)挑戰(zhàn)

在重大公共危機(jī)防控之中，精細(xì)化的制度安排依賴(lài)于對(duì)資源、信息以及人口等的精細(xì)化把握和控制。隨著技術(shù)創(chuàng)新的興起，如何有效地整合信息技術(shù)，改造傳統(tǒng)的政府部門(mén)的工作流程，實(shí)現(xiàn)信息的快速獲取和調(diào)用，是節(jié)省治理成本，提高治理效能的關(guān)鍵舉措。對(duì)于中國(guó)而言，如何把握住新興技術(shù)律動(dòng)的脈搏，加快突破信息共享、數(shù)據(jù)處理和場(chǎng)景創(chuàng)新方面的瓶頸，實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的良性互動(dòng)，也是我們需要直面的重大挑戰(zhàn)。

在信息共享方面，面臨海量數(shù)據(jù)的沖擊。要提升突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的質(zhì)量和效能，就必須全方位獲取政府、企業(yè)、社會(huì)和外部環(huán)境等各個(gè)維度的信息，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)提前預(yù)警和有效防范化解。但是在信息爆炸的時(shí)代，通過(guò)傳統(tǒng)的政務(wù)數(shù)據(jù)中心的方式要實(shí)現(xiàn)各維度信息全面共享面臨巨大挑戰(zhàn)。

在數(shù)據(jù)處理方面，面臨算力瓶頸的制約。在充分獲取各維度信息的基礎(chǔ)上，通過(guò)傳統(tǒng)的人工方式發(fā)現(xiàn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)事件不可能滿(mǎn)足數(shù)據(jù)處理的需求，應(yīng)用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的自動(dòng)識(shí)別模式對(duì)系統(tǒng)的算力又形成了巨大的沖擊，政府傳統(tǒng)的主要靠自身算力支撐系統(tǒng)運(yùn)行的模式面臨巨大挑戰(zhàn)。

在場(chǎng)景創(chuàng)新方面，面臨路徑依賴(lài)的阻斷。新興技術(shù)應(yīng)用不僅能為傳統(tǒng)管理方式提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐，更為重要的是對(duì)傳統(tǒng)的管理思維和管理流程形成了巨大沖擊。面對(duì)管理者對(duì)傳統(tǒng)方式的路徑依賴(lài)，如果不能充分吸取技術(shù)創(chuàng)新的新思維、新理念改造管理流程，就會(huì)導(dǎo)致新興技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景創(chuàng)新的效果大打折扣。

三、對(duì)策建議

隨著人類(lèi)社會(huì)逐漸進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[24]，如何有效地構(gòu)建危機(jī)治理體系，這是所有國(guó)家都面臨的普遍難題。[25]隨著疫情防控成為中國(guó)的新常態(tài)，如何在中國(guó)面臨的體制性缺陷的基礎(chǔ)上重構(gòu)我國(guó)的應(yīng)急管理體制，對(duì)于我國(guó)有效應(yīng)對(duì)未來(lái)的“巨型災(zāi)難”可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，具有重要的意義。

如果說(shuō)，跨邊界危機(jī)的應(yīng)對(duì)主要包括“操作層次”和“戰(zhàn)略維度”[26]，那么“舉國(guó)體制”更多地集中于戰(zhàn)略層次，操作層次的投入顯然不足。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，這次疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和能力的一次大考，要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來(lái)的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力。根據(jù)本次疫情防控我國(guó)表現(xiàn)出的優(yōu)勢(shì)和面臨的挑戰(zhàn)來(lái)看，下一步還要在制度建設(shè)、效能促進(jìn)和技術(shù)支撐三個(gè)方面持續(xù)迭代提升。

(一)持續(xù)強(qiáng)化制度建設(shè)

如前所言，中國(guó)的重大公關(guān)危機(jī)的防控體系面臨政策部門(mén)結(jié)構(gòu)相對(duì)分散的困境，有效的合作變得相對(duì)困難。[27]于是，在跨邊界危機(jī)治理之中，如何超越原有的碎片化的治理制度安排，是跨邊界危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的重要指針。[28]但是制度供給不足是我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理在本次疫情防控中暴露出的首要問(wèn)題，需要全面總結(jié)評(píng)估，重塑制度邊界，構(gòu)建制度體系，強(qiáng)化制度實(shí)操，持續(xù)強(qiáng)化制度建設(shè)。

第一，重塑制度邊界。抓緊修訂《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及其他有關(guān)法律文件，[29]以風(fēng)險(xiǎn)防范化解為核心重塑突發(fā)公共事件應(yīng)急管理制度，從制度內(nèi)涵上主要體現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)已知風(fēng)險(xiǎn)為主向全面防范化解各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)(特別是未知風(fēng)險(xiǎn))轉(zhuǎn)變，[30]從事中事后應(yīng)急處置為主向事前預(yù)警防范為主轉(zhuǎn)變，從明確各級(jí)政府及部門(mén)職責(zé)為主向構(gòu)建政府引導(dǎo)并兜底、市場(chǎng)和社會(huì)全面參與協(xié)作的格局轉(zhuǎn)變。

在這一過(guò)程中，如何重塑擁有“地方性知識(shí)”的專(zhuān)家在地方?jīng)Q策中的角色，是一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題。地方政府的注意力高度集中和程序化，為臨時(shí)性議程設(shè)置留下的空間太少，緊急“打斷”地方政府議程的能力相對(duì)微弱，信息的有效流動(dòng)變得困難，科學(xué)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)在決策中扮演的角色相對(duì)較弱，這既是舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)，也是其內(nèi)在的缺陷。這使得特定社會(huì)危機(jī)的共識(shí)建構(gòu)能力存在缺失。在這樣的體系下，有關(guān)重大危機(jī)的“意義共識(shí)的建構(gòu)”存在困難[31]，有效的預(yù)防體系就會(huì)存在困境。所以，如何在體系之內(nèi)加強(qiáng)“地方知識(shí)”和專(zhuān)家知識(shí)在整個(gè)制度體系之內(nèi)的角色，也是中國(guó)疫情防控體系再造面臨的重大挑戰(zhàn)。

第二，構(gòu)建制度體系。以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心，以各行業(yè)和各條線(xiàn)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件為支撐，建立國(guó)家層面指導(dǎo)、支持、決策的總體框架；以縣級(jí)以上地方政府法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件為基本框架，建立以屬地責(zé)任為主，條塊協(xié)同聯(lián)動(dòng)，一線(xiàn)快速響應(yīng)指揮的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防范和化解制度體系。

第三，強(qiáng)化制度可操作性。首先，進(jìn)一步明確責(zé)任，特別是本次疫情防控中社會(huì)詬病最多的信息發(fā)布問(wèn)題，要進(jìn)一步明確屬地統(tǒng)籌責(zé)任和條線(xiàn)指導(dǎo)責(zé)任；其次，要明確工作標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)制訂發(fā)現(xiàn)、預(yù)警、處置、評(píng)估全流程工作標(biāo)準(zhǔn)，從制度層面確保責(zé)任落實(shí)到位；再次，要持續(xù)評(píng)估迭代，定期開(kāi)展應(yīng)急演練，建立實(shí)戰(zhàn)和演練成果評(píng)估制度，根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)各層級(jí)制度持續(xù)迭代優(yōu)化。

(二)持續(xù)提升治理效能

按照十九屆四中全會(huì)關(guān)于“把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”的指導(dǎo)思想，在充分發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)同時(shí)，持續(xù)提升突發(fā)事件應(yīng)急管理效能。

要壓實(shí)兜底責(zé)任。在制度層面明確突發(fā)事件應(yīng)急管理屬地責(zé)任為主的基礎(chǔ)上，各級(jí)地方政府要進(jìn)一步細(xì)化各行各業(yè)、社區(qū)、村居的應(yīng)急管理責(zé)任兜底部門(mén)和協(xié)同部門(mén)，并形成工作標(biāo)準(zhǔn)和考核獎(jiǎng)懲措施，在實(shí)戰(zhàn)中不斷深化細(xì)化，持續(xù)提升工作一線(xiàn)的響應(yīng)和決策效能。

要深化流程再造。各級(jí)地方政府要把屬地兜底責(zé)任細(xì)化落實(shí)到具體牽頭部門(mén)，牽頭部門(mén)要根據(jù)職責(zé)推進(jìn)業(yè)務(wù)流程再造，把突發(fā)事件應(yīng)急管理納入日常業(yè)務(wù)流程，建立牽頭部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同部門(mén)積極配合的工作機(jī)制。建立市場(chǎng)和社會(huì)全面參與突發(fā)事件應(yīng)急管理全流程的協(xié)同響應(yīng)機(jī)制，推動(dòng)建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)積極主動(dòng)參與的突發(fā)事件應(yīng)急管理新格局。

要強(qiáng)化效能考核，構(gòu)建覆蓋風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)、預(yù)警、處置和評(píng)估全過(guò)程的效能評(píng)價(jià)考核體系，建立以效能考核為核心的資源配置機(jī)制，加快推動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急管理制度創(chuàng)新、流程再造和迭代提升，強(qiáng)化履職履責(zé)，提升市場(chǎng)和社會(huì)參與度，推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

要強(qiáng)化多主體的參與結(jié)構(gòu)。在舉國(guó)體制之下，中國(guó)的資源投入主要以體制性力量為主。但是，過(guò)度依賴(lài)于體制性力量導(dǎo)致政府部門(mén)本身的能力和資源困境。例如，紅十字會(huì)的能力短缺給早期的援助資源配置帶來(lái)了巨大的壓力；大量的社會(huì)組織等主體則沒(méi)有有效的渠道參與疫情防控之中。如是，在政府部門(mén)和社會(huì)組織之間建立多樣化的合作結(jié)構(gòu)，消弭不同部門(mén)之間的不信任狀態(tài)，也是重要的提升治理效能的制度選擇。[32]

(三)持續(xù)應(yīng)用新興技術(shù)

信息技術(shù)的飛速發(fā)展為我們突破傳統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)急管理模式提供了有力支撐，特別是在信息共享、算力瓶頸和場(chǎng)景創(chuàng)新方面要進(jìn)一步加大突破力度。

要深化拓展區(qū)塊鏈技術(shù)在信息共享中的應(yīng)用，充分發(fā)揮區(qū)塊鏈技術(shù)在分布式存儲(chǔ)、共識(shí)機(jī)制、加密算法等方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加快突破傳統(tǒng)信息共享方式在物理存儲(chǔ)空間和信息安全方面的突出問(wèn)題，通過(guò)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的信息安全交互持續(xù)提升風(fēng)險(xiǎn)感知能力。

要加快探索“5G+邊緣計(jì)算”突破算力瓶頸，要緊緊抓住2020年5G網(wǎng)絡(luò)全面商用的契機(jī)，創(chuàng)新機(jī)制積極引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)力量增強(qiáng)邊緣計(jì)算能力，以5G網(wǎng)絡(luò)大容量、低延時(shí)、高可靠度等優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)，構(gòu)建各方積極參與、持續(xù)優(yōu)化的算力生態(tài)。

要深入挖掘?qū)崙?zhàn)場(chǎng)景加快新興技術(shù)試點(diǎn)應(yīng)用，充分借鑒新興技術(shù)在分布式存儲(chǔ)計(jì)算、不可篡改、集體維護(hù)等方面的理念創(chuàng)新，深入挖掘適合新興技術(shù)應(yīng)用的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)場(chǎng)景，推動(dòng)線(xiàn)上技術(shù)創(chuàng)新與線(xiàn)下制度創(chuàng)新深度融合，持續(xù)提升突發(fā)事件應(yīng)急管理效能。

注釋?zhuān)?/p>

[1] Tierney, K.，TheSocialRootsofRisk:ProducingDisasters,PromotingResilience. Stanford, CA: Stanford University Press, 2014， p.238.

[2] Goldin, I. and M. Mariathasan，TheButterflyDefect:HowGlobalizationCreatesSystemicRisksandWhattoDoAboutIt. Princeton, NJ: Princeton University Press，2014. Hameiri, S. and L. Jones，GoverningBorderlessThreats:Non-TraditionalSecurityandthePoliticsofStateTransformation. Cambridge: Cambridge University Press，2015. Lagadec, Patrick， “A new cosmology of risks and crises: Time for a radical shift in paradigm and practice，”ReviewofPolicyResearch,vol.26,no.4 (2009),pp.473-486.

[3] Ansell, Chris, Arjen Boin, and Ann Keller，“Managing transboundary crises: Identifying the building blocks of an effective response system，”Journalofcontingenciesandcrisismanagement，vol.18,no.4(2010),pp.195-207.

[4] Tierney, K. ，TheSocialRootsofRisk:ProducingDisasters,PromotingResilience. Stanford, CA: Stanford University Press，2014，p.238.

[5] Ansell, Chris, and Arjen Boin， “Taming deep uncertainty: The potential of pragmatist principles for understanding and improving strategic crisis management，”Administration&Society，vol.51,no.7(2019)，pp.1079-1112. Petak, William J. ，“Emergency management: A challenge for public administration.”P(pán)ublicAdministrationReview，vol.45(1985),pp.3-7.

[6] Pina e Cunha, M., Clegg, S. R., & Kamoche, K., Surprises in management and organization: Concept, sources and a typology.BritishJournalofManagement, no.17(2006). pp.317-329. Clarke, L. ，Missionimprobable:Usingfantasydocumentstotamedisaster. Chicago, IL: The University of Chicago Press，1999.

[7] Mushkatel, Alvin H., and Louis F. Weschler， “Emergency management and the intergovernmental system，”P(pán)ublicAdministrationReview，vol.45(1985)，pp.49-56. Kettl, Donald F.， “Contingent coordination: Practical and theoretical puzzles for homeland security，”TheAmericanReviewofPublicAdministration，vol.33，no.3(2003)，pp.253-277. Kapucu, Naim. “Interagency communication networks during emergencies: Boundary spanners in multiagency coordination，”TheAmericanReviewofPublicAdministration，vol.36，no.2(2006)，pp.207-225. Ansell, Chris, and Arjen Boin，“Taming deep uncertainty: The potential of pragmatist principles for understanding and improving strategic crisis management，”Administration&Society，vol.51，no.7(2019)，pp.1079-1112. Waugh Jr, William L., and Gregory Streib， “Collaboration and leadership for effective emergency management，”P(pán)ublicadministrationreview，vol. 66(2006)，pp.131-140. Nohrstedt, Daniel, et al，“Managing crises collaboratively: prospects and problems-a systematic literature review，”P(pán)erspectivesonPublicManagementandGovernance，no.4(2018)，pp.257-271.

[8] May, Peter J., Ashley E. Jochim, and Joshua Sapotichne，“Constructing homeland security: An anemic policy regime，”P(pán)olicyStudiesJournal，vol.39,no.2(2011)，pp.285-307.

[9] 周 望：《超越議事協(xié)調(diào):領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行邏輯及模式分化》，《中國(guó)行政管理》2018年第3期。

[10] 馮仕政：《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異:基于政體的整體性解釋》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第1期。

[11] 徐明強(qiáng)、許漢澤：《運(yùn)動(dòng)其外與常規(guī)其內(nèi):“指揮部” 和基層政府的攻堅(jiān)治理模式》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第2期。Liu, Nicole Ning, et al, “Campaign‐Style Enforcement and Regulatory Compliance，”P(pán)ublicAdministrationReview，vol.75，no.1 (2015)，pp.85-95. Perry, Elizabeth J.， “From mass campaigns to managed campaigns:‘constructing a new socialist countryside’，”Mao’sinvisiblehand:ThepoliticalfoundationsofadaptivegovernanceinChina，2011，pp. 30-61. Kennedy, John James, and Dan Chen， “State Capacity and Cadre Mobilization in China: The Elasticity of Policy Implementation，”JournalofContemporaryChina，vol.111 ,no.27(2018)，pp.393-405.

[12] Thornton, Patricia M.， “Crisis and governance: SARS and the resilience of the Chinese body politic，”TheChinaJournal，vol.61(2009)，23-48. Schwartz, J., & Evans, R. G.， Causes of Effective Policy Implementation: China’s public health response to SARS.JournalofContemporaryChina, vol.51, no.16(2007),pp.195-213.

[13] “疫情快速上升勢(shì)頭得到控制，任務(wù)依然艱巨繁重”——中央指導(dǎo)組國(guó)新辦發(fā)布會(huì)傳遞當(dāng)前湖北疫情防控重要信息,2020年3月6日，http://www.xinhuanet.com/2020-03/06/c_1125674789.htm,2020年3月8日。

[14] Pina e Cunha, M., Clegg, S. R., & Kamoche, K. ，“ Surprises in management and organization: Concept, sources and a typology，”BritishJournalofManagement, no.17(2006), pp.317-329.

[15] Christensen, Tom, Per Lgreid, and Lise H. Rykkja， “Organizing for crisis management: Building governance capacity and legitimacy，”P(pán)ublicAdministrationReview，vol.76,no.6 (2016)，pp.887-897. Zhang, Fengxiu, Eric W. Welch, and Qing Miao，“Public organization adaptation to extreme events: Mediating role of risk perception，”JournalofPublicAdministrationResearchandTheory，vol.28，no.3(2018)，pp.371-387.

[16] 周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開(kāi)放時(shí)代》2012年第9期。

[17] “一案”是指應(yīng)急預(yù)案，就是根據(jù)發(fā)生和可能發(fā)生的突發(fā)事件，事先研究制訂的應(yīng)對(duì)計(jì)劃和方案?！叭啤眲t是指應(yīng)急工作的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法制。

[18] 《中國(guó)城市規(guī)劃》,https://c.m.163.com/news/a/F54FH3010519C1CN.html。

[19] 張洪偉、李香蕊、王瑞夏等：《〈突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例〉修訂必要性、可行性分析》，《中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理》2011年第10期。

[20] 李 飛：《〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉釋義及實(shí)用指南》，北京: 中國(guó)民主法制出版社, 2014年，第29-135頁(yè)。

[21] 肖尤丹：《新冠肺炎疫情對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的重大挑戰(zhàn)及對(duì)策建議》，《中國(guó)科學(xué)院院刊》 2020年第3期。

[22] 朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2005年第1期。

[23] Lieberthal, K. G. Introduction: The ‘fragmented authoritarianism’ model and its limitations. InBureaucracy,politics,anddecisionmakinginpost-MaoChina， Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China，1992，pp.130.

[24] 烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，南京：譯林出版社，2008年。

[25] Boin, Arjen, and Martin Lodge， “Designing resilient institutions for transboundary crisis management: A time for public administration，”P(pán)ublicAdministration，vol. 94，no.2(2016)，pp.289-298.

[26] Ansell, Chris, and Arjen Boin，“Taming deep uncertainty: The potential of pragmatist principles for understanding and improving strategic crisis management，”Administration&Society，vol.51，no.7(2019)，pp.1079-1112.

[27] Carter, Caitríona, and Andy Smith ，“Revitalizing public policy approaches to the EU: ‘territorial institutionalism’, fisheries and wine，”Journalofeuropeanpublicpolicy，vol.15,no.2 (2008)，pp.263-281.

[28] Jochim, Ashley E., and Peter J. May，“Beyond Subsystems: Policy Regimes and Governance，”P(pán)olicyStudiesJournal，vol.38, no. 2 (2010),pp.303-327. May, Peter J., Ashley E. Jochim, and Joshua Sapotichne，“Constructing homeland security: An anemic policy regime，”P(pán)olicyStudiesJournal，vol.39，no.2(2011)，pp.285-307.

[29] 國(guó)務(wù)院法制辦公室、衛(wèi)生部《傳染病防治法》修訂小組：《〈中華人民共和國(guó)傳染病防治法〉釋義》， 北京: 中國(guó)法制出版社, 2004年，第7-99頁(yè)。

[30] 王宏偉：《健全應(yīng)急管理體系須換向換擋》， 2020年2月17 日，https://opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnKppRM?bsh_bid=5481053464&from=singlemessage&isappinstalled=0，2020年3月5日。

[31] Lu, Xiaoli, and L. A. N. Xue， “Managing the unexpected: Sense‐making in the Chinese emergency management system，”P(pán)ublicAdministration，vol.94，no.2 (2016)，pp.414-429.

[32] Lu, Yana, and Yanwei Li,“Cross-sector collaboration in times of crisis: findings from a study of the Funing tornado in China，”LocalGovernmentStudies，2019，pp.1-24.