我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與利用現(xiàn)狀
——以四川省內(nèi)江市為例

陳 翼

(北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100044)

0 引言

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與利用從狹義上是指在農(nóng)村土地所有制制度不變的前提條件下，農(nóng)村土地的承包權(quán)或者經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體發(fā)生變更，但其中不包括農(nóng)村土地因城市或農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等原因被征用。我國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》中明確指出所有農(nóng)村的土地屬于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體所有，并由集體中農(nóng)戶負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，而農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)亦可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換和入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式

目前由于受到國(guó)家法律的限制和制約，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶與農(nóng)村集體之間的流轉(zhuǎn)兩大類。

我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還基本上處于“靠天吃飯”的階段，同時(shí)農(nóng)村地區(qū)人口數(shù)量也呈現(xiàn)出逐步上升的趨勢(shì)，致使許多農(nóng)村均出現(xiàn)了大量勞動(dòng)力的富裕，為了追求更多和更加穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，無(wú)數(shù)農(nóng)戶人口選擇了外出務(wù)工，從而使得耕地出現(xiàn)拋荒的現(xiàn)象。農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)則可將寶貴的耕地資源重新發(fā)揮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功效，甚至部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶可利用向農(nóng)戶承租更多的農(nóng)村土地，進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模并降低生產(chǎn)成本，最終達(dá)到產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；图s化生產(chǎn)[1]。

農(nóng)戶與農(nóng)村集體之間的土地流轉(zhuǎn)往往是因當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體在發(fā)展觀光旅游業(yè)和體驗(yàn)采摘業(yè)等產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中，為了獲取更多的發(fā)展空間以便提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模和集聚效果，農(nóng)村集體便采取向農(nóng)戶長(zhǎng)期租賃或集體產(chǎn)業(yè)股權(quán)制等形式向農(nóng)戶提出土地流轉(zhuǎn)的訴求。

2 存在的主要問(wèn)題

隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力流失問(wèn)題的不斷加劇，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和利用而導(dǎo)致的農(nóng)戶之間的糾紛事件逐年遞增，不但造成大量寶貴的土地資源長(zhǎng)期處于拋荒狀態(tài)，無(wú)法為農(nóng)戶提供穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，而且糾紛事件也會(huì)使得原本和睦的農(nóng)戶鄰里關(guān)系出現(xiàn)裂痕，不利于農(nóng)村社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。針對(duì)農(nóng)村區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)和利用糾紛事件，筆者對(duì)其進(jìn)行較為深入的研究，厘清存在問(wèn)題的本質(zhì)，以保障農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。

2.1農(nóng)村土地確權(quán)不夠清晰

鑒于現(xiàn)今農(nóng)戶所承包的土地均來(lái)自1997年的第2輪次土地承包，由于受到當(dāng)?shù)丶夹g(shù)條件和農(nóng)村土地余量的限制，當(dāng)時(shí)的土地確權(quán)工作未能建立完善的檔案管理制度，部分相鄰農(nóng)戶的土地存在邊界分割不明晰的問(wèn)題。同時(shí)經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，不少土地在農(nóng)戶之間已經(jīng)出現(xiàn)了多次流轉(zhuǎn)，而在流轉(zhuǎn)時(shí)也未能及時(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)行土地二次確權(quán)，最終造成土地流轉(zhuǎn)中交易雙方易在土地?cái)?shù)量和位置等問(wèn)題上產(chǎn)生異議，從而影響流轉(zhuǎn)費(fèi)用評(píng)估工作的開(kāi)展[2]。

2.2缺乏相應(yīng)的流轉(zhuǎn)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)

在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)采取了村民自治的形式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的管理部門(mén)并未設(shè)置從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的專職工作人員，而往往采取兼職形式，但由于農(nóng)村基層工作業(yè)務(wù)較為繁忙，許多兼職人員對(duì)于土地流轉(zhuǎn)管理工作表現(xiàn)出“有心無(wú)力”的狀態(tài)，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作形同虛設(shè)。個(gè)別村干部自身對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作相關(guān)的法律知識(shí)較為缺乏，無(wú)法承擔(dān)起相應(yīng)的政策宣傳和服務(wù)指導(dǎo)工作[3]。

2.3農(nóng)戶法律意識(shí)淡薄

由于農(nóng)戶缺乏一定的法律意識(shí)，農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)往往以口頭約定的形式為主，這也大大增加了流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生的幾率。即便是部分土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中已簽訂合同的部分流轉(zhuǎn)行為，也存在合同格式不規(guī)范、流轉(zhuǎn)行為不合法以及流轉(zhuǎn)過(guò)程未辦理相應(yīng)的審批手續(xù)，甚至出現(xiàn)以欺詐和欺騙的形式獲取不當(dāng)利益的現(xiàn)象。另外，部分農(nóng)村還存在村集體為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，未經(jīng)農(nóng)民大會(huì)審議通過(guò)，便私自與外來(lái)投資方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，將土地承包出租。

2.4對(duì)于土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不足

雖然在我國(guó)東部沿海區(qū)域的農(nóng)村依靠當(dāng)?shù)匦酆竦慕?jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)或基本建立了較為完善的農(nóng)村社會(huì)和醫(yī)療保障體系，而其中的農(nóng)戶也可通過(guò)經(jīng)營(yíng)其他產(chǎn)業(yè)獲取豐厚的經(jīng)濟(jì)收入，但是在廣大的中西部地區(qū)，絕大部分農(nóng)村土地依然是農(nóng)戶賴以生存的重要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，尤其是對(duì)于年齡較大的農(nóng)戶而言，土地更是其安度晚年的根本。因此，許多農(nóng)戶寧可將任由自身承包的土地長(zhǎng)期拋荒，也不愿意通過(guò)流轉(zhuǎn)行為來(lái)盤(pán)活零星的土地資源[4]。

3 典型案例分析——四川內(nèi)江市

四川省內(nèi)江市作為國(guó)務(wù)院首批農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作試點(diǎn)地區(qū)，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作中采取許多符合當(dāng)?shù)貐^(qū)域特點(diǎn)的改革策略，達(dá)到農(nóng)戶積極參與、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合法合規(guī)和土地流轉(zhuǎn)效益明顯的喜人局面。

3.1土地流轉(zhuǎn)形式多樣化

土地作為廣大農(nóng)戶生存的根本，基于目前內(nèi)江市農(nóng)村區(qū)域的經(jīng)濟(jì)條件，部分農(nóng)戶雖本身已不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)操作而轉(zhuǎn)為從事其他行業(yè)獲取經(jīng)濟(jì)收入，但還是擔(dān)心因自身身體或宏觀經(jīng)濟(jì)等不確定性因素的影響造成其目前從事的行業(yè)存在就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)江市因勢(shì)利導(dǎo)地提出“永久性”與“長(zhǎng)期性”兩種土地流轉(zhuǎn)形式。在“長(zhǎng)期性”土地流轉(zhuǎn)形式下，農(nóng)戶保留在流轉(zhuǎn)期到期后重新進(jìn)行土地承包的權(quán)利，而“永久性”則是農(nóng)戶完全放棄第2輪土地承包的選擇權(quán)。為了彌補(bǔ)兩種流轉(zhuǎn)模式在土地承包權(quán)上的差異性，當(dāng)?shù)卣谘a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償年限上對(duì)其進(jìn)行差別化處理[5]。

3.2流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理化

作為土地流轉(zhuǎn)工作一項(xiàng)重中之重，流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)不僅關(guān)系到流轉(zhuǎn)雙方的經(jīng)濟(jì)利益，而且也降低雙方糾紛幾率。首先，內(nèi)江各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)可流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地進(jìn)行全面的普查和評(píng)估，從而較為詳盡地掌握土地的地理位置、土壤肥力、灌溉條件和配套設(shè)施等方面的屬性數(shù)據(jù)[6]。其次，根據(jù)土地屬性及今后擬發(fā)展的產(chǎn)業(yè)模式和流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，提出一整套流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。最后，對(duì)擬定的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公示和征求意見(jiàn)，每一位有意向進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶可提出不同意見(jiàn)和建議，最終確保所有農(nóng)戶均認(rèn)可該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(表1)。

表1 內(nèi)江市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

Tab.1 Compensation standard for rural land transfer in Neijiang city

注：“永久性”的補(bǔ)償年限確定依據(jù)黨的十九大報(bào)告中提出的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”精神。

3.3流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)化

作為土地流轉(zhuǎn)的受讓人，通過(guò)流轉(zhuǎn)的土地能夠產(chǎn)生充足的利潤(rùn)是保障土地流轉(zhuǎn)工作長(zhǎng)期穩(wěn)定的重要手段。因此，無(wú)論是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶亦或是外來(lái)投資人參與土地流轉(zhuǎn)，首先要確保其土地利用方式的合理化。鑒于內(nèi)江當(dāng)?shù)鼐秘?fù)盛名的柑橘等自然資源，發(fā)展以柑橘等果蔬為核心的觀光旅游產(chǎn)業(yè)成為見(jiàn)效快且收入穩(wěn)定的首先發(fā)展產(chǎn)業(yè)[7]。同時(shí)，內(nèi)江的八卦鴛鴦酒、越溪牛燈舞和盤(pán)破門(mén)武術(shù)等一系列寶貴的歷史文化遺產(chǎn)也成為內(nèi)江農(nóng)村發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)的重要助力。

當(dāng)?shù)卣疄榱宋鼮閮?yōu)質(zhì)的投資經(jīng)營(yíng)主體，出臺(tái)了相應(yīng)的扶持政策。如針對(duì)部分對(duì)土地空間需求量較大或規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)連片的農(nóng)戶共同進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從而降低其產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本；針對(duì)當(dāng)?shù)匾愿涕贋橹鞯墓叻N植產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)在不同經(jīng)營(yíng)主體之間形成由當(dāng)?shù)剞r(nóng)協(xié)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)鏈，從而形成種植、加工、運(yùn)輸和銷售等完整的產(chǎn)業(yè)鏈，使得各主體間具有利益聯(lián)動(dòng)效應(yīng)從而進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

3.4政府監(jiān)管行為全程化

在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)前，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)要求承租人必須提交產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門(mén)則對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進(jìn)行充分論證和審批，只有通過(guò)當(dāng)?shù)卣撟C的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃才能獲準(zhǔn)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。為此，內(nèi)江市還全面建立了由村民小組、村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同組成的資格審查小組，開(kāi)展相應(yīng)的審查工作。在流轉(zhuǎn)前當(dāng)?shù)卣€要求承租人將一定比例的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金匯入政府監(jiān)管部門(mén)的公共資金賬號(hào)，保證承租人在完成土地流轉(zhuǎn)后能夠盡快實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。同時(shí)，在承租期內(nèi)要求承租人定期公開(kāi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)情況，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在經(jīng)營(yíng)不善和長(zhǎng)期虧損的情況可立即啟動(dòng)終止流轉(zhuǎn)行為的流程，以確保農(nóng)戶利益不受損失[8]。

3.5“內(nèi)江經(jīng)驗(yàn)”成果與啟示

早在2013年內(nèi)江市便成立了內(nèi)江市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，全面負(fù)責(zé)內(nèi)江市轄區(qū)范圍內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)及農(nóng)村房屋所有權(quán)等各項(xiàng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理工作。2015年“內(nèi)江農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)”(http：www.scnjaee.com)正式投入使用，更使得內(nèi)江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作有了公開(kāi)、透明且公正的交易平臺(tái)。2016年內(nèi)江政府正式出臺(tái)了《內(nèi)江市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法》，其中對(duì)于流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)、交易方式和程序、交易行為與規(guī)范、交易權(quán)益保障和爭(zhēng)議處理等方面內(nèi)容進(jìn)行較為詳盡的闡述[9]。

內(nèi)江市通過(guò)兩種不同的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償方式，保留部分選擇流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶再次承包土地的權(quán)利，免去廣大農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)后對(duì)于生活保障的憂慮，大大刺激農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意愿。同時(shí)，一旦土地受讓人出現(xiàn)資金運(yùn)轉(zhuǎn)不利的情況，當(dāng)?shù)卣赏ㄟ^(guò)流轉(zhuǎn)土地和流轉(zhuǎn)期限為抵押條件，向受讓人提供部分貸款使其用于擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)?；蛑Ц锻恋匮a(bǔ)償金。內(nèi)江農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)的建立則為土地流轉(zhuǎn)提供極其便利的條件，各類交易信息、投資意向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃都能在該網(wǎng)站上進(jìn)行發(fā)布，進(jìn)一步為交易雙方提供信息。

4 改進(jìn)方向

4.1強(qiáng)化農(nóng)村土地確權(quán)制度

結(jié)合第3次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果，各地農(nóng)村政府可根據(jù)本次調(diào)查中所采集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和地理信息圖形，開(kāi)展農(nóng)村集體所有土地的確權(quán)工作。對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村土地用途進(jìn)行明確的區(qū)分，并對(duì)不同形式和不同使用權(quán)主體核發(fā)標(biāo)化土地使用權(quán)證書(shū)，從而明確其土地的用途、地理位置和面積等關(guān)鍵信息，為下步土地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。各地縣級(jí)國(guó)土部門(mén)應(yīng)承擔(dān)使用權(quán)證書(shū)的發(fā)放和信息入庫(kù)工作。

4.2規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)

從四川內(nèi)江市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作中，不難發(fā)現(xiàn)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)對(duì)于此項(xiàng)工作的推動(dòng)作用十分顯著。土地流轉(zhuǎn)信息的透明度和公開(kāi)度不但能夠充分保證農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益，而且對(duì)于期望在農(nóng)村投資發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的投資方也是一項(xiàng)重大的利好消息。投資方可將土地流轉(zhuǎn)需求與自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行緊密的結(jié)合，從而在產(chǎn)業(yè)布局上更加突出地域性與空間性特征，尤其是在投資規(guī)模和未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行更為準(zhǔn)確的預(yù)判，并對(duì)其投資規(guī)模與今后資金的持續(xù)性投入進(jìn)行有效控制[10]。

同時(shí)，由政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)評(píng)估咨詢機(jī)構(gòu)也可在流轉(zhuǎn)工作中扮演好參謀的角色，起到促進(jìn)和協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)工作供需雙方利益需求的作用。面對(duì)不斷增大的土地流轉(zhuǎn)交易，為了應(yīng)對(duì)其中出現(xiàn)違法行為與雙方糾紛，應(yīng)聘請(qǐng)法律專業(yè)人才作為土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)督者和裁判員，及時(shí)和合理地處置流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛，打造公平公正的交易市場(chǎng)秩序，不斷提高土地流轉(zhuǎn)工作的效益和效率。

4.3建立產(chǎn)業(yè)保護(hù)機(jī)制

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)所發(fā)展的產(chǎn)業(yè)大部分為與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等，其所產(chǎn)出的農(nóng)副產(chǎn)品容易受到外部市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)影響，各地政府在倡導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)集約化規(guī)模化特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注重對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和保護(hù)。如建立農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度，一旦出現(xiàn)市場(chǎng)收購(gòu)價(jià)格低于農(nóng)戶生產(chǎn)成本，則政府需按照成本價(jià)出面收購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品；為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，在出現(xiàn)農(nóng)業(yè)災(zāi)害時(shí)確保農(nóng)戶基本利益。

5 結(jié)束語(yǔ)

加快農(nóng)村土地資源的流轉(zhuǎn)和利用工作對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、農(nóng)戶增收和提升土地產(chǎn)出值有至關(guān)重要的作用，其必將在今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)成為農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要助力。