論環(huán)境民事公益訴訟中環(huán)保行政機(jī)關(guān)的證人角色

黃 輝 王雨榮

(福州大學(xué)法學(xué)院， 福建福州 350108)

環(huán)境公益訴訟是為了維護(hù)環(huán)境公益、針對侵害環(huán)境公益的行為而提起的訴訟，其核心是環(huán)境公益。環(huán)境民事公益訴訟則是為保護(hù)環(huán)境生態(tài)功能，對侵害環(huán)境公益而需承擔(dān)民事責(zé)任者，按照民事訴訟程序進(jìn)行的訴訟，是司法與環(huán)境公益保護(hù)相結(jié)合的產(chǎn)物，也是維護(hù)環(huán)境公益、引導(dǎo)社會公眾有序參與環(huán)境保護(hù)的有效機(jī)制。對公共領(lǐng)域事務(wù)的管理，《中華人民共和國憲法》將這份職能主要劃歸為行政機(jī)關(guān)所有，環(huán)境公益作為社會公共利益，屬于典型的公共問題，保護(hù)職責(zé)當(dāng)然主要由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。但隨著環(huán)境問題的日趨惡化和大規(guī)模爆發(fā)，行政處罰力度已無法滿足巨額修復(fù)成本需要，難以實(shí)現(xiàn)恢復(fù)生態(tài)的目的，環(huán)境民事公益訴訟因此產(chǎn)生。制度設(shè)計的初衷主要是為了依靠環(huán)保公益組織和司法機(jī)關(guān)處理一些事實(shí)清晰、損害明確、后果嚴(yán)重且行政機(jī)關(guān)難以解決、具有典型性的環(huán)境污染案件，以有效矯正主體行為和填補(bǔ)環(huán)境損害。[1]在環(huán)境民事公益訴訟中，司法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位毋庸置疑，但環(huán)保行政機(jī)關(guān)的角色定位莫衷一是?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《民事訴訟法解釋》)中第 286 條規(guī)定了人民法院對環(huán)保行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境公益訴訟解釋》)第11條規(guī)定了環(huán)保行政機(jī)關(guān)的協(xié)助調(diào)查義務(wù)，可見環(huán)保行政機(jī)關(guān)在此訴訟活動中難以置身事外。如何利用其專業(yè)技術(shù)性，最大發(fā)揮“協(xié)助調(diào)查取證”的作用，這需要清晰確立環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的證人角色。

一、環(huán)境民事公益訴訟中環(huán)保行政機(jī)關(guān)的證人角色定位及其優(yōu)勢

(一)環(huán)保行政機(jī)關(guān)的證人角色

1. 環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公共事務(wù)中的角色分析

環(huán)境各要素是相互聯(lián)系的，各種環(huán)境污染不是孤立的，而是相互影響的，因此，需要系統(tǒng)、綜合解決問題的方法。[2]在國家權(quán)力分類中，能對復(fù)雜的、多變的、綜合的環(huán)境問題進(jìn)行解決的，只能依賴于覆蓋面廣的、靈活多變的、積極主動的行政權(quán)，環(huán)保行政機(jī)關(guān)即為行使國家環(huán)保行政職權(quán)的行政組織。所以，環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公共事務(wù)的主導(dǎo)作用毋庸置疑，其扮演著主要負(fù)責(zé)管理人的角色，履責(zé)的方式即為日常監(jiān)管，并得到《憲法》的確定。我國《憲法》第26條明確規(guī)定了國家保護(hù)環(huán)境生態(tài)的職責(zé)，環(huán)保行政機(jī)關(guān)代表國家履行該職責(zé)，主要包括對環(huán)境保護(hù)工作的預(yù)測、決策、組織、指揮、監(jiān)督等方面。

2. 環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的角色爭議

美國是現(xiàn)代公益訴訟的發(fā)源地，在20世紀(jì)70年代就產(chǎn)生了環(huán)境公益訴訟，為各國的環(huán)境公益訴訟提供借鑒和參考。[3]在域外有先例的引導(dǎo)下，面對環(huán)境污染和破壞的大規(guī)模暴露，我國于21世紀(jì)初開始對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行探討，經(jīng)過近20年一系列的理論研究和實(shí)踐試點(diǎn)，我國終于在《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中確立了環(huán)境民事公益訴訟制度。

環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公共事務(wù)中管理人的角色定位已十分清晰，但在環(huán)境民事公益訴訟中的角色定位卻模糊不清。在該制度立法未明確時，環(huán)保行政機(jī)關(guān)在訴訟實(shí)務(wù)中扮演過不少的原告角色，如天津市海洋局提起的“污染海洋生態(tài)環(huán)境涉外索賠第一案”。[4]但該制度確立后，立法也明確了環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)的原告資格，并未將環(huán)保行政機(jī)關(guān)納入其中，導(dǎo)致至今環(huán)保行政機(jī)關(guān)的原告資格甚至角色定位依然紛爭不斷。[5]有學(xué)者另辟蹊徑,主張環(huán)保行政機(jī)關(guān)應(yīng)以其掌握的技術(shù)和信息為依托作為原告方證人參加環(huán)境公益訴訟。[6]因環(huán)保行政機(jī)關(guān)的環(huán)境職責(zé)及其可能擁有的作證優(yōu)勢，筆者同意該主張。

3. 環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的證人角色定位

我國《民事訴訟法》第72條確定了證人范圍包括單位?！睹袷略V訟法》及學(xué)術(shù)界并沒有對“單位證人”的概念進(jìn)行定義，但結(jié)合已有的“證人”和“單位”的定義可得，“單位證人”是指知道案件情況，以單位名義提供證據(jù)并能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體。環(huán)保行政機(jī)關(guān)屬于機(jī)關(guān)范疇，應(yīng)當(dāng)也在單位證人之列。環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管人員在日常的工作中通過環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測、排污收費(fèi)等制度，不僅從現(xiàn)場感知到訴訟中的“侵權(quán)行為”，而且還掌握了大量的數(shù)據(jù)分析材料，這些都是環(huán)境民事公益訴訟中的關(guān)鍵證據(jù)。環(huán)保行政機(jī)關(guān)主動或被動地知道案件事實(shí)，根據(jù)《民事訴訟法》第72條的規(guī)定，就依法負(fù)有作證的義務(wù)。

環(huán)境民事公益訴訟中最大的難題就是證據(jù)收集，而環(huán)保行政機(jī)關(guān)往往在訴訟前就已經(jīng)采集到相關(guān)證據(jù)或?qū)Π讣聦?shí)有所見、有所聞，若能提供單位證明或出庭作證，將對法官查明案件事實(shí)、維護(hù)環(huán)境公益有著獨(dú)特的意義和作用。況且環(huán)保行政機(jī)關(guān)本身就負(fù)有保護(hù)公民、法人和其他組織環(huán)境權(quán)益的職責(zé)。所以，往往只需對已掌握的材料資源再次利用，就能彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)和社會組織參與訴訟過程中技術(shù)性和專業(yè)性等方面的不足，從而助推環(huán)境民事公益訴訟的順利進(jìn)行。

(二)環(huán)保行政機(jī)關(guān)證人角色的優(yōu)勢

明確環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的單位證人角色定位，不僅可以減少原告取證的難度，增加法院收集證據(jù)的途徑，更重要的是可以增加證據(jù)的客觀性和權(quán)威性，盡快查明事實(shí)。同時對于環(huán)保行政機(jī)關(guān)而言，不僅可以提高環(huán)保行政機(jī)關(guān)的訴訟參與度，還可以間接提高環(huán)保行政機(jī)關(guān)的日常監(jiān)管水平。環(huán)保行政機(jī)關(guān)獨(dú)有的具體優(yōu)勢如下：

1. 具有資源優(yōu)勢

雖然我國環(huán)境問題仍然十分嚴(yán)峻，但我們也要看到國家在治理環(huán)境問題方面的決心和投入。國家為環(huán)保行政機(jī)關(guān)投入了大量支持，增加人員編制、完善配套設(shè)施，聚集各相關(guān)行業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員從事環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察等方面工作。收集企業(yè)各相關(guān)數(shù)據(jù)材料本身就是執(zhí)法人員的職責(zé)所在，其能合法、便利地進(jìn)入企業(yè)內(nèi)部，查看污染現(xiàn)場，了解污染物及其排放情況，這些優(yōu)勢都是其他證人不可能擁有的。同時，環(huán)保行政機(jī)關(guān)與普通行政機(jī)關(guān)如工商局為訴訟原、被告企業(yè)提供經(jīng)營許可證等證據(jù)材料的證明作用有所類似，但又有不同，因保護(hù)環(huán)境公益本身就是環(huán)保行政機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，收集企業(yè)各相關(guān)數(shù)據(jù)材料就是它的主要工作內(nèi)容，也僅有它能全面提供相關(guān)證據(jù)。因此，相比其他一般證人，環(huán)保行政機(jī)關(guān)擁有更多了解案件事實(shí)的“觸角”和機(jī)會，在訴訟過程中能夠展現(xiàn)出豐富的社會資源和大量的信息優(yōu)勢。

2. 具有專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)

環(huán)境污染問題絕對不是肉眼看到的濃煙滾滾、惡臭難聞、污泥濁水那么簡單，其污染元素、危害結(jié)果、因果作用等等都是十分復(fù)雜，具有極強(qiáng)的科學(xué)性、技術(shù)性。在訴訟中，不管原告是檢察機(jī)關(guān)還是社會組織，以其“大眾化”背景，很難能獨(dú)自承擔(dān)起證據(jù)采集的重?fù)?dān)。以檢察機(jī)關(guān)為例，檢察機(jī)關(guān)干警很多都未曾有收集證據(jù)的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)歷，畢竟檢察工作的主要形式是書面審查材料，一線取證經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足，取證操作能力欠佳，環(huán)保行政機(jī)關(guān)的助力則能極大地彌補(bǔ)該缺陷。環(huán)保行政機(jī)關(guān)行使國家環(huán)境管理職能，進(jìn)行污染物監(jiān)測等日常監(jiān)督檢查、環(huán)境行政稽查、環(huán)境生態(tài)規(guī)劃等專業(yè)性工作。在人員編制上，首先就錄用大量的專業(yè)技工，其次，在業(yè)務(wù)實(shí)踐和學(xué)習(xí)中，專業(yè)技術(shù)不斷積累沉淀，已成為其獨(dú)有的專業(yè)優(yōu)勢，這也是環(huán)保行政機(jī)關(guān)不同于其他行政機(jī)關(guān)參與訴訟之處。

3. 具有更強(qiáng)證明力

一般來說，證明力是一種邏輯問題和經(jīng)驗(yàn)問題，涉及對證據(jù)真實(shí)性和相關(guān)性的評判。[7]在民事訴訟案件中，作為單位的環(huán)保行政機(jī)關(guān)提供的證明是否具有效用，要根據(jù)環(huán)保行政機(jī)關(guān)的證明內(nèi)容來區(qū)分，依據(jù)環(huán)保行政機(jī)關(guān)所保有的書證、物證、視聽資料等原始證據(jù)而出具的證明，法院對其適用相對嚴(yán)格證明或自由證明，直接可以作為證據(jù)使用，具有很強(qiáng)的證明力。依據(jù)環(huán)保行政機(jī)關(guān)有關(guān)人員的看法、觀點(diǎn)、回憶等所出具的證明，此類證明屬于知道案件事實(shí)的人對案件事實(shí)的一種主觀表達(dá)，法院通常對其依照證人證言的審查程序進(jìn)行審查。盡管《民事訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》(以下簡稱《民事訴訟證據(jù)規(guī)定》)明確規(guī)定證人作證要客觀、真實(shí)，有關(guān)規(guī)范也是較為詳細(xì)的，但在所有證據(jù)類型中，往往還是證人證言是最令法官存疑的，這是由人性固有缺陷所導(dǎo)致的必然結(jié)果。但對于環(huán)保行政機(jī)關(guān)有關(guān)人員的證人證言而言，其主觀表達(dá)往往是有執(zhí)法收集到的數(shù)據(jù)材料作支撐的，其能主觀臆想的空間較少，加上獨(dú)具的資源優(yōu)勢和專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)，其證人證言更具真實(shí)性和相關(guān)性，更易使法官信服。

二、環(huán)保行政機(jī)關(guān)證人角色的正當(dāng)性分析

雖然說環(huán)保行政機(jī)關(guān)以證人角色參與訴訟具有以上優(yōu)勢，但卻因?yàn)榄h(huán)保行政機(jī)關(guān)以證人角色參與訴訟是否正當(dāng)存有爭議，導(dǎo)致其角色優(yōu)勢發(fā)揮失去根基，而被束之高閣。因此，要使環(huán)保行政機(jī)關(guān)的證人角色的優(yōu)勢有發(fā)揮的可能，首先要解決的就是其證人角色的正當(dāng)性問題。為此，分析如下：

(一)環(huán)保行政機(jī)關(guān)證人角色的法理邏輯推理分析

行政機(jī)關(guān)屬于單位類型之一，并未被《民事訴訟法》及《民事訴訟證據(jù)規(guī)定》排除在《民事訴訟法》第72條的“單位”范圍之外，那么，行政機(jī)關(guān)就有以單位證人的身份參與民事訴訟的法律可能。早有學(xué)者提出，如果國家機(jī)關(guān)的代表參加訴訟以便提出意見，并且可以告知法院一些在原先提出的書面意見或者調(diào)查文件中沒有說明的事實(shí)的補(bǔ)充材料，那么，他就應(yīng)當(dāng)作為證人而被詢問。[8]這論證符合法理邏輯。環(huán)保行政機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查，遞交證明材料以及書面意見，就是意見表達(dá)，那么，在庭審需要時就應(yīng)當(dāng)以證人身份出庭接受詢問。而且讓擁有公權(quán)力的機(jī)關(guān)作為證人參與到司法訴訟中，在審判實(shí)踐中已有不少先例，如由外匯管理機(jī)關(guān)提供的外匯利率浮動的證明、工商管理部門提供的企業(yè)營業(yè)執(zhí)照已被撤銷的證明等。[9]所以，環(huán)保行政機(jī)關(guān)的證人角色不管在理論上還是實(shí)踐中都有所依據(jù)。

(二)環(huán)保行政機(jī)關(guān)證人角色的類比分析

如果說法理邏輯推理說服力不夠，那么在《中華人民共和國刑事訴訟法》中確立的人民警察在刑事訴訟中的新證人角色定位，是值得用以類比推理環(huán)保行政機(jī)關(guān)證人角色的正當(dāng)性。該法第192條規(guī)定:“人民警察就其執(zhí)行職務(wù)時目擊的犯罪情況作為證人出庭作證?！蓖瑫r，《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《嚴(yán)格排除非法證據(jù)規(guī)定》)第27條明確偵查辦案人員要“出庭作證或者說明情況”，“出庭作證”已明確無誤地將他們的出庭身份界定為證人。[10]同樣是行政機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)，是刑事案件接觸的第一機(jī)關(guān)，往往是除案件當(dāng)事人外，對案件情況最為了解的，因此法律直接又賦予了其要出庭作證的證人角色，這對強(qiáng)化證據(jù)效力，增強(qiáng)審判效果具有重要意義。其實(shí)環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的“取證”角色與公安偵查機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的取證角色有高度的相似性，特別是一些治安執(zhí)法案件，公安機(jī)關(guān)在刑事立案前，往往就是以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的身份對案件進(jìn)行取證調(diào)查，了解案件情況，確定要刑事立案，則可直接將之前收集到的證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)，此時公安機(jī)關(guān)的身份又多了個司法偵查機(jī)關(guān)，但這并不影響其可成為證人的角色。而環(huán)保行政機(jī)關(guān)在日常執(zhí)法中，主動感知污染事實(shí)，這些事實(shí)很可能就是環(huán)境公益侵害過程。在采取行政處罰后仍無法達(dá)到維護(hù)公益的目的，此時檢察機(jī)關(guān)或社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟，環(huán)保行政機(jī)關(guān)保護(hù)公益職責(zé)仍存在，其職責(zé)和作用與刑事訴訟中的公安機(jī)關(guān)極為類似，那么也應(yīng)出庭作證或?qū)I(yè)性強(qiáng)的證據(jù)進(jìn)行解釋說明，幫助法庭查明事實(shí)。

(三)環(huán)保行政機(jī)關(guān)證人角色的法律規(guī)范依據(jù)分析

環(huán)保行政機(jī)關(guān)的證人角色還可以從《環(huán)境公益訴訟解釋》第11條中找到規(guī)范依據(jù)。該條規(guī)定，負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以通過提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。在民事訴訟中，與“提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證”最貼近的角色身份就是證人。環(huán)境民事訴訟證據(jù)除了具有一般證據(jù)的“三大特征”外，它還具有復(fù)雜性、科技性和易滅失性，所以它比一般的民事訴訟證據(jù)更難采集和申請保全，這也是為什么法律要明文規(guī)定環(huán)保行政機(jī)關(guān)負(fù)有提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證義務(wù)的重要原因。環(huán)保行政機(jī)關(guān)采集到的證據(jù)，主要是因職責(zé)活動制作的環(huán)境影響的科學(xué)報告、大氣、水及土地排量的化學(xué)分析等專業(yè)材料，以及在監(jiān)管過程中執(zhí)法人員視覺、聽覺、嗅覺等感官感知到的事實(shí)。以證人身份出庭正是其協(xié)助調(diào)查取證結(jié)果的生動呈現(xiàn)。同時，單位作為證人，作證的方式主要是提供書面證明材料，法院可要求制作證明材料的人員出庭說明，接受質(zhì)詢，履行出庭作證義務(wù)，這一要求可直接適用于環(huán)保行政機(jī)關(guān)。[11]質(zhì)言之，以證人出庭作證，是協(xié)助調(diào)查取證的結(jié)果呈現(xiàn)，而提交書面意見、書面材料正是其作證的方式。所以，環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的證人角色可以在已有法律規(guī)范中找到依據(jù)。

三、環(huán)保行政機(jī)關(guān)證人角色在環(huán)境民事公益訴訟中存在的主要問題

(一)法律地位不明晰

根據(jù)《憲法》第26條和《環(huán)境保護(hù)法》第10條，環(huán)境保護(hù)主管部門及其他環(huán)保行政機(jī)關(guān)，對資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督管理職責(zé)是毋庸置疑的，但其在環(huán)境訴訟中，特別是環(huán)境民事公益訴訟中的角色定位，不管是實(shí)踐還是立法都是有矛盾的。[12]實(shí)踐中，在環(huán)境民事公益訴訟制度未確定之前，就有環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起訴訟的案例，如深圳市蛇口區(qū)環(huán)境監(jiān)測站訴香港凱達(dá)公司，此案發(fā)生在1983年，最終以行政機(jī)關(guān)勝訴告終，在今天都可標(biāo)簽“第一案”。立法上，在未明確具體原告主體前，雖在國家立法層面對環(huán)保行政機(jī)關(guān)的原告資格規(guī)定不明，但有不少地方規(guī)范性文件確立環(huán)保行政機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告資格，如貴州省高院就在2015年制定的若干意見中明確其原告資格。[13]但之后，立法只明確賦予了檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)社會組織的原告主體資格，對環(huán)保行政機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟態(tài)度不明。不過，在最高法連續(xù)發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判2016-2017》(白皮書)以及《中國環(huán)境資源審判2017-2018》(白皮書)中均未提及由環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起訴訟的案例，而且提法均為“人民法院依法審理環(huán)境公益訴訟案件和省、市級政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件”。同時，在中國裁判文書網(wǎng)上搜索的案例以及最高法公布的環(huán)境公益訴訟指導(dǎo)案例中，也已不再出現(xiàn)環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟案例?？梢姡谒痉▽?shí)踐中，環(huán)保行政機(jī)關(guān)已不再具有原告資格。[14]如前文分析，環(huán)保行政機(jī)關(guān)的角色定位應(yīng)為證人，但因理論上未有定論，也未形成統(tǒng)一的司法實(shí)踐慣例，所以導(dǎo)致以下兩個問題：

1. 立法未能對證人資格表態(tài)而造成證人角色定位不明

環(huán)保行政機(jī)關(guān)的證人資格在理論上存有爭議，立法未能一錘定音，直接造成其應(yīng)有的證人法律角色定位不明。單位證明制度在法理上本身就常有爭議，被質(zhì)疑作為擬制的人，單位無法感知案件事實(shí)，無法成為訴訟中的證人。雖然說單位也是由個體人組成，其感知能力確實(shí)可由組成成員完成，但也因?yàn)槿硕啵绾握J(rèn)定成員的感知就是單位的感知，是以民主原則還是以感知人的專業(yè)知識背景來定感知結(jié)論，本身就存在爭議，這樣就造成證人作證最基礎(chǔ)的“感知能力”遭到質(zhì)疑，使得單位證人資格遭非議。而且，因環(huán)保行政機(jī)關(guān)是國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，其證人資格還受另一方質(zhì)疑，即通常在民事訴訟中，訴訟主體是無權(quán)請求國家機(jī)關(guān)出庭作證的，公權(quán)力也不應(yīng)主動介入司法訴訟的糾紛。面對這樣的質(zhì)疑，法律若沒有明文規(guī)定，環(huán)保行政機(jī)關(guān)的證人角色定位將一直無法明晰，其作證優(yōu)勢也將無法發(fā)揮。

2. 環(huán)保行政機(jī)關(guān)作證義務(wù)立法不明

法律對環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的義務(wù)規(guī)定比較不明，最清晰的就是前文提及的，環(huán)保行政機(jī)關(guān)可以通過提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。經(jīng)前分析，環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中已不再具有原告資格。但不管是法理上還是實(shí)務(wù)中，環(huán)保行政機(jī)關(guān)對環(huán)境公益訴訟都難以置身事外，其證人角色的定位是最符合法理邏輯和客觀需求的。遺憾的是，因法律角色身份不確定，導(dǎo)致未對環(huán)保行政機(jī)關(guān)的作證義務(wù)作出明確規(guī)定，什么情況下必須出庭，由誰代表環(huán)保行政機(jī)關(guān)出庭，都是未明確的。行政機(jī)關(guān)如自然人個體一般，也會具有“多一事不如少一事”的惰性，在有職能依據(jù)但權(quán)限劃分不那么涇渭分明時，都會存在行政推諉行為，所以更難指望在立法未正面作出規(guī)定時能積極作為了。[15]

(二)欠缺配套制度規(guī)范

環(huán)境民事公益訴訟是對環(huán)保行政機(jī)關(guān)公共事務(wù)管理軟而無力的一種有效補(bǔ)充，但很多環(huán)保行政機(jī)關(guān)對其角色定位認(rèn)識不到位，對自身要承擔(dān)的義務(wù)認(rèn)識也是模糊不清。從行政權(quán)在各國權(quán)力板塊所占比例以及職能分析，從過去消極行政、能動司法的“夜警國家”模式到積極行政、折中司法的“福利國家”模式，再到如今風(fēng)險防控行政、能動司法的“風(fēng)險社會”模式，行政權(quán)擔(dān)負(fù)的職責(zé)越來越大，所要處理的事務(wù)越來越多，哪怕是專門的環(huán)保行政機(jī)關(guān)，環(huán)境監(jiān)管事務(wù)和其他行政事務(wù)的負(fù)擔(dān)也是不輕。在環(huán)境民事公益訴訟中，現(xiàn)有法律法規(guī)已將爭議不斷的原告資格主體確定，環(huán)保行政機(jī)關(guān)認(rèn)為已從主角退居為“被書面告知”及“協(xié)助調(diào)查取證”的配角，難免抱有消極應(yīng)對態(tài)度。環(huán)保行政機(jī)關(guān)自身作證積極性不高，但不得不承認(rèn)能促進(jìn)環(huán)保行政機(jī)關(guān)參與作證的外力——相關(guān)配套制度，也存在如下問題：

1. 缺乏環(huán)保行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制出庭作證規(guī)定

在我國不管是何種訴訟活動都重書面輕言辭，對證人證言絕大多數(shù)都直接轉(zhuǎn)換為書面陳述直接提交法庭，實(shí)踐中證人出庭的現(xiàn)象少之又少，除了一部分是因?yàn)樽怨乓詠淼摹皡捲V”心理，缺乏強(qiáng)制出庭作證制度是另一重大原因。環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共事務(wù)的“負(fù)責(zé)人”，對環(huán)境民事公益訴訟的支持責(zé)無旁貸，但一直以來享受著優(yōu)先權(quán)，對角色轉(zhuǎn)變很難適應(yīng)，讓其主動承擔(dān)出庭作證義務(wù)，作為檢察機(jī)關(guān)甚至是有關(guān)社會組織的證人出庭接受法官、原、被告的詢問，確實(shí)有些難度。雖然可以從未將行政機(jī)關(guān)的作證義務(wù)排除在單位證人的范圍外推定出行政機(jī)關(guān)也負(fù)有作證義務(wù)，但沒有強(qiáng)制規(guī)定行政機(jī)關(guān)要出庭作證，僅憑借《民事訴訟法》第72條和該司法解釋第115條的規(guī)定實(shí)在難以說服行政機(jī)關(guān)出庭。所以，筆者認(rèn)為，對環(huán)保行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制出庭作證規(guī)定尚待明確。

2. 缺乏環(huán)保行政人員不予作證或作偽證的法律后果規(guī)定

企業(yè)的污染行為的損害往往具有隱秘性、潛伏性和不確定性，影響報告及因果關(guān)系認(rèn)定之間極富專業(yè)性，亟需環(huán)保行政機(jī)關(guān)的配合出庭解釋說明。[16]但環(huán)保行政機(jī)關(guān)除了因惰性、“官本位”思想，還可能因?yàn)閾?dān)憂會被認(rèn)為是行政不作為或作為不到位，對環(huán)境民事公益訴訟持排斥態(tài)度，加上立法對不予作證的法律責(zé)任缺乏規(guī)定，更是滋長了環(huán)保行政機(jī)關(guān)不予作證的問題。同時，又因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起的訴訟在某種程度上也是對環(huán)保行政部門的監(jiān)管行為進(jìn)行法律監(jiān)督，環(huán)保行政機(jī)關(guān)一方面會為自己的無監(jiān)管或不到位監(jiān)管“脫罪”，另一方面也會出于保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)的原因，而可能對污染企業(yè)作“無污染”“污染達(dá)標(biāo)”或“無因果關(guān)系”的偽證。但《刑法》中規(guī)定的偽證罪主體僅限于個人，民事規(guī)則中更是沒有行政機(jī)關(guān)作偽證的法律后果規(guī)定，這樣的立法漏洞，使得作證義務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)難上加難。法律責(zé)任，就是通過在法律上給予主體否定性評價，使其承擔(dān)不利后果，從而保障權(quán)利和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，所以說“無責(zé)任則無義務(wù)”。環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為國家公權(quán)力的行使者，所受法律約束應(yīng)更嚴(yán)格，對其義務(wù)不當(dāng)行使的法律后果規(guī)定應(yīng)更清晰，但這恰恰是環(huán)保行政機(jī)關(guān)作證制度的不足之處。

(三)存有阻礙環(huán)保行政機(jī)關(guān)作證的因素

對于環(huán)境民事公益訴訟，本身就是“準(zhǔn)公務(wù)”行為，在一定程度上是對環(huán)保行政機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法無力的補(bǔ)充。但也正因?yàn)榄h(huán)保行政機(jī)關(guān)對環(huán)境有監(jiān)管職責(zé)，很容易成為阻礙其作證的障礙。

1. 可能證實(shí)自身監(jiān)管不力

在每一個需要提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)境損害背后，環(huán)保行政機(jī)關(guān)監(jiān)管存在問題的概率都比較大，所以《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第7條規(guī)定，檢察部門在辦理案件過程中，發(fā)現(xiàn)國家工作人員涉嫌職務(wù)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)及時移送相關(guān)部門。環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為證人出席法庭不僅需要對日常執(zhí)法監(jiān)管過程中獲得的可能證實(shí)被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有重大風(fēng)險的數(shù)據(jù)報告進(jìn)行解釋說明以及執(zhí)法人員對感知到的事實(shí)情形進(jìn)行二次呈現(xiàn)，而且還需要證實(shí)自身已盡到環(huán)境行政監(jiān)管的職責(zé)。因?yàn)樘热舡h(huán)保行政機(jī)關(guān)通過行政措施督促污染企業(yè)治理環(huán)境并取得了較好效果，環(huán)境污染得以遏制，則無任何必要再提起環(huán)境民事公益訴訟。[17]那么在這個作證的過程中，越是證實(shí)污染企業(yè)存在污染事實(shí)，越可能使自身陷入監(jiān)管不力的質(zhì)疑中，所以環(huán)保機(jī)關(guān)的地位確實(shí)有些尷尬，在提交的材料中以及在庭審過程中，還需要自證已經(jīng)盡到環(huán)境行政監(jiān)管職責(zé)。

2. 會間接提高日后監(jiān)管要求

司法作為最后的懲罰手段，其嚴(yán)厲性遠(yuǎn)超行政處罰，所以，相應(yīng)的證據(jù)要求也會比行政執(zhí)法的要求更嚴(yán)格。實(shí)踐中，有可能存在被提起環(huán)境民事公益訴訟的自然人、法人、或其他組織在此之前并沒有因污染環(huán)境行為或破壞環(huán)境行為被處以罰款、責(zé)令停業(yè)等行政處罰，而直接被提起環(huán)境民事公益訴訟的情形，而且訴訟結(jié)果幾乎都是被告方敗訴。環(huán)保行政機(jī)關(guān)一旦作為原告方證人，支持訴訟，力證污染企業(yè)存在嚴(yán)重的污染行為，排放的污染物存在的種種危害。那么，就會為以后自己的環(huán)境行政監(jiān)督管理行為設(shè)立一個標(biāo)準(zhǔn)，且這個標(biāo)準(zhǔn)會比之前的環(huán)境監(jiān)督管理高。很多地方會出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收入、提高就業(yè)率等因素考量，對很多企業(yè)的環(huán)境利用行為采取寬容態(tài)度，但若環(huán)保行政機(jī)關(guān)當(dāng)庭力證后，就會有標(biāo)桿作用，間接提高日后的監(jiān)管要求，影響到之后的環(huán)境行政行為。

四、充分發(fā)揮環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中角色優(yōu)勢的構(gòu)想

修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》及其相關(guān)司法解釋明確賦予了檢察機(jī)關(guān)和社會組織的環(huán)境民事公益訴訟原告資格，而將環(huán)保行政機(jī)關(guān)排除在外，經(jīng)前文分析，環(huán)保行政機(jī)關(guān)有更合適的角色定位。但因?yàn)榇嬖谏鲜龅膸讉€問題，導(dǎo)致其難以發(fā)揮出應(yīng)有的作證優(yōu)勢，所以必須就以上問題，提出解決措施，以確保發(fā)揮其證人作用。

(一)完善立法，確定證人角色

環(huán)保行政機(jī)關(guān)拒絕作證的情形已十分普及和嚴(yán)重，王燦發(fā)教授在《東南法學(xué)論壇》上發(fā)表的《環(huán)境訴訟證據(jù)的收集與認(rèn)定》中提到，實(shí)踐中環(huán)保社會組織根本難以從環(huán)保行政機(jī)關(guān)申請到相關(guān)數(shù)據(jù)材料，他甚至進(jìn)一步提及在實(shí)務(wù)中常常為了取得相關(guān)證據(jù)還要專門提起行政訴訟。環(huán)境民事公益訴訟本身就是環(huán)保行政機(jī)關(guān)履行自身職責(zé)的方式之一，其中對于專業(yè)性強(qiáng)、案情復(fù)雜的案件，環(huán)保行政機(jī)關(guān)保有的數(shù)據(jù)信息資料以及收集證據(jù)的能力更是優(yōu)于其他訴訟主體。[18]既然無法靠其自覺履責(zé)，只能通過設(shè)計法律制度來迫使其履職。

缺乏環(huán)保行政機(jī)關(guān)角色定位及作證義務(wù)規(guī)定，那么就應(yīng)及時填補(bǔ)空白，立法上其實(shí)已經(jīng)有可借鑒之處——《刑事訴訟法》第57第2款以及《嚴(yán)格排除非法證據(jù)規(guī)定》第27條，結(jié)合這兩條立法，可直接在《民事訴訟法》中規(guī)定“在環(huán)境民事公益訴訟中，原告方檢察機(jī)關(guān)或環(huán)境保護(hù)社會組織可以提請人民法院通知有關(guān)行政執(zhí)法人員或者其他人員出庭作證或作出說明；人民法院認(rèn)為必要可以通知上述人員出庭作證或者作出說明?！杯h(huán)保行政機(jī)關(guān)的日常監(jiān)管制度，如環(huán)境資源調(diào)查制度、信息公示制度、環(huán)境問題預(yù)防制度等，與環(huán)境民事公益訴訟很容易實(shí)現(xiàn)對接，相關(guān)材料可以在訴訟時作為證據(jù)呈交法庭，甚至出庭解釋說明，以節(jié)約司法成本，促進(jìn)法院梳理案情和作出判決。

(二)建立強(qiáng)制出庭制度，明確相關(guān)責(zé)任

根據(jù)《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，單位證明內(nèi)容不明確需單位指派人員進(jìn)行說明，如果單位無正當(dāng)理由拒絕指派或者指派的人員無正當(dāng)理由拒絕出庭，該單位證明不得作為定案的依據(jù)。如此一來，關(guān)鍵證據(jù)如果因?yàn)橹谱鞑牧系男姓C(jī)關(guān)拒絕出庭，無法被法庭采用，極有可能使原告敗訴，環(huán)境公益無法得到修復(fù)。不管對于刑事訴訟還是民事訴訟，學(xué)者和司法實(shí)務(wù)人員都呼吁建立證人強(qiáng)制出庭制度。環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為國家代表，是公共秩序的維護(hù)者和公民典范，更應(yīng)明文規(guī)定其出庭義務(wù)，為社會建立行為模范。當(dāng)然，環(huán)保行政機(jī)關(guān)提供證明材料往往是依據(jù)該單位掌握的材料或者通過調(diào)查取證活動而認(rèn)定的事實(shí)，較一般證據(jù)證明力要高，為提高質(zhì)證效率，法院可比照公文書和私文書證據(jù)效力相區(qū)別的證據(jù)規(guī)則，認(rèn)定環(huán)保行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)制作的證明材料一般情況下較一般單位出具的證據(jù)效力更高。但對于科學(xué)性強(qiáng)，常人難以理解的證據(jù)材料，如水中污染物的監(jiān)測分析報告，死魚的檢驗(yàn)分析報告等，在庭審中不僅被告人會提出異議，而且法官為了查明因果關(guān)系，也需要對證明材料進(jìn)行專業(yè)詢問，所以建議在《民事訴訟法解釋》第286條原文基礎(chǔ)上增加：“法院認(rèn)為行政主管部門有必要出庭作證或說明情況的，行政主管部門應(yīng)當(dāng)派員出庭?！?/p>

為了進(jìn)一步規(guī)范行政主管部門出庭，必要時，法院可使用傳票傳喚相關(guān)人員到庭，無正當(dāng)理由拒不到庭，檢察機(jī)關(guān)可以向環(huán)保行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議書，并同時抄送其上級機(jī)關(guān)或地方人大代表，影響其年終績效考評和文明單位評選。同時，對于執(zhí)法人員或單位負(fù)責(zé)人作偽證的，情節(jié)嚴(yán)重的，可以偽證罪追究其責(zé)任，目前偽證罪的主體只有自然人，而且追究環(huán)保行政機(jī)關(guān)的單位責(zé)任操作起來較為困難，不妨追究故意作偽證的出庭人員，此外，單位負(fù)責(zé)人或其他人若有命令、教唆其作偽證的，作為共犯追究責(zé)任。

(三)利用行政評價制度，從內(nèi)部激勵環(huán)保行政機(jī)關(guān)出庭作證

建立強(qiáng)制出庭制度是為環(huán)保行政機(jī)關(guān)設(shè)立義務(wù)，為體現(xiàn)公正原則，保證權(quán)利與義務(wù)相對等，也需要對環(huán)保行政機(jī)關(guān)建立起出庭作證的激勵機(jī)制，以克服作證消極性。明文規(guī)定環(huán)保行政機(jī)關(guān)應(yīng)出庭作證或者說明情況，確實(shí)會加重環(huán)保行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管壓力和日常工作任務(wù)。而且環(huán)保行政機(jī)關(guān)還要接受檢察機(jī)關(guān)、法院以及社會公眾的各方監(jiān)督，從監(jiān)管者突然轉(zhuǎn)化為被監(jiān)管者，難免內(nèi)心有抵觸。建立強(qiáng)制出庭制度，為環(huán)保行政機(jī)關(guān)增設(shè)義務(wù)，是從外部施壓對其行為進(jìn)行規(guī)范的方式。要想充分發(fā)揮環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的證人角色優(yōu)勢，僅從外部進(jìn)行規(guī)范還不夠，還需要開拓從內(nèi)部對其行為進(jìn)行規(guī)范的方式，即需要利用行政評價制度，在把握被評價者心理、行為的條件下，通過提供一套多元的激勵因素，借助有效的激勵方法，指引行政機(jī)關(guān)及其行政人員發(fā)揮自身的主動性和自律性，實(shí)現(xiàn)對行為選擇的引導(dǎo)。

行政機(jī)關(guān)也具有惰性，在有法定職責(zé)的情況下還存有相互推諉的現(xiàn)象。所以要想在現(xiàn)有法律規(guī)定不明晰的情況下克服環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中作證的消極性，還必須從行政自制理念出發(fā)，從行政內(nèi)部形成自我規(guī)范，以提高作證積極性。行政評價制度正是對行政自制理念的實(shí)踐，其立足行政機(jī)關(guān)及其行政工作人員的愿望、要求和需要，通過目標(biāo)的設(shè)置來激發(fā)行政機(jī)關(guān)及其行政人員的動機(jī)，以指導(dǎo)行為。行政評價因評價的結(jié)果直接關(guān)系到整個行政機(jī)關(guān)的名譽(yù)、地位以及行政人員的獎勵、晉升等切身利益而擁有強(qiáng)大的激勵功能。所以，要進(jìn)一步探討如何將環(huán)保行政機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查取證、出庭作證等行為與行政評價的結(jié)果相掛鉤，如可調(diào)整環(huán)保行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)的績效考評規(guī)則，設(shè)立作證的加分項(xiàng)目等，對此類行為給予肯定和獎賞，使這個行為鞏固、加強(qiáng)。并且，環(huán)保行政機(jī)關(guān)若自發(fā)愿意出庭作證，就會反向思考如何提升行政人員日常執(zhí)法水平，降低作證風(fēng)險，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)保行政機(jī)關(guān)作證阻礙因素的排除。

五、結(jié)語

環(huán)境民事公益訴訟最大的難處就在于證據(jù)采集與認(rèn)定，相較于普通的證人，環(huán)保行政機(jī)關(guān)具有人力、物力、財力的資源優(yōu)勢，又有專門的技術(shù)手段獲取數(shù)據(jù)，還具有行政公信力，其以證人身份出庭作證或提供證明材料，具有天然的更強(qiáng)證明力。而且其不同于其他行政機(jī)關(guān)，監(jiān)測企業(yè)污染信息，制作各種檢驗(yàn)報告等本就是其日常執(zhí)法內(nèi)容，參加訴訟也是其履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的延審工作內(nèi)容。明確環(huán)保行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的證人角色，建立強(qiáng)制出庭制度，并生成作證激勵機(jī)制，確保其發(fā)揮作證優(yōu)勢以彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)或社會組織單獨(dú)參與訴訟的不足，從而完善環(huán)境公益訴訟制度，更好實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益救濟(jì)。

注釋：

[1] 王明遠(yuǎn): 《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向:基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國法學(xué)》2016年第1期。

[2] 李摯萍: 《環(huán)境基本法比較研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2013年，第11頁。

[3] 鞏 固: 《大同小異抑或貌合神離?中美環(huán)境公益訴訟比較研究》，《比較法研究》2017年第2期。

[4] “污染海洋生態(tài)環(huán)境涉外索賠第一案”:天津市海洋局向天津海事法院提交訴狀代表國家要求“塔斯曼?！陛喆饔①M(fèi)尼特航運(yùn)公司和倫敦汽船東互保協(xié)會因溢油造成海洋生態(tài)環(huán)境污染損害進(jìn)行賠償，法院最后判決被告賠償原告海洋環(huán)境容量損失750.58萬元。

[5] 黃艷葵: 《環(huán)保行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格的再審視》，《廣西社會科學(xué)》2017年第6期。

[6] 楊曉婉: 《環(huán)境公益訴訟中環(huán)保行政機(jī)關(guān)角色和作用探析》，《中國環(huán)境監(jiān)察》2016年第Z1期。

[7] 陳瑞華: 《證據(jù)的概念和法定種類》，《法律適用》2012年第1期。

[8] [蘇]特列烏什尼科夫: 《蘇聯(lián)民事訴訟中的證據(jù)和證明》，李 衍譯， 重慶：西南政法學(xué)院訴訟法教研室編譯室，1982年，第114頁。

[9] 宋國濤: 《行政訴訟中作證性行政證明證據(jù)形式的認(rèn)定研究》，《證據(jù)科學(xué)》2013年第4期。

[10] 張保生: 《非法證據(jù)排除與偵查辦案人員出庭作證規(guī)則》，《中國刑事法雜志》2017年第4期。

[11] 周成泓: 《單位證明制度：法理基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換與制度重構(gòu)———以民事訴訟為視角》，《東方法學(xué)》2016年第3期。

[12] 沈壽文: 《環(huán)境公益訴訟行政機(jī)關(guān)原告資格之反思——基于憲法原理的分析》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第1期。

[13] 貴州省高院在《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟審判工作的若干意見》中規(guī)定，負(fù)有環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及有關(guān)組織、檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。

[14] 王翼妍、滿洪杰: 《論環(huán)境民事公益訴訟原告資格的實(shí)踐擴(kuò)張》，《法律適用》2017年第7期。

[15] 關(guān)保英: 《行政推諉研究》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》2014年第1期。

[16] 杜健勛、王永祥: 《我國環(huán)境民事公益訴訟中證據(jù)收集制度研究——以證據(jù)收集方法為視角》，《西部法學(xué)評論》2016年第5期。

[17] 張 鋒: 《環(huán)境公益訴訟起訴主體的順位設(shè)計芻議》，《法學(xué)論壇》2017年第2期。

[18] 葉肖華、劉廷煬: 《論我國環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐難題——基于法治浙江的調(diào)研》，《環(huán)境保護(hù)》2018年第1期。

[19] 崔卓蘭、杜一平：《行政評價制度與法律激勵功能》，《北方法學(xué)》2012年第1期。