曾晨,張劍

隨著全球化、后工業(yè)化進(jìn)程深入推進(jìn)，社會(huì)環(huán)境呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征，對(duì)國(guó)家治理的韌性和多元主體之間的合作方式提出了更高要求。為適應(yīng)這種社會(huì)環(huán)境和應(yīng)對(duì)各種非程序化的社會(huì)問題，全面深化行政體制改革成為政府提高自身合法性和回應(yīng)性的重要途徑。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)各級(jí)政府所面臨的各種問題已大大超出技術(shù)、管理所能控制的范圍，比如社會(huì)結(jié)構(gòu)的異質(zhì)化，公民對(duì)公共服務(wù)的需求的差異化，政府社會(huì)治理中的不確定性和難度逐漸增加，以及公民權(quán)利意識(shí)的提升，等等。這表明行政體制改革的著眼點(diǎn)不能僅僅指向政府自身的變革，而要朝向社會(huì)，尤其是政府與社會(huì)關(guān)系的變革應(yīng)成為行政體制改革的重要內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。”[1]由此可見，社會(huì)治理創(chuàng)新是全面深化行政體制改革的重要突破口。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)行政體制改革的研究總的來說存在兩種趨勢(shì)：其一是對(duì)政府自身變革的研究，其研究的重點(diǎn)主要涉及組織機(jī)構(gòu)調(diào)整、管理流程再造[2]、職能科學(xué)定位[3]以及電子政務(wù)建設(shè)等。其二是跳出政府自身革新而進(jìn)行治理模式的研究，諸如對(duì)行政體制改革中的中國(guó)語(yǔ)境和中國(guó)命題[4]、全面深化改革中的政務(wù)誠(chéng)信體系建設(shè)[5]、行政改革價(jià)值演變中的服務(wù)型政府建設(shè)[6]、合作治理行動(dòng)路徑[7]等進(jìn)行探討。隨著全面深化行政體制改革時(shí)代的到來，價(jià)值性闡釋及社會(huì)治理創(chuàng)新更能聚焦行政體制改革中的矛盾點(diǎn)。

《公共行政的行動(dòng)主義》一書對(duì)公共行政理論中呈現(xiàn)出的技術(shù)主義、管理主義特征進(jìn)行了反思，從公共行政主題的轉(zhuǎn)變上做出本土化建構(gòu)的思考，以行動(dòng)主義視角闡釋服務(wù)型政府理論，促進(jìn)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型?！靶袆?dòng)主義”研究視角的提出，克服了制度主義對(duì)公共行政理論的束縛，對(duì)全面深化行政體制改革、推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新做出理論指導(dǎo)。立足中國(guó)語(yǔ)境，全面深化行政體制改革在目標(biāo)上應(yīng)體現(xiàn)“以人民為中心”的發(fā)展思想，聚焦人民最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題，將“人民至上”理念貫穿于服務(wù)型政府建設(shè)的具體行動(dòng)中。

一、以行動(dòng)主義路徑建設(shè)服務(wù)型政府的必要性

對(duì)中國(guó)而言，進(jìn)入21世紀(jì)不僅意味著進(jìn)入一個(gè)新的千年，而且意味著進(jìn)入全面深化改革的新時(shí)代，這一時(shí)代關(guān)注的將是治理的變革。處于雙重轉(zhuǎn)型階段的中國(guó)在深化行政體制改革、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中面臨著與西方國(guó)家不同的理論語(yǔ)境、治理任務(wù)、制度背景、發(fā)展機(jī)遇。2000年，《限制政府規(guī)模的理念》一文提出“服務(wù)型政府”概念，引發(fā)了學(xué)術(shù)界對(duì)服務(wù)型政府研究的熱潮，“服務(wù)型政府”概念逐漸從學(xué)術(shù)探討進(jìn)入官方話語(yǔ)體系，成為行政體制改革的熱詞。在全面深化行政體制改革的背景下，學(xué)術(shù)界需要重新闡釋服務(wù)型政府理論，為行政體制的根本性變革提供理論指引。然而，現(xiàn)實(shí)中行政體制改革的窘境既反映出改革思維的路徑依賴，又反映出公共行政理論本土化創(chuàng)新不足，理論研究與實(shí)踐脫節(jié)。同時(shí)，在對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)問題缺乏認(rèn)真剖析的情況下就簡(jiǎn)單移植與借鑒西方的理論體系，用以分析和解決行政體制改革中的問題，這一做法使得前期的行政體制改革因缺乏契合性理論的指導(dǎo)而陷入“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈；即便國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界探索出了闡釋改革的理論，也會(huì)因受西方國(guó)家話語(yǔ)霸權(quán)的影響而處于邊緣位置，最終導(dǎo)致公共行政理論本土化創(chuàng)新的積極性不足。因此，實(shí)現(xiàn)公共行政理論的本土化創(chuàng)新既是我國(guó)公共行政學(xué)研究的一項(xiàng)重要課題，又是全面深化行政體制改革急需的理論指南。

工業(yè)化和后工業(yè)化雙重轉(zhuǎn)型是我國(guó)行政體制改革面臨的時(shí)代背景，由于工業(yè)化進(jìn)程中存在的問題尚未完全解決，而后工業(yè)化時(shí)代的高度復(fù)雜性和高度不確定性日益明顯，行政體制改革面臨著巨大挑戰(zhàn)?！吧鐣?huì)治理創(chuàng)新服務(wù)于建設(shè)新型社會(huì)體制的目標(biāo)，一是由于經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，提出了社會(huì)體制改革的要求；二是由于后工業(yè)化的壓力使原先的社會(huì)體制不適應(yīng)新的時(shí)代，提出了探索新的社會(huì)體制的要求。在新型社會(huì)體制建立的過程中，社會(huì)治理創(chuàng)新是重心和突破口，需要適應(yīng)社會(huì)治理主體多元化的現(xiàn)實(shí)要求，從政府壟斷社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榕c其他社會(huì)治理力量合作治理?！盵8]然而，在雙重轉(zhuǎn)型壓力背景下實(shí)現(xiàn)新型社會(huì)體制建設(shè)目標(biāo)是中國(guó)特殊國(guó)情，是全面深化改革尤其是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革及行政體制改革要達(dá)成的目標(biāo)。由此，在新型社會(huì)體制中創(chuàng)新社會(huì)治理，需要在全面深化行政體制改革的思維轉(zhuǎn)變中尋找新的路徑，這一路徑應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型政府建設(shè)。

在黨的十九大報(bào)告提出“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”這一目標(biāo)之后，十九屆三中全會(huì)審議通過了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，一方面，聚焦于漸進(jìn)式改革中積累下的各種難題，以主動(dòng)改革替代被動(dòng)改革，改變政府回應(yīng)社會(huì)問題的滯后與乏力局面；另一方面，力爭(zhēng)在深化行政體制改革中打破路徑依賴，以整體性的改革思維替代單兵式、碎片化的改革思維。前期的機(jī)構(gòu)改革更關(guān)注部門數(shù)量和編制規(guī)模的限制，卻沒有考慮到行政體制變革中不可避免的黨政關(guān)系、央地關(guān)系、政社關(guān)系的實(shí)質(zhì)性調(diào)整，使改革陷入怪圈，一定程度上出現(xiàn)了政府與社會(huì)對(duì)立。在管控手段強(qiáng)化過程中，政府機(jī)構(gòu)越來越臃腫，致使行政成本越來越高。經(jīng)過1998、2003、2008年的改革，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)從40個(gè)部委分別減至29、28、25個(gè)。機(jī)構(gòu)確實(shí)精簡(jiǎn)了，但事務(wù)沒減，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)雜性和不確定性的增加反而越來越多。2008年大部門體制改革方案出臺(tái)，有著進(jìn)行職能調(diào)整的意涵，卻因?yàn)槿蛐越鹑谖C(jī)的爆發(fā)被推遲執(zhí)行?？傮w而言，無論是以往機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程還是行政體制改革方案的實(shí)施，對(duì)于深層次體制問題、職能結(jié)構(gòu)調(diào)整等涉及不多。全面深化改革本身意味著改革將進(jìn)入一個(gè)新階段，改革的復(fù)雜性、敏感性、艱巨性更加突出；意味著改革將進(jìn)一步觸及深層次利益格局的調(diào)整，適應(yīng)新時(shí)代新任務(wù)提出的“四個(gè)全面”“五位一體”的新要求，解決黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系中存在的障礙和弊端；意味著改革不再偏重于機(jī)構(gòu)改革一隅，將在領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、群團(tuán)工作體系等不同層面，完善國(guó)家治理體系，提升治理能力，拿出行動(dòng)方案。

有學(xué)者在反思大部門體制改革中指出，“機(jī)構(gòu)改革不是政府自身建設(shè)的終極目標(biāo)，機(jī)構(gòu)改革必須有一個(gè)超越自我的目標(biāo)和明確的方向，而且這個(gè)方向應(yīng)當(dāng)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)貫穿于每一次具體的機(jī)構(gòu)改革過程之中”[9]174。這表明機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)走出狹隘的機(jī)構(gòu)改革認(rèn)知，因?yàn)椤皩?duì)于中國(guó)政府而言，包蘊(yùn)于機(jī)構(gòu)改革行動(dòng)之中的內(nèi)在靈魂是‘建立什么樣的政府’的問題，而答案則是建設(shè)服務(wù)型政府”[9]174。在以建設(shè)服務(wù)型政府為主題的行政體制改革中，機(jī)構(gòu)改革處于輔助性地位，而政府模式的建構(gòu)則上升至主導(dǎo)性地位。政府模式建構(gòu)思考的將是政府轉(zhuǎn)型的問題，即通過職能轉(zhuǎn)變以及職能結(jié)構(gòu)、職能體系的調(diào)整，重塑政府與社會(huì)關(guān)系。服務(wù)型政府建設(shè)蘊(yùn)含著政府轉(zhuǎn)型的思考?！爱?dāng)機(jī)構(gòu)改革確立起了服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)時(shí)，更是明確地宣示了通過政府的服務(wù)定位去改變政府與社會(huì)關(guān)系的追求?！盵9]178這種追求突破了政府自身改革的片面性。破除管控思維、重塑政府與社會(huì)關(guān)系成為全面深化行政體制改革的關(guān)注點(diǎn)。

行動(dòng)主義視角不僅為建構(gòu)服務(wù)型政府提供了新的理論思考，而且也為創(chuàng)新社會(huì)治理模式提供了路徑選擇。管理型政府范疇中的行政體制改革蘊(yùn)含著技術(shù)主義的特征，技術(shù)主義的特征無非是在“組織”這一載體中顯現(xiàn)的。費(fèi)埃德伯格曾提出組織的技術(shù)決定論的三個(gè)表現(xiàn)：第一是將問題技術(shù)化，第二是將解決問題的方案技術(shù)化，第三是將組織變革工具技術(shù)化[10]。以技術(shù)主義為特征的行政體制改革著重強(qiáng)化行政系統(tǒng)自身的改革，“支配-服從”關(guān)系貫穿于行政系統(tǒng)內(nèi)部，同時(shí)行政系統(tǒng)又將這種關(guān)系復(fù)制到社會(huì)中，把社會(huì)作為政府支配的對(duì)象，寄希望于技術(shù)革新以對(duì)社會(huì)進(jìn)行新的控制。行動(dòng)主義視角的提出不僅意味著公共行政系統(tǒng)內(nèi)部主客體關(guān)系的消解，而且也意味著公共行政系統(tǒng)與社會(huì)之間主客體關(guān)系的解除，實(shí)現(xiàn)從政府單向度的社會(huì)管理轉(zhuǎn)向政府與社會(huì)互動(dòng)的社會(huì)治理。從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的視角來審視我國(guó)行政體制改革，由于西方國(guó)家公民社會(huì)發(fā)育較早于中國(guó)，只從公民社會(huì)的維度探索社會(huì)治理模式不太符合中國(guó)國(guó)情，政府仍是社會(huì)治理中的一個(gè)重要主體。為扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，應(yīng)正視政府轉(zhuǎn)型與社會(huì)轉(zhuǎn)型的銜接，使二者從對(duì)立走向互動(dòng)。

“行動(dòng)主義的理論建構(gòu)需要從實(shí)踐中的政府轉(zhuǎn)型入手，只有當(dāng)政府首先轉(zhuǎn)型為一個(gè)合作者而不再試圖處處對(duì)社會(huì)施以控制或強(qiáng)制時(shí)，社會(huì)才能摒棄對(duì)抗性心態(tài)，轉(zhuǎn)而從抗?fàn)庌D(zhuǎn)向與政府開展合作?！盵11]由此，從我國(guó)行政體制改革的實(shí)踐來看，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新不僅需要社會(huì)體制的轉(zhuǎn)型和政府自身的變革，而且還需要重塑政府和社會(huì)的關(guān)系。“社會(huì)治理體系中的行動(dòng)者是一個(gè)需要首先加以厘定的重要問題。”[12]用“行動(dòng)者”對(duì)社會(huì)治理主體的角色進(jìn)行界定，意味著政府與社會(huì)處于同一平面，在社會(huì)治理中針對(duì)具體的問題進(jìn)行分工、合作。如果說在理性主義視角下，政府與社會(huì)之間還表現(xiàn)為主客體關(guān)系的話，那么通過行動(dòng)主義研究視角的轉(zhuǎn)向，政府與社會(huì)的角色都以“行動(dòng)者”來定位，都屬于治理過程中的主體，而社會(huì)問題則是治理的對(duì)象，屬于治理過程中的客體。

隨著全面深化改革新時(shí)代的到來，服務(wù)型政府建設(shè)不僅需要實(shí)現(xiàn)政府的轉(zhuǎn)型，而且需要在政府與社會(huì)關(guān)系的梳理中促進(jìn)社會(huì)自治力量的健康成長(zhǎng)[9]151。社會(huì)治理創(chuàng)新是服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)追求，是全面深化行政體制改革的重要方面，也是新型社會(huì)體制的重要組成部分。新型社會(huì)體制蘊(yùn)含著社會(huì)治理的能量。其一，新型社會(huì)體制具有包容性，為社會(huì)組織的培育和發(fā)展提供了土壤。當(dāng)下，社會(huì)治理主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，尤其是在社區(qū)治理中，社會(huì)組織在去行政化的社區(qū)治理中發(fā)揮有效功能。其二，新型社會(huì)體制將孕育出“合作的社會(huì)”。從工業(yè)社會(huì)到后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變意味著一個(gè)新的時(shí)代的到來，后工業(yè)社會(huì)將實(shí)現(xiàn)對(duì)工具理性思維的根本性解構(gòu)，不受工具理性思維主導(dǎo)的合作關(guān)系和合作行動(dòng)方式將被確定下來，進(jìn)而生成合作的社會(huì)。

社會(huì)治理創(chuàng)新也蘊(yùn)含著政府模式轉(zhuǎn)型的探索，即由管理型政府模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府模式。為順應(yīng)社會(huì)治理創(chuàng)新的需要，政府模式轉(zhuǎn)型是當(dāng)前亟待關(guān)注的問題?；仡櫸覈?guó)行政體制改革的過程，要想擺脫機(jī)構(gòu)改革的循環(huán)怪圈，不能僅僅在政府流程再造、職能轉(zhuǎn)變等方面做出嘗試。從歷史的視角分析行政模式演進(jìn)的趨勢(shì)，后工業(yè)化的到來意味著行政模式的轉(zhuǎn)型，即由管理行政模式向服務(wù)行政模式轉(zhuǎn)型。在我國(guó)行政體制改革的進(jìn)程中，服務(wù)型政府構(gòu)想經(jīng)歷了從被學(xué)術(shù)界提出，到地方政府回應(yīng)，再上升成為中央政府的政策話語(yǔ)和政府改革目標(biāo)的過程。在這一背景下，“服務(wù)型政府”的提出不能停留于概念闡釋，而需要做出理論建構(gòu)和行動(dòng)方案的設(shè)計(jì)，使其成為推動(dòng)我國(guó)行政體制改革繼續(xù)前進(jìn)的前瞻性理論指引?！半S著中國(guó)行政改革的深入，不僅在服務(wù)型政府建設(shè)方面打造出與時(shí)俱進(jìn)的政府，而且在政府與社會(huì)關(guān)系的梳理中培育了新型社會(huì)，促進(jìn)了社會(huì)自治力量的健康成長(zhǎng)?！盵9]56服務(wù)型政府建設(shè)成為改善政府與社會(huì)關(guān)系的重要途徑。

在工業(yè)化和后工業(yè)化雙重轉(zhuǎn)型的背景下，社會(huì)組織的發(fā)展和社會(huì)力量的增強(qiáng)促進(jìn)了社會(huì)治理主體多元化。從行動(dòng)主義視角理解全面深化行政體制改革中政府與社會(huì)的關(guān)系，需要對(duì)服務(wù)型政府進(jìn)行理論構(gòu)建，強(qiáng)化本土化理論對(duì)行政體制改革的闡釋與指導(dǎo)。隨著“服務(wù)型政府”概念的提出，學(xué)術(shù)界對(duì)服務(wù)型政府的研究呈現(xiàn)出泛化的現(xiàn)象，試圖運(yùn)用服務(wù)型政府理論對(duì)政府公共服務(wù)職能的履行、政府績(jī)效實(shí)現(xiàn)狀況做出評(píng)價(jià)，甚至從技術(shù)和方法層面去改進(jìn)服務(wù)型政府，完全忽視了服務(wù)型政府的真正意蘊(yùn)。為此，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理模式創(chuàng)新的本土化建構(gòu)中，對(duì)服務(wù)型政府理論的詮釋應(yīng)秉持行動(dòng)主義視角，注重思維方式的變革。正如卡藍(lán)默所言，“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的，必須‘改變觀點(diǎn)’，對(duì)當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長(zhǎng)期的習(xí)慣所肯定”[13]3-4。

行動(dòng)主義視角下的服務(wù)型政府建設(shè)對(duì)政府與社會(huì)的合作關(guān)系提出了要求。不論是西方理論中的“弱政府-強(qiáng)社會(huì)”模式，抑或一些中國(guó)學(xué)者所堅(jiān)持的“強(qiáng)政府-強(qiáng)社會(huì)”模式，都無助于科學(xué)合理政社關(guān)系的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，試圖從結(jié)構(gòu)的角度對(duì)政社關(guān)系進(jìn)行闡釋在中國(guó)語(yǔ)境下都只是理想化的構(gòu)想。從行動(dòng)主義的維度來界定政社關(guān)系，賦予了政府與社會(huì)以“行動(dòng)者”的角色，意味著要打破二者之間的主客體關(guān)系。那么，在打破政府與社會(huì)主客體關(guān)系的情況下，該如何定義二者的新型關(guān)系呢？因此，本文旨在于全面深化行政體制改革背景下，聚焦社會(huì)治理模式創(chuàng)新，積極探索合作治理格局的構(gòu)成要素和生成邏輯，運(yùn)用“行動(dòng)主義”視角進(jìn)一步豐富服務(wù)型政府理論研究，構(gòu)建以合作治理為核心的公共行政的行動(dòng)體系，界定行動(dòng)者角色，闡釋政府與社會(huì)之間的新型關(guān)系。

二、以行動(dòng)主義路徑建設(shè)服務(wù)型政府的可能性

回顧公共行政發(fā)展歷程，基于后工業(yè)化時(shí)代和中國(guó)話語(yǔ)體系的構(gòu)建，公共行政理論范式轉(zhuǎn)型迫切需要解決的問題就是擺脫工業(yè)社會(huì)管理主義思維的束縛，破除西方國(guó)家在理論建構(gòu)中的話語(yǔ)霸權(quán)影響，立足我國(guó)行政體制改革實(shí)踐進(jìn)行公共行政理論的本土化創(chuàng)新。服務(wù)型政府理論是我國(guó)在改革開放的過程中探索出的具有中國(guó)特色的行政理論體系，為行政體制改革不斷推進(jìn)提供了理論指導(dǎo)。社會(huì)治理的需求是推動(dòng)理論創(chuàng)新的動(dòng)力。同時(shí)，理論創(chuàng)新也需要具有前瞻性，用一種全新的思維為社會(huì)治理的具體實(shí)施開辟新的路徑。傳統(tǒng)公共行政理論以理性主義為建構(gòu)路徑，通過科學(xué)化、技術(shù)化的方式努力使政府自身變得更加強(qiáng)大，在“支配-服從”的權(quán)力體系中進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的社會(huì)管理職能，使政府可以合法地壟斷社會(huì)資源，合法地使用公共權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制，不自覺地形成了政府與社會(huì)的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)。相較于發(fā)育較為成熟的西方公民社會(huì)，我國(guó)公共行政理論如果繼續(xù)堅(jiān)持理性主義路徑，忽視社會(huì)轉(zhuǎn)型中被行政所束縛的社會(huì)力量，則可能重走西方國(guó)家政府與社會(huì)關(guān)系的老路。在中國(guó)現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，行政體制改革要走出路徑依賴就需要進(jìn)行公共行政理論的本土化創(chuàng)新。

公共行政行動(dòng)主義的提出源于對(duì)制度主義、制度主義導(dǎo)向下的社會(huì)治理方案的反思。其實(shí)，無論是制度主義還是行動(dòng)主義，都是社會(huì)文化和社會(huì)生活的體現(xiàn)。制度主義背后是一個(gè)物化的社會(huì)，制度的提出意味著規(guī)范和限制，是對(duì)不符合制度規(guī)范的行為的約束。通過明確的規(guī)則、契約確立人與人之間的關(guān)系，行政工作人員和社會(huì)公眾都是被選擇而不是主動(dòng)選擇的存在。管理型社會(huì)治理模式強(qiáng)調(diào)法的精神，通過健全法制體系實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約，從而擺脫了個(gè)人情感性因素帶來的濫用公權(quán)力謀取私利的行為，保證公共權(quán)力致力于公共利益的實(shí)現(xiàn)。然而，管理型社會(huì)治理功能是以官僚制組織來承載的，官僚制組織不僅僅以組織架構(gòu)的形式存在，還作為制度基礎(chǔ)存在于社會(huì)治理的過程中。

管理型社會(huì)治理模式下，公共行政理論蘊(yùn)含著理性主義、制度主義的建構(gòu)思維，通過分工協(xié)作、技術(shù)運(yùn)用來追求效率。但是，理論建構(gòu)與實(shí)踐操作之間并未保持一致，反而產(chǎn)生了效率悖論。這一悖論隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型、行政體制改革的演進(jìn)愈加明顯。在理性主義、制度主義的影響下，政府與社會(huì)是一個(gè)相對(duì)分離但又絕對(duì)控制的關(guān)系。一方面，在相對(duì)分離的情況下，政府缺乏與社會(huì)公眾的溝通和交流，對(duì)于社會(huì)公眾的公共服務(wù)需求缺乏回應(yīng)，過度強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、技術(shù)化，造成了政府相對(duì)于社會(huì)的封閉。另一方面，在絕對(duì)控制的情況下，政府的權(quán)力延伸至社會(huì)，對(duì)社會(huì)的自治空間進(jìn)行侵占和擠壓，使得社區(qū)自治中的“行政化”色彩相當(dāng)明顯。此外，由于信息是國(guó)家治理的前提和基礎(chǔ)，確保信息清晰是實(shí)現(xiàn)控制的前提。就某種程度而言，“信息清晰不是社會(huì)自動(dòng)呈現(xiàn)的而是國(guó)家權(quán)力運(yùn)用的結(jié)果”[14]。社會(huì)主體的多元化、社會(huì)管理過程的復(fù)雜性、社會(huì)治理結(jié)果的不確定性形成了高度模糊的社會(huì)，國(guó)家治理的過程伴隨著權(quán)力的運(yùn)行，對(duì)社會(huì)治理形成侵占和擠壓。結(jié)果，國(guó)家治理的清晰化與社會(huì)環(huán)境的模糊化構(gòu)成了社會(huì)治理的特殊邏輯——“支配-服從”體系。

變異操作僅對(duì)未能滿足覆蓋條件的子集所對(duì)應(yīng)的基因進(jìn)行,由于可能會(huì)降低適應(yīng)度函數(shù),因此每隔Gm代才執(zhí)行一次。

進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以來，社會(huì)治理體系中的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)是對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)等級(jí)結(jié)構(gòu)的超越，卻由于權(quán)力支配原因在水平維度上呈現(xiàn)出資源差異化分布。正如吉登斯所說，“在不同時(shí)-空中具有某種規(guī)定存在方式的社會(huì)體系，是由行動(dòng)者或行動(dòng)者組成的集體各自的自主性與相互之間的依賴性兩者之間的關(guān)系構(gòu)建而成的。因此，它們就總為‘權(quán)力體系’，或者總是表征為支配形態(tài)”[15]。在社會(huì)治理中，“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)展現(xiàn)的也是控制、支配的形式，這種形式在公共行政理論中展現(xiàn)的是主客體對(duì)立關(guān)系。就管理型政府及其管理型社會(huì)治理模式而言，愈加明顯的主客體對(duì)立關(guān)系恰恰在政府與社會(huì)之間形成了“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)，使得控制、支配無所不在。

在行動(dòng)社會(huì)學(xué)中，“行動(dòng)主義”的提出旨在彌合社會(huì)與社會(huì)系統(tǒng)的斷裂，強(qiáng)化“系統(tǒng)分析與行動(dòng)者分析之間的一致性”，使得社會(huì)學(xué)能夠“穩(wěn)固地盤踞在那兩個(gè)依核心的角色觀念而聯(lián)在一起的互補(bǔ)的概念上——即制度(institution)與社會(huì)化(socialization)”[16]。而從行動(dòng)主義視角對(duì)服務(wù)型政府理論進(jìn)行闡釋，即主張從社會(huì)維度建構(gòu)公共行政理論。

第一，服務(wù)型政府理論主張思維變革。它認(rèn)為，應(yīng)從制度思維向行動(dòng)思維轉(zhuǎn)變，把控制、支配的欲望轉(zhuǎn)化為參與、合作的動(dòng)機(jī)，因此，在實(shí)現(xiàn)合作的過程中，應(yīng)打破制度造成的不平等，通過行動(dòng)者角色的塑造彌合政府與社會(huì)之間的斷裂。

第二，服務(wù)型政府理論主張強(qiáng)化社會(huì)治理的主體性。就行政體系內(nèi)部而言，“支配-服從”權(quán)力體系造成了基層行政人員行動(dòng)的無力感，創(chuàng)造性的想法沒有施展空間，決策制定與決策執(zhí)行的斷裂以地方政府的選擇性執(zhí)行以及共謀行為表現(xiàn)出來，看似嚴(yán)密控制的“支配-服從”權(quán)力體系往往導(dǎo)致控制的無效。就社會(huì)而言，政府與社會(huì)的二元對(duì)立也猶如“支配-服從”的管理體系，政府只不過是合法地壟斷社會(huì)管理資源而居于支配地位。但在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府對(duì)社會(huì)管理的合法性危機(jī)逐漸顯現(xiàn)出來，群體性事件頻發(fā)便是例證?？梢姡还苁窃谛姓w系內(nèi)部還是在政府與社會(huì)的關(guān)系上，主體性體現(xiàn)不足，主體性涵蓋的范圍太過狹窄。而服務(wù)型政府理論則從主體性的角度出發(fā)，一方面強(qiáng)調(diào)行政體系內(nèi)部的自主性，另一方面則強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的關(guān)系是一種合作的關(guān)系，把社會(huì)力量作為社會(huì)治理的主體，凸顯社會(huì)治理中的社會(huì)自治性。

第三，服務(wù)型政府理論強(qiáng)調(diào)“嵌含”的思維?！啊逗拍钤从诳枴げㄌm尼所強(qiáng)調(diào)的人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總是嵌含在社會(huì)之中的。”[17]這一概念對(duì)服務(wù)型政府理論闡釋具有重要啟發(fā)。服務(wù)型政府理論強(qiáng)調(diào)嵌含思維，即強(qiáng)調(diào)將政府改革嵌入社會(huì)治理整體設(shè)計(jì)中?！霸谵r(nóng)業(yè)社會(huì)，政府處于社會(huì)之上去治理社會(huì)；到了工業(yè)社會(huì)，合理的社會(huì)治理是讓政府存在于社會(huì)之中和處于社會(huì)的中心，以獨(dú)立于社會(huì)的和專門從事管理活動(dòng)的主體形式出現(xiàn)，行使社會(huì)授予它的權(quán)力來管理社會(huì)。當(dāng)前的變革則要求政府的角色再度轉(zhuǎn)變，那就是自覺地把自己看作與社會(huì)一體性的存在物，把自己放置在社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)之中?！盵9]186可見，如果政府改革脫嵌于社會(huì)來實(shí)施的話，則為政府支配社會(huì)留下了空間。而服務(wù)型政府理論為解構(gòu)管理型政府的管控思維，必須將自身的轉(zhuǎn)變——政府的轉(zhuǎn)型嵌入社會(huì)治理的整體設(shè)計(jì)之中，通過行動(dòng)主義的轉(zhuǎn)向，把政府的管控者角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者角色，把制度性的不平等轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫扰c社會(huì)的彌合，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)治理整體性的實(shí)現(xiàn)。

基于理性主義視角構(gòu)建起來的公共行政理論具有普遍性的特征，以祛除價(jià)值巫魅來實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的統(tǒng)一性，力求通過組織化塑造一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的世界，將具有鮮活個(gè)性的人盡可能地物化。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以來，隨著領(lǐng)域分化愈加明顯，異質(zhì)化社會(huì)的呈現(xiàn)帶來了社會(huì)主體的多元化、利益需求的多樣化以及社會(huì)問題的復(fù)雜化。而服務(wù)型政府理論的建構(gòu)旨在彰顯公共行政理論的公共性特征。對(duì)于社會(huì)中各類群體利益訴求的迅速回應(yīng)，使得政府不再處于社會(huì)之外，而是置身于社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)中。服務(wù)型政府理論承認(rèn)社會(huì)的多元復(fù)雜，認(rèn)為不同群體對(duì)公共服務(wù)有不同層次的需求。如何使政府在瘦身的情況下又不失職？這就需要政府正確看待社會(huì)力量的興起所帶來的社會(huì)治理功能的正效應(yīng)?！白鳛樽灾鳈?quán)利的承載者，個(gè)體的解放被看作是西方的現(xiàn)代化進(jìn)程的內(nèi)在部分……然而，社會(huì)的個(gè)體化確實(shí)是一個(gè)比較新的概念，在本質(zhì)上與全球化比較緊密?！盵18]如今，社會(huì)的個(gè)體化造成了大量無組織利益群體的出現(xiàn)。這一方面看似是在挑戰(zhàn)組織塑造的標(biāo)準(zhǔn)化世界，另一方面又恰恰說明了社會(huì)的不可控性，任何試圖控制社會(huì)的行為都將帶來對(duì)社會(huì)的脫嵌。因此，我們需要打破社會(huì)治理中的控制性思維，矯正公共行政的理性主義，而以公共行政行動(dòng)主義為路徑的服務(wù)型政府建設(shè)就致力于政府與社會(huì)關(guān)系的重塑。

公共行政行動(dòng)主義試圖克服主客體的對(duì)立關(guān)系，主張從人、價(jià)值的維度實(shí)現(xiàn)公共行政理論的創(chuàng)新?！吧鐣?huì)是存在于人的生活和活動(dòng)之中的，人是通過行動(dòng)而建構(gòu)了社會(huì)和詮釋了社會(huì)。基于這一認(rèn)識(shí)，關(guān)于社會(huì)建構(gòu)問題的探討也就聚焦到了人的行動(dòng)上來了，從而發(fā)現(xiàn)，高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的人的行動(dòng)應(yīng)當(dāng)是合作行動(dòng)，而人的共生共在則是合作行動(dòng)的目的?！盵19]因此，從行動(dòng)主義出發(fā)，政府與社會(huì)的關(guān)系也將得到重塑，社會(huì)將由被動(dòng)接受服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與行政過程，行政領(lǐng)域需融入公共領(lǐng)域中，為公眾的參與提供暢通的渠道。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境來看，社會(huì)治理的弱化很大程度上是由于政府與社會(huì)關(guān)系的不協(xié)調(diào)，社會(huì)發(fā)展不健全更多是受“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)的影響。隨著行動(dòng)主義時(shí)代的到來，政府和社會(huì)作為行動(dòng)者投入社會(huì)治理中，由超越管理型社會(huì)治理模式走向合作型社會(huì)治理模式，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。

三、構(gòu)建服務(wù)型政府的合作行動(dòng)體系

(一)合作行動(dòng)體系的構(gòu)成

公共行政在理性主義建構(gòu)路徑中以官僚制作為組織架構(gòu)。從組織理論視角看，縱向上的“支配-服從”關(guān)系與橫向上的“管理-協(xié)作”關(guān)系都呈現(xiàn)出了共同的特征——控制，從而產(chǎn)生了控制性的組織體系、權(quán)力體系。在后工業(yè)化進(jìn)程中，控制性的組織體系、權(quán)力體系的正向功能呈現(xiàn)出邊際效應(yīng)遞減的趨勢(shì)，這意味著二者缺乏適應(yīng)性與回應(yīng)性。服務(wù)型政府建設(shè)既是行政體制改革的目標(biāo)，也是面向后工業(yè)社會(huì)，對(duì)工業(yè)社會(huì)控制性的組織體系、權(quán)力體系進(jìn)行解構(gòu)的嘗試。合作的社會(huì)作為合作治理生成的前提，首先關(guān)注的是塑造行政系統(tǒng)內(nèi)部的合作關(guān)系，其次是推進(jìn)政府與社會(huì)建立合作關(guān)系，最后則是要實(shí)現(xiàn)合作治理機(jī)制的生成。

第一，上下級(jí)之間的合作關(guān)系?！皺?quán)力與組織一直是公共行政研究的核心問題”[9]383，從政府組織結(jié)構(gòu)來看，縱向上的分層產(chǎn)生了“支配-服從”的權(quán)力關(guān)系，塑造了政府內(nèi)部上下級(jí)之間的“支配-服從”關(guān)系，這種組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出線性、單向度的特征。在低度復(fù)雜性與低度不確定性的工業(yè)社會(huì)時(shí)期，理性化的制度設(shè)計(jì)能夠保證社會(huì)處于穩(wěn)定的狀態(tài)，只不過這種狀態(tài)的獲得是依靠外力實(shí)現(xiàn)的。隨著后工業(yè)社會(huì)的來臨，高度復(fù)雜性與高度不確定性的社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)穩(wěn)定秩序的維持提出了新的要求，單憑外力很難為穩(wěn)定秩序的獲得提供保障，因此，需要從強(qiáng)化內(nèi)力的維度重塑上下級(jí)之間的關(guān)系，在保持最基本的監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系上進(jìn)一步推動(dòng)上下級(jí)之間的合作關(guān)系。

從理論的角度來看，“如果說官僚制組織是最為理想的承擔(dān)工業(yè)社會(huì)治理功能的組織的話，那么合作制組織將是后工業(yè)社會(huì)的治理主體”[9]283。由于合作制組織是一種非控制性的組織，從權(quán)力演進(jìn)的角度來看，支配性的權(quán)力向交換性權(quán)力轉(zhuǎn)變，恰恰改變了權(quán)力運(yùn)行的單向性。從實(shí)踐的角度來看，“放管服”改革作為深化行政體制改革的重要環(huán)節(jié)，在推進(jìn)過程中采取的是“中央提出—地方實(shí)施”的策略，其賦予了地方政府探索改革的自主權(quán)，弱化了上下級(jí)之間的“支配-服從”關(guān)系。通過支配性權(quán)力將上下級(jí)塑造成“支配-服從”關(guān)系，地方政府面臨信息不對(duì)稱時(shí)，在“支配-服從”關(guān)系下往往會(huì)做出“上有政策，下有對(duì)策”以及“共謀”等行動(dòng)回應(yīng)[20]。由此，從上下之間的合作關(guān)系形成來看，合作制組織有利于形成整體性的改革思路，凸顯價(jià)值性改革的主題。

第二，部門之間的合作關(guān)系。官僚制組織在橫向上塑造的是“管理-協(xié)作”的關(guān)系，以職能履行作為主線。條與塊的結(jié)合，往往會(huì)產(chǎn)生以條為主、以塊為輔的狀況，條塊不分在一定程度上削弱了府際協(xié)作。解構(gòu)官僚制組織，一要打破組織邊界對(duì)于部門合作的限制；二要“尊重差異，發(fā)現(xiàn)共同性”[21]。在官僚制組織的架構(gòu)下實(shí)現(xiàn)的社會(huì)治理具有管理型的特征，制度化的邊界既劃定了部門的利益空間，又限定了行政人員的活動(dòng)空間；理性化的規(guī)章程序既束縛了行政人員積極性的發(fā)揮，又難以根據(jù)復(fù)雜多變的外部環(huán)境做出靈活性的應(yīng)對(duì)。官僚制組織試圖通過制度化的方式，把所有的問題都納入組織內(nèi)部來解決，而這恰恰忽視了問題的擴(kuò)散性、流動(dòng)性特征。正如曼紐爾·卡斯特就全球問題所描繪的“流動(dòng)空間”，國(guó)家傾向于在地方和個(gè)體層面來尋求解決全球威脅的方案[22]。這樣不僅不能解決全球問題，反而會(huì)使全球問題更加尖銳。因此，當(dāng)官僚制組織面臨的“流動(dòng)空間”現(xiàn)象愈加明顯時(shí)，超越官僚制組織的制度化邊界，建立跨部門合作關(guān)系成為應(yīng)對(duì)“流動(dòng)空間”現(xiàn)象的重要策略。

第三，政府與社會(huì)之間的合作關(guān)系。美國(guó)社會(huì)學(xué)家默頓對(duì)官僚制的反功能進(jìn)行了研究，認(rèn)為官僚制的專業(yè)性、支配性以及追求整齊劃一的模式化造成了組織的封閉，使之對(duì)新事物反應(yīng)遲緩。以官僚制為要素的管理型政府憑借其管理職能與社會(huì)形成了管理與被管理的關(guān)系。對(duì)政府來說，這需要投入更多的人力、物力成本。對(duì)于社會(huì)來說，由于政府的管控，內(nèi)生性的自治功能受到抑制，行政權(quán)力的介入使社會(huì)自治的空間逐漸縮小。然而，隨著社會(huì)公眾權(quán)利意識(shí)的提升，公民意識(shí)的養(yǎng)成強(qiáng)化了社會(huì)的自治力量。由此，政府與社會(huì)的關(guān)系需要做出新的界定。

服務(wù)型政府對(duì)于管理型政府的超越，要求塑造的是政府與社會(huì)之間的合作關(guān)系。服務(wù)型政府與管理型政府的區(qū)別主要表現(xiàn)為建構(gòu)方式的不同。由于管理型政府采取的是理性主義的建構(gòu)方式，其社會(huì)屬性遭到了無情的排斥甚至處于隱性的位置。當(dāng)政府因管理職能不斷強(qiáng)化而表現(xiàn)出傲慢的姿態(tài)時(shí)，便會(huì)于社會(huì)治理過程中出現(xiàn)政府與社會(huì)關(guān)系的不平衡。然而，服務(wù)型政府采取的是社會(huì)建構(gòu)的方式，尤其是政府在轉(zhuǎn)變思維的過程中把社會(huì)屬性置于關(guān)鍵地位，政府的公共性由抽象轉(zhuǎn)向具體，“政府公共性的根本體現(xiàn)是其行政理念和政策導(dǎo)向以社會(huì)和公民的利益為本位”[23]。政府公共性的釋放超出了對(duì)自身的關(guān)注，把社會(huì)作為服務(wù)型政府建設(shè)的一部分。當(dāng)服務(wù)型政府建設(shè)作為社會(huì)治理創(chuàng)新的路徑時(shí)，就表明社會(huì)應(yīng)當(dāng)是社會(huì)治理主體的一部分，而非社會(huì)治理的對(duì)象。

(二)構(gòu)建政府行動(dòng)體系的基本出發(fā)點(diǎn)

其一，由控制導(dǎo)向向服務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。當(dāng)政府在治理中作為單一主體時(shí)，政府與社會(huì)的關(guān)系是以管理者和被管理者的形式存在的，權(quán)力與規(guī)則貫穿于管理的整個(gè)環(huán)節(jié)中，成為連接政府與社會(huì)的重要紐帶。因此，也可以說，政府與社會(huì)的關(guān)系表現(xiàn)為控制和被控制?！叭绻f在單一治理主體獨(dú)自承擔(dān)社會(huì)治理職能的時(shí)候，所表現(xiàn)出來的是對(duì)無所不在的控制的追求，而在多元治理主體合作治理的條件下，每一個(gè)進(jìn)入合作治理系統(tǒng)的要素都必然具有相對(duì)于系統(tǒng)其他要素的服務(wù)定位。”[24]隨著社會(huì)組織的出現(xiàn)和社會(huì)力量的成長(zhǎng)，治理主體的多元化成為不可阻擋的趨勢(shì)。政府如果繼續(xù)采取控制的方式，將會(huì)使自身的規(guī)模越來越臃腫，行政成本持續(xù)增長(zhǎng)。另外，控制思維導(dǎo)致政府封閉，來自社會(huì)的需求無法及時(shí)進(jìn)入政府的政策議程，從而造成回應(yīng)滯后。為提升政府自身的合法性和回應(yīng)性，控制導(dǎo)向逐漸被服務(wù)導(dǎo)向超越。服務(wù)型政府建設(shè)在政府與社會(huì)關(guān)系重塑的過程中表現(xiàn)出服務(wù)導(dǎo)向，“對(duì)服務(wù)型政府而言，服務(wù)既是它的角色定位與職能導(dǎo)向，也是其個(gè)體官員的行為取向”[25]。同時(shí)，服務(wù)導(dǎo)向也表現(xiàn)為政府的開放性，政府通過服務(wù)拉近與社會(huì)公眾的距離。將政府角色塑造為行動(dòng)者，為政府與社會(huì)建立合作關(guān)系、實(shí)現(xiàn)合作治理奠定了基礎(chǔ)。

其二，由政府本位向“他在性”轉(zhuǎn)變?！霸谛姓恼沃歇?dú)立出來并作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域而得到研究后，走上了服務(wù)于可操作性的技術(shù)建構(gòu)?！盵9]3這一建構(gòu)途徑堅(jiān)持效率導(dǎo)向，在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繁榮過程中發(fā)揮著重要作用，但這一過程也使行政領(lǐng)域得以迅速擴(kuò)張。從政社關(guān)系的角度來看，政府憑借其擁有的資源成為社會(huì)治理的壟斷主體，把社會(huì)治理作為政府的本職工作，從而排除了其他主體參與到社會(huì)治理之中。這樣，即使其他主體參與社會(huì)治理，也是在政府有限開放或者控制的條件下進(jìn)行的，這一過程顯示了政府本位。而行動(dòng)主義建構(gòu)的服務(wù)型政府做出重塑政社關(guān)系的努力，良性的政社關(guān)系意味著轉(zhuǎn)變政府本位中凸顯的壟斷主體。“他在性”表明了“向他者開放”，“在社會(huì)高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下，在多元治理主體所構(gòu)成的社會(huì)管理體系中，政府本位喪失了歷史合理性，我們?cè)诤蠊I(yè)化進(jìn)程中所向往的服務(wù)型政府是超越政府本位的，而服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)以‘他在性’為導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)確立起‘他在性’原則”[9]213?！八谛浴币暯翘岢隽苏蛏鐣?huì)全面開放的要求。法默爾認(rèn)為，“開放性不僅意味著公共行政的實(shí)踐應(yīng)以反權(quán)威這樣來建構(gòu)和執(zhí)行；也不只是意味著要引入以服務(wù)為導(dǎo)向的態(tài)度。開放性據(jù)稱還意味著行政管理應(yīng)盡力向共同體開放其所有的決策”[26]。另外，“他在性”也意味著主客體關(guān)系的消解，合作治理中多元化主體處于平等地位，而治理對(duì)象作為客體。實(shí)際上，“他在性”也被表述為“去中心化”。

其三，由“支配-服從”的管理體系向“參與-合作”的行動(dòng)體系轉(zhuǎn)變。在“政治-行政”二分的視閾下，公共行政的理性主義建構(gòu)路徑致使官僚制更多地是以顯性的組織形式呈現(xiàn)出來，而其制度基礎(chǔ)則以隱性的方式嵌入公共行政理論設(shè)計(jì)中。如果剖析官僚制組織結(jié)構(gòu)的話，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，縱向上，由于等級(jí)化而形成了上下級(jí)之間的“支配-服從”關(guān)系；橫向上，分工與專業(yè)化管理則成為工業(yè)社會(huì)的主流。因此，公共行政理論創(chuàng)新必須表明對(duì)官僚制的態(tài)度，任何繞開官僚制而進(jìn)行的理論闡釋都是不充分的。“官僚制是工業(yè)文明整體上的一部分，也是我們必須加以繼承的文明成就，如果簡(jiǎn)單地否定它，那是極不負(fù)責(zé)任的做法?！盵27]從歷史分析的視角來看，官僚制組織的積極作用不宜忽視。若以批判的眼光來審視，官僚制因強(qiáng)調(diào)“支配-服從”關(guān)系而引發(fā)了基層行政自主性的喪失。在制度安排上，官僚制因強(qiáng)調(diào)價(jià)值中立、非人格化，使得公共行政逐漸沉淪于技術(shù)主義的窠臼之中。隨著后工業(yè)社會(huì)的來臨，整個(gè)社會(huì)環(huán)境呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征，官僚制因?qū)@一社會(huì)環(huán)境回應(yīng)滯后而出現(xiàn)失靈，也就是說官僚制作為歷史的存在，其主導(dǎo)性作用日漸式微。

為正視后工業(yè)社會(huì)來臨的現(xiàn)實(shí)，必須對(duì)以官僚制為基礎(chǔ)的“支配-服從”的管理體系進(jìn)行突破。那么，我們?cè)撚檬裁磥砣〈倭胖颇兀砍焦倭胖坪笪覀冇衷撟呦蚝畏侥?？這一系列問題的出現(xiàn)給理論本土化提供了創(chuàng)新的動(dòng)力。張康之則從組織結(jié)構(gòu)視角出發(fā)探討官僚制組織向合作制組織的轉(zhuǎn)變?！霸诤献髦平M織這里，雖然人的認(rèn)知能力存在著差異，但組織中的每一成員都會(huì)根據(jù)自身的角色扮演需要而積極地認(rèn)知環(huán)境和任務(wù)，并將自己的認(rèn)知成果用于行動(dòng)之中?！盵28]也就是說，合作制組織作為行動(dòng)體系，必須積極地適應(yīng)外部環(huán)境的變化，組織成員通過自己的認(rèn)知、判斷去積極行動(dòng)。由此可以看出，在官僚制組織中，“支配-服從”關(guān)系導(dǎo)致了基層行政人員缺乏參與的意識(shí)與渠道。合作制組織將生成“參與-合作”的關(guān)系，在這一關(guān)系下，組織成員不再因?yàn)榈燃?jí)而存在不平等，不再因?yàn)檫^度的分工而產(chǎn)生部門利益化、行動(dòng)碎片化現(xiàn)象。同時(shí)，合作制組織將是開放性的組織，不再以專業(yè)化為借口將公眾排斥在組織之外，而將參與作為組織成員主體性存在的基礎(chǔ)與前提，將參與作為公眾進(jìn)行利益表達(dá)的重要渠道，通過擴(kuò)大有效參與進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)行政體系各部門之間的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)行政體系與社會(huì)關(guān)系的重塑與優(yōu)化。

(三)構(gòu)建社會(huì)行動(dòng)體系

首先，提升社會(huì)組織的自主性。從公共行政的二元化思維來看，行政力量的強(qiáng)勢(shì)造成了社會(huì)力量的弱化與依附，主要表現(xiàn)為社會(huì)組織的組織化、自主性程度有限。西方國(guó)家在民主行政、公民參與的探索中取得豐碩成果，但公眾參與如何落到實(shí)處仍是值得思考的問題。中國(guó)當(dāng)前面臨的改革現(xiàn)實(shí)“不是謀求讓公眾參與到行政過程中來的問題，而是要實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)關(guān)系的全面改善，要建立和健全科學(xué)完整的社會(huì)管理體制，讓社會(huì)擁有更大的自治空間”[9]188。從政府與社會(huì)關(guān)系重塑的角度來看，培育社會(huì)組織更能有效落實(shí)公眾參與。同時(shí)，社會(huì)組織是連接政府與社會(huì)的橋梁。一方面，社會(huì)組織具有強(qiáng)化社會(huì)向心力的功能，是提供利益聚合、共識(shí)達(dá)成、合作行動(dòng)的載體；另一方面，社會(huì)組織承擔(dān)著社會(huì)治理的功能。隨著社會(huì)治理重心的下移，社會(huì)組織越來越多地參與社會(huì)治理，從而與基層政府建立合作關(guān)系，作為社會(huì)治理的共同行動(dòng)者，為公眾提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。然而，社會(huì)組織參與社會(huì)治理時(shí)面臨著官僚制這一理性的組織形式、制度架構(gòu)及其所形成的依賴性文化的束縛，自主性不足。為此，構(gòu)建社會(huì)行動(dòng)體系，其著力點(diǎn)在于從組織層面解構(gòu)官僚制組織，構(gòu)建合作制組織，使服務(wù)價(jià)值得以凸顯?！坝煽刂妻D(zhuǎn)向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，使政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系發(fā)生了性質(zhì)上的變化，不再是一種控制與被控制的關(guān)系，而是一種合作伙伴關(guān)系?！盵9]132這一關(guān)系既順應(yīng)了社會(huì)治理主體多元化的趨勢(shì)，又建立了社會(huì)治理各主體之間的平等關(guān)系，為社會(huì)組織的自主性發(fā)揮提供了制度基礎(chǔ)。

其次，強(qiáng)化公民個(gè)體的能動(dòng)性。從宏觀上看，社會(huì)組織自主性的提升拓寬了公共領(lǐng)域，使其自治功能得到發(fā)揮；從微觀上看，公民個(gè)體的能動(dòng)性提升，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自主性提供了動(dòng)力。在公共行政二元化的模式下，公民經(jīng)歷了理性主義的熏陶，從宗教、封建專制的桎梏中解脫出來后卻又面臨著理性化制度的控制。在管理行政模式中，“理性建構(gòu)的公共行政思維偏重于科學(xué)、分析和工具理性的立場(chǎng)取向，它將組織世界看作機(jī)械結(jié)構(gòu)的連接體，將所有事務(wù)用理性分析工具進(jìn)行分析、衡量和宰制，忽視默認(rèn)的知識(shí)，扼制了人類直覺、情感、道德等主體因素的影響及其作用的發(fā)揮”[29]。物化的官僚制為追求效率把公民排除在公共行政體系之外，導(dǎo)致公民參與面臨著專業(yè)化、科學(xué)化的工具理性障礙，公民只是被動(dòng)感知的對(duì)象?！案鶕?jù)功能主義關(guān)于人的假定，人主要是被動(dòng)的和反應(yīng)式的個(gè)體，受制于外界環(huán)境，如組織、經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等各種因素的影響；而解釋主義理論關(guān)于人的含義則是，人是積極的、有目的的、有創(chuàng)造性的主體?！盵29]傳統(tǒng)公共行政中的制度主義和功能主義在變革中備受質(zhì)疑，不僅促成了公共行政的二元主義模式，而且把公民的能動(dòng)性再次束縛起來。對(duì)公民主義價(jià)值的轉(zhuǎn)化要從解釋主義理論出發(fā)重新對(duì)公民的能動(dòng)性予以重視，摒棄公共行政理性化建構(gòu)的路徑，從公民主義這一價(jià)值出發(fā)對(duì)公共行政進(jìn)行社會(huì)建構(gòu)?！吧鐣?huì)建構(gòu)的公共行政倡導(dǎo)發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)積極回應(yīng)的前瞻性公共行政。”[29]公民是社會(huì)建構(gòu)的主體變量，公民的參與激發(fā)了社會(huì)組織的活力，拓寬了公共領(lǐng)域的社會(huì)空間，推動(dòng)公共行政朝著社會(huì)化的方向回歸。

最后，塑造公民行動(dòng)者角色。行動(dòng)主義所構(gòu)建的社會(huì)治理模式是對(duì)制度主義下的社會(huì)治理模式的超越，以行動(dòng)主義視角構(gòu)建的公共行政理論包含著對(duì)政府和公民角色的重新界定。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，隨著國(guó)家和政府一改社會(huì)治理中的壟斷者角色，國(guó)家和政府與社會(huì)所存在的治理者和被治理者的關(guān)系終結(jié)，雙方處于平等地位，共同承擔(dān)著“行動(dòng)者”的角色。公共行政理論在對(duì)公民主義的價(jià)值進(jìn)行轉(zhuǎn)化的過程中，要求對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行培育，推動(dòng)社會(huì)組織在社會(huì)治理中發(fā)揮重要功能。因此，對(duì)公民的行動(dòng)者角色進(jìn)行塑造既是強(qiáng)化社會(huì)組織自主性的選擇，也是實(shí)現(xiàn)公民性的重要途徑?！霸诿裰鞯纳鐣?huì)里，任何層次的共同體的建立都要通過公民性意識(shí)來實(shí)現(xiàn)?！盵13]51公民性所指的不僅僅是法律上的權(quán)利和義務(wù)，“公民的含義是在共同體的管理中能夠發(fā)揮作用、承擔(dān)責(zé)任，而不僅僅是享受權(quán)利。這就意味著公民能夠也應(yīng)當(dāng)參與社會(huì)，并組成一個(gè)集體，這就是英語(yǔ)中empowerment的意思：有能力承擔(dān)一種責(zé)任”[13]83。阿倫特認(rèn)為，公民性不在于存在方面，而在于行動(dòng)方面。這為公民的行動(dòng)者角色的界定提供了理論基礎(chǔ)。另外，“行動(dòng)”本身強(qiáng)調(diào)的是合作的精神，是對(duì)國(guó)家和政府在治理中壟斷角色的摒棄，同時(shí)也對(duì)公民參與社會(huì)治理進(jìn)行論證，闡釋二者之間建立合作關(guān)系的可能。后工業(yè)社會(huì)面臨著高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)環(huán)境，任憑哪一個(gè)主體都不能獨(dú)立有效解決所發(fā)生的社會(huì)問題，需要國(guó)家、政府與公民建立合作的關(guān)系，以期社會(huì)治理朝著合作的方向轉(zhuǎn)型。

四、結(jié)語(yǔ)

從我國(guó)行政體制改革來看，技術(shù)主義、管理主義的改革路線在管理型政府模式中所發(fā)揮的功能正呈現(xiàn)出邊際效用遞減的趨勢(shì)，因此，需要立足后工業(yè)化的時(shí)代背景及我國(guó)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境，積極從行動(dòng)主義視角構(gòu)建服務(wù)型政府理論。服務(wù)型政府理論不僅是公共行政理論創(chuàng)新的重要體現(xiàn)，而且對(duì)于公共行政理論建構(gòu)路徑的探索來說也是全面的革新?！霸诤蠊I(yè)化的進(jìn)程中，隨著合作已經(jīng)成為社會(huì)行動(dòng)的基本主題，用合作而不是控制去重構(gòu)社會(huì)秩序，就是我們必須做出的優(yōu)先選擇。”[9]228在合作關(guān)系生成的過程中實(shí)現(xiàn)合作治理，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)治理民主化過程的塑造。運(yùn)用行動(dòng)主義視角對(duì)服務(wù)型政府理論進(jìn)行建構(gòu)的目標(biāo)就是生成政社合作關(guān)系，創(chuàng)新社會(huì)治理模式?；谖覈?guó)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境，公共行政理論的創(chuàng)新與社會(huì)治理模式的創(chuàng)新是緊密聯(lián)系在一起的。它以行動(dòng)主義的思維破除對(duì)公共行政理論物化的闡釋，把社會(huì)公眾作為行動(dòng)者納入社會(huì)治理體系，使之與政府建立合作關(guān)系。通過行動(dòng)主義視角建構(gòu)公共行政理論，仍需要實(shí)現(xiàn)理論本土化的探索，尤其是要明確其話語(yǔ)權(quán)建構(gòu)的努力方向，在如何設(shè)計(jì)出具有可操作性的實(shí)施方案方面還需要做進(jìn)一步的研究。