石 文 靜

(煙臺(tái)大學(xué) 法學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

2020年3月6日，海陽(yáng)核電廠2號(hào)機(jī)組發(fā)生了兩起運(yùn)行事件，第一起是因控制器出現(xiàn)故障，第二起是因現(xiàn)場(chǎng)運(yùn)行人員的錯(cuò)誤操作。3月13日，國(guó)家核安全局在公開(kāi)回應(yīng)中聲稱(chēng)兩起事件無(wú)放射性后果、無(wú)人員照射、無(wú)環(huán)境污染，屬于《國(guó)際核與輻射事件分級(jí)手冊(cè)》中“無(wú)安全意義”的0級(jí)事件[1]。2020年3月24日，陽(yáng)江核電廠4號(hào)機(jī)組因海生物(毛蝦群)入侵海水循環(huán)水過(guò)濾系統(tǒng)，導(dǎo)致反應(yīng)堆跳堆，被界定為0級(jí)運(yùn)行事件。3月25日，海生物突然再次爆發(fā)，導(dǎo)致多個(gè)機(jī)組共同停堆，由于是多機(jī)組共因事件，最終被界定為1級(jí)事件[2]。出于經(jīng)驗(yàn)反饋的目的，國(guó)家核安全局官網(wǎng)上陸續(xù)發(fā)布了三門(mén)核電廠、秦山第三核電廠、陽(yáng)江核電廠、田灣核電站等核電廠的0級(jí)運(yùn)行事件①。雖然我國(guó)至今尚未發(fā)生嚴(yán)重核事故，但核安全風(fēng)險(xiǎn)猶存。尤其是在當(dāng)前我國(guó)核電事業(yè)迅猛發(fā)展的背景下，核安全風(fēng)險(xiǎn)治理意義重大②。為此，首先須明確的是，什么水平的核安全才是達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)下的核安全。為解決這一問(wèn)題，美國(guó)核管理委員會(huì)在1986年發(fā)布的《核電廠安全目標(biāo)的政策聲明》中指出，核設(shè)施運(yùn)行應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足的兩個(gè)定性安全目標(biāo)：一是不給公眾增加顯著的生命健康風(fēng)險(xiǎn)；二是不給社會(huì)增加顯著的風(fēng)險(xiǎn)且給社會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不得超過(guò)其他電力產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)確立了兩個(gè)定量目標(biāo)：一是因核事故造成的人均即時(shí)死亡的風(fēng)險(xiǎn)不得超過(guò)每個(gè)人因暴露在其他事故中而即時(shí)死亡風(fēng)險(xiǎn)總和的千分之一；二是在核電廠附近的民眾因核電廠運(yùn)行而患癌致死的風(fēng)險(xiǎn)不得超過(guò)因其他原因患癌致死風(fēng)險(xiǎn)總和的千分之一[3]。可見(jiàn)，其重點(diǎn)關(guān)注核設(shè)施運(yùn)行可能給公眾帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，進(jìn)而確立一個(gè)公眾可接受的核安全風(fēng)險(xiǎn)水平。之所以強(qiáng)調(diào)核安全風(fēng)險(xiǎn)的可接受性，是因?yàn)楹税踩旧砑词且粋€(gè)相對(duì)性的概念，即使所有核電站都采用現(xiàn)有最高水平的核電技術(shù)，也不能保證絕對(duì)的核安全。為實(shí)現(xiàn)核安全風(fēng)險(xiǎn)的良好治理，關(guān)鍵在于采取足夠的措施使核安全風(fēng)險(xiǎn)水平為公眾所接受。于法律層面，這意味著，核安全風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中要強(qiáng)化公眾參與并且充分發(fā)揮法律的預(yù)防效能。而現(xiàn)行研究多關(guān)注核安全事件的事后治理問(wèn)題，忽視了核安全風(fēng)險(xiǎn)的事先預(yù)防機(jī)制[4-6]。即使有學(xué)者意識(shí)到這一問(wèn)題，也未能針對(duì)核安全風(fēng)險(xiǎn)提出綜合性的法律治理建議，或相關(guān)建議未能結(jié)合我國(guó)實(shí)踐，缺乏應(yīng)用價(jià)值。具體而言，有學(xué)者主張以強(qiáng)化核電企業(yè)與公眾溝通的方式增強(qiáng)公眾信任，但未能關(guān)注到信息的公開(kāi)透明是有效溝通的前提[7]。有學(xué)者借鑒法國(guó)《核透明與安全法》，強(qiáng)調(diào)信息透明在核安全風(fēng)險(xiǎn)治理問(wèn)題中的重要價(jià)值，但未能結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行規(guī)范及實(shí)踐對(duì)信息公開(kāi)問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化規(guī)制[8]。在監(jiān)管方面重點(diǎn)關(guān)注政府機(jī)構(gòu)的獨(dú)立監(jiān)管問(wèn)題，而忽視了諸如企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督等多種有效監(jiān)管路徑[9-10]；在責(zé)任承擔(dān)方面，未能強(qiáng)調(diào)責(zé)任的預(yù)防機(jī)能以及綜合性的責(zé)任承擔(dān)方式[11-12]。事實(shí)上，核事件/事故的發(fā)生以及所造成的惡劣影響，與信息公開(kāi)不及時(shí)、民眾溝通渠道不暢通，企業(yè)、政府、人大、輿論監(jiān)督不到位，責(zé)任追究機(jī)制不健全等皆存在密切關(guān)聯(lián)。有鑒于此，本文嘗試建立“暢通溝通渠道—加強(qiáng)多重監(jiān)管—嚴(yán)格責(zé)任追究”三位一體的核安全風(fēng)險(xiǎn)治理的法律路徑。

一 暢通溝通渠道

參與核安全監(jiān)督管理是民眾的民主權(quán)利，而其前提是堅(jiān)持核安全信息公開(kāi)透明原則，改變民眾與相關(guān)單位信息不對(duì)等的格局。

(一)細(xì)化核安全信息公開(kāi)透明原則

雖然我國(guó)《核安全法》對(duì)信息公開(kāi)的主體、內(nèi)容、形式等作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，但未強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)的及時(shí)性和持續(xù)性等內(nèi)容。值得肯認(rèn)的是，我國(guó)嘗試確立核安全信息公開(kāi)的具體辦法和細(xì)則，如2011年制定的《環(huán)境保護(hù)部(國(guó)家核安全局)核與輻射安全監(jiān)管信息公開(kāi)方案(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公開(kāi)方案》，不過(guò)本方案因規(guī)則不成熟而未向外界公開(kāi))、《核安全信息公開(kāi)辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公開(kāi)辦法》，本辦法已于2020年10月1日生效)等。

盡管上述規(guī)范反映出我國(guó)對(duì)核安全信息公開(kāi)問(wèn)題越發(fā)重視的積極態(tài)度，但就這些具體規(guī)則而言，仍有以下問(wèn)題值得商榷：

一是出現(xiàn)核事件/事故后的信息公開(kāi)時(shí)限。根據(jù)《國(guó)際核與輻射事件分級(jí)手冊(cè)》，3級(jí)及以下的稱(chēng)為核事件，3級(jí)以上的為核事故?！豆_(kāi)方案》中指明核事件的公開(kāi)時(shí)限為72小時(shí)，核事故為24小時(shí)。《公開(kāi)辦法》規(guī)定1級(jí)及以上的核事件/事故的公開(kāi)時(shí)限為7個(gè)工作日，如果核動(dòng)力廠進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)則須及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)③。然而問(wèn)題的關(guān)鍵并不在于區(qū)分事件級(jí)別而對(duì)公開(kāi)時(shí)限分別加以規(guī)制，而在于核事件信息公開(kāi)的實(shí)時(shí)性。一旦核設(shè)施出現(xiàn)異常運(yùn)行，便應(yīng)高度警惕，尤其是對(duì)核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位外部人員造成輻射影響時(shí)，更應(yīng)在第一時(shí)間進(jìn)行全網(wǎng)公告。目前我國(guó)是在核安全局網(wǎng)站上發(fā)布核輻射監(jiān)測(cè)信息，但僅限于對(duì)部分城市的監(jiān)測(cè)，且未能實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)(當(dāng)監(jiān)測(cè)儀器未處于維護(hù)或故障期間時(shí)，發(fā)布結(jié)果每12小時(shí)公布一次)。在信息傳遞更為方便快捷的5G時(shí)代，建議搭建核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位、核安全局與公眾之間的信息傳遞平臺(tái)，可在移動(dòng)終端上實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)發(fā)布。

二是0級(jí)事件可以不公開(kāi)的緩和態(tài)度?！豆_(kāi)方案》就0級(jí)事件公開(kāi)附加了“可能引起媒體或社會(huì)公眾廣泛關(guān)注”的前提條件[13]?！豆_(kāi)辦法》第7條第5項(xiàng)和第12條第6項(xiàng)規(guī)定，1級(jí)及以上的核事件/事故信息，企業(yè)及政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。0級(jí)運(yùn)行事件雖然不會(huì)對(duì)核設(shè)施安全產(chǎn)生影響，但鼓勵(lì)民用核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位出于經(jīng)驗(yàn)反饋、共同提高的目的主動(dòng)公開(kāi)，生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)應(yīng)于核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位主動(dòng)公開(kāi)之日起7個(gè)工作日內(nèi)予以公開(kāi)④。然而，在高風(fēng)險(xiǎn)的核安全領(lǐng)域，即使是0級(jí)事件，民眾亦享有知情權(quán)，及時(shí)的信息公開(kāi)能夠強(qiáng)化民眾對(duì)政府工作的信任感，進(jìn)而建立更為長(zhǎng)期有效的溝通機(jī)制。

三是層層遞交的信息公開(kāi)模式。上述規(guī)范明確了核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位須首先向政府有關(guān)部門(mén)報(bào)告核事件/事故信息的義務(wù)，實(shí)踐中同樣采納政府報(bào)告先行的信息傳遞模式⑤，然而此過(guò)程很可能將錯(cuò)過(guò)24小時(shí)內(nèi)公開(kāi)信息的黃金時(shí)間。若經(jīng)專(zhuān)業(yè)人員查證存在核事件/事故，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位也應(yīng)負(fù)有直接向公眾公開(kāi)信息的義務(wù)。在法國(guó)，政府、核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位、運(yùn)輸單位和個(gè)人都有義務(wù)進(jìn)行信息公開(kāi)。國(guó)家核安全局應(yīng)及時(shí)向公眾公開(kāi)信息，這能夠降低不必要的社會(huì)恐慌，強(qiáng)化負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象[8]。

易言之，上述規(guī)范在信息公開(kāi)的時(shí)限、內(nèi)容、模式等方面皆存在一些不足，且上述規(guī)范的效力階層較低，我國(guó)應(yīng)借鑒法國(guó)《核領(lǐng)域透明與安全法》(Act No.2006-686 on Transparency and security in the nuclear field，TSN)⑥進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，提高規(guī)范的效力階層及可操作性，明確要求政府及有關(guān)單位和個(gè)人主動(dòng)、及時(shí)、全面公開(kāi)相關(guān)信息。此外，對(duì)于非專(zhuān)業(yè)人士，以圖片、影視化展現(xiàn)核安全信息的方式相較于文字描述更容易被理解和接受，在信息高速流轉(zhuǎn)的智能化時(shí)代，應(yīng)充分利用高科技實(shí)現(xiàn)信息的透明度。德國(guó)在制定能源轉(zhuǎn)型政策的過(guò)程中，即利用可視化技術(shù)(AR、VR等)來(lái)提高民眾的參與度，實(shí)現(xiàn)信息的有效公開(kāi)[14]。

(二)實(shí)現(xiàn)有效溝通

1.核電企業(yè)之間經(jīng)驗(yàn)互享與合作

一是增進(jìn)企業(yè)互動(dòng)，集合優(yōu)秀治理經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家核安全局應(yīng)做好組織牽頭工作，定期舉辦經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)；對(duì)包括核電運(yùn)行治理經(jīng)驗(yàn)、人才管理經(jīng)驗(yàn)在內(nèi)的良好治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行及時(shí)公開(kāi)并予以表彰；具備普適性的良好經(jīng)驗(yàn)應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行積極推廣。

二是風(fēng)險(xiǎn)事件經(jīng)驗(yàn)共享。雖然現(xiàn)行法律未對(duì)0級(jí)事件公開(kāi)作出強(qiáng)制性規(guī)定，但在實(shí)踐中，核電廠仍須嚴(yán)格做到詳盡公開(kāi)事件發(fā)生之始末，以達(dá)到經(jīng)驗(yàn)共享的目的。通過(guò)對(duì)不同核事件發(fā)生原因的經(jīng)驗(yàn)交流，可以使核電企業(yè)及時(shí)發(fā)現(xiàn)其原先未關(guān)注到的核安全問(wèn)題，并采取針對(duì)性措施規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。比如通過(guò)陽(yáng)江核電廠因海生物入侵水循環(huán)過(guò)濾系統(tǒng)而導(dǎo)致的停堆事件，其他核電廠可以吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開(kāi)展冷源系統(tǒng)防控海生物檢查，以規(guī)避此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。

三是深度合作。除短期、臨時(shí)的內(nèi)部經(jīng)驗(yàn)交流外，核電企業(yè)之間亟待深入合作。比如形成企業(yè)同盟，跨區(qū)域開(kāi)展核安全知識(shí)宣講工作等。民眾可以直接與本區(qū)域或其他區(qū)域核電企業(yè)的工作人員交流，民眾與核電企業(yè)之間良好的互動(dòng)氛圍有助于提升民眾的安全感。核電企業(yè)之間還應(yīng)發(fā)展建立核自保組織來(lái)有效分散風(fēng)險(xiǎn)。

2.政府、企業(yè)、民眾之間敞開(kāi)溝通

一是發(fā)揮政府積極引導(dǎo)溝通的作用。由專(zhuān)家組成的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域與由廣大民眾組成的感知風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域之間存在溝通障礙，二者處于不同的話(huà)語(yǔ)體系，對(duì)于核安全問(wèn)題的關(guān)注重點(diǎn)和理解存在差異。政府應(yīng)積極引導(dǎo)雙方進(jìn)行有效溝通，對(duì)民眾關(guān)心的核安全問(wèn)題應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，強(qiáng)調(diào)受眾意識(shí)，真正實(shí)現(xiàn)“中央督導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)作為、社會(huì)參與”的公眾溝通工作機(jī)制。

二是實(shí)現(xiàn)短期溝通與長(zhǎng)期溝通并存的模式。針對(duì)突發(fā)性事件，須充分利用新媒體平臺(tái)，進(jìn)行有效的短期溝通。如新冠肺炎疫情期間，各大互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)研發(fā)辟謠專(zhuān)區(qū)進(jìn)行及時(shí)全面的辟謠工作，一方面能夠普及專(zhuān)業(yè)知識(shí)、消解民眾疑慮，進(jìn)而減少不必要的社會(huì)恐慌；另一方面，廣大民眾通過(guò)新媒體平臺(tái)轉(zhuǎn)發(fā)、評(píng)論辟謠動(dòng)態(tài)，有效參與防疫事件，真正實(shí)現(xiàn)有效溝通。長(zhǎng)期溝通的表現(xiàn)方式為，日常核知識(shí)的普及和企業(yè)的社會(huì)責(zé)任[7]。凡設(shè)有核設(shè)施的省市地方電視、黨報(bào)、網(wǎng)絡(luò)都應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的核安全頻道，依靠媒體進(jìn)行宣傳，普及相關(guān)核知識(shí)。核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位也應(yīng)定期舉辦開(kāi)放日活動(dòng)，進(jìn)而逐漸改變核安全信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)實(shí)局面，提高民眾的參與意識(shí)，為核能產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定良好的群眾基礎(chǔ)。

三是建立線(xiàn)上線(xiàn)下相結(jié)合的民意反饋機(jī)制。除了完善信息公開(kāi)制度，單方面地積極普及核知識(shí)外，還須在更高層次上提高公眾參與度。一方面，可在線(xiàn)上向公眾開(kāi)放征集意見(jiàn)，改變生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家核安全局等官方網(wǎng)站大都僅向特定單位征求意見(jiàn)的現(xiàn)狀[15]；另一方面，對(duì)于任何級(jí)別的事件或事故，都應(yīng)該及時(shí)舉辦電視新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布會(huì)必須包含民意代表的參與和提問(wèn)。我國(guó)《核安全法》規(guī)定了核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位和地方政府就影響公眾利益的重大核安全事項(xiàng)舉行聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等義務(wù)⑦?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》規(guī)定，當(dāng)民眾對(duì)環(huán)境影響問(wèn)題存在疑問(wèn)時(shí)，建設(shè)單位負(fù)有舉辦公眾座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或?qū)＜艺撟C會(huì)的義務(wù)⑧。但遺憾的是，上述規(guī)范皆未具體規(guī)定公眾申請(qǐng)參與聽(tīng)證會(huì)等會(huì)議的條件、政府或核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位主動(dòng)舉辦聽(tīng)證會(huì)等會(huì)議的具體情形、聽(tīng)證會(huì)上公眾參與的形式等。原則性的規(guī)定往往不易落實(shí)，日本法規(guī)定有關(guān)核設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題以民眾參與聽(tīng)證或民意咨詢(xún)?yōu)榍疤?，但因流于形式而備受批評(píng)⑨。高效的聽(tīng)證會(huì)應(yīng)采取開(kāi)放對(duì)話(huà)的方式，形成公眾和決策制定者之間的直接交流，而非僅僅通知公眾參加聽(tīng)證但卻未賦予其實(shí)際的參與權(quán)[16]。如何實(shí)現(xiàn)開(kāi)放對(duì)話(huà)，德國(guó)法的做法值得借鑒⑩，其控制聽(tīng)證會(huì)等會(huì)議的參會(huì)人數(shù)，為互動(dòng)式而非授課式的交流模式提供前提條件。邀請(qǐng)技術(shù)專(zhuān)家提供咨詢(xún)，并通過(guò)通俗易懂的方式針對(duì)性地向民眾傳遞核安全知識(shí)，解除不同利益相關(guān)者的疑慮[14]。

二 加強(qiáng)多重監(jiān)管

日本核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不力是導(dǎo)致福島核事故發(fā)生的主要原因[17]。盡管我國(guó)新建的核電站普遍采用第三代核電技術(shù)，提高設(shè)計(jì)規(guī)格，大大降低了發(fā)生嚴(yán)重核事故的概率，但依托人力操作設(shè)施仍難免存在失誤，這就要求監(jiān)管部門(mén)推進(jìn)生產(chǎn)與監(jiān)管并行的實(shí)時(shí)監(jiān)管，有針對(duì)性地進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，切實(shí)保障利益相關(guān)者的監(jiān)管權(quán)，最終形成“企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管—政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管—人大監(jiān)督—輿論監(jiān)督”相結(jié)合的多重監(jiān)管模式。

(一)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管

所謂企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管，指核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位內(nèi)部依托專(zhuān)業(yè)技術(shù)構(gòu)建運(yùn)行嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

1.實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管。在智能時(shí)代的今天，利用智能監(jiān)測(cè)、傳感網(wǎng)絡(luò)與多源信息融合等技術(shù)，核電廠已能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)核設(shè)備運(yùn)行的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。若加以成熟的區(qū)塊鏈技術(shù)(其記錄不可篡改、可追溯)，可以為監(jiān)管部門(mén)提供強(qiáng)有力的監(jiān)管手段，提高整個(gè)市場(chǎng)的監(jiān)管水平，甚至可以逐步完成無(wú)人監(jiān)管條件下核設(shè)備的安全運(yùn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)核能產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化、智能化[18]。

2.實(shí)現(xiàn)靈活監(jiān)管。為了提高監(jiān)管的有效性，美國(guó)法采取風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向與基于表現(xiàn)的規(guī)制模式(risk-informed and performance-based regulation)。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向規(guī)制模式與基于表現(xiàn)的規(guī)制方式實(shí)際上是兩種不同的監(jiān)管策略，只不過(guò)二者相輔相成，在實(shí)踐中經(jīng)常被同時(shí)采用。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向監(jiān)管是一種決策方法，它可以對(duì)經(jīng)驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)和其他因素進(jìn)行權(quán)衡，引導(dǎo)人們關(guān)注對(duì)公共安全構(gòu)成更大風(fēng)險(xiǎn)的具體設(shè)計(jì)和操作問(wèn)題。而基于表現(xiàn)的規(guī)制模式則以核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位的運(yùn)行表現(xiàn)為導(dǎo)向設(shè)置規(guī)制目標(biāo)，激勵(lì)核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位依據(jù)該目標(biāo)自行選定監(jiān)管方式[19]。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向規(guī)制模式能夠有針對(duì)性地進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，以避免將重要資源浪費(fèi)在不重要的核安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題上?；诒憩F(xiàn)的規(guī)制模式能夠減少監(jiān)管的形式束縛，賦予監(jiān)管主體足夠的自由裁量權(quán)，最大程度地發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效率最大化。這種靈活的監(jiān)管方式大大促進(jìn)了美國(guó)核電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[20]。我國(guó)提倡核能發(fā)展與安全并重的政策方針，而美國(guó)法中這種靈活的監(jiān)管策略具備較強(qiáng)的實(shí)踐價(jià)值，值得我們借鑒。比如，近年來(lái)我國(guó)已經(jīng)發(fā)生多起因海生物入侵海水循環(huán)水過(guò)濾系統(tǒng)而導(dǎo)致核電站非正常運(yùn)行的事件，這顯然應(yīng)當(dāng)成為核安全風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象。

此外，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位內(nèi)部要明確互相監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，建立內(nèi)部監(jiān)督舉報(bào)重獎(jiǎng)和保密機(jī)制，以逐步建立我國(guó)的吹哨人制度，彌補(bǔ)政府監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管缺漏。

(二)政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管

所謂政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管，即主要依托于核安全局、生態(tài)環(huán)境部核電安全管理司、生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心等核安全監(jiān)督管理部門(mén)而進(jìn)行的監(jiān)管。

核安全監(jiān)督管理部門(mén)要實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)管。我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)定了核安全監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位的定期監(jiān)管以及對(duì)核設(shè)施建造、運(yùn)行、退役等特定現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管，但僅僅是特定時(shí)間、特定場(chǎng)合下的監(jiān)管是不夠的，還應(yīng)推行核電公司內(nèi)部日?qǐng)?bào)周報(bào)制度，實(shí)行飛行檢查、隨機(jī)抽查制度，適時(shí)通報(bào)監(jiān)督檢查中的問(wèn)題，跟蹤糾正落實(shí)，將監(jiān)督深入到每一個(gè)進(jìn)程、終端。各國(guó)通行的管理辦法是由核安全監(jiān)管機(jī)關(guān)派駐現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管者，并授權(quán)其可以接觸正在使用或貯存核材料的所有場(chǎng)所。一般情況下，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)享有在任何時(shí)間對(duì)任何核電站進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)利[19]。如法國(guó)《核領(lǐng)域透明與安全法》第40條規(guī)定，核安全檢查員可以隨時(shí)視察基本核設(shè)施，監(jiān)測(cè)放射性物質(zhì)的運(yùn)輸活動(dòng)以及存放放射性物質(zhì)的倉(cāng)庫(kù)、停車(chē)場(chǎng)、裝卸設(shè)施。又如《核安全公約》第14條規(guī)定，核監(jiān)管機(jī)關(guān)須對(duì)核設(shè)施整個(gè)壽期內(nèi)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管[21]。

除了加強(qiáng)核安全監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管權(quán)力外，還應(yīng)通過(guò)嚴(yán)格的責(zé)任設(shè)置以明確其監(jiān)管職責(zé)。核安全監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部要層層簽署責(zé)任狀，完善黨政一把手安全責(zé)任制，將責(zé)任狀的落實(shí)情況納入到考核評(píng)優(yōu)中，對(duì)干部的提拔任用實(shí)行一票否決制。

(三)人大監(jiān)督

所謂“人大監(jiān)督”指全國(guó)人大常委會(huì)下設(shè)核安全監(jiān)管專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，以協(xié)助最高權(quán)力機(jī)關(guān)推進(jìn)立法、履行法律監(jiān)督職責(zé)。該專(zhuān)委會(huì)應(yīng)由政府官員、專(zhuān)家學(xué)者以及市民代表組成，輔以良好的履職激勵(lì)政策，以充分調(diào)動(dòng)專(zhuān)委會(huì)組成人員工作的積極主動(dòng)性。同時(shí)優(yōu)化專(zhuān)委會(huì)議事規(guī)則，保證不同身份的專(zhuān)委會(huì)組成人員都享有實(shí)質(zhì)的參與表決權(quán)。專(zhuān)委會(huì)享有核安全檢查權(quán)，有關(guān)政府部門(mén)、全國(guó)性核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位須向?qū)Ｎ瘯?huì)定期報(bào)告核安全運(yùn)行情況，但僅僅通過(guò)匯報(bào)工作的監(jiān)督方式顯然不能真正發(fā)揮專(zhuān)委會(huì)的監(jiān)督效果，其應(yīng)積極履行實(shí)地調(diào)查監(jiān)督的義務(wù)，并與相關(guān)利益群體取得密切聯(lián)系，進(jìn)而將監(jiān)督職能落實(shí)?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，專(zhuān)委會(huì)對(duì)屬于本級(jí)人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問(wèn)題享有調(diào)查研究并提出建議的權(quán)力，但未規(guī)定建議的接受主體，從高效處理調(diào)查研究結(jié)果的角度出發(fā)，應(yīng)允許專(zhuān)委會(huì)可以直接向政府相關(guān)部門(mén)而非只能向常委會(huì)或人大提出建議[22]。

同時(shí)，專(zhuān)委會(huì)依托豐富的監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)采取措施積極推動(dòng)核安全監(jiān)管立法。目前，我國(guó)已經(jīng)制定了《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》等安全監(jiān)管法規(guī)，但內(nèi)容分散不完整、法規(guī)效力階層較低，《核安全法》對(duì)核安全監(jiān)管的規(guī)制也不夠細(xì)致。當(dāng)務(wù)之急是，借鑒瑞士、南非等國(guó)立法模式，由全國(guó)人大常委會(huì)制定統(tǒng)一的核安全監(jiān)管法。

(四)輿論監(jiān)督

輿論監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)含義既包括傳統(tǒng)媒體新聞工作者的監(jiān)督，也包含互聯(lián)網(wǎng)人民群眾的監(jiān)督[23]。輿論監(jiān)督推動(dòng)媒體、企業(yè)與公眾三方積極互動(dòng)，既保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán),又有助于核電企業(yè)提高自我約束力，增強(qiáng)安全意識(shí)，最大限度降低核安全風(fēng)險(xiǎn)。

首先，應(yīng)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的全媒體監(jiān)督。在信息化時(shí)代，傳統(tǒng)媒體應(yīng)與新媒體有機(jī)結(jié)合，擴(kuò)大媒體監(jiān)督報(bào)道途徑。媒體客觀真實(shí)的報(bào)道將引起利益相關(guān)者的廣泛關(guān)注，媒體擔(dān)負(fù)起輿論導(dǎo)向和監(jiān)督窗口的重要使命。只有常態(tài)化的監(jiān)督才能提高媒體的公信力和影響力，媒體報(bào)道的相關(guān)內(nèi)容才能更有“分量”。持續(xù)輸出的模式還能提高利益相關(guān)者的關(guān)注度，激發(fā)更多的民眾了解并參與核安全風(fēng)險(xiǎn)治理。

其次，應(yīng)構(gòu)建暢通的公眾監(jiān)督路徑。為減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，《核安全法》同其他風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法一樣，規(guī)定了公民、法人和其他組織針對(duì)存在安全隱患或者違反核安全法律規(guī)定的行為，享有向國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)或其他有關(guān)部門(mén)舉報(bào)監(jiān)督的權(quán)利。上文提到的公眾線(xiàn)上參與規(guī)范制定、線(xiàn)下參加聽(tīng)證會(huì)等互動(dòng)模式，實(shí)際上也是公眾進(jìn)行日常監(jiān)督的途徑。但僅通過(guò)行政部門(mén)實(shí)現(xiàn)公眾的舉報(bào)監(jiān)督權(quán)利還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還應(yīng)為公眾建立方便快捷的媒體監(jiān)督路徑。加快核安全問(wèn)題的全媒體監(jiān)督平臺(tái)建設(shè)，暢通“問(wèn)題收集—問(wèn)題曝光—現(xiàn)場(chǎng)討論—問(wèn)題督辦—效果評(píng)價(jià)”這一系統(tǒng)化的服務(wù)流程，以此切實(shí)保障公眾的監(jiān)督權(quán)。在有些地區(qū)，全媒體監(jiān)督平臺(tái)早已搭建，但多處理水電氣服務(wù)、城市排水、政務(wù)服務(wù)等問(wèn)題[24]。在核能產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的時(shí)代，核安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也逐漸得到廣泛關(guān)注，媒體和政府應(yīng)借鑒已有經(jīng)驗(yàn)，保障公眾通過(guò)全媒體渠道實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)利。

三 嚴(yán)格責(zé)任追究

民用核設(shè)施安全運(yùn)行以零事故為宗旨，應(yīng)絕對(duì)避免任何事故的發(fā)生。為此，應(yīng)堅(jiān)持責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的均衡原則，建立嚴(yán)密的刑事、行政、民事責(zé)任體系，并積極發(fā)揮責(zé)任的預(yù)防機(jī)能。

(一)刑事責(zé)任

在刑事規(guī)制領(lǐng)域，須加大懲罰力度,探索刑事責(zé)任的預(yù)防機(jī)能。對(duì)此，國(guó)際通行做法是強(qiáng)化刑事處罰，罪名獨(dú)立化并降低入罪門(mén)檻。而我國(guó)刑法還缺乏針對(duì)核安全事件的罪名，直接以核犯罪命名的，只有走私核材料罪，其他核犯罪類(lèi)型多包含在以危險(xiǎn)物質(zhì)、危險(xiǎn)物品等為犯罪對(duì)象的罪名之中。但核材料具備輻射的長(zhǎng)期性、累積性等特性，核犯罪的因果關(guān)系認(rèn)定也存在一定難度，將其與其他危險(xiǎn)物品、危險(xiǎn)物質(zhì)不加區(qū)分地統(tǒng)一規(guī)制，既不符合罪刑設(shè)置的嚴(yán)密性，也不能夠有效打擊核犯罪。為此，須擴(kuò)充核安全刑事犯罪罪名，將核犯罪獨(dú)立化，以彌補(bǔ)現(xiàn)行刑法的立法不足。此外，包含在其他罪名中的核犯罪多為結(jié)果犯或具體危險(xiǎn)犯，導(dǎo)致刑法介入核犯罪的時(shí)間滯后，不能充分發(fā)揮刑事責(zé)任的預(yù)防遏制作用。在高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，刑事立法的重心應(yīng)由事后懲罰轉(zhuǎn)移至事先預(yù)防[25]。故應(yīng)增加作為抽象危險(xiǎn)犯或行為犯的核犯罪，將核犯罪預(yù)備行為及幫助行為入罪。

在核安全問(wèn)題上采取嚴(yán)格的刑事責(zé)任制度，是在風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域下為保障大規(guī)模的財(cái)產(chǎn)、生命安全而作出的合理選擇，僅僅通過(guò)罪名的擴(kuò)張、入罪門(mén)檻的降低便認(rèn)定為是對(duì)刑法謙抑性思想的違背，顯然過(guò)于僵硬。但刑事責(zé)任相較民事責(zé)任、行政責(zé)任等規(guī)制手段的風(fēng)險(xiǎn)控制成本更高，在實(shí)踐中，應(yīng)做到刑事處罰最小化，讓刑法成為最后保障方式。

(二)行政責(zé)任

行政責(zé)任追究的對(duì)象應(yīng)具備全面性。政府單位相較私人企業(yè)在高風(fēng)險(xiǎn)防治領(lǐng)域更為專(zhuān)業(yè)，政府監(jiān)管是更為有效的防控方式[26]。但《核安全法》僅強(qiáng)調(diào)核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位內(nèi)部的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，而缺乏對(duì)政府未盡相關(guān)職責(zé)時(shí)的規(guī)制。當(dāng)政府單位未盡到監(jiān)管義務(wù)、信息公開(kāi)義務(wù)，或未合規(guī)批準(zhǔn)建造核電廠時(shí)，皆應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。明確政府單位的責(zé)任主體地位，是有效激發(fā)其責(zé)任意識(shí)、督促其盡職履行防控義務(wù)的前提條件。

細(xì)化行政責(zé)任追究制，形成嚴(yán)密的行政責(zé)任體系。首先，落實(shí)核安全生產(chǎn)整體責(zé)任，排除“領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管、運(yùn)行”等任何環(huán)節(jié)的紕漏。其中，實(shí)際運(yùn)行者應(yīng)對(duì)其不合理的操作行為負(fù)責(zé)，未有效監(jiān)督的監(jiān)管人員、領(lǐng)導(dǎo)人員則須對(duì)全部損害負(fù)擔(dān)連帶責(zé)任。其次，建立責(zé)任倒查制。針對(duì)核事件或事故，應(yīng)成立高級(jí)別專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行責(zé)任倒查，審查相關(guān)單位及其工作人員事前預(yù)防是否到位、事中處置是否得當(dāng)、事后追蹤是否及時(shí)有效。再次，踐行終身責(zé)任追究制，將責(zé)任人員的違法違規(guī)信息記入誠(chéng)信檔案，并進(jìn)行公開(kāi)。吊銷(xiāo)可能造成較為嚴(yán)重后果的違法人員執(zhí)業(yè)資格證書(shū)，并終身禁入核領(lǐng)域。最后，加大行政處罰力度。我國(guó)《核安全法》設(shè)置的行政罰款數(shù)額明顯較低，對(duì)未按照要求控制輻射照射劑量等嚴(yán)重的違法行為仍采用警告先行的模式，缺乏迅速有效的責(zé)任控制機(jī)制。為此，我們建議修改《核安全法》，適度增加罰款數(shù)額，提高責(zé)任規(guī)格，明確不同級(jí)別事故/事件對(duì)應(yīng)的責(zé)任，即便0級(jí)事件也不例外。

(三)民事責(zé)任

在民事責(zé)任的設(shè)定上，各國(guó)的做法似乎一反刑事責(zé)任、行政責(zé)任中的嚴(yán)格態(tài)度，責(zé)任集中、有限責(zé)任成為國(guó)際通識(shí)。但實(shí)際上，責(zé)任集中僅僅是民事責(zé)任的外部表現(xiàn)，有限責(zé)任的選擇是利益均衡的考量。民事責(zé)任應(yīng)同樣堅(jiān)守嚴(yán)格責(zé)任的原則。

1.責(zé)任集中抑或連帶責(zé)任

有關(guān)核損害的民事責(zé)任，主要存在以下兩種立法例，一是美國(guó)《普萊斯-安德森法案》(price-Anderson act)確定的經(jīng)濟(jì)管道(Economic channeling)責(zé)任，即對(duì)外僅由核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者向被侵權(quán)人賠償損失，但在特定情形下，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者承擔(dān)責(zé)任后可以向他責(zé)任人追償[26]。二是《巴黎核責(zé)任公約》(Paris convention on nuclear liability)和《維也納公約》(Vienna convention on civil liability for nuclear damage)確立的法律管道(legal channeling)責(zé)任，即核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者為唯一的責(zé)任主體，其承擔(dān)責(zé)任后不享有向其他造成核損害主體追償?shù)臋?quán)利[6]。兩種立法模式的共通之處在于外部責(zé)任承擔(dān)的集中性，認(rèn)為責(zé)任集中制將簡(jiǎn)化訴訟程序、提高賠償效率，利于保障受害人權(quán)益。但回顧核責(zé)任公約的制定歷程可以發(fā)現(xiàn)，《巴黎核責(zé)任公約》支持營(yíng)運(yùn)者集中責(zé)任，實(shí)際上并非為了簡(jiǎn)化程序、保障受害人權(quán)利，而是為了行業(yè)利益。在核工業(yè)發(fā)展之初，歐洲市場(chǎng)必須依靠美國(guó)供應(yīng)商的產(chǎn)品和技術(shù)。而供應(yīng)核燃料的美國(guó)供應(yīng)商為了確保由營(yíng)運(yùn)者單獨(dú)承擔(dān)責(zé)任進(jìn)而使其完全免責(zé)，要求在雙邊條約中制定這種供應(yīng)商無(wú)害式條款[27]?！逗四茴I(lǐng)域第三方責(zé)任公約》(Convention on third party liability in the field of nuclear energy，VI(f))和《維也納公約》中也規(guī)定了該項(xiàng)內(nèi)容。在這些公約的約束下，營(yíng)運(yùn)者單獨(dú)承擔(dān)責(zé)任，且承擔(dān)責(zé)任后不享有追償權(quán)。而美國(guó)《普萊斯-安德森法案》(price-Anderson act)卻規(guī)定了可以追償?shù)膬煞N例外情形，即約定追償或他責(zé)任人故意造成損害時(shí)的追償。由此，美國(guó)利用其科技領(lǐng)先的優(yōu)勢(shì)地位，達(dá)成了核損害賠償?shù)碾p重標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)我國(guó)《核安全法》第90條以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)(國(guó)函〔2007〕64號(hào))》第2項(xiàng)、8項(xiàng)、9項(xiàng)之規(guī)定，我國(guó)立法傾向于美國(guó)法的經(jīng)濟(jì)管道責(zé)任模式。但有關(guān)責(zé)任集中的立法模式，并非不存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，責(zé)任集中制并不利于受損害方的權(quán)益保護(hù)，相反，連帶責(zé)任為受損害方提供更多選擇空間，還產(chǎn)生責(zé)任分擔(dān)的效果，減少了核電廠破產(chǎn)的可能性[5],是更為有效的核損害治理方式。同時(shí)，連帶責(zé)任能夠提高多個(gè)責(zé)任主體的注意義務(wù)、增強(qiáng)共同防治意識(shí)，從而有效預(yù)防核事故，經(jīng)濟(jì)管道責(zé)任雖然支持內(nèi)部追償，但加以嚴(yán)苛的條件限制[27]，且在他責(zé)任人破產(chǎn)的情形下，承擔(dān)責(zé)任的核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者可能無(wú)法在事后實(shí)現(xiàn)追償權(quán)，由此大大增加了責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)[26]。

本文認(rèn)為，連帶責(zé)任自然強(qiáng)化了受害者的求償權(quán)，但過(guò)分苛責(zé)核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位之外的責(zé)任主體。供應(yīng)商對(duì)核設(shè)施營(yíng)運(yùn)過(guò)程缺乏控制，若認(rèn)為因核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者的過(guò)錯(cuò)造成的損失仍應(yīng)由供應(yīng)商承擔(dān)連帶責(zé)任，對(duì)供應(yīng)商而言有違公正，也會(huì)產(chǎn)生交易恐慌，不利于核能產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。在連帶責(zé)任的制度之下，供應(yīng)商可能會(huì)為了分散風(fēng)險(xiǎn)，而采取與營(yíng)運(yùn)者相同的財(cái)務(wù)保證措施，由此不便于保險(xiǎn)集中。從核能發(fā)展與安全并重的方面考量，較好的解決方案仍是經(jīng)濟(jì)管道責(zé)任。由核責(zé)任保險(xiǎn)提供綜合覆蓋的“公共責(zé)任”，為可能承擔(dān)責(zé)任的所有責(zé)任主體提供“公共責(zé)任”的掩護(hù)，其他責(zé)任主體將因核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者的責(zé)任保險(xiǎn)而受益[26]。責(zé)任集中后追償?shù)姆绞侥軌虮Ｕ鲜軗p害方的追償權(quán)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任自負(fù)。只不過(guò)法定追償?shù)膶?duì)象不應(yīng)僅限于具備主觀故意的他責(zé)任人，還應(yīng)包含過(guò)失造成核損害的他責(zé)任人。如此才能最大限度地激發(fā)各方主體的注意義務(wù)，降低核事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

2.有限責(zé)任抑或無(wú)限責(zé)任

一些重要的國(guó)際核責(zé)任公約和主要核能大國(guó)均支持核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位對(duì)核損害負(fù)擔(dān)有限責(zé)任。有限責(zé)任能夠盡可能避免核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位破產(chǎn)，保證出現(xiàn)核事故時(shí)，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位仍能夠繼續(xù)運(yùn)行，承擔(dān)事故的后續(xù)處理工作，同時(shí)促進(jìn)核能產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。但近年來(lái)，有限責(zé)任模式不斷遭受質(zhì)疑，主要可歸結(jié)于以下三點(diǎn)原因：一是不能使受害人獲得完全賠償，受害人不應(yīng)承受非其過(guò)失造成的損害，限額制度不具備合理性；二是不能激勵(lì)營(yíng)運(yùn)者最大限度地采取相關(guān)措施避免損害的發(fā)生，其將根據(jù)有限的賠償額度來(lái)衡量其應(yīng)投入的預(yù)防成本，進(jìn)而削弱了嚴(yán)格責(zé)任的威懾力[26]；三是損失結(jié)果不可估量。如美國(guó)《核損害補(bǔ)充賠償公約》(Convention on supplementary compensation for nuclear damage)中將賠償額度限定在3億美元，因其遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于切爾諾貝利、福島等典型核事故的損失數(shù)額而備受批判[28]。

本文傾向于有限責(zé)任的立法模式，針對(duì)以上三點(diǎn)質(zhì)疑，作出以下回應(yīng)：首先，在未來(lái)財(cái)務(wù)保證制度健全的基礎(chǔ)上，保險(xiǎn)賠償將首當(dāng)其沖，占據(jù)損失分擔(dān)的首要和核心地位。在保險(xiǎn)賠償后仍不能滿(mǎn)足受害人損失時(shí)，才須由核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位賠償。即使核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位承擔(dān)有限賠償后，仍有不足的，國(guó)家還將提供一定限額的財(cái)政補(bǔ)償。多層救濟(jì)體系能夠有效保障受害人的合法權(quán)益。其次，核事故一旦發(fā)生，不僅會(huì)造成人員傷亡、環(huán)境污染，還將對(duì)核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位自身造成難以計(jì)量的財(cái)產(chǎn)損失。所以無(wú)論核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位須對(duì)外賠償幾何，其都將竭盡所能預(yù)防核安全風(fēng)險(xiǎn)。最后，可以根據(jù)以往的核事故損害賠償情況以及我國(guó)核電環(huán)境現(xiàn)狀計(jì)算出一個(gè)較為合理的核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位的賠償限額，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化對(duì)其進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。綜合以上考量，我國(guó)《國(guó)務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》(國(guó)函〔2007〕64號(hào))所確立的有限責(zé)任模式是更為合理的責(zé)任承擔(dān)方式。

3.保險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

雖然核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位資產(chǎn)不足以賠償核損害的情狀導(dǎo)致政府補(bǔ)貼、國(guó)際補(bǔ)償?shù)染戎绞绞⑿校祟?lèi)救助機(jī)制無(wú)法激發(fā)營(yíng)運(yùn)者采取防治措施的積極性，也將加劇政府的財(cái)政壓力。在核風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，不可忽視的財(cái)務(wù)保證方式為保險(xiǎn)制度，其不僅能夠分散風(fēng)險(xiǎn)，還能夠在一定程度上預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，保險(xiǎn)人基于豐富的承保經(jīng)驗(yàn)，能快速識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并提出專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理改進(jìn)建議，從而幫助核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

但僅僅是常態(tài)下的普通保險(xiǎn)制度顯然不能滿(mǎn)足大規(guī)模、高額度的核損害賠償，目前國(guó)際上主要存在以下三種高效可行的核保險(xiǎn)形式：一是核保險(xiǎn)共同體(簡(jiǎn)稱(chēng)核共體)。目前國(guó)際核共體組織集合了二十多家核共體，我國(guó)核共體為其中之一。核共體主要由保險(xiǎn)公司組成，通過(guò)提存巨災(zāi)準(zhǔn)備金、再保險(xiǎn)等方式為核風(fēng)險(xiǎn)承保。當(dāng)任一營(yíng)運(yùn)商的核損害賠償超過(guò)其個(gè)人責(zé)任險(xiǎn)額度時(shí)，核共體即發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)保作用(retrospective risk pooling)。其通過(guò)個(gè)人與集體的雙重保險(xiǎn)模式提供核損害保障，既能夠滿(mǎn)足高額度的賠償數(shù)額，又能夠有效激勵(lì)責(zé)任人的防治意識(shí)[26,29]。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，單純的商業(yè)共同體模式難以覆蓋全部損失，為此須考慮為核保險(xiǎn)制定完備的巨災(zāi)責(zé)任準(zhǔn)備金制度[30]。我國(guó)《核安全法》第57條規(guī)定，國(guó)家建立核事故應(yīng)急準(zhǔn)備金制度，保障核事故應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)工作所需經(jīng)費(fèi)。核事故應(yīng)急準(zhǔn)備金管理辦法，由國(guó)務(wù)院制定。雖然保監(jiān)會(huì)早已在2015年發(fā)布了核保險(xiǎn)巨災(zāi)責(zé)任準(zhǔn)備金管理辦法(征求意見(jiàn)稿)，但至今仍未正式施行。從我國(guó)目前有關(guān)巨災(zāi)準(zhǔn)備金的規(guī)范來(lái)看，僅財(cái)政部發(fā)布的《金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則——實(shí)施指南》(財(cái)金〔2007〕23號(hào))第11條第1點(diǎn)規(guī)定了，從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的金融企業(yè),應(yīng)按本年實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)10%提取總準(zhǔn)備金,用于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償,不得用于分紅、轉(zhuǎn)增資本。但其并不符合國(guó)際上巨災(zāi)責(zé)任準(zhǔn)備金計(jì)提的通用規(guī)則和現(xiàn)實(shí)需求，因此要想建立核事故應(yīng)急準(zhǔn)備金制度，仍須作出與普通保險(xiǎn)規(guī)則相區(qū)分的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。此外，核共體模式本身仍存有以下弊端：其一，商業(yè)保險(xiǎn)不能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的全部轉(zhuǎn)移。比如日本因自然災(zāi)害出現(xiàn)的核泄漏事件在核第三者責(zé)任險(xiǎn)下將得不到保險(xiǎn)公司的任何賠償；其二，核保險(xiǎn)市場(chǎng)的壟斷性程度高，存在高保費(fèi)、低賠償額的特征；其三，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)人的固定性，導(dǎo)致其管理體制僵化、不易實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新以適應(yīng)核電產(chǎn)業(yè)的時(shí)代發(fā)展。

除了核共體這一種保險(xiǎn)形式之外，核電公司還須壯大自身的保險(xiǎn)系統(tǒng)，即核自保公司(Captive Insurance)，指由其母公司設(shè)立的專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)承保母公司及其下屬公司的風(fēng)險(xiǎn)或者間接地為母公司及其下屬公司的原保險(xiǎn)公司辦理再保險(xiǎn)的公司[31]。在我國(guó)大力發(fā)展核電產(chǎn)業(yè)的背景下，核自保公司是企業(yè)進(jìn)行自我風(fēng)險(xiǎn)管理的有效手段。美國(guó)、瑞典、英國(guó)等國(guó)皆存有高比例的自保公司，相較之下，我國(guó)自保公司的體量略顯單薄，截至目前僅存有8家自保公司，而這其中僅包含一家核電專(zhuān)業(yè)自保公司，即中廣核保險(xiǎn)有限公司。

三是核自保組織，其通過(guò)成員交納保費(fèi)形成基金，以彌補(bǔ)未來(lái)的災(zāi)害損失[31]。國(guó)際上典型的自保組織為核電保險(xiǎn)有限公司(Nuclear Electric Insurance Limited，NEIL)及歐洲核自保組織(Europe Mutual Association of Nuclear Insurers，EMANI)。在核設(shè)施營(yíng)運(yùn)企業(yè)之間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方式既能夠在損害發(fā)生后提供及時(shí)救濟(jì)，又能夠促使?fàn)I運(yùn)者之間相互監(jiān)督、積極采取防控措施，有效降低損害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。雖然目前國(guó)內(nèi)不存在核自保組織，但自保組織形式早已存在于漁業(yè)、職工保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，其豐富的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。三種保險(xiǎn)形式各有利弊，但皆為有效的財(cái)務(wù)保證形式，若要充分發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移作用，應(yīng)同時(shí)設(shè)立并發(fā)展上述三種保險(xiǎn)形式。

綜上可見(jiàn)，暢通溝通渠道將保障民眾參與核安全監(jiān)管，是實(shí)現(xiàn)核安全的前提和基礎(chǔ)；多重監(jiān)管模式是暢通溝通的結(jié)果，也將有助于責(zé)任追究，是預(yù)防核事故的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；嚴(yán)格責(zé)任追究能夠明晰責(zé)任分配，倒逼養(yǎng)成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)，是核安全風(fēng)險(xiǎn)治理的最終保障。以上三者各司其職、功能互補(bǔ)，形成了“三位一體”的核安全風(fēng)險(xiǎn)治理的法律路徑。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)國(guó)家核安全局官網(wǎng):http://nnsa.mee.gov.cn/ywdh/ywjyfk。

②根據(jù)國(guó)家能源“十三五”規(guī)劃，今年核電運(yùn)行裝機(jī)容量預(yù)計(jì)超過(guò)5800萬(wàn)千瓦。

③參見(jiàn)《核安全信息公開(kāi)辦法》第11條。

④參見(jiàn)《核安全信息公開(kāi)辦法》第8條、第13條。

⑤參見(jiàn)李春平，國(guó)家核安全局權(quán)威解答：我國(guó)核安全形勢(shì)不受疫情影響，http://www.cnnc.com.cn/cnnc/300555/300557/545021/index.html，中核集團(tuán)，2020年4月16日。最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間，2020年5月1日。核電安全監(jiān)管司司長(zhǎng)湯搏在生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，目前核設(shè)施運(yùn)行事件的報(bào)告方式是，運(yùn)行事件一旦發(fā)現(xiàn)或者發(fā)生，營(yíng)運(yùn)單位要在24小時(shí)內(nèi)向國(guó)家核安全局口頭通告，使現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督人員能夠快速反應(yīng)和調(diào)查，3天以?xún)?nèi)要提供書(shū)面通告，1個(gè)月以?xún)?nèi)要提供一個(gè)正式的事件報(bào)告。

⑥參見(jiàn)http://www.french-nuclear-safety.fr/References/Regulations/Act-No.-2006-686-of-13-June-2006.

⑦具體參見(jiàn)《核安全法》第66條規(guī)定。

⑧具體參見(jiàn)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》第14條規(guī)定。

⑨青山美子等:《原子力発電所建設(shè)の社會(huì)的意思決定プロセスにおけるステークホルダー関與の日仏比較分析》,載《日本リスク研究學(xué)會(huì)誌》2009年第19卷2號(hào),第11-12頁(yè)。轉(zhuǎn)引自岳樹(shù)梅.日本民用核能法律制度創(chuàng)新對(duì)中國(guó)的啟示[J].法學(xué)雜志,2020,41(2):78-87.

⑩盡管德國(guó)計(jì)劃淘汰核能發(fā)電而改采新能源方式，但其在能源政策改革過(guò)程中采取的公眾參與制度值得借鑒。