李熠煜，楊 旭

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 湘潭411105）

一、問(wèn)題的提出

城市化是國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。但即便如此，城市化的飛速發(fā)展在對(duì)城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)起到重要推動(dòng)作用的同時(shí)，能源消耗的增加也對(duì)城市生態(tài)平衡產(chǎn)生了重大的影響和沖擊。換言之，城市化是一把雙刃劍。正如莫斯科維奇所言：“城市吞噬無(wú)數(shù)的資源和能源，并且產(chǎn)生數(shù)量同樣可觀的廢棄物?！盵1]（P167）改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展迎來(lái)了消費(fèi)時(shí)代，使得人們過(guò)往精打細(xì)算的消費(fèi)方式發(fā)生了巨大改變，垃圾產(chǎn)生量也隨之急劇增加。但隨著城市的發(fā)展與擴(kuò)張，可進(jìn)行垃圾填埋的土地不斷減少，此外以“鄰避”為議題的各種社會(huì)抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)此起彼伏，“垃圾圍城”已然嚴(yán)峻。故而，將垃圾減量和分類(lèi)擺在更為優(yōu)先的位置顯得更為緊迫。事實(shí)上，垃圾分類(lèi)在中國(guó)早已有之，1957 年12月12 日北京日?qǐng)?bào)就刊登了兩篇題為《城區(qū)將分類(lèi)收集垃圾》和《為什么要實(shí)行垃圾分類(lèi)收集處理》的文章。1996 年實(shí)施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第37 條明確規(guī)定：“城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)，積極開(kāi)展合理利用和無(wú)害化處置，城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)逐步做到分類(lèi)收集、貯存、運(yùn)輸和處置。”2000 年6 月，北京、上海、南京、杭州、桂林、廣州、深圳、廈門(mén)被確定為全國(guó)首批8 個(gè)垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)城市，其它各地也陸續(xù)將垃圾分類(lèi)納入地方法規(guī)。但遺憾的是這些試點(diǎn)大多無(wú)果而終，地方層面的垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行效果因此也備受詬病。

毋庸諱言，一項(xiàng)政策從文本到結(jié)果的轉(zhuǎn)換，不但需要中央政府恰當(dāng)?shù)捻攲又贫仍O(shè)計(jì)、持續(xù)的政策關(guān)注度和高效的監(jiān)管力度，更需要地方政府嚴(yán)格貫徹自上而下的政策意圖和行政命令，以確保同中央政府的步調(diào)一致。但事實(shí)上，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源配置狀況各有不同，“一統(tǒng)體制”難以兼顧各地實(shí)際狀況。因此，即使在壓力型體制下，在制度安排上中央政府往往也通過(guò)事權(quán)下放允許各層級(jí)地方政府在政策實(shí)施過(guò)程中保有采取因地制宜對(duì)策的靈活性，這也間接形塑了政策執(zhí)行過(guò)程中更大的執(zhí)行偏誤。

中國(guó)擁有一個(gè)高度商談性的政治體系，政策執(zhí)行過(guò)程存在相當(dāng)程度的變數(shù)和不確定性。轄區(qū)內(nèi)擁有巨大權(quán)力的地方政府有能力有資源按照自身的利益訴求選擇性地執(zhí)行上級(jí)政策，中央政策在地方的實(shí)際運(yùn)行自始至終處于一個(gè)不斷調(diào)整和時(shí)常被打斷的動(dòng)態(tài)過(guò)程。這意味著，政策實(shí)施與政策意圖之間的差距是必然的。地方政策執(zhí)行者對(duì)中央政策的理解更是會(huì)在其原有認(rèn)知系統(tǒng)（包括知識(shí)、信仰和態(tài)度）、所處情景和政策信號(hào)三者的互動(dòng)中逐漸形成[2]。此外，政策執(zhí)行結(jié)果也取決于具體政策領(lǐng)域的性質(zhì)，就比如“舉國(guó)體制”“集中力量辦大事”的政治優(yōu)勢(shì)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、控制疾病傳染，卻對(duì)環(huán)境治理、食品安全管理略顯乏力。生活垃圾分類(lèi)同屬環(huán)境類(lèi)政策，其實(shí)施難度大、涉及面廣、外部性強(qiáng)。黨的十九大之后，垃圾分類(lèi)重新進(jìn)入政策議程，在執(zhí)行過(guò)程中仍出現(xiàn)了不同程度的政策目標(biāo)偏離或變異現(xiàn)象。政策執(zhí)行作為構(gòu)成政策過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，是將政策理想或目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵途徑，并有所謂的“三分決策，七分執(zhí)行”之說(shuō)。但問(wèn)題是，學(xué)界當(dāng)下的研究對(duì)垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行鮮有涉及，多為對(duì)影響垃圾分類(lèi)效果單一因素的探討[3][4]。那么生活垃圾分類(lèi)政策在基層執(zhí)行實(shí)踐中遭遇了哪些困境？又如何避免生活垃圾分類(lèi)政策走向形式主義的泥潭？這些問(wèn)題或思考亟待發(fā)掘。戈金等[5]提出的府際政策執(zhí)行的溝通模型指出，政府不同層級(jí)之間的溝通對(duì)政策執(zhí)行的結(jié)果具有重要影響。在垃圾分類(lèi)政策實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)中，政府實(shí)際上發(fā)揮著主導(dǎo)作用。因此，為提升垃圾分類(lèi)治理績(jī)效與施政合法性，本文基于央地關(guān)系視角，通過(guò)借助史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型，從多維度揭示導(dǎo)致垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行偏差、異化或阻滯的各種障礙，以期為促進(jìn)生活垃圾分類(lèi)政策有效執(zhí)行略供鏡鑒。

二、生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行過(guò)程模型概述

在西方公共政策研究的較長(zhǎng)時(shí)期里，政策科學(xué)僅僅聚焦于政策制定，而執(zhí)行環(huán)節(jié)被認(rèn)為是政策過(guò)程中的非重要階段，并沒(méi)有得到政策研究者應(yīng)有的重視。直到20 世紀(jì)70 年代，這一認(rèn)知才有了較大改觀，因?yàn)槿藗凅@訝地發(fā)現(xiàn)，即便按照理想的政策模型制定公共政策，其實(shí)施仍難以避免陷入困境。政策執(zhí)行研究興起于1973 年普雷斯曼和威爾達(dá)夫斯基對(duì)美國(guó)約翰遜政府所發(fā)起的“偉大社會(huì)”改革政策項(xiàng)目（即“奧克蘭計(jì)劃”）的跟蹤調(diào)查。該項(xiàng)目的研究成果《執(zhí)行：華盛頓的偉大期望如何在奧克蘭落空》一書(shū)的出版有效地推動(dòng)了政策執(zhí)行研究[6]?？梢哉f(shuō)，政策執(zhí)行是公共政策出臺(tái)后付諸實(shí)施的必經(jīng)階段，甚至是核心階段。影響政策執(zhí)行的因素學(xué)術(shù)界早有探討，而美國(guó)學(xué)者T.B.史密斯（T.B.Smith）在其1973 年發(fā)表的《政策執(zhí)行過(guò)程》一文中，率先提出了一個(gè)分析政策執(zhí)行因素及其生態(tài)—執(zhí)行的理論模型（簡(jiǎn)稱(chēng)“史密斯模型”）。該模型認(rèn)為影響政策執(zhí)行的核心變量主要包括理想化的政策、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及實(shí)踐環(huán)境[7]。生活垃圾分類(lèi)政策的正常執(zhí)行，即是各層級(jí)地方政府及其職能部門(mén)在保證政策執(zhí)行原則不偏離中央政策制定初衷的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性自主探索生活垃圾分類(lèi)活動(dòng)（反對(duì)一刀切式的行政命令模式）而訴諸行動(dòng)的過(guò)程。依據(jù)史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型的描述，生活垃圾分類(lèi)政策的有效執(zhí)行至少也包括上述四個(gè)構(gòu)成要素（如圖1所示），但當(dāng)上述構(gòu)成要素產(chǎn)生緊張或沖突關(guān)系時(shí)，將導(dǎo)致政策執(zhí)行走向不符合政策制定者預(yù)期的發(fā)展方向，并通過(guò)反饋環(huán)節(jié)將相關(guān)信息傳遞給政策執(zhí)行系統(tǒng)的核心變量，進(jìn)而導(dǎo)致政策內(nèi)容發(fā)生變化[8]（P121）。

圖1 生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行過(guò)程模型

（一）理想化的生活垃圾分類(lèi)政策

按照史密斯《政策執(zhí)行過(guò)程》一文的解釋?zhuān)硐牖恼撸═he Idealized Policy）是指政策方案設(shè)計(jì)合理合法、政策目標(biāo)擬定切合實(shí)際、政策規(guī)定發(fā)布明確可行、社會(huì)對(duì)政策內(nèi)容具有較好的認(rèn)知等，即本質(zhì)上應(yīng)是高質(zhì)量的公共政策，以增進(jìn)公共利益為旨?xì)w。不過(guò)，查爾斯·林德布魯姆在其所提出的漸進(jìn)決策模型中開(kāi)宗明義地指出，出于有限認(rèn)知的原因，政策制定只能基于有限理性做漸進(jìn)性、邊際性的微小調(diào)整[9]。換言之，公共政策總是不完備的。從生活垃圾分類(lèi)政策來(lái)看，該政策是一項(xiàng)由中央到地方層層嵌套的環(huán)境政策，對(duì)解決資源稀缺問(wèn)題、有效改善城鄉(xiāng)環(huán)境和促進(jìn)資源回收具有重要影響。理想化的生活垃圾分類(lèi)政策設(shè)計(jì)應(yīng)包含以下幾方面特征：一是合規(guī)的政策形式。生活垃圾分類(lèi)實(shí)踐作為居民環(huán)保習(xí)慣養(yǎng)成和分類(lèi)意識(shí)形成的重要體現(xiàn)，需要以法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的形式為其“保駕護(hù)航”，從而更好地推進(jìn)生活垃圾類(lèi)型化的實(shí)現(xiàn)。二是明確的政策類(lèi)型。生活垃圾分類(lèi)事項(xiàng)涉及內(nèi)容較多，涵蓋明確主體責(zé)任、明晰獎(jiǎng)懲辦法、厘定分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、劃定收費(fèi)細(xì)則、確定分類(lèi)標(biāo)識(shí)、完善監(jiān)管制度等，這些都需要相應(yīng)配套政策的支持。三是合理的政策范圍。為提升生活垃圾分類(lèi)的針對(duì)性和可操作性，在中央政治權(quán)威的主導(dǎo)下地方“先行先試”得到有序展開(kāi)，一定程度上調(diào)動(dòng)了地方政府的創(chuàng)新積極性。四是細(xì)化的政策目標(biāo)。只有制定足夠細(xì)致的生活垃圾分類(lèi)政策目標(biāo)，才能真正在保證垃圾分類(lèi)秩序的同時(shí)達(dá)到期望的結(jié)果。五是高度一致的政策共識(shí)?！耙恢鞫嘣眳f(xié)作模式雖因其有助于聚合各類(lèi)治理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)而在垃圾治理領(lǐng)域備受推崇[10]，但如何通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)凝聚多方利益主體的政策共識(shí)才是當(dāng)下根本扭轉(zhuǎn)垃圾治理嚴(yán)峻形勢(shì)的關(guān)鍵。

（二）生活垃圾分類(lèi)政策的目標(biāo)群體

目標(biāo)群體（The Target Group）是指受公共政策影響的政策對(duì)象。目標(biāo)群體的組織化程度、利益選擇、服從意愿或接受程度等都將直接影響特定政策執(zhí)行的效果。對(duì)于生活垃圾分類(lèi)政策來(lái)說(shuō)，廣義的政策目標(biāo)群體較為多元，既包括產(chǎn)生生活垃圾的單位、個(gè)人等生活垃圾分類(lèi)投放義務(wù)人，也包含從事生活垃圾分類(lèi)宣傳、運(yùn)輸和處理的環(huán)保NGO、企業(yè)單位或再生資源回收中心。垃圾分類(lèi)政策要求公眾改變習(xí)以為常的生活習(xí)慣，而民眾往往只是政策的被動(dòng)接受者，如何爭(zhēng)取目標(biāo)群體的認(rèn)可與支持，成為地方政府政策推進(jìn)的難題。當(dāng)然，微觀層面的個(gè)體行為因素（譬如道德約束、環(huán)境意識(shí)、價(jià)值感知等）也會(huì)因各地社會(huì)人口屬性[11]、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平[12]以及社會(huì)文化因素[13]不同而有所差異。因此，對(duì)生活垃圾分類(lèi)政策的認(rèn)知和接受需要經(jīng)歷一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的過(guò)程。在生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行的過(guò)程中，唯有通過(guò)法律規(guī)范、政府管制、經(jīng)濟(jì)懲罰等外壓機(jī)制與思想教育、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、輿論支持等誘導(dǎo)機(jī)制的共同作用[14]，方能貫徹綠色發(fā)展理念，化目標(biāo)群體被動(dòng)“消化”為主動(dòng)參與。

（三）生活垃圾分類(lèi)政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

執(zhí)行機(jī)構(gòu)（The Implementing Organization）是指具體負(fù)責(zé)政策實(shí)施的組織。早在傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，威爾遜、古德諾的政治-行政二分法就強(qiáng)調(diào)行政是中立的、專(zhuān)業(yè)的非政治性活動(dòng)，要用科學(xué)理性的原則加以實(shí)現(xiàn)[15]。在史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型來(lái)看，執(zhí)行機(jī)構(gòu)一般涉及三個(gè)關(guān)鍵變量：一是組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和政策執(zhí)行人員的資格；二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)核心領(lǐng)導(dǎo)班子（包括制度設(shè)計(jì)領(lǐng)導(dǎo)層）的風(fēng)格和性質(zhì)；三是組織實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)或規(guī)劃的能力。就生活垃圾分類(lèi)政策而言，縱向上，在以屬地化管理為基礎(chǔ)的行政發(fā)包制和“上下對(duì)口，職責(zé)同構(gòu)”的制度框架下，中央向地方分配行政權(quán)時(shí)，主要負(fù)責(zé)制定具有宏觀指導(dǎo)意義的大政方針，并保有重大事項(xiàng)的決策權(quán)、干預(yù)權(quán)、否決權(quán)和統(tǒng)攝地方人事的任免權(quán)，而各級(jí)地方政府則被賦予了一定自主權(quán)層層傳達(dá)和部署中央指令。政策執(zhí)行過(guò)程主要涉及各省、市、縣（區(qū)）地方政府及其職能部門(mén)（城市管理和綜合執(zhí)法部門(mén)為生活垃圾分類(lèi)管理工作的主管部門(mén)）、街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)。橫向上，囿于政府運(yùn)作的整體考量，生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行應(yīng)同時(shí)囊括基于部門(mén)異質(zhì)性的橫向協(xié)商和意見(jiàn)整合[16]，且生活垃圾分類(lèi)實(shí)踐并不是一種單向度的部門(mén)治理行為，而是多部門(mén)相互協(xié)調(diào)配合的多中心治理過(guò)程。因此，為爭(zhēng)取更多權(quán)威資源和經(jīng)濟(jì)資源的投入，生活垃圾分類(lèi)政策的有效執(zhí)行離不開(kāi)發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、教育、商務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等其它部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法做好生活垃圾分類(lèi)管理等相關(guān)工作。

（四）生活垃圾分類(lèi)政策的實(shí)踐環(huán)境

環(huán)境因素（Environmental Factors）是指影響政策執(zhí)行更寬泛的情景因素，包括特定的政治制度、政治文化、組織結(jié)構(gòu)、社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，這些因素構(gòu)成了政策執(zhí)行的約束性通道。系統(tǒng)論指出，公共政策是環(huán)境的產(chǎn)物，對(duì)政策行動(dòng)的要求產(chǎn)生于環(huán)境中存在的問(wèn)題和沖突，與此同時(shí)，環(huán)境限制并制約著決策者的行動(dòng)[17]（P17）。生活垃圾分類(lèi)政策的實(shí)施，不僅是我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)入新階段后推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的應(yīng)有之義，也是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、建設(shè)“美麗中國(guó)”的必由之舉。生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行還受到復(fù)雜環(huán)境因素的影響，包括長(zhǎng)期以來(lái)地方官員之間圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)績(jī)效產(chǎn)出而開(kāi)展的政治錦標(biāo)賽、分稅制改革后中央財(cái)權(quán)對(duì)地方財(cái)權(quán)的稀釋作用以及文化全球化過(guò)程中全球環(huán)境公民社會(huì)和環(huán)境運(yùn)動(dòng)的興起等。

三、地方垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行偏差的原因

央地關(guān)系是我們理解地方政府行為的關(guān)鍵因素。不可否認(rèn)，為扭轉(zhuǎn)20 世紀(jì)80 年代財(cái)政包干制下中央財(cái)政的被動(dòng)局面，在1994 年以財(cái)權(quán)集中、事權(quán)分散的分稅制改革中，央地關(guān)系（收入分配格局）發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。但時(shí)至今日，此前財(cái)政包干制時(shí)期所形成的地方競(jìng)爭(zhēng)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式并未發(fā)生根本性改變，只是地方政府獲得收入的主要方式由“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營(yíng)土地”和“經(jīng)營(yíng)城市”[18]。而在屬地化行政發(fā)包制背景下，中央政府通過(guò)項(xiàng)目制改革賦予了地方政府大量的事權(quán)和自由裁量權(quán)，地方利益主體意識(shí)反倒頗為明確。同時(shí)，雖然此舉客觀上推動(dòng)了城市化進(jìn)程，但代價(jià)即是地方利益有時(shí)會(huì)凌駕于中央利益之上，央地關(guān)系出現(xiàn)了明顯的制度墮距和內(nèi)卷化傾向，甚至中央政策在地方執(zhí)行過(guò)程中嚴(yán)重變形。生活垃圾分類(lèi)政策同樣深受央地關(guān)系影響，導(dǎo)致其執(zhí)行效果不佳已是不爭(zhēng)的事實(shí)。所以，本文意圖結(jié)合史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型，從政策框架、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和環(huán)境因素四個(gè)關(guān)鍵變量出發(fā)來(lái)進(jìn)一步縷析導(dǎo)致地方垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行偏差的可能原因。

（一）政策框架：中央政策宏觀設(shè)定的模糊性與“委托—管理—代理”三級(jí)科層組織模型的政策執(zhí)行梗阻

在自上而下正式科層關(guān)系的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)中，各政府職能部門(mén)由嚴(yán)密的科層鏈條組織起來(lái)。但鑒于各地發(fā)展條件千差萬(wàn)別，為推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)政策創(chuàng)新，中央決策者會(huì)以“宏觀指導(dǎo)方式”對(duì)部分地區(qū)給予傾斜式授權(quán)，“天然”的政策模糊性也由此產(chǎn)生。雖然政策模糊性是限制或抵消政策沖突性以使新政策在正式批準(zhǔn)階段得以通過(guò)的必要條件[19]（P618-621），但正因?yàn)樯罾诸?lèi)政策有意或無(wú)意的模糊性，地方政策執(zhí)行者在面對(duì)中央政策目標(biāo)文本語(yǔ)言表述籠統(tǒng)、含糊和垃圾治理主體責(zé)任分工不清時(shí)得以做出有利于自身的解讀，進(jìn)而偏離既定的政策主線，導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)落空甚至出現(xiàn)“制度性說(shuō)謊”。在我國(guó)“條塊分割”體制的現(xiàn)實(shí)情景下，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向的行政發(fā)包制的總體特征集中表現(xiàn)為正式組織內(nèi)部的層層發(fā)包關(guān)系，但生活垃圾政策本身自帶的模糊性勢(shì)必將嚴(yán)重掣肘其政策執(zhí)行。

1.政策問(wèn)題、政策目標(biāo)和政策工具的模糊性

馬特蘭德在綜合和重構(gòu)已有執(zhí)行研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)政策模糊性和沖突性（即政策屬性）的不同程度，將政策執(zhí)行分成行政性執(zhí)行、政治性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行和象征性執(zhí)行[20]，其中，模糊政策的執(zhí)行即對(duì)應(yīng)試驗(yàn)性執(zhí)行。需要指出的是，政策模糊性在認(rèn)知不足、議題爭(zhēng)議性較大、環(huán)境不確定的情況下，確實(shí)是政策制定者為減少爭(zhēng)議和沖突的必要手段，但這在一定程度也間接造成了政策執(zhí)行者對(duì)政策目標(biāo)的錯(cuò)誤或片面理解。生活垃圾分類(lèi)政策的模糊性主要反映在以下幾方面：首先，政策問(wèn)題不明確。問(wèn)題的識(shí)別和界定對(duì)結(jié)果具有重要影響[21]（P250），但在生活垃圾分類(lèi)治理過(guò)程中，“生活垃圾”分類(lèi)和“生活垃圾分類(lèi)”的治理對(duì)象關(guān)系并不清晰，前者側(cè)重生活垃圾自然屬性與內(nèi)在特征的知識(shí)儲(chǔ)備和技術(shù)處理，后者主要關(guān)注對(duì)垃圾分類(lèi)認(rèn)知與行為的治理，而實(shí)踐中并未明確劃分上述兩個(gè)治理對(duì)象的覆蓋范疇，從而導(dǎo)致出現(xiàn)生活垃圾“技術(shù)”治理優(yōu)于“社會(huì)”治理的現(xiàn)實(shí)狀況[22]。其次，政策目標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)。政策目標(biāo)清晰與否取決于是否有指標(biāo)衡量政策目標(biāo)的實(shí)際落實(shí)情況，為績(jī)效評(píng)估提供更加具體和明確的標(biāo)準(zhǔn)。以2000 年城建部頒布的《關(guān)于公布生活垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)城市的通知》為例，其并未就生活垃圾分類(lèi)回收利用率作過(guò)多闡釋?zhuān)率拐吣繕?biāo)雖包羅萬(wàn)象，但難以設(shè)置激勵(lì)和評(píng)估機(jī)制，中央政策本身面臨地方政策執(zhí)行目標(biāo)置換的風(fēng)險(xiǎn)。最后，政策工具不完備。

2.“委托—管理—代理”三級(jí)科層組織模型的政策執(zhí)行梗阻

為彌合權(quán)威體制與有效治理的深層矛盾和解讀“政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性”背后的組織機(jī)制，基于委托—代理理論和不完全契約理論所構(gòu)建的“控制權(quán)”理論模型[23]能夠較好地解釋當(dāng)前基層政府官員的微觀行為和過(guò)程機(jī)制。該模型依據(jù)政府內(nèi)部控制權(quán)（包括目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)）分配形式的不同將國(guó)家治理模式依次劃分為高度關(guān)聯(lián)型（運(yùn)動(dòng)式治理）、行政發(fā)包制、松散關(guān)聯(lián)型和聯(lián)邦制。作為中國(guó)政府常態(tài)治理模式，行政發(fā)包制嵌套于“委托—管理—代理”的三級(jí)科層組織模型[24]中。在單一制府際結(jié)構(gòu)下，中央作為委托方握有生活垃圾分類(lèi)工作的目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，而將激勵(lì)分配權(quán)賦予作為管理方的中間政府（省、市地方政府），作為代理方的基層政府（街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)）則通過(guò)非正式制度具體負(fù)責(zé)生活垃圾分類(lèi)活動(dòng)的開(kāi)展。在任務(wù)落實(shí)階段，管理方為應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查驗(yàn)收而向代理方施壓甚至被動(dòng)或主動(dòng)“加碼”。但政策設(shè)計(jì)的模糊性導(dǎo)致作為管理方的中間政府與作為委托方的中央政府產(chǎn)生不同的目標(biāo)函數(shù)。作為代理方的基層政府則在多重目標(biāo)下“疲于奔命”，進(jìn)而造成政策擱置抑或執(zhí)行梗阻。此外，生活垃圾分類(lèi)政策在省、市級(jí)層面一貫推行“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任組長(zhǎng)，各相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人相機(jī)組成。這種組織方式雖利于協(xié)調(diào)部門(mén)利益糾葛和節(jié)約行政成本，但該工作模式始終是一種帶有運(yùn)動(dòng)式治理色彩的臨時(shí)性制度安排，工作領(lǐng)導(dǎo)小組也并非常設(shè)機(jī)構(gòu)，一旦地方黨政負(fù)責(zé)人伴隨中央政治信號(hào)轉(zhuǎn)移“注意力”，將難以保證生活垃圾分類(lèi)政策的有效執(zhí)行。

（二）目標(biāo)群體：意愿與行為的背離

一項(xiàng)公共政策總是針對(duì)特定的目標(biāo)群體提出具體的處置原則和行為準(zhǔn)則，而目標(biāo)群體的態(tài)度則對(duì)公共政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)具有顯著影響[25]（P21）。生活垃圾分類(lèi)政策的實(shí)施充分詮釋了社會(huì)主義生態(tài)文明觀和創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，對(duì)增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感和安全感，打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局大有裨益。但在“一元化垃圾管理范式”向“多中心垃圾治理范式”轉(zhuǎn)型的過(guò)程中[26]，目標(biāo)群體對(duì)生活垃圾分類(lèi)政策的理解、認(rèn)同與合作還有待加強(qiáng)，垃圾分類(lèi)意愿和行為仍存在較大差異。

1.分類(lèi)環(huán)節(jié)銜接不暢、分類(lèi)體系不健全消解社會(huì)公眾對(duì)生活垃圾分類(lèi)政策的認(rèn)可和理解

垃圾分類(lèi)與社會(huì)公眾（或居民）之間存在高度的利益相關(guān)性。垃圾分類(lèi)政策的普遍推行需要居民的持久性參與，而生活垃圾分類(lèi)綜合治理又是一項(xiàng)長(zhǎng)久的系統(tǒng)性工程。為避免生活垃圾處置不當(dāng)帶來(lái)的負(fù)外部性，需要分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸和分類(lèi)處理各政策環(huán)節(jié)的高度銜接。但長(zhǎng)久以來(lái)垃圾收運(yùn)環(huán)節(jié)的不規(guī)范化，即“混裝混運(yùn)”現(xiàn)象既使分類(lèi)活動(dòng)前期成果毀于一旦，同時(shí)也使公眾喪失了對(duì)政府的信任和信心，對(duì)生活垃圾分類(lèi)政策充滿了質(zhì)疑和反感，大大挫傷了居民自覺(jué)進(jìn)行垃圾分類(lèi)的積極性，最終導(dǎo)致居民參與形式的虛化。

2.分類(lèi)處理成本高昂、利潤(rùn)提升狀況不佳限制再生資源回收企業(yè)對(duì)生活垃圾分類(lèi)政策的認(rèn)可和理解

在政府主導(dǎo)的生活垃圾分類(lèi)模式的長(zhǎng)期作用下，一直以來(lái)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益最大化的市場(chǎng)機(jī)制在我國(guó)垃圾分類(lèi)回收利用中發(fā)揮了重要作用，彌補(bǔ)了正式垃圾回收制度的缺失[27]。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年8 月1 日，我國(guó)與垃圾分類(lèi)處理相關(guān)的在業(yè)、存續(xù)企業(yè)共計(jì)42.4 萬(wàn)家。其中，2020 年前七個(gè)月新增企業(yè)就達(dá)到7.5 萬(wàn)家，同比上漲25%。不過(guò)需要審慎認(rèn)識(shí)到的是，目前我國(guó)垃圾分類(lèi)產(chǎn)業(yè)擁有的“數(shù)量”和“質(zhì)量”并不完全劃等號(hào)。低產(chǎn)品附加值、稅收負(fù)擔(dān)過(guò)重、融資能力差、融資渠道少、企業(yè)規(guī)模普遍偏小等痼疾仍然制約著我國(guó)垃圾分類(lèi)產(chǎn)業(yè)鏈的變革與發(fā)展，垃圾分類(lèi)產(chǎn)業(yè)還處于“成長(zhǎng)期”。

3.實(shí)踐層次低、主動(dòng)性不足弱化環(huán)保NGO對(duì)生活垃圾分類(lèi)政策的認(rèn)可和理解

在政府主導(dǎo)垃圾分類(lèi)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的背景下，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為宗旨的環(huán)保NGO 在參與垃圾分類(lèi)治理中的積極效應(yīng)愈發(fā)顯見(jiàn)，這些組織在宣傳垃圾分類(lèi)知識(shí)、引導(dǎo)公眾參與行為、回應(yīng)公眾需求、影響政府決策等方面發(fā)揮了重要的作用。但是，在垃圾分類(lèi)治理場(chǎng)域中環(huán)保NGO 的發(fā)展仍受到制度性約束和自身建設(shè)問(wèn)題的困擾。其中，實(shí)踐層次低（僅限于鼓勵(lì)宣傳）和主動(dòng)性不足（資金來(lái)源不足）是導(dǎo)致環(huán)保NGO 在垃圾分類(lèi)綜合治理工作中難以被賦予主體資格、無(wú)法撬動(dòng)垃圾分類(lèi)社區(qū)自治，進(jìn)而影響垃圾分類(lèi)最終技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性的主要原因。

（三）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：地方過(guò)度分權(quán)、部門(mén)集體行動(dòng)能力缺失和地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員能力不足

生活垃圾分類(lèi)政策能否取得良好效果，不僅要考慮政策內(nèi)容和政策受眾，還要考慮中央與地方的權(quán)力分配關(guān)系、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部協(xié)調(diào)程度和工作程序以及執(zhí)行人員的素質(zhì)和能力等問(wèn)題。

1.地方分權(quán)導(dǎo)致中央控制力弱化

從經(jīng)濟(jì)效率角度來(lái)考察，“分權(quán)”有利于提升地方政府競(jìng)爭(zhēng)力，提高公共支出效率。但在過(guò)度分權(quán)，特別是官員行為問(wèn)責(zé)制不完備和預(yù)算軟約束情況下，“分權(quán)”不僅容易造成“諸侯經(jīng)濟(jì)”，而且勢(shì)必弱化中央政府調(diào)控能力，導(dǎo)致中央調(diào)動(dòng)地方政府財(cái)政資源的能力下降。在單一制的“雙重從屬制”下，條塊關(guān)系成為中國(guó)地方政府管理體制中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系[28]。但從生活垃圾分類(lèi)的運(yùn)作實(shí)踐來(lái)看，受我國(guó)環(huán)保體制長(zhǎng)期以來(lái)所具有的較強(qiáng)地方性和分散性影響，作為主導(dǎo)生活垃圾分類(lèi)工作的住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和生態(tài)環(huán)境部在面對(duì)生活垃圾分類(lèi)推廣這個(gè)基層治理的痛點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題上更注重地方人民政府的主體責(zé)任，而自身在業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督方面明顯主動(dòng)性不足，并將垃圾治理失效的最大責(zé)任歸咎于地方政府。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，地方分權(quán)在這里真正衍生為一種制度性推諉工具[29]。另外，在壓力型體制下，地方政府特別是基層政府作為理性“經(jīng)濟(jì)人”在生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行過(guò)程中，往往利用信息優(yōu)勢(shì)同直接上級(jí)“共謀”以應(yīng)對(duì)中央檢查，中央控制力進(jìn)一步弱化。

2.部門(mén)壁壘和責(zé)任推諉導(dǎo)致橫向協(xié)調(diào)失敗

與個(gè)人理性行為無(wú)法產(chǎn)生集體或社會(huì)理性結(jié)果[30]（P235）相類(lèi)似，伴隨生活垃圾分類(lèi)政策問(wèn)題的復(fù)雜化，單部門(mén)單鏈合作已無(wú)法左右生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行的結(jié)果，基于整體性治理視角下的跨部門(mén)多元合作模式方興未艾。但如何兼顧各行動(dòng)主體治理目標(biāo)與非主體治理目標(biāo)的關(guān)系又是實(shí)現(xiàn)部門(mén)協(xié)作治理的關(guān)鍵。在地市層面，全面推行生活垃圾分類(lèi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成員一般包括各地市/區(qū)人民政府、城市管理、發(fā)展改革、住房建設(shè)、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、商務(wù)、宣傳、教育等部門(mén)，并由城市管理和綜合執(zhí)法部門(mén)主管生活垃圾分類(lèi)管理工作。但對(duì)各部門(mén)而言，履行其特定職責(zé)才是工作的重中之重，生活垃圾分類(lèi)工作只需配合即可，因此，協(xié)調(diào)機(jī)制便因缺乏正式的制度要求而帶有明顯的分散性和不連貫性，這更容易造成部門(mén)間的責(zé)任推諉。而在下管一級(jí)的干部管理體制下，作為同其他部門(mén)負(fù)責(zé)人級(jí)別相同的城市管理和綜合執(zhí)法部門(mén)因缺乏有效的支配權(quán)和制約機(jī)制而難以高效調(diào)動(dòng)其他部門(mén)配合垃圾分類(lèi)工作的積極性。

3.地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員能力不足導(dǎo)致居民參與垃圾分類(lèi)“冷熱不均”

垃圾桶破損、無(wú)蓋，垃圾箱設(shè)置不合理，大件垃圾隨意堆放，垃圾桶“守衛(wèi)”人力不足，垃圾分類(lèi)宣傳力度不夠等問(wèn)題均映射出垃圾分類(lèi)基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員的能力不足。比如，在人員構(gòu)成復(fù)雜的社區(qū)，定時(shí)定點(diǎn)投放較為困難，為滿足特殊群體非常規(guī)時(shí)間投放垃圾的實(shí)際需求，街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)和物業(yè)等基層機(jī)構(gòu)和人員顯然應(yīng)當(dāng)合理制定與本小區(qū)相匹配的分類(lèi)投放方案而非“一刀切”。

（四）環(huán)境因素：缺乏法律制度支撐和文化認(rèn)同感以及深受以財(cái)稅激勵(lì)為核心的政治錦標(biāo)賽影響

從生態(tài)學(xué)意義上來(lái)說(shuō)，任何公共政策的形成和運(yùn)行都離不開(kāi)特定的環(huán)境。由于缺乏法律制度支撐、文化認(rèn)同以及深受政治錦標(biāo)賽的影響，生活垃圾分類(lèi)政策總體執(zhí)行效果不佳。

1.生活垃圾分類(lèi)政策缺乏足夠的法律制度支撐

諾斯認(rèn)為“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說(shuō)它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”[31]（P189）。目前我國(guó)涉及生活垃圾分類(lèi)內(nèi)容的法律制度既包括國(guó)家層面頒布的相關(guān)法律文件、國(guó)務(wù)院及其部委頒發(fā)的部門(mén)規(guī)章和行政法規(guī)，也包含與生活垃圾分類(lèi)管理工作息息相關(guān)的地方政府規(guī)章和行政法規(guī)。但從實(shí)際情況來(lái)看，現(xiàn)有的生活垃圾分類(lèi)立法仍難以應(yīng)對(duì)當(dāng)下生活垃圾分類(lèi)處理和資源循環(huán)利用的現(xiàn)實(shí)需求。其一，整體法律位階不高、可操作性不強(qiáng)、分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一?，F(xiàn)有地方生活垃圾分類(lèi)立法規(guī)定差異普遍較大甚至內(nèi)容相互沖突，即便住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在2019 年12 月正式發(fā)布了全國(guó)統(tǒng)一的《生活垃圾分類(lèi)標(biāo)志》標(biāo)準(zhǔn)，但因其法律位階不高，實(shí)質(zhì)作用并不明顯。實(shí)現(xiàn)生活垃圾的跨區(qū)域分類(lèi)處理和促進(jìn)資源循環(huán)利用，仍需加快制定《城市生活垃圾分類(lèi)管理法》。其二，配套法律體系不健全。生活垃圾分類(lèi)管理工作并非一蹴而就，居民垃圾分類(lèi)意識(shí)形成更非“一日之功”。組織管理、宣傳教育、設(shè)施配置、獎(jiǎng)懲機(jī)制等一系列配套法規(guī)制度體系尚不完善，這都不利于我國(guó)垃圾分類(lèi)管理體系化的形成。

2.生活垃圾分類(lèi)政策缺乏文化認(rèn)同

生活垃圾的產(chǎn)生與現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展相伴而生，但人與生活垃圾的關(guān)系似乎一直以來(lái)都處于一種自然的疏離狀態(tài)。因此，在結(jié)合垃圾治理困境進(jìn)一步反思時(shí)，有必要切記下列幾點(diǎn)：一是垃圾處理工具理性的高度發(fā)達(dá)只有在價(jià)值理性控制系統(tǒng)的駕馭之下，才能讓人類(lèi)社會(huì)走向可持續(xù)發(fā)展道路；二是“生活垃圾是一種廢棄物”的生產(chǎn)、生活觀念必須更新；三是只有將垃圾分類(lèi)視為一種新的文化形態(tài)、新的存在方式，人們才能逐步改變根深蒂固的“制天”道路、“違天”險(xiǎn)途，從而維持人與自然生態(tài)的共榮。

3.生活垃圾分類(lèi)政策深受以財(cái)稅激勵(lì)為核心的政治錦標(biāo)賽影響

基于對(duì)生活垃圾分類(lèi)政策變遷的歷時(shí)性觀察，一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，改革開(kāi)放以來(lái)受到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移的影響，經(jīng)濟(jì)績(jī)效成為干部晉升考核的主要標(biāo)準(zhǔn)。因此，地方干部總是更傾向于或熱衷于通過(guò)表面的、可量化的“經(jīng)濟(jì)成就”來(lái)向上級(jí)展現(xiàn)自身政績(jī)，從而容易忽略其他社會(huì)發(fā)展的重要面向，多任務(wù)下的激勵(lì)扭曲問(wèn)題由此產(chǎn)生。在以GDP 論英雄的時(shí)代，實(shí)施生活垃圾分類(lèi)似乎不合時(shí)宜。

四、結(jié)論與建議

2019 年，全國(guó)地級(jí)及以上城市全面啟動(dòng)了生活垃圾分類(lèi)工作，并計(jì)劃在2025 年底前全國(guó)地級(jí)及以上城市將基本建成垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)。同年，上海也推出了“史上最嚴(yán)垃圾分類(lèi)措施”?？梢钥闯?，地方生活垃圾分類(lèi)管理工作受到較強(qiáng)政治激勵(lì)的影響在內(nèi)外壓力的共同倒逼下演變?yōu)檎稳蝿?wù)，高位政治權(quán)威的介入推動(dòng)了地方垃圾分類(lèi)任務(wù)由“軟任務(wù)”轉(zhuǎn)型為“硬指標(biāo)”。雖說(shuō)垃圾分類(lèi)治理成效初顯，但過(guò)去政策長(zhǎng)期失效的一些不良后果能否得到根本性好轉(zhuǎn)以及垃圾分類(lèi)這件小事如何“持續(xù)”下去尚需時(shí)間考量。

基于上述分析，未來(lái)在解決地方垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行偏差問(wèn)題時(shí)，在政策框架設(shè)計(jì)層面，需要進(jìn)一步明確垃圾分類(lèi)政策問(wèn)題、目標(biāo)和工具，并對(duì)組織制度作相應(yīng)調(diào)整和規(guī)范。其一，政策內(nèi)容清晰化。一方面，為解決垃圾分類(lèi)治理“央地”信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，引導(dǎo)地方政府將更多注意力放在垃圾分類(lèi)管理領(lǐng)域，理應(yīng)準(zhǔn)確界定政策問(wèn)題、合理完善核定方法以及創(chuàng)新政策工具組合，進(jìn)而增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)科學(xué)性和清晰度；另一方面，在治理需求和技術(shù)更新的雙重驅(qū)動(dòng)下，應(yīng)優(yōu)化不同層級(jí)政府間的互動(dòng)模式，盡量避免或減少不必要的政策模糊性，實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)的精準(zhǔn)治理。其二，組織制度規(guī)范化。為避免基層垃圾分類(lèi)治理工作的“碎片化”，地方政府針對(duì)復(fù)雜繁重的地方垃圾分類(lèi)治理任務(wù)，理當(dāng)擺脫對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的路徑依賴(lài)，從而呼喚運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制向以法治化、規(guī)范化為核心的常規(guī)化治理模式轉(zhuǎn)換和延伸。由于科層體制與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出二元分化特征，因此，應(yīng)通過(guò)制度設(shè)置的規(guī)范化將垃圾分類(lèi)治理層級(jí)制度化和實(shí)體化，在最大限度上實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)治理矛盾的內(nèi)化、治理秩序的常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)治理方式從應(yīng)急性治理向長(zhǎng)效化治理的轉(zhuǎn)變。

在目標(biāo)群體疏導(dǎo)層面，需要優(yōu)化目標(biāo)群體利益，促進(jìn)垃圾分類(lèi)治理多元主體間的相互配合與反哺，以此提升生活垃圾分類(lèi)政策的社會(huì)認(rèn)同。其一，以垃圾分類(lèi)管理智能化收運(yùn)和數(shù)據(jù)化分析為契機(jī)挽回政策公信力。黨的十九屆四中全會(huì)基于已有治理實(shí)踐首次將“科技支撐”納入社會(huì)治理體系。目前，智慧化技術(shù)已漸趨融入垃圾分類(lèi)管理線上智能監(jiān)管與線下人工監(jiān)督為一體的現(xiàn)代化監(jiān)管新模式，政府可以通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)實(shí)施垃圾分類(lèi)投放的數(shù)據(jù)收集和傳輸，打造垃圾分類(lèi)智慧管理平臺(tái)，加大運(yùn)輸環(huán)節(jié)的建設(shè)和投入，以科技進(jìn)步推動(dòng)和促進(jìn)垃圾分類(lèi)后端改良，構(gòu)建垃圾投放、收集、運(yùn)輸和處理可視化管控的全程分類(lèi)模式，實(shí)現(xiàn)垃圾來(lái)源與重量的全程可追溯，從而有效緩解“垃圾處理一鍋燴”的尷尬局面，挽回垃圾分類(lèi)政策公信力。其二，以“無(wú)廢城市精神”為航標(biāo)加大企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)齊行業(yè)基金缺口，釋放垃圾分類(lèi)整體市場(chǎng)空間。由于人力和財(cái)力所限，政府單方面推進(jìn)垃圾分類(lèi)成為“奢望”，而這也為市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行創(chuàng)造了良好條件。但市場(chǎng)參與垃圾分類(lèi)回收“動(dòng)機(jī)不純”，市場(chǎng)控制的非正式垃圾回收系統(tǒng)與政府建立的正式垃圾回收體系又長(zhǎng)期割裂，因而，政府的干預(yù)勢(shì)在必行。政府可以通過(guò)有選擇性的制度安排（法律、稅收、補(bǔ)貼等）重塑垃圾分類(lèi)回收市場(chǎng)運(yùn)行模式、規(guī)范市場(chǎng)主體秩序，以建設(shè)“無(wú)廢城市”為切入點(diǎn)，加大對(duì)科技創(chuàng)新企業(yè)的扶持力度，打通垃圾分類(lèi)全產(chǎn)業(yè)鏈，拓寬垃圾回收市場(chǎng)空間，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，促進(jìn)垃圾回收產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。其三，以社會(huì)共建理念為指導(dǎo)創(chuàng)新政府管理方式，強(qiáng)化垃圾分類(lèi)環(huán)保NGO的主體意識(shí)和效能意識(shí)。打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局，構(gòu)建中國(guó)特色的“整合式共治”社會(huì)治理新模式，必須注重動(dòng)員組織社會(huì)力量共同參與。要解決環(huán)保NGO 在基層垃圾分類(lèi)治理中的無(wú)助感和無(wú)力感，就必須創(chuàng)新政府管理方式、賦權(quán)增能社會(huì)組織，以政策法規(guī)、黨建引領(lǐng)促其健康發(fā)展，以自上而下的政策倡導(dǎo)過(guò)程讓NGO真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

在執(zhí)行機(jī)構(gòu)安排層面，需要強(qiáng)化中央責(zé)任或縱向權(quán)力運(yùn)作，整合中央垃圾分類(lèi)治理權(quán)力，進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)責(zé)清單建設(shè)，優(yōu)化垃圾分類(lèi)治理縱向間政府職責(zé)體系。相應(yīng)地，靈活推動(dòng)地方橫向部門(mén)層級(jí)聯(lián)動(dòng)，完善部門(mén)間職責(zé)分工，拓寬跨部門(mén)實(shí)質(zhì)性合作空間。此外，應(yīng)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，加大中央對(duì)地方的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提升基層執(zhí)行人員的工作能力。其一，合理劃定中央和地方部門(mén)事權(quán)和責(zé)任，健全垃圾分類(lèi)治理“央地”共治體系。在“你來(lái)我往”的互動(dòng)行為中，受“分灶吃飯”財(cái)政體制的影響，中央與地方之間存在一個(gè)“相互推諉”的避責(zé)過(guò)程，為消解其負(fù)面效應(yīng)，應(yīng)建立責(zé)任共擔(dān)和協(xié)商合作、信息反饋和決策追蹤機(jī)制破解“央地”垃圾分類(lèi)管理執(zhí)行脫節(jié)和責(zé)任推卸難題。其二，建立府際治理體制重塑橫向府際信任，從而優(yōu)化部門(mén)協(xié)作關(guān)系以提升垃圾分類(lèi)實(shí)踐合作治理水平。一方面，為規(guī)避部門(mén)“權(quán)力”運(yùn)用的同步擴(kuò)張和“溢出效應(yīng)”，同時(shí)提高各職能部門(mén)參與垃圾分類(lèi)跨事務(wù)治理中的積極性，地方黨政一把手可以借助中央政府的協(xié)調(diào)能力通過(guò)訂立行政契約、行政協(xié)議等方式整合部門(mén)利益共享機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，重塑橫向府際信任，從而確保垃圾分類(lèi)部門(mén)跨事務(wù)合作治理的順利開(kāi)展。另一方面，構(gòu)建基于信息技術(shù)的部門(mén)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，也可以有效緩解垃圾治理的跨部門(mén)沖突。其三，加大垃圾分類(lèi)管理制度建設(shè)力度，構(gòu)建學(xué)習(xí)型政府，提升基層執(zhí)行人員政策執(zhí)行力。恰如利普斯基所言，街頭官僚因自由裁量權(quán)而兼具政策制定與執(zhí)行的雙重角色[32]。正因如此，如何更好地提升垃圾分類(lèi)治理一線職員的政策執(zhí)行力變得尤為關(guān)鍵。因此，在充分界定垃圾分類(lèi)活動(dòng)基層執(zhí)行人員權(quán)責(zé)界限的前提下，政府該當(dāng)以構(gòu)建“學(xué)習(xí)型”政府為抓手，培訓(xùn)垃圾分類(lèi)管理一線人員，完善政策執(zhí)行環(huán)境，切實(shí)提升人員素質(zhì)和能力。

在環(huán)境因素?cái)M合層面，需要加快推動(dòng)垃圾分類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)立法步伐，完善和豐富垃圾分類(lèi)相關(guān)法律體系，構(gòu)筑多項(xiàng)配套制度相銜接的整體性結(jié)構(gòu)，引入新的垃圾分類(lèi)治理理念，培育文化認(rèn)同感，弱化經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)思維和強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)意識(shí)。其一，通過(guò)完善垃圾分類(lèi)管理制度盡快將公民的環(huán)境權(quán)利和義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容在法律上予以一定的明確化和實(shí)化[33]。其二，豐富文化藝術(shù)表達(dá)形式，實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類(lèi)文化賦能，推動(dòng)垃圾分類(lèi)活動(dòng)的情感、價(jià)值和認(rèn)知的文化話語(yǔ)建構(gòu)與集體認(rèn)同。其三，加大垃圾分類(lèi)政績(jī)指標(biāo)在地方官員考評(píng)中的權(quán)重，進(jìn)而改變以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)的政績(jī)考核機(jī)制。