白志華

〔摘要〕 黨的十八大以來，政府購買公共服務得到了快速發(fā)展，與社會組織的合作領(lǐng)域持續(xù)拓寬。政府通過制度創(chuàng)新與政策供給，對社會組織由重“監(jiān)管”轉(zhuǎn)為“賦權(quán)”下的選擇性支持發(fā)展;社會組織通過提升專業(yè)能力和承接政府職能轉(zhuǎn)移，對政府由重“依附”轉(zhuǎn)向以增強“獨立性”為目的的合作。在行為調(diào)試過程中，政府遵循社會發(fā)展與公共秩序邏輯，社會組織遵循價值實現(xiàn)與生存發(fā)展邏輯。未來，政府與社會組織需要進一步優(yōu)化合作行為，以不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。

〔關(guān)鍵詞〕 政府;社會組織;調(diào)試;合作;再優(yōu)化

〔中圖分類號〕D63 ?〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2020）05-0069-07

黨的十八大以來，政府購買公共服務得到了快速發(fā)展，與社會組織的合作領(lǐng)域持續(xù)拓寬。如何處理政府與社會組織的關(guān)系取決于不同歷史階段的國情和現(xiàn)實發(fā)展的需要。2012年之前，政府對社會組織側(cè)重于監(jiān)督管理。2012年之后，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，要求政府重新審視與社會組織的關(guān)系。這一時期，政府通過政策調(diào)整和制度創(chuàng)新主動作為，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造空間，引導支持社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移;社會組織則順勢而為，憑借專業(yè)性、靈活性等優(yōu)勢，不斷調(diào)整自身定位，與政府在社會治理領(lǐng)域深化合作，并表現(xiàn)出一定的策略性。這一過程，雙方行為調(diào)整遵循不同邏輯，政府遵循社會發(fā)展與公共秩序邏輯，社會組織遵循價值實現(xiàn)與生存發(fā)展邏輯。未來，政府與社會組織需要進一步優(yōu)化合作行為，以不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。

一、2012年之前政府與社會組織關(guān)系的制度依據(jù)及特征

（一）新中國成立后至改革開放前：分層管理與嚴格監(jiān)管

新中國成立初期，我國政府通過改造、整合、取締等多種方式對社團組織進行了徹底的清理整頓，除了工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織外，保留的其他社會組織數(shù)量極少。1950年中央政務院頒布的《社會團體登記暫行辦法》，確立了政府對民間組織的“分級登記”體制。1951年又頒布了《社會團體登記暫行辦法實施細則》，進一步明確了“分級登記原則”和“分級登記體制”。此后，由于“單位”的出現(xiàn)，“單位”成為國家開展社會動員和組織公眾的最直接單元，因此，改革開放前的國情和社會現(xiàn)實并不能為社會組織的發(fā)展提供相應的支持。在分層管理的制度框架下，社會組織的存在被限定在有限的空間內(nèi)，除群團組織外，其他社會組織發(fā)展呈現(xiàn)出規(guī)模數(shù)量小、內(nèi)部治理不規(guī)范、專業(yè)化水平低等特點，大部分社會組織在這樣的制度環(huán)境下都缺乏生產(chǎn)發(fā)展的必要支撐，規(guī)模也在日趨萎縮。

（二）1978年改革開放至2012年前：雙重管理與有限支持

1978年黨的十一屆三中全會作出了把黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，自此，發(fā)展經(jīng)濟、不斷改善民生成為政府工作的重中之重。與此同時，政府在提供公共服務、發(fā)展公益事業(yè)方面的不足也為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造了機遇。1989年，我國政府頒布的《社會團體登記管理條例》規(guī)定，相關(guān)民政部門是社會團體登記機關(guān)，業(yè)務活動受有關(guān)業(yè)務主管部門的指導，由此確立起“登記管理機關(guān)”和“業(yè)務主管部門”的雙重管理體制，“條塊結(jié)合”的管理格局就此形成。然而，“雙重管理體制”使社會組織的登記和業(yè)務開展都要接受嚴格管理，極大地弱化了其獨立性和自治性。實踐中，我國的社會組織面臨著社會正當性和身份合法性無法兼容的困境，即政府需要社會組織的發(fā)展以提供公共服務，但既有的制度體系要求政府對社會組織的發(fā)展又要嚴格限制，導致社會組織發(fā)展進程緩慢。

1996年以后，政府又頒布了多項條例，以加強和完善對社會組織的管理。1996年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)組織單位管理工作的通知》（中辦發(fā)〔1996〕22號），要求對所有社會團體開展檢查、清理整頓工作，進一步明確了對民間組織實行業(yè)務主管單位和登記管理機關(guān)雙重負責的管理體制。1997年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于清理整頓社會團體意見的通知》（國辦發(fā)〔1997〕11號），要求各級政府和相關(guān)部門要加強對社會團體的管理，規(guī)范社會團體行為。1999年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步加強民間組織管理工作的通知》（中辦發(fā)〔1999〕34號），指出現(xiàn)存在“社會組織被敵對勢力利用”“非法民間組織增多、活動猖獗”等問題，要進一步強化對民間組織的管理。2000年4月，民政部頒布了《取締非法民間組織暫行辦法》（中華人民共和國民政部令第21號），對全國范圍內(nèi)的社會組織進行了全面的調(diào)查、清理、取締工作。從1978年改革開放到2007年，政府對社會組織的定位發(fā)生了一些變化，希望社會組織在公共服務和社會治理領(lǐng)域發(fā)揮重大的作用，如填補由于政府職能轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的部分職能空白現(xiàn)象、扮演橋梁紐帶的作用等。此后，加快轉(zhuǎn)變政府職能被提上改革日程，社會組織在承接政府職能轉(zhuǎn)變、協(xié)助處理公共事務方面發(fā)揮了更加明顯的作用。2007年黨的十七大提出，要建設(shè)服務型政府，在此基礎(chǔ)上，公共服務均等化和公共服務體系的完善成為政府的重要工作之一，同時，這也為社會組織的發(fā)展提供了良好的契機。

從公共服務合作供給的角度看，這一時期政府的運作機制在于總體把握、統(tǒng)一行動和宏觀調(diào)控，而社會組織的行為具有多樣性、專業(yè)性、參與性及反應迅速等特點，兩者合作可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，進而提高公共服務供給效率。對政府而言，無論是在教育、衛(wèi)生 、養(yǎng)老等基本公共服務領(lǐng)域還是針對特殊人群的服務領(lǐng)域，把社會組織引入服務供給體系都是必要的。社會組織的合法性來源于“政治合法性”和“社會合法性”，前者決定了社會組織的存在能否得到政府的認可及資源支持，后者決定了社會組織能否被社會接納，與政府展開合作對社會組織來說是大有發(fā)展前途的。在此過程中，社會組織不僅可以得到政府的肯定和支持，更重要的是公共服務的供給能夠增強其“社會合法性”，而“社會合法性”對于絕大多數(shù)的社會組織來說意義更為重要。

實際上，2012年之前，在雙重管理的制度框架下，政府對社會組織的管理更多地表現(xiàn)為“分類管理”和“嵌入管理”兩種形式?？禃怨狻㈨n恒用“分類控制”描述了政府對社會組織的“多元化管理策略”特征 〔1 〕，進一步用“行政吸納社會”概括了政府對社會組織的行動取向，政府的主要策略是“控制”與“支持”?！胺诸惪刂啤笔切姓{社會中衍生出來的一個重要概念，即政府對不同的社會組織采取不同的管理方式。“嵌入控制”借用了卡爾·波蘭尼的“嵌入性”概念，具體表現(xiàn)為對社會組織的“結(jié)構(gòu)嵌入”“資源嵌入”“人事嵌入”等方面。強化監(jiān)管是這一時期政府管理社會組織的總體思路，“分類管理”為政府管理社會組織設(shè)計出一個精細的收納框架，而“嵌入管理”則是將行政力量滲透到社會組織內(nèi)部，兩者內(nèi)外結(jié)合，構(gòu)建出較為立體的管理結(jié)構(gòu)。

二、2012年后政府與社會組織的雙向調(diào)試及深化合作

黨的十八大以來，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入推進，社會組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移方面的作用愈發(fā)凸顯，成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。其間，為解決公共服務供給不充分問題，以政府購買服務為主要形式，政府與社會組織在公共服務領(lǐng)域展開合作。同時，在共建共治共享的社會治理格局中，社會組織越來越多地參與到國家治理之中，促進了國家治理能力的提升。

（一）政府的調(diào)試：政府對社會組織由重“監(jiān)管”轉(zhuǎn)向支持發(fā)展

2013年國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），要求各地推進政府購買公共服務。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要推廣政府購買服務，凡屬事務性的管理服務原則上均需引入競爭機制，采取購買服務的方式進行。2014年以后，財政部、民政部等部門先后單獨或聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于政府購買服務有關(guān)預算管理問題的通知》（財預〔2014〕13號）、《關(guān)于加強和改進社會組織教育培訓工作的指導意見》（民發(fā)〔2015〕206號）等文件，不斷推進公共服務領(lǐng)域的政府和社會組織合作，培育、扶持社會組織發(fā)展。

基于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，政府對社會組織的功能進行了重新定位，不再一味地強調(diào)控制。為了能夠更好地實現(xiàn)社會治理，政府通過政策支持、資金幫扶、媒體宣傳等措施鼓勵、支持、引導社會組織發(fā)展，并在一定程度上采取“賦權(quán)”方式為其拓展發(fā)展空間。從制度層面上看，國家為支持社會組織發(fā)展，出臺了一系列扶持政策。2014年，財政部、民政部發(fā)布了《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》（財綜〔2014〕87號），支持社會組織承接政府購買服務項目。2016年，財政部、民政部發(fā)布了《關(guān)于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》（財綜〔2016〕54號），通過大力推進政府向社會組織購買服務來引導社會組織專業(yè)化發(fā)展。2017年，民政部發(fā)布了《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》（民發(fā)〔2017〕191號），支持社區(qū)社會組織發(fā)展。同年，環(huán)境保護部、民政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強對環(huán)保社會組織引導發(fā)展和規(guī)范管理的指導意見》（環(huán)宣教〔2017〕35號），支持生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域社會組織有序發(fā)展。2018年，民政部在對“關(guān)于積極促進社會組織發(fā)展的建議”的答復中指出，從2012年起，財政部每年通過財政預算安排專項資金兩億元，支持社會組織參與社會服務，有計劃有重點地扶持一批品牌性社會組織，目前已累計投入中央財政資金11.9億元。

除政府與社會之間的權(quán)力管控關(guān)系之外，還存在著國家利用公共權(quán)力對社會的支持與幫助，兩種關(guān)系可以以相互分立的“雙軸”形式出現(xiàn) 〔2 〕。事實表明，政府對待社會組織的策略并非單一維度上的控制與功能替代，而是表現(xiàn)為以支持與配合作為互動機制的“行政吸納服務”形態(tài) 〔3 〕。隨著國家治理能力的提升，豐富的“控制策略”與“賦權(quán)策略”正在被推廣 〔4 〕。近年來，為實現(xiàn)合作與控制的雙向意圖，政府采取諸多舉措，行動策略日益系統(tǒng)化和精細化，同時展現(xiàn)出了“甄別性吸納” 〔5 〕的新形態(tài)。政府購買公共服務視角下，政府一方面延續(xù)分類管理思想，另一方面以購買服務項目為依托，根據(jù)自身需要，培育社會組織，以期借助其組織群眾、服務群眾。這一時期，政府對社會組織的管理表現(xiàn)在兩個方面：一方面，仍然延續(xù)“分類管理”和“嵌入管理”模式，另一方面，將工作重心逐漸轉(zhuǎn)向?qū)φ徺I公共服務全流程的管理。

隨著政府職能轉(zhuǎn)變、“放管服”改革、事業(yè)單位改革、服務型政府建設(shè)等工作的穩(wěn)步推進，政府已從生產(chǎn)者角色向規(guī)制者角色轉(zhuǎn)型，并主動提出通過簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，改進社會治理方式 〔6 〕。政府向社會組織購買服務的相關(guān)政策制度進一步完善，通過資金投入，帶動、扶持、培育了一批運作規(guī)范、服務優(yōu)質(zhì)的社會組織。黨的十八大以后逐漸發(fā)展起來的社會組織，無論在內(nèi)部治理還是在社會服務職能上，已經(jīng)與之前的社會組織大不相同，這是政府在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中立足我國國情和現(xiàn)實需要對社會組織不斷調(diào)試的結(jié)果。

（二）社會組織的調(diào)試：社會組織對政府由重“依附”轉(zhuǎn)向“策略性合作”

黨的十八大以后，政府通過購買服務等方式支持社會組織發(fā)展，并出臺政策鼓勵培育社會組織。社會組織對組織身份屬性、資源稟賦、價值追求等方面也有了新的自我認知，開始積極響應政府的政策號召，除在公共服務供給領(lǐng)域外，也積極參與社區(qū)“三社聯(lián)動”“社區(qū)營造”等基層社會治理。同時，由于資源來源更加廣泛，社會組織在社會治理中的價值更加凸顯，社會組織的“獨立性”意識逐漸增強，擺脫“依附”的意愿更加強烈。從行為上看，社會組織的調(diào)試主要表現(xiàn)在三個方面：一是身份定位上，由對政府“依附”逐漸走向“獨立”，在一段時期內(nèi)已表現(xiàn)為“依附式自主” 〔7 〕。二是在與政府合作供給公共服務的過程中，特別是在政府購買服務的過程中，社會組織更為靈活和自信，一些策略性行為被越來越多地運用，以確保與政府保持良好關(guān)系，獲取更多資源;三是社會組織開始更加注重組織的社會價值，進而將提升組織專業(yè)能力作為培育其核心競爭力的重要手段。

資源依賴理論認為，組織為了生存必須從環(huán)境中獲取資源，并與其他組織進行資源交換。目前，我國的社會組織大都需要通過對外獲取資源以謀求發(fā)展，這些資源包括資金、人力、信息和制度等。盡管社會組織的資源結(jié)構(gòu)是多元的，但多元的資源結(jié)構(gòu)并沒有使社會組織免于“資源短缺”的困擾 〔8 〕。社會組織沒有穩(wěn)定且持久有效的資源供給方式，它們既不能依靠國家的稅收供給，也不能完全依靠利潤供給，必須吸收社會資源 〔9 〕。在我國，基層社會組織主要通過政府購買服務獲取資金支持，但卻普遍面臨資金不足的問題，相較社會捐贈、自我投入等資金渠道，政府支持仍是社會組織最重要的資金來源 〔10 〕。對很多社會組織來說，政府資源是其獲得外部資源的最主要方面 〔11 〕。由于社會組織面臨的外部環(huán)境具有不確定性，其對外部資源依賴程度就更深，在政府購買服務為社會組織提供大量資源的同時，也加深了社會組織對政府的資源依賴程度 〔12 〕。近年來，我國的社會組織數(shù)量不斷增加，提供的服務種類逐漸增多，然而社會組織可以獲得的資源卻是有限的，同時也出現(xiàn)了社會組織“依附換資源”的現(xiàn)象 〔13 〕。

面對資源困境，社會組織在依附的同時也采取各種組織策略來發(fā)展壯大自己。目前，大多數(shù)公共服務型社會組織的策略行動主要圍繞如何從不同的政府部門獲取資源而展開，以此強化組織與政府之間的關(guān)系，進而獲取更優(yōu)生存空間 〔14 〕，如“找項目”“多行政區(qū)域注冊”“發(fā)展跨界資源”等策略正在被越來越多地應用。在具體的政府購買服務中，社會組織的策略性行為也在不斷優(yōu)化和發(fā)展。政府購買服務重構(gòu)了公共服務供給中的政府與社會組織關(guān)系角色，不同的利益取向會形塑出不同的行為邏輯，衍生出迥異的博弈策略。一個追求社會利益最大化的政府，必然會根據(jù)各類社會組織的挑戰(zhàn)能力和提供公共物品的種類對其實施不同的管理方式 〔15 〕。一方面，“公共發(fā)展邏輯”和“權(quán)力維持邏輯”的雙重制度邏輯使政府衍生出“選擇性支持”和“隱性化控制”的策略 〔16 〕，而社會組織則在“實現(xiàn)公共利益”和“自身生存發(fā)展”的邏輯指引下生長出依賴、遵從與拓展等策略作為回應。另一方面，在服務外包層級下放的情況下，政府對社會組織又表現(xiàn)出“浮動控制”的傾向，而社會組織則以“分層嵌入”策略予以斡旋 〔17 〕。在政府購買服務的項目化運作過程中，社會組織會采取一整套的策略組合，包括基于組織戰(zhàn)略尋求發(fā)展長期性項目并動員組織成員參與項目開發(fā)和設(shè)計，在申報項目時對基礎(chǔ)服務進行“項目化”和“項目—子項目化”處理，對資源進行“經(jīng)營和滾動”式優(yōu)化，通過項目培育新組織，以異地開辦新機構(gòu)承接項目等 〔18 〕。以項目為中心儼然成為社會組織謀求發(fā)展的重要選擇，但項目資金的不穩(wěn)定性和競爭主體的多元性加劇了其申請難度，使社會組織為競爭而奔走、為項目而競爭，這種競爭帶來的不安全感常常推動社會組織采取理性的逐利行為，如不斷地“翻新”項目，在項目申請的創(chuàng)新上下功夫等 〔19 〕。項目是一種資源，在面對“使命”還是“活命”的抉擇時，社會組織會遵循“生存理性”先于“價值理性”的行動原則，這種邏輯展現(xiàn)于社會組織在不同的發(fā)展階段對待項目招投標取舍與權(quán)衡時的態(tài)度上，表現(xiàn)為隨著組織的發(fā)展，其更傾向于爭取與自身專業(yè)度相匹配的項目，以“專業(yè)理性”獲取競爭優(yōu)勢 〔20 〕。

三、政府與社會組織雙向調(diào)試的行為邏輯與合作再優(yōu)化

政府與社會組織的“調(diào)試”行為遵循不同的邏輯，政府遵循社會發(fā)展與公共秩序邏輯，社會組織遵循價值實現(xiàn)與生存發(fā)展邏輯。政府購買公共服務是當前政府與社會組織合作最為緊密的領(lǐng)域之一，是政府支持社會組織發(fā)展的重要政策安排，也是政府與社會組織雙向“調(diào)試”過程中的現(xiàn)實耦合。

（一）政府與社會組織雙向調(diào)試遵循的基本邏輯

1.政府“調(diào)試”遵循社會發(fā)展邏輯與公共秩序邏輯。政府與社會組織關(guān)系的調(diào)整是社會發(fā)展需要和公共秩序穩(wěn)定多方因素綜合作用的結(jié)果，在這一過程中，政府主動調(diào)試政府與社會組織關(guān)系定位及自身行為必須遵循兩大邏輯。其一，社會發(fā)展邏輯。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，其中就包含著公眾對公共服務數(shù)量、質(zhì)量的高追求與我國當前公共服務供給效率不高、規(guī)模不足及發(fā)展不平衡之間的矛盾。如何構(gòu)建高質(zhì)量的公共服務供給體系，滿足公眾在公共服務領(lǐng)域的所急、所需、所盼，不僅是一個社會問題，更是一個政治問題，是堅持以人民為中心立場的體現(xiàn)和踐行全心全意為人民服務宗旨的集中展現(xiàn)。黨的十八大以來，國家把保障和改善民生擺在一個相當重要的位置，完善公共服務供給模式，提高公共服務供給質(zhì)量，構(gòu)建多層次、多形式的公共服務供給體系需要社會組織的參與。與此同時，在社會治理結(jié)構(gòu)中，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局需要社會組織的支持，提升國家治理能力和治理效能更需要社會組織的合作。我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和當前的現(xiàn)實國情都要求政府重新調(diào)整與社會組織的關(guān)系，賦予其一定的發(fā)展空間，培育壯大其力量，使其成為國家治理過程中政府重要的合作伙伴。其二，公共秩序邏輯。一是政治秩序。東西南北中，黨政軍民學，黨是領(lǐng)導一切的。政府不會允許任何一支獨立于政府之外的社會力量挑戰(zhàn)其權(quán)威，因此，無論如何“賦權(quán)”，社會組織的發(fā)展一定會被限制在一定的范圍之內(nèi)。政府也會根據(jù)現(xiàn)實需要，選擇支持一些社會組織發(fā)展壯大，以配合政府完成某些領(lǐng)域的治理活動。所以，從維護國家安全的角度來看，政府在支持社會組織發(fā)展的同時，也會將按照發(fā)展需要限制其在一些不適合領(lǐng)域的發(fā)展。二是經(jīng)濟秩序。政府購買公共服務應遵循的一個重要原則是經(jīng)濟原則，推進政府購買公共服務要保證資金安全。政府在購買公共服務的過程中，會設(shè)定“剛性底線”，不允許在購買服務過程中危及國家安全和資金安全。因此，會篩查掉存在潛在風險的承接者，也會聯(lián)合審計部門，對服務項目的資金使用情況進行核查比對，確保資金使用規(guī)范，避免資金風險出現(xiàn)。三是效率秩序。財政資金必須用在刀刃上，精準確定需求是實現(xiàn)政府購買服務效率的先決條件。作為服務的購買方，政府要確保財政資金用得得當、花得值，因此，要統(tǒng)籌考慮嚴格審核購買項目，既要保證廣大民眾的權(quán)益需求，也要考慮特殊人群的特別需要。政府要確保資金與項目匹配，保證服務與需求能夠精準對接，以彌補由于政府機構(gòu)編制不足帶來的公共服務缺失。

2.社會組織“調(diào)試”遵循價值實現(xiàn)邏輯與生存發(fā)展邏輯。社會組織之所以能夠存在是因其能夠發(fā)揮一定的社會功能，換言之，社會組織具有社會價值，既可以為公眾直接提供服務，也可以組織公眾參與社會治理，還可以成為政府與公眾溝通的橋梁和紐帶。另外，作為組織，生存發(fā)展是實現(xiàn)其社會價值的基礎(chǔ)，通過各種“策略”獲取外部資源也是其不斷“調(diào)試”行為的動因之一。其一，價值實現(xiàn)邏輯。政府之所以與社會組織展開合作，引導、鼓勵其發(fā)展，最主要的是因為社會組織具有社會價值，喪失這一價值，也就失去了其存在的必要性。專業(yè)性與業(yè)務能力顯然是支撐其實現(xiàn)自身價值的最重要保證。為此，越來越多的社會組織開始把提升專業(yè)能力、完善內(nèi)部管理、規(guī)范服務承接、提升服務質(zhì)量等作為重要的發(fā)展方向。一些具體的做法如打造服務品牌，增加社工培訓，引入標桿管理、全面質(zhì)量管理、業(yè)務績效管理等創(chuàng)新理念正在興起。一個顯著的趨勢是更多的社會組織開始聚焦和深耕于某一領(lǐng)域，爭取在某一服務領(lǐng)域做精做細做強。這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，說明大而全的發(fā)展模式已經(jīng)不適應當前社會的需求，小而精的業(yè)務能力更能夠在公共服務領(lǐng)域獲得競爭優(yōu)勢，更能夠獲得公眾的認可，還可以更多地獲得與政府合作的機會。社會價值是社會組織的立身之本，弱化這一根本，社會組織很難獲得公眾的認可，其存在的基礎(chǔ)也將被動搖。其二，生存發(fā)展邏輯。近年來，得益于政策環(huán)境的支持，社會組織獲得了廣闊的發(fā)展空間，但對大部分社會組織而言，生存與發(fā)展還是擺在其面前最現(xiàn)實、最重要的問題。為了生存和發(fā)展，就必須要從組織外部最大程度地獲取資源，而公共服務領(lǐng)域是社會組織獲取資源的重要場域，其中“項目”則成為資源交換的載體。社會組織為求生存發(fā)展，必須從兩個方面發(fā)力：一是獲取政府資源。社會組織要調(diào)整與政府的關(guān)系，必須通過搭建社會網(wǎng)絡、研究政策環(huán)境、梳理重點支持領(lǐng)域等，盡可能使組織的發(fā)展方向與政府公共服務領(lǐng)域的工作重點一致。另外，社會組織要不斷地調(diào)整項目布局，保證精準和精致兩個要求，既要精準對接政府購買意愿，同時還要精致打造自己的項目品牌。二是確保承接項目。作為典型的資源依賴型組織，有項目就意味著有資源，社會組織依賴項目生存、依靠項目發(fā)展。圍繞項目做文章，衍生出一系列策略行動是社會組織為適應新形勢發(fā)展而作出的行為選擇。由于公共服務的特殊性，決定了其績效衡量存在困難，因此服務供給領(lǐng)域存在著較大的可施展空間，理性的社會組織必然會在不觸碰政府紅線的基礎(chǔ)上謀求最大利益。值得注意的是，在此過程中必須避免由于信息不對稱帶來的政府難以有效約束私有機構(gòu)的機會主義行為 〔21 〕。

（二）深化合作進程中政府與社會組織的行為再優(yōu)化

毫無疑問，未來的社會治理中，社會組織將發(fā)揮越來越大的作用，而政府與社會組織之間的合作也將隨著政府職能轉(zhuǎn)變的持續(xù)深化和“放管服”改革的推進愈發(fā)深入。雖然政府與社會組織在利益權(quán)衡方面各不相同，但雙方仍統(tǒng)一于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之中。雙方可以本著“求同存異”的理念在公共服務供給方面優(yōu)化各自行為，提升服務質(zhì)量和效率，不斷促進公共利益的實現(xiàn)。當前，深化合作是必要的，政府與社會組織可以通過運用對方的優(yōu)勢資源來彌補自己資源的不足。在合作過程中，兩者應在優(yōu)惠的基礎(chǔ)上建立起互利共贏的關(guān)系，合作的深度和效果最終取決于政府與社會組織行為的進一步優(yōu)化。政府購買公共服務作為政府與社會組織合作的關(guān)鍵領(lǐng)域，必將在今后的合作治理中發(fā)揮重要作用。

為此，政府應從以下幾方面做起：其一，正確認識“合作”。政府購買公共服務是國家治理體系和治理能力的一部分，而治理則意味著參與者之間的關(guān)系不是單向的而是互動和合作的。政府在履行公共服務職能過程中，既不能扮演“大包大攬”式的全能者角色，也不能做向市場“扔包袱”的甩手掌柜，而應該在厘清自身職能的情況下，舍得放權(quán)、能夠放權(quán)，進而在合適的領(lǐng)域?qū)で笈c社會組織展開合作。其二，完善制度設(shè)計。制度是一個社會博弈的規(guī)則，或者更準確地說，它是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束。制度構(gòu)造了人們在政治、社會、經(jīng)濟領(lǐng)域里交換的激勵，制度的存在可以減少個體互動過程中的不確定性。政府應通過完善制度設(shè)計來改善公共服務的供給現(xiàn)狀、提高經(jīng)濟績效。其三，抑制“投機行為”。交易成本經(jīng)濟學理論和“人性的內(nèi)核分裂模型”都承認，對社會個體而言，機會主義是先天存在的，因此市場交易中存在的投機行為在所難免。政府應對公共服務供給中的投機行為有一個客觀的認知，一方面要分類梳理各種投機行為，另一方面要完善監(jiān)管、懲罰的規(guī)則體系，對投機行為采取必要的、及時的震懾和打擊。其四，堅持以公眾需求為導向。當前，在一些公共服務項目中，公眾參與未能貫穿于項目全過程，公共服務項目政府主導、自上而下的色彩濃厚 。因此，強化需求管理是完善政府購買公共服務的首要任務，一是要讓公眾能夠“發(fā)聲”，表達自己的需求，并且這些需求能夠通過某些渠道或路徑被保存、匯集和上報，進而作為購買公共服務的基礎(chǔ)依據(jù);二是要構(gòu)建科學的篩選機制，把真正的需求剝離出來，進而引導社會組織設(shè)計出“雪中送炭”式的服務項目。

社會組織應從以下幾方面做起：其一，準確定位。一是社會組織要對自己有一個準確的評估，對自身所處的外部環(huán)境有一個比較清晰的認知，進而擺正位置;二要弄清楚自己能夠做什么和能夠做好什么;三要弄清楚政府需要什么，自己的優(yōu)勢和短板是什么，是否有能力提供社會所需。其二，主動合作。一要主動表達意愿，與政府相比，社會組織是資源占有的弱勢方，所以在有機會的情況下，應主動表達合作愿景，與政府及時建立合作關(guān)系;二要與社區(qū)居民多接觸，了解他們的需求，進而使項目設(shè)計與居民的需求形成有機對接，讓項目能盡快落地且接地氣。其三，摒棄投機思維，爭取政府信任。社會組織盡管面臨發(fā)展壓力，但絕不能以犧牲服務質(zhì)量為代價去謀取不當利益。社會組織畢竟具有公益屬性，倘若追求自身利益最大化，那就從根本上動搖了自己賴以生存的基礎(chǔ)。因此，社會組織應摒棄機會主義心態(tài)，以務實的服務去贏得政府的信任，進而與政府建立長期的合作關(guān)系。其四，明確發(fā)展愿景，提高服務供給能力。清華大學王名、蔡志鴻認為，社會組織面臨的最大挑戰(zhàn)是“能力專有性”不足 〔22 〕。 社會組織應該有一個比較明確的發(fā)展愿景，深耕某一領(lǐng)域，做精做細做扎實，打造組織的服務品牌和名片。在行為上，既不能急于求成，也不能自暴自棄，應本著循序漸進的原則，科學、合理地制定計劃，通過切實可行的行動方案，提升服務能力，同時要注意把能力提升與項目承接、實施結(jié)合起來，盡量做到“寓發(fā)展于服務”。

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責任編輯 李 雯