閆海 閆學(xué)霞

〔摘要〕 食品安全內(nèi)部舉報(bào)，是破解食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理信息不對(duì)稱難題的重要舉措之一。伴隨2015年《食品安全法》的修訂，我國(guó)食品安全內(nèi)部舉報(bào)制度建設(shè)逐步推進(jìn)。實(shí)踐中，基于內(nèi)部舉報(bào)對(duì)提高我國(guó)食品安全保障水平的重要作用，應(yīng)進(jìn)一步健全和完善食品安全內(nèi)部舉報(bào)的舉報(bào)與受理規(guī)則、獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則和保護(hù)規(guī)則，以有效維護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。

〔關(guān)鍵詞〕 《食品安全法》;內(nèi)部舉報(bào);受理規(guī)則;獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則;保護(hù)規(guī)則

〔中圖分類號(hào)〕D922.16 ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2020）05-0076-05

根據(jù)舉報(bào)人與被舉報(bào)人之間的關(guān)系，可以分為內(nèi)部舉報(bào)和外部舉報(bào)兩種類型，內(nèi)部舉報(bào)具有信息準(zhǔn)確、及時(shí)、全面等特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在企業(yè)違法事件中，內(nèi)部舉報(bào)揭露事件比例占18.3% 〔1 〕，在查處企業(yè)違法案件中發(fā)揮著重要作用。

內(nèi)部舉報(bào)制度廣泛地運(yùn)用于食品安全、環(huán)境污染、證券市場(chǎng)、稅收征納、刑事偵查等領(lǐng)域 〔2 〕。食品安全內(nèi)部舉報(bào)是指在食品生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)知悉“內(nèi)幕消息”的人，向食品安全監(jiān)管部門舉報(bào)其掌握的食品安全違法信息。實(shí)踐中，發(fā)生在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)內(nèi)部的違法行為較為隱蔽，食品安全監(jiān)管部門一般情況下難以獲取直接的信息和收集到有力的證據(jù)。而內(nèi)部人員對(duì)本行業(yè)、本單位較為熟悉，掌握較多信息，其舉報(bào)可能讓食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者得到查處，從而降低食品安全事件發(fā)生的概率。食品安全監(jiān)管部門通過(guò)食品安全違法行為的內(nèi)部舉報(bào)，能夠迅速地發(fā)現(xiàn)可靠且有價(jià)值的線索，進(jìn)而查清食品安全違法事實(shí)并及時(shí)處理，對(duì)食品行業(yè)的非法行為予以震懾。

基于內(nèi)部舉報(bào)對(duì)于提高我國(guó)食品安全保障水平的重要作用，近年來(lái)，我國(guó)積極推進(jìn)食品安全內(nèi)部舉報(bào)制度建設(shè)。2009年施行的《食品安全法》第10條規(guī)定，任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見(jiàn)和建議;第14條將接到舉報(bào)列為食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法定情形;第71條強(qiáng)調(diào)其他部門對(duì)衛(wèi)生行政部門有協(xié)助義務(wù)，包括食品安全事故舉報(bào)的通報(bào)要求。同年，《食品安全法實(shí)施條例》第4條，要求食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)為舉報(bào)提供方便。2011年，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室下發(fā)了《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（食安辦〔2011〕25號(hào)），明確規(guī)定有獎(jiǎng)舉報(bào)工作機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)資金來(lái)源和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、有獎(jiǎng)舉報(bào)范圍、有獎(jiǎng)舉報(bào)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)要求在省級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方各級(jí)政府要按照指導(dǎo)意見(jiàn)制定具體舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，實(shí)現(xiàn)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)工作的制度化、規(guī)范化。2012年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2012〕20號(hào)）指出，大力推行食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)，嚴(yán)格執(zhí)行舉報(bào)保密制度，保護(hù)舉報(bào)人合法權(quán)益，對(duì)借舉報(bào)之名捏造事實(shí)的，依法追究相關(guān)責(zé)任。2015年，相關(guān)部門對(duì)《食品安全法》進(jìn)行了修訂（以下簡(jiǎn)稱新《食品安全法》），第115條進(jìn)一步明確規(guī)定了食品安全監(jiān)管部門接受舉報(bào)的方式，將舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)入法，并增加了舉報(bào)保護(hù)的規(guī)則;第133條規(guī)定了對(duì)舉報(bào)人打擊報(bào)復(fù)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。實(shí)踐中，盡管內(nèi)部舉報(bào)取得了一定的成效，但在舉報(bào)與受理、獎(jiǎng)勵(lì)、保護(hù)等方面還亟待加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，因此，必須完善內(nèi)部舉報(bào)規(guī)則。

一、建立健全食品安全內(nèi)部舉報(bào)的舉報(bào)與受理規(guī)則

（一）食品安全內(nèi)部舉報(bào)的舉報(bào)規(guī)則

作為特定領(lǐng)域內(nèi)知悉特殊信息的“內(nèi)部人”舉報(bào)，與外部舉報(bào)相比，其本質(zhì)乃是組織內(nèi)信息的外部傳遞。原財(cái)政部、工商總局、質(zhì)檢總局印發(fā)的《舉報(bào)制售假冒偽劣產(chǎn)品違法犯罪活動(dòng)有功人員獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（財(cái)行〔2001〕175號(hào)）第2條明確規(guī)定，舉報(bào)有功人員是指以書(shū)面材料、電話或其他形式向各級(jí)工商行政管理或質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)舉報(bào)制售假冒偽劣商品活動(dòng)，且舉報(bào)情況經(jīng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦案查證屬實(shí)的人員。而新《食品安全法》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)，未對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人予以明確界定。筆者認(rèn)為，內(nèi)部舉報(bào)人范圍不宜過(guò)窄，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)部人員應(yīng)當(dāng)是舉報(bào)主體，但鑒于現(xiàn)代食品行業(yè)往往以生產(chǎn)、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、銷售及售后等產(chǎn)業(yè)鏈形式運(yùn)行，因此通過(guò)其他途徑或環(huán)節(jié)獲悉相關(guān)食品安全違法行為的人員亦屬于食品安全內(nèi)部舉報(bào)人。但是，建議參照《舉報(bào)制售假冒偽劣產(chǎn)品違法犯罪活動(dòng)有功人員獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第3條規(guī)定，將“與本職工作有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員”排除在外，以避免有關(guān)人員將利用工作便利獲取的信息作為舉報(bào)材料，非法獲取內(nèi)部舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)。

對(duì)于內(nèi)部舉報(bào)行為來(lái)說(shuō)，舉報(bào)人有的出于內(nèi)心良知，以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，有的出于對(duì)糾紛處理結(jié)果不滿意或未獲取獎(jiǎng)勵(lì)等私人利益，但就社會(huì)整體而言，內(nèi)部舉報(bào)的成本低、效果好，因此不應(yīng)對(duì)內(nèi)部舉報(bào)行為的動(dòng)機(jī)予以特別限定。如果要求內(nèi)部舉報(bào)人完全以公共利益為目的進(jìn)行舉報(bào)，會(huì)大幅縮小內(nèi)部舉報(bào)的數(shù)量和范圍。筆者認(rèn)為，對(duì)內(nèi)部舉報(bào)行為的公共利益目的可作這樣解釋，即內(nèi)部舉報(bào)人出于善意、不存在損人利己情形，均屬于公共利益目的之追求。

新《食品安全法》第12條限定舉報(bào)范圍為食品安全違法行為，《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》則將其明確為以下內(nèi)容：（1）在農(nóng)產(chǎn)品種植、養(yǎng)殖、加工、收購(gòu)、運(yùn)輸過(guò)程中使用違禁藥物或其他可能危害人體健康的物質(zhì)的;（2）使用非食用物質(zhì)和原料生產(chǎn)食品，違法制售、使用食品非法添加物，或者使用回收食品作為原料生產(chǎn)食品的;（3）收購(gòu)、加工、銷售病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動(dòng)物肉類及其制品，或者向畜禽及畜禽產(chǎn)品注水或注入其他物質(zhì)的;（4）加工銷售未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格肉類，或者未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格肉類制品的;（5）生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)變質(zhì)、過(guò)期，混有異物、摻假摻雜偽劣食品的;（6）仿冒他人注冊(cè)商標(biāo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品、偽造食品產(chǎn)地或者冒用他人廠名、廠址，偽造或者冒用食品生產(chǎn)許可標(biāo)志或者其他產(chǎn)品標(biāo)志生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的;（7）未按食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定超范圍、超劑量使用食品添加劑的;（8）其他涉及食用農(nóng)產(chǎn)品、食品和食品相關(guān)產(chǎn)品安全的違法犯罪行為。筆者認(rèn)為，食品安全是關(guān)系民生的重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大舉報(bào)范圍，諸如處于法律灰色地帶但危害公共利益或人身健康安全等行為，亦屬于內(nèi)部舉報(bào)的范圍。同時(shí)，對(duì)于舉報(bào)事項(xiàng)相關(guān)信息的完整性不宜作過(guò)高要求。雖然內(nèi)部舉報(bào)人知悉部分信息，但終究不是專業(yè)調(diào)查人員，獲取信息的能力畢竟有限，對(duì)于其披露的信息不應(yīng)嚴(yán)苛要求，否則將抑制食品安全內(nèi)部舉報(bào)人的積極性。

（二）食品安全內(nèi)部舉報(bào)的受理規(guī)則

目前，我國(guó)受理內(nèi)部舉報(bào)的部門較多，不同部門職責(zé)劃分過(guò)細(xì)，以致舉報(bào)人無(wú)所適從，難以判斷哪個(gè)部門是確定的受理部門，也極易存在受理推諉現(xiàn)象。筆者建議，可加強(qiáng)舉報(bào)受理的統(tǒng)一部門建設(shè)，按照便利內(nèi)部舉報(bào)的要求，各省市應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的舉報(bào)平臺(tái)和受理部門，負(fù)責(zé)受理本轄區(qū)范圍內(nèi)的內(nèi)部舉報(bào)，隨后再由受理部門按照?qǐng)?zhí)法權(quán)限、管轄區(qū)域、執(zhí)法便利等職能進(jìn)行內(nèi)部移送。隨著全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的發(fā)展，食品生產(chǎn)銷售不再局限某一地域，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理若仍以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，會(huì)在一定程度上限制內(nèi)部舉報(bào)行為。因此，應(yīng)建立全國(guó)性食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部舉報(bào)信息的互通有無(wú)。

當(dāng)前在內(nèi)部舉報(bào)受理實(shí)踐中，電話熱線是最常見(jiàn)的一種受理方式。筆者認(rèn)為，內(nèi)部舉報(bào)的受理部門應(yīng)當(dāng)采取公眾常用且易接受的受理方式。依據(jù)新《食品安全法》第115條第1款規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門應(yīng)當(dāng)公布本部門的電子郵件地址或者電話，接受咨詢、投訴、舉報(bào)”，電子郵件亦應(yīng)成為受理方式之一。內(nèi)部舉報(bào)人可以通過(guò)電子郵件，清晰地描述食品安全違法行為的相關(guān)情況，并附加證據(jù)或其他線索資料。同時(shí)，電子郵件方式也有利于受理機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行分類處理、證據(jù)收集并及時(shí)反饋信息。在智媒體時(shí)代，各種社交平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，內(nèi)部舉報(bào)的受理部門還可以設(shè)立微信舉報(bào)平臺(tái)，內(nèi)部舉報(bào)人可以通過(guò)平臺(tái)隨時(shí)關(guān)注被舉報(bào)事件的進(jìn)展，同時(shí)，也能夠?qū)κ称飞a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者起到警示作用，具有較好的宣傳效果 〔3 〕。此外，對(duì)于不適合使用電話、微信、電子郵件的內(nèi)部舉報(bào)，相關(guān)部門還可以提供短信、信件等受理方式?？偟膩?lái)看，受理方式應(yīng)當(dāng)多元化，最大程度地為內(nèi)部舉報(bào)提供便利。

二、強(qiáng)化食品安全內(nèi)部舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則

內(nèi)部舉報(bào)乃是權(quán)利行使，公眾享有是否行使舉報(bào)權(quán)的自由。一般而言，公眾通常重視與自身息息相關(guān)的事務(wù)，對(duì)于與自身關(guān)聯(lián)不大的事務(wù)則往往選擇沉默，況且，內(nèi)部人員行使舉報(bào)權(quán)往往需要需承擔(dān)較高成本。為了獲取有關(guān)信息，內(nèi)部舉報(bào)人需要花費(fèi)較多的時(shí)間、精力，甚至面臨遭受威脅、打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn) 〔4 〕。當(dāng)內(nèi)部舉報(bào)人發(fā)現(xiàn)食品安全違法行為時(shí)，往往糾結(jié)是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行舉報(bào)。因此，為消除舉報(bào)人的顧慮，應(yīng)制定有效的獎(jiǎng)勵(lì)及保護(hù)措施，激勵(lì)內(nèi)部人員舉報(bào)食品安全違法行為，以保障公眾身體健康和生命安全。

（一）食品安全內(nèi)部舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)

由于內(nèi)部舉報(bào)存在諸多利益沖突之處，易陷入倫理困境，須采取立竿見(jiàn)影的舉措激勵(lì)內(nèi)部舉報(bào)行為，那么，獎(jiǎng)勵(lì)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)額就極為關(guān)鍵。新《食品安全法》第115條第1款未規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》授權(quán)省級(jí)政府統(tǒng)籌指導(dǎo)規(guī)范獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)主要包括以下兩個(gè)方面：（1）貨值標(biāo)準(zhǔn)，按照涉案貨值的一定比例來(lái)計(jì)算;（2）處罰標(biāo)準(zhǔn)，即按食品安全監(jiān)管部門作出行政處罰的一定比例來(lái)計(jì)算。目前依貨值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)采用得較多。內(nèi)部舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合違法行為的社會(huì)危害性、舉報(bào)人負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本及風(fēng)險(xiǎn)、違法信息的準(zhǔn)確性、執(zhí)法成本及查處效果等諸多因素進(jìn)行設(shè)定 〔5 〕。筆者認(rèn)為，與貨值標(biāo)準(zhǔn)相比，處罰標(biāo)準(zhǔn)更具有科學(xué)性和公信力，能更好地調(diào)動(dòng)內(nèi)部舉報(bào)的積極性。

內(nèi)部舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)往往還涉及數(shù)額上、下限。目前大多數(shù)省市未規(guī)定食品內(nèi)部舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的下限，以致舉報(bào)人可能無(wú)法獲得任何獎(jiǎng)勵(lì)，少數(shù)省市雖然設(shè)定下限，但效果不佳。食品安全內(nèi)部舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)額下限設(shè)定應(yīng)當(dāng)充分考慮舉報(bào)人承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本及風(fēng)險(xiǎn)等因素，適當(dāng)予以提高。大多數(shù)省市對(duì)食品安全內(nèi)部舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上限，一般不高于30萬(wàn)元，而在一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)此則未予以限定，實(shí)踐中的獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額甚至高達(dá)上億美元 〔6 〕。筆者建議，可借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)提高我國(guó)內(nèi)部舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的上限，以調(diào)動(dòng)公眾的舉報(bào)積極性。

（二）食品安全內(nèi)部舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)條件

新《食品安全法》第115條第1款對(duì)食品安全內(nèi)部舉報(bào)設(shè)定“查證屬實(shí)”的唯一要求，但各省市的相關(guān)規(guī)范則提出更多的條件，包括但不限于：舉報(bào)屬于受理機(jī)關(guān)管轄范圍的食品安全違法行為;被舉報(bào)人明確;屬于未掌握的線索;舉報(bào)違法行為經(jīng)處理取得結(jié)果以及協(xié)助調(diào)查等。筆者認(rèn)為，上述條件有些不合理，甚至過(guò)于苛刻，嚴(yán)重影響內(nèi)部舉報(bào)人的積極性和主動(dòng)性。例如，要求食品安全內(nèi)部舉報(bào)提供的線索為未掌握的線索，但實(shí)踐中又存在食品安全監(jiān)管部門將舉報(bào)線索當(dāng)作已知線索的情形。此外，現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助調(diào)查是一些省市對(duì)內(nèi)部舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的條件之一，但其有可能造成內(nèi)部舉報(bào)人身份信息泄露，與保護(hù)規(guī)范相沖突，因此，此舉不宜作為獎(jiǎng)勵(lì)的基本條件。同時(shí)，可以考慮將內(nèi)部舉報(bào)人提供證據(jù)價(jià)值、現(xiàn)場(chǎng)責(zé)任等協(xié)助調(diào)查情況同獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)掛鉤，作為處罰標(biāo)準(zhǔn)之外予以額外獎(jiǎng)勵(lì)的情形。

（三）食品安全內(nèi)部舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放

《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，“負(fù)責(zé)舉報(bào)調(diào)查處理的部門在查處工作完成后，要對(duì)舉報(bào)事實(shí)、獎(jiǎng)勵(lì)條件和標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)定，提出獎(jiǎng)勵(lì)意見(jiàn)，經(jīng)獎(jiǎng)勵(lì)資金管理部門審定后向舉報(bào)人及時(shí)兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)”。但是，一些省市要求食品安全內(nèi)部舉報(bào)人必須填寫申請(qǐng)表提出領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng) 〔7 〕，符合一定申請(qǐng)條件才可以啟動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)程序。筆者認(rèn)為，這樣的規(guī)定有待完善，內(nèi)部舉報(bào)人無(wú)法做到時(shí)刻掌握食品安全監(jiān)管部門查處被舉報(bào)事項(xiàng)的進(jìn)展動(dòng)態(tài)，難以及時(shí)提出申請(qǐng)，獎(jiǎng)勵(lì)程序啟動(dòng)存在障礙。因此，我國(guó)應(yīng)取消內(nèi)部舉報(bào)人主動(dòng)申請(qǐng)的要求，受理部門核實(shí)內(nèi)部舉報(bào)信息后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)處理結(jié)果，主動(dòng)通知內(nèi)部舉報(bào)人領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)。

為避免舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)被騙領(lǐng)、冒領(lǐng)甚至私吞，較多省市規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)名發(fā)放，內(nèi)部舉報(bào)人須攜帶有效身份證件到獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放機(jī)關(guān)核實(shí)簽字領(lǐng)取，一些省市還明確規(guī)定不允許委托代領(lǐng)。但是，此獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放方式讓眾多有資格領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)部舉報(bào)人對(duì)身份信息泄露心生顧慮而放棄領(lǐng)取。因此，獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放應(yīng)當(dāng)遵循秘密原則，盡量避免公開(kāi)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)，可以考慮在舉報(bào)時(shí)為內(nèi)部舉報(bào)人隨機(jī)設(shè)定一個(gè)秘密身份代碼，發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)只須核對(duì)身份代碼，根據(jù)其要求的方式發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)。

另外，一些省市規(guī)定內(nèi)部舉報(bào)人領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)的時(shí)限一般為1～3個(gè)月，錯(cuò)過(guò)規(guī)定期限即視為放棄獎(jiǎng)勵(lì)?？墒?，有些食品安全監(jiān)管部門內(nèi)部的審核蓋章周期較長(zhǎng)，以致獎(jiǎng)勵(lì)在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都無(wú)法落實(shí)。因此，應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)內(nèi)部舉報(bào)人領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)的期限并明確“無(wú)法通知”的含義，即通知內(nèi)部舉報(bào)人后，經(jīng)過(guò)多久可以稱之為法律意義上的“無(wú)法通知”。同時(shí)，受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高內(nèi)部審核效率，明確內(nèi)部審核的最長(zhǎng)時(shí)限，以防出現(xiàn)“有獎(jiǎng)難發(fā)”的現(xiàn)象。

三、完善食品安全內(nèi)部舉報(bào)的保護(hù)規(guī)則

我國(guó)食品安全內(nèi)部舉報(bào)的法制設(shè)計(jì)偏重“權(quán)力本位”，較多地關(guān)注食品安全監(jiān)管部門的利益，對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)力度不夠，以致出現(xiàn)“重獎(jiǎng)勵(lì)，輕保護(hù)”的現(xiàn)象。獎(jiǎng)勵(lì)雖然對(duì)內(nèi)部舉報(bào)行為產(chǎn)生一定的激勵(lì)作用，但實(shí)踐中，人們更多的是不舉報(bào)、不敢舉報(bào)，害怕因舉報(bào)而遭遇被解雇、被排擠、難就業(yè)甚至人身攻擊等，因此內(nèi)部舉報(bào)的法治要點(diǎn)乃是對(duì)其給予全程、合理、有效的保護(hù) 〔8 〕。新《食品安全法》增設(shè)第115條第2款，“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人的信息予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。舉報(bào)人舉報(bào)所在企業(yè)的，該企業(yè)不得以解除、變更勞動(dòng)合同或者其他方式對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)”。但上述規(guī)定還較為籠統(tǒng)，實(shí)踐中仍然存在一些問(wèn)題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善食品安全內(nèi)部舉報(bào)的保護(hù)規(guī)則。

（一）食品安全內(nèi)部舉報(bào)的信息保密

新《食品安全法》第115條第2款規(guī)定，食品安全監(jiān)管部門對(duì)內(nèi)部舉報(bào)信息應(yīng)當(dāng)予以保密，然而實(shí)踐中的一些規(guī)則設(shè)計(jì)還有待完善。例如，關(guān)于實(shí)名舉報(bào)抑或匿名舉報(bào)的規(guī)定，有的省市規(guī)定只能實(shí)名舉報(bào)，有的省市則規(guī)定兩者皆可。雖然匿名舉報(bào)有時(shí)會(huì)出現(xiàn)謊報(bào)、假報(bào)及難以存檔等問(wèn)題，增加食品安全監(jiān)管部門的工作量，而實(shí)名舉報(bào)有利于食品安全監(jiān)管部門的調(diào)查與核實(shí)，可提高信息的準(zhǔn)確性、真實(shí)性，但是，過(guò)多地追求實(shí)名舉報(bào)，必然會(huì)導(dǎo)致舉報(bào)信息減少的后果。筆者建議，食品生產(chǎn)是一個(gè)特殊領(lǐng)域，食品安全事關(guān)公眾健康，應(yīng)進(jìn)一步完善《食品安全法》，明確允許匿名舉報(bào)，不能只限定為實(shí)名舉報(bào)或盡量避免匿名舉報(bào)等。

新《食品安全法》第115條第2款關(guān)于食品安全監(jiān)管部門的保密要求還較為寬泛，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確以下保密義務(wù)的要求：一是不得以任何方式泄露食品安全內(nèi)部舉報(bào)的相關(guān)信息;二是減少知情人的數(shù)量，避免相關(guān)信息的泄露;三是規(guī)范舉報(bào)受理部門的受理程序，規(guī)定首接負(fù)責(zé)制，只有確實(shí)不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的案件才可以向其他相關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交;四是媒體對(duì)舉報(bào)案件進(jìn)行追蹤報(bào)道時(shí)應(yīng)注意保護(hù)舉報(bào)人的身份信息。

如果內(nèi)部舉報(bào)人未明確同意公開(kāi)其身份，食品安全監(jiān)管部門當(dāng)然不得予以公開(kāi)，但實(shí)踐中，一些內(nèi)部舉報(bào)人因遇到不公平待遇問(wèn)題而產(chǎn)生報(bào)復(fù)心理，或者為了炒作要求食品安全監(jiān)管部門公開(kāi)或證明其身份，對(duì)于這種情況則另當(dāng)別論 〔9 〕。筆者認(rèn)為，是否決定公開(kāi)自己的信息是內(nèi)部舉報(bào)人的權(quán)利，法律不應(yīng)限制其自行公開(kāi)信息的行為。另外，食品安全監(jiān)管部門作為信息公開(kāi)主體，應(yīng)當(dāng)考慮到相關(guān)信息公開(kāi)后不僅讓食品安全內(nèi)部舉報(bào)人可能處于風(fēng)險(xiǎn)之中，還可能影響其近親屬，因此，食品安全監(jiān)管部門因舉報(bào)人要求公開(kāi)相關(guān)信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)獲得其本人及近親屬的同意，相關(guān)同意條款還應(yīng)當(dāng)附加充分理由，以書(shū)面形式表達(dá)。

（二）食品安全內(nèi)部舉報(bào)的保護(hù)內(nèi)容

新《食品安全法》第115條第2款規(guī)定的保護(hù)內(nèi)容較為籠統(tǒng)，筆者認(rèn)為應(yīng)圍繞以下幾方面加強(qiáng)規(guī)范：一是人身保護(hù)。為解決內(nèi)部舉報(bào)人的后顧之憂，應(yīng)當(dāng)保障其人身安全，確有必要的，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大保護(hù)范圍，將內(nèi)部舉報(bào)人的近親屬納入保護(hù)范圍;保護(hù)措施應(yīng)當(dāng)是全過(guò)程的，從舉報(bào)開(kāi)始至舉報(bào)食品安全違法行為被處理的整個(gè)過(guò)程;保護(hù)措施應(yīng)當(dāng)是有效的，情況特殊的，可為內(nèi)部舉報(bào)人及其近親屬提供隱蔽身份、移居他處的安排。二是就業(yè)保護(hù)。內(nèi)部舉報(bào)人最為關(guān)心的是舉報(bào)對(duì)自己就業(yè)的影響，為此，應(yīng)當(dāng)建立完善的就業(yè)保護(hù)制度，除了用人單位不得以內(nèi)部舉報(bào)為由對(duì)其不當(dāng)解雇外，還應(yīng)包括因內(nèi)部舉報(bào)而予以不升職、不加薪、懲戒處分、人事變動(dòng)、禁止使用設(shè)備、不提供培訓(xùn)等禁止性規(guī)定。法律對(duì)上述情形應(yīng)當(dāng)予以明確規(guī)定，同時(shí)對(duì)發(fā)生相關(guān)情形的用人單位應(yīng)追究行政責(zé)任、民事責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，按重罪設(shè)定刑事責(zé)任，以形成有效震懾。三是免責(zé)保護(hù)。食品安全內(nèi)部舉報(bào)行為有可能違反法定、約定忠實(shí)義務(wù)或者侵犯食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的商業(yè)秘密 〔10 〕，因此食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)建立健全面向食品安全內(nèi)部舉報(bào)的內(nèi)部受理機(jī)制，鼓勵(lì)舉報(bào)人優(yōu)先選擇“內(nèi)部路徑”。但對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)舉報(bào)行為未采取任何措施、舉報(bào)證據(jù)被毀損或存在被毀損的可能、危害公眾生命健康的其他緊急事態(tài)等情形 〔11 〕，內(nèi)部人員可以直接采取“外部路徑”對(duì)外舉報(bào)，并免除由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。

（三）食品安全內(nèi)部舉報(bào)的救濟(jì)機(jī)制

信息保密、人身、就業(yè)等保護(hù)制度均屬于事前預(yù)防措施，還應(yīng)進(jìn)一步完善食品安全內(nèi)部舉報(bào)的事后救濟(jì)機(jī)制，嚴(yán)厲制裁違反保護(hù)規(guī)則的行為，以震懾潛在的違反者，并補(bǔ)償內(nèi)部舉報(bào)人因此遭受的損失。為此，應(yīng)設(shè)立保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)的專門機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)包括：（1）內(nèi)部舉報(bào)人可以向?qū)ｉT機(jī)構(gòu)提出負(fù)責(zé)保護(hù)申請(qǐng)，專門機(jī)構(gòu)可協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)對(duì)其予以全方位、全過(guò)程的保護(hù);（2）專門機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)食品安全監(jiān)管部門違反內(nèi)部舉報(bào)保護(hù)規(guī)則行為的，應(yīng)當(dāng)依法追究其相關(guān)責(zé)任;（3）為內(nèi)部舉報(bào)人提供法律援助，保障其合法權(quán)益，避免其承擔(dān)不當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 李 雯