“三權(quán)分置”北景下村小組與村委會(huì)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

【摘要】隨著國(guó)家出臺(tái)的土地“三權(quán)分置”政策的施行，土地流轉(zhuǎn)逐漸成為“三權(quán)分置”政策全面貫徹施行的根本所在，也是中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化繞不開的一個(gè)重要話題?；谠颇系嶂械貐^(qū)的問(wèn)卷調(diào)查研究，分析了云南省滇中地區(qū)的村小組及村委會(huì)在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)政策中出現(xiàn)的問(wèn)題，并給出了具體對(duì)策與建議。

【關(guān)鍵詞】三權(quán)分置;土地流轉(zhuǎn);村委會(huì);村小組

【中圖分類號(hào)】F320.3

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

1 村小組存在的主要問(wèn)題

1.1 宣講相關(guān)土地政策方針工作上缺位

村小組缺乏對(duì)土地政策方針的宣傳，使得農(nóng)民無(wú)法了解到相關(guān)的土地政策法律，同時(shí)也不能進(jìn)一步了解國(guó)家新出臺(tái)的土地法律政策，導(dǎo)致農(nóng)民不夠重視自身土地方面權(quán)益，缺乏相關(guān)法律意識(shí)。原因有以下幾方面：（1）村小組自身對(duì)相關(guān)土地政策不熟悉，自我學(xué)習(xí)土地政策法律的意識(shí)不強(qiáng)，難以與本村農(nóng)民解釋清楚并充分解讀相關(guān)土地政策法律的意義與作用;（2）上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門對(duì)村小組的土地政策法律培訓(xùn)不夠，村小組又沒(méi)有渠道去及時(shí)接收與理解國(guó)家出臺(tái)的新的土地法規(guī)與政策，使得村小組只停留在陳舊的土地法律政策上，對(duì)新出臺(tái)的政策法律不夠重視（3）村小組思想觀念比較傳統(tǒng)，土地情結(jié)依然嚴(yán)重。這就會(huì)影響村小組接收與宣傳土地法律政策，并且存在故意宣傳不到位，故意過(guò)分解讀國(guó)家法律政策的現(xiàn)象，影響甚至誤導(dǎo)本村農(nóng)戶對(duì)國(guó)家土地法律政策的理解。

1.2 村小組對(duì)糾紛矛盾處理不及時(shí)或不知道如何處理

村內(nèi)糾紛大多都是土方面的糾紛，并且大都是因?yàn)橥恋厮闹两缦薏磺濉⒌亟绲孛膊磺宥鴮?dǎo)致的歷史遺留問(wèn)題。村小組對(duì)這些問(wèn)題一般處理不及時(shí)或者不知道如何處理。主要有以下幾方面原因：（1）在協(xié)商解決土地糾紛時(shí)，需要基于雙方意愿，并且尋找歷史憑據(jù)，這就需要花費(fèi)大量的時(shí)間與精力去做雙方的思想工作，并且需要辨識(shí)地界才能讓雙方滿意。村小組就需要反復(fù)與雙方溝通協(xié)商并且基于歷史憑證的基礎(chǔ)上才能調(diào)解村民之間的土地糾紛，但是由于村小組的工資收入很低，難以花費(fèi)財(cái)力物力去處理，最后導(dǎo)致糾土地紛問(wèn)題一直拖延，處理不及時(shí);（2）有些土地糾紛問(wèn)題是由于前幾屆村小組領(lǐng)導(dǎo)班子遺留下來(lái)的，糾紛問(wèn)題經(jīng)過(guò)幾十年依然得不到解決。針對(duì)傳統(tǒng)上的土地糾紛問(wèn)題，由于地界地貌已經(jīng)難以辨識(shí)清楚，并且矛盾雙方經(jīng)過(guò)幾十年依然爭(zhēng)議不止，誰(shuí)也不肯讓步，對(duì)于這部分土地糾紛問(wèn)題，村小組不知如何處理，只能放置不管，等到事情嚴(yán)重時(shí)候再讓上級(jí)部門進(jìn)行處理。

1.3 工作人員自身素質(zhì)較差，老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重

村小組干部大部分知識(shí)文化水平不高，并且老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致村小組日常工作經(jīng)常出現(xiàn)缺位、失位、錯(cuò)位情況。主要原因有以下幾點(diǎn)：（1）由于缺乏激勵(lì)機(jī)制，村小組收入較低且不穩(wěn)定，知識(shí)文化水平素質(zhì)較高的青年勞動(dòng)力都不愿意留在村小組工作，部分地區(qū)村小組干部居然是通過(guò)抓鬮形式來(lái)決定;（2）農(nóng)村社會(huì)保障體系發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，從總體上來(lái)看，中國(guó)廣大的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)建設(shè)十分落后。云南省作為邊遠(yuǎn)地區(qū)，情況更加嚴(yán)重，農(nóng)村社會(huì)保障涉及不同收入水平的村民，涉及面廣、工作量大、戶與戶之間的情況十分特殊，也造成留在村小組的青年人較少;（3）懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村的青年人較少。由于受傳統(tǒng)觀念影響，大部分大學(xué)生就業(yè)不會(huì)優(yōu)先考慮在農(nóng)村發(fā)展，就業(yè)趨勢(shì)明顯傾向于城市，這就導(dǎo)致留在農(nóng)村的大部分都是文化水平不高的勞動(dòng)力。

1.4 大多數(shù)村小組集體經(jīng)濟(jì)薄弱

村小組集體經(jīng)濟(jì)組織作為中國(guó)農(nóng)村最基層的群眾性自治組織機(jī)構(gòu)，為村級(jí)各組織和各項(xiàng)工作提供強(qiáng)有力的物質(zhì)保證，它代表村民行使集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中起到極其重要的作用。村小組集體經(jīng)濟(jì)薄弱主要有以下原因：（1）發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)觀念弱化，思路不清，整體氛圍不濃;（2）財(cái)務(wù)制度不嚴(yán)，監(jiān)管不力產(chǎn)生漏洞，非生產(chǎn)性支出較大：（3）集體經(jīng)濟(jì)資源少，發(fā)展空間小。

2 村委會(huì)存在的主要問(wèn)題

2.1 土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中工作不到位

村委會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)日常管理工作不到位主要有以下幾方面。第一，缺乏對(duì)村小組與村民的培訓(xùn)宣傳，檢查監(jiān)督不力，沒(méi)有落實(shí)村委會(huì)的職責(zé)。村委會(huì)對(duì)村小組與農(nóng)戶缺乏教育管理與法律宣傳，導(dǎo)致村小組工作能力較低，農(nóng)戶生產(chǎn)技能水平較低，也會(huì)使得村小組與農(nóng)戶不了解不熟悉土地相關(guān)法律政策。同時(shí)村委會(huì)對(duì)村小組沒(méi)有一套完整的日常管理制度，對(duì)村小組的日常工作缺乏監(jiān)督檢查并且調(diào)動(dòng)發(fā)揮不了村小組干部的積極性，導(dǎo)致村小組許多工作執(zhí)行不到位。第二，沒(méi)有做好土地流轉(zhuǎn)備案工作。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程當(dāng)中，村委會(huì)沒(méi)有主動(dòng)收集需要流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶和需要租地的龍頭企業(yè)的信息，導(dǎo)致本地村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)難以進(jìn)一步發(fā)展與壯大，同時(shí)備案工作沒(méi)有做到位，農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)土地的較多，導(dǎo)致出現(xiàn)土地糾紛的情況較多。第三，糾紛調(diào)解處理不及時(shí)。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程當(dāng)中，當(dāng)農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體出現(xiàn)糾紛時(shí)候，村委會(huì)沒(méi)有主動(dòng)調(diào)解雙方之間的糾紛，導(dǎo)致糾紛上訴到仲裁機(jī)構(gòu)甚至法院，浪費(fèi)司法資源。第四，沒(méi)有做好糧食安全保障。村委會(huì)干部是穩(wěn)定糧食播種面積的第一責(zé)任人，督促農(nóng)民在糧食生產(chǎn)功能保護(hù)區(qū)內(nèi)播種糧食作物，不播種其它作物，不拋荒耕地，若村民拋荒耕地2年的，村集體將無(wú)償收回耕地，轉(zhuǎn)包他人耕種，從穩(wěn)定糧食播種面積方面保障糧食生產(chǎn)。第五，對(duì)農(nóng)民與新型經(jīng)營(yíng)主體做好服務(wù)工作。在將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)商經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶之間的心理價(jià)格，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同簽訂過(guò)程，看清合同條款，充分保證農(nóng)民的權(quán)益。要對(duì)農(nóng)戶違約行為進(jìn)行監(jiān)督，并且保證經(jīng)營(yíng)主體因效益不好而不會(huì)單方面毀約或者跑路。

2.2 村委會(huì)干部整體素質(zhì)較差

村民委員會(huì)干部整體素質(zhì)較差，有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型村民委員會(huì)干部較少，村民委員會(huì)干部開展農(nóng)村工作能力和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的能力較低。主要有以下方面原因：（1）部分村委會(huì)干部年齡偏大、缺乏學(xué)習(xí)，對(duì)黨的路線、政策的學(xué)習(xí)和理解不夠，獨(dú)立分析解決問(wèn)題的能力和改革創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，缺乏駕馭社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力，因而很難帶領(lǐng)農(nóng)民群眾增收、壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力;（2）部分村委會(huì)干部自我發(fā)展意識(shí)不濃。村委會(huì)整體思想保守，觀念陳舊，對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思路不清、路子不明，習(xí)慣于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的安排部署;（3）村委會(huì)選人用人把關(guān)不嚴(yán)。由于村委會(huì)屬于村級(jí)自治組織，鄉(xiāng)政府無(wú)法過(guò)多的干預(yù)村委會(huì)組織的選舉，在村委會(huì)選舉中仍然存在宗族、家庭、個(gè)別能人在幕后干擾選舉，影響那些具有能力的年輕人加入到農(nóng)村農(nóng)業(yè)建設(shè)當(dāng)中。

2.3 村委會(huì)位置相對(duì)偏僻，交通不便利

村委會(huì)位置相對(duì)偏僻，地址設(shè)置不合理導(dǎo)致交通不便利，一定程度上會(huì)影響農(nóng)戶正常參與到村委會(huì)日常管理工作當(dāng)中，同時(shí)村委會(huì)干部到農(nóng)戶家里通常需要花費(fèi)較多時(shí)間，影響了村委會(huì)的工作效率。另外在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程當(dāng)中，經(jīng)營(yíng)主體想要找到村委會(huì)進(jìn)行協(xié)商，但是由于村委會(huì)位置偏，村里交通基礎(chǔ)設(shè)施較差，不容易找到，大大增加了經(jīng)營(yíng)主體的成本，會(huì)影響經(jīng)營(yíng)主體對(duì)本村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的印象。

2.4 存在強(qiáng)制流轉(zhuǎn)情況

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定： “土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。承包方有權(quán)依法自主決定土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)對(duì)象和方式，任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)其承包的土地。”雖然在法律層面上，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)相應(yīng)文件明令禁止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)非法、非自愿、無(wú)償流轉(zhuǎn)，但是在實(shí)際流轉(zhuǎn)過(guò)程中還是存在著諸多不合理的行為與程序。農(nóng)民權(quán)益主要在以下幾方面遭受侵犯：①部分地區(qū)村委會(huì)為了自己的政績(jī)和升遷，不考慮是否符合土地流轉(zhuǎn)的要求，違背土地流轉(zhuǎn)的基本原則，隨意改變土地的承包關(guān)系，逼迫承包戶進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);②隨意改變土地利用性質(zhì)，出現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)”現(xiàn)象;③合同不規(guī)范，比如合同條款不充分，不完全，雙方權(quán)利義務(wù)不清晰。另外部分地區(qū)村委會(huì)未征得農(nóng)戶同意，強(qiáng)制代替農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，造成權(quán)利主體錯(cuò)位，出現(xiàn)糾紛之后農(nóng)戶權(quán)利難以得到保障。

3 對(duì)策建議

3.1 加大對(duì)農(nóng)民的宣傳、培訓(xùn)力度，健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格評(píng)估體系

村級(jí)干部首先要改變農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念，向農(nóng)民介紹典型新型經(jīng)營(yíng)主體，組織農(nóng)民參觀學(xué)習(xí)，使農(nóng)民認(rèn)同現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念，排除農(nóng)民畏難心理;村級(jí)干部要大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)人才，讓懂管理、懂市場(chǎng)、懂經(jīng)營(yíng)、懂技術(shù)的農(nóng)業(yè)人才勝任新型經(jīng)營(yíng)主體領(lǐng)導(dǎo)職位，降低農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)民種植大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體存在的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，使農(nóng)民能充分信任經(jīng)營(yíng)主體，讓農(nóng)民覺(jué)得自己的利益有保障，能夠放心把土地交給新型經(jīng)營(yíng)主體;政府要健全和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格評(píng)估體系，制定出一套土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，平衡農(nóng)民心理差價(jià)。要建立專業(yè)的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，使經(jīng)營(yíng)權(quán)雙方都能夠?qū)ふ业胶线m的交易對(duì)象，以此來(lái)保證農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯。

3.2 村級(jí)干部與政府要遵循“依法、自愿、有償”原則，讓農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地

鄉(xiāng)村組應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，但不可過(guò)度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)事宜。在涉及到土地租金，土地入股等關(guān)系到農(nóng)民切身利益的重大決策時(shí)，要聆聽(tīng)廣大農(nóng)民意愿;要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的監(jiān)督和管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，避免鄉(xiāng)村組因強(qiáng)制代替農(nóng)民與經(jīng)營(yíng)主體簽訂合同侵犯農(nóng)民自身的權(quán)利;要加強(qiáng)已經(jīng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)土地的備案，明確雙方權(quán)利義務(wù)，避免因組織機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性行為而帶來(lái)的土地糾紛。

3.3 提升村級(jí)干部素質(zhì)，選拔任用優(yōu)秀人才

政府要加大力度培訓(xùn)村級(jí)干部，努力提高他們的專業(yè)素質(zhì)與工作能力，提高其法律、政策、管理等業(yè)務(wù)水平，讓其充分了解農(nóng)村基本情況，了解國(guó)家土地流轉(zhuǎn)相關(guān)優(yōu)惠政策，能快速應(yīng)對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題。選拔懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的具有專業(yè)技能的農(nóng)業(yè)人才擔(dān)任村級(jí)干部是重中之重，為此政府應(yīng)要提高村干部薪酬，完善激勵(lì)保障機(jī)制，吸引和留住干部人才;要大力培育選拔農(nóng)業(yè)科技工作者、企業(yè)經(jīng)理、新型職業(yè)農(nóng)民等各類人才，保證中央“三農(nóng)”工作的落實(shí)，為農(nóng)民提供切實(shí)可行的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，保證農(nóng)業(yè)高新技術(shù)在農(nóng)民群眾中的有效推廣。

3.4 健全并完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，提高村級(jí)干部收入，保障農(nóng)民生活水平

要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，探索符合村級(jí)組織干部和農(nóng)民需要的多層次農(nóng)村社會(huì)保障體系與保障機(jī)制，完善農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、就業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療等實(shí)施細(xì)則，優(yōu)化業(yè)務(wù)辦理程序，提高服務(wù)能力和水平，增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障水平，提高逐步弱化土地的福利和養(yǎng)老保障功能，強(qiáng)化村級(jí)干部的職能職責(zé)，建立相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，保障村級(jí)干部的工作熱情，解決農(nóng)民與村級(jí)干部的后顧之憂，使農(nóng)民放心走出去，讓村級(jí)干部放心投入到農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中。

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[作者簡(jiǎn)介]應(yīng)?。?995-）.男，江西吉安人，在讀碩士，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。