方麗娟 張榮剛

摘 要：在全球價值鏈背景下，隨著“一帶一路”倡議的順利推進，“一帶一路”沿線國家數字經濟“利益共同體”正在逐步形成。在其形成過程中，必須充分發(fā)揮網絡信息化技術的作用，切實加強對其進行數字經濟治理。通過梳理數字治理的文獻和典型案例，沿著治理動因、治理困境、治理愿景、治理方向的主線探索“一帶一路”數字經濟治理的邏輯及運行狀態(tài)，發(fā)現其存在頂層設計的系統(tǒng)安排缺失、規(guī)則治理缺乏、安全保障不足等問題，應從頂層規(guī)劃、治理機制和治理體系等方面探究解決“一帶一路”數字經濟治理問題的可行路徑。

關鍵詞：“一帶一路”;數字治理;數字經濟治理;協(xié)同治理;網絡空間治理

中圖分類號：F49 ? ?文獻標志碼：A ?文章編號：1002-7408（2020）11-0070-06

基金項目：西安市社科項目“西安建設國家中心城市進程中政府數據治理風險防控研究”（19J191）;西北政法大學教改項目“基于SPOC的對分、立體化教學方式研究與實踐——以《電子商務安全管理》為例”（XJY201806）。

作者簡介：方麗娟（1978-），女，山東昌邑人，西北政法大學商務安全研究所研究員，研究方向：大數據、商務安全、信息管理;張榮剛（1973-），男，陜西淳化人，西北政法大學管理學院教授，博士，研究方向：風險與危機管理、網絡經濟。

隨著數字科技向各領域的不斷滲透，數字經濟正成為各國國家競爭力增長的強大動能。2017年《政府工作報告》首次寫入“數字經濟”，提出要進一步促進數字經濟加快成長?！耙粠б宦贰背h加速了數字經濟“利益共同體”的形成，2017年中國和其他7國共同發(fā)起的《“一帶一路”數字經濟國際合作倡議》是標志性事件。但同時，數字經濟的跨界性、高技術性、高迭代性加劇了數字經濟發(fā)展的區(qū)域不平衡，數字經濟軟硬環(huán)境、綜合保障等方面的不足日益突顯，暴露出數字經濟治理方面的嚴重滯后。研究“一帶一路”數字經濟治理，既是有效應對和化解數字經濟風險、促進我國數字經濟持續(xù)健康發(fā)展的要求，也是提升我國國際話語權、參與全球數字經濟治理的需要，對提升我國數字經濟競爭力同樣具有重要意義。

一、“一帶一路”數字經濟治理的框架分析

“一帶一路”數字經濟治理，是在“一帶一路”框架下，從全球化視角探索區(qū)域內國家以信息網絡技術為依托、建立代表大多數國家利益的治理機制和體系的共同活動。該治理以促進數字互信、互通、安全、穩(wěn)定為目標，通過正式和非正式制度安排解決國家和地區(qū)數字經濟發(fā)展的問題或沖突，促進數字經濟要素有效流動、數字資源高效配置和數字市場深度融合。

（一）治理動因源于“一帶一路”數字經濟的失序

發(fā)展條件的差距使得話語權缺失。發(fā)達國家基本主導了信息產業(yè)國際貿易，而“一帶一路”沿線多為發(fā)展中國家，數字經濟發(fā)展的必要條件如信息網絡基礎設施、信息通信技術、專業(yè)技術人才、創(chuàng)新市場環(huán)境等相對落后，使得其在國際規(guī)則和標準制定方面往往缺少話語權。雖然中國數字經濟發(fā)展迅速，但由于美國實施技術冷戰(zhàn)并對中國信息企業(yè)（如華為、中興）進行全面遏制，導致數字經濟發(fā)展難以自行取得平衡。

發(fā)展環(huán)境復雜使得合作困難?！耙粠б宦贰毖鼐€國家民族、宗教構成非常復雜，宗教、文化沖突被數字化放大，原有行為規(guī)則與秩序格局在數字經濟下受到沖擊。同時，擁有網絡霸權的區(qū)域外國家利用其信息優(yōu)勢，限制競爭性的文化、知識傳播，對其他國家的軟實力、凝聚力及公信力造成威脅，使得個人權益、知識產權及跨境數據流動等問題難以形成國際合作。

網絡空間安全直接威脅數字經濟安全?！耙粠б宦贰背h覆蓋的區(qū)域網絡犯罪特別是網絡恐怖主義盛行。美國等控制著互聯網技術架構及基礎資源的發(fā)達國家，可以輕易掌握其他國家的信息流，在網絡國際法規(guī)則的適用上推行雙重標準，一方面，堅守“網絡自由主義”和“多利益相關方”旗幟，排斥“網絡主權”和“多邊主義”治理;另一方面卻利用其技術和經濟優(yōu)勢、技術手段監(jiān)控全球網絡，對他國進行政治滲透和革命策動，或試圖將傳統(tǒng)戰(zhàn)爭與網絡戰(zhàn)爭掛鉤，主張“動網”即“動武” [1]。

全球治理委員會（CGG）認為，“公共治理”是各種公共或私人的機構管理其共同事務的方法的總和，是使相互沖突或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續(xù)過程 [2]。從以上分析可以看出，數字經濟的發(fā)展、合作、安全具有顯著的公共治理需求，是“一帶一路”數字經濟治理的重要動因。

（二）治理困境來自數字經濟治理的國際公共產品屬性

數字經濟治理不會只使一國受益，但其成本分攤無法與收益匹配，是典型的公共產品。現有國際公共產品的收益分配模式是建立在鞏固霸權和自由主義制度學說之上，由于在進行公共產品供給決策時國際成員權利不平等 [3]，導致公共產品供給在解決全球性問題中的低效。在解決網絡環(huán)境下一些如網絡恐怖主義、網絡犯罪及跨境數據流動等非傳統(tǒng)問題時，由于各國在治理理念、治理政策、治理方式、相關技術和法律等方面的差異而甚少合作。在跨境數據流動方面，存在少數發(fā)達國家“網絡自由”和多數國家“網絡主權”的分歧，尚未形成全球統(tǒng)一的數據治理規(guī)則（如歐盟成員國2001年簽署的《網絡犯罪公約》）?？梢哉f，現有國際公共產品無法解決“一帶一路”數字經濟治理問題。

（三）治理愿景面向“一帶一路”數字經濟命運共同體

“沒有哪個國家能夠獨立應對人類面臨的各種挑戰(zhàn)，也沒有哪個國家能夠退回到自我封閉的孤島?！盵4]數字經濟運行在網絡之上，打破國家藩籬，各國需要共同面對網絡安全威脅。因而，構建網絡空間命運共同體，成為實現全球互聯網健康、安全、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇 [5]?！耙粠б宦贰睌底纸洕\共同體是網絡空間命運共同體的延伸，在數字經濟中體現人類命運共同體理念，反映了“一帶一路”沿線國家共同應對數字經濟治理挑戰(zhàn)的訴求。

（四）治理方向指向在“一帶一路”框架下的協(xié)同推進

“治理是使沖突或多元利益能夠相互調適并采取合作行動的持續(xù)過程，它既包括正式的制度安排，也包括非正式的制度安排?！盵6]其要義在于，強調“多元協(xié)同、利益協(xié)調、制度規(guī)范、公正公平、有序高效”[7]。聯合國與全球經濟治理決議將中國提出的“共商、共建、共享”原則納入其中，是中國倡議轉化為全球共識的體現。

隨著互聯網的發(fā)展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從政府監(jiān)管向社會協(xié)同治理轉變 [8]。協(xié)同治理是指在網絡信息技術的支持下，政府、民間組織、企業(yè)、公民個人等社會多元要素相互協(xié)調、合作治理社會公共事務，以追求最大化的治理效能，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的 [9]。協(xié)同治理強調政府、市場、社會多方力量共同治理，政府機制主要保障公平與正義，市場機制主要保障競爭與效率，社會機制主要保障信任與合作 [10]。

“一帶一路”沿線國家政府及非政府組織基于信任和公共價值的多元協(xié)同治理，是在逆全球化及強權輿論背景下，面對“一帶一路”區(qū)域復雜性、不確定性的必然選擇，只有依靠多國及多方力量在共識基礎上通過溝通、協(xié)商及合作才能實現共同行動。我國要在“一帶一路”框架下，堅持以“數字絲路”為抓手，以網絡空間安全為保障，同各國一道構建開放、平等、安全、均衡、合作的數字經濟環(huán)境，不斷推動數字經濟治理持續(xù)健康發(fā)展。

二、“一帶一路”數字經濟治理的問題分析

隨著“一帶一路”數字經濟合作的推進，頂層設計、治理規(guī)則、安全保障不足等問題日益突顯，嚴重阻礙區(qū)域數字經濟向深層次發(fā)展。

（一）“一帶一路”數字經濟治理缺少頂層設計

2018年，“數字絲路”國際科學計劃（DBAR）參與的國家、地區(qū)、國際組織數量達53個，“數字絲路地球大數據平臺”將向國際提供首批共享數據資源 [11]。北京、陜西、浙江、廣東和湖北等省市，結合“一帶一路”倡議紛紛出臺了促進地方經濟發(fā)展的舉措。但由于這些舉措往往缺乏頂層規(guī)劃，不能明確我國在“一帶一路”數字經濟治理中的基本定位，從而導致了重復建設、缺乏協(xié)調等問題的產生 [12]，不利于國內外市場有效聯通、多種資源增強聯動，不利于提高數字經濟治理效率、降低數字經濟治理成本及數字經濟風險發(fā)生概率等。

（二）“一帶一路”數字經濟規(guī)則治理缺乏

目前，處理國際關系、解決國際問題的治理機制通常使用規(guī)則治理和關系治理。規(guī)則治理一般形成具有強制約束力的條約及協(xié)定，并通過第三方確保規(guī)則執(zhí)行和爭議解決;而關系治理是基于某種共識、友誼或互信的非強制性約定，具有一定的靈活性和非正式性[7]。目前，“一帶一路”治理機制主要以關系治理為主，規(guī)則治理明顯不足。至2020年1月，中國已同138個國家和30個國際組織簽署200份共建“一帶一路”合作文件，但與多數“一帶一路”國家或地區(qū)尚未簽署自由貿易協(xié)定（FTA） [13]。因此，現有治理為數字經濟合作方提供的權益保障非常有限，義務履行有很大不確定性，不利于“一帶一路”數字經濟持續(xù)健康發(fā)展。加之當前各國經濟復蘇步伐和宏觀經濟政策取向的分化，導致國際社會達成一致行動意見的難度顯著加大 [14]。

（三）“一帶一路”數字經濟治理安全保障不足

1.規(guī)則制度及技術未有效保障利益。網絡空間中的雙重標準及網絡空間規(guī)則中話語權的缺乏，使發(fā)展中國家利益難以得到保障。隨著“數字絲路”的推進，“一帶一路”區(qū)域國家的信息化能力逐漸提高，一些國家通過立法的形式加強網絡主權和網絡安全，但以中國為代表的發(fā)展中國家與以美國為代表的發(fā)達國家存在綜合國力的不對等，其中因數字經濟發(fā)展不平衡已經威脅到國家的主權安全。

2.跨境數據流通與共享機制不足。評估發(fā)現，沿線各國在要素稟賦與基礎設施、信息通信技術水平以及營商和創(chuàng)新環(huán)境方面差異較大，在數字經濟領域有進一步深化合作的可行性和必要性 [15]。即便在設施聯通的沿線國家，同時存在著大陸法系、伊斯蘭法系及英美法系，同一法系的國家之間差異也較為明顯 [16]，受法制環(huán)境影響而設置數字壁壘如數據本地化要求、網絡審查、數字內容限制以及數據隱私和保護規(guī)則等[17]，大大降低了數據的利用價值。目前，中國在數字貿易國際規(guī)則標準制定方面的話語權較弱，尤其是在數據跨境自由流動、市場準入、隱私保護、消費者權益維護、知識產權保護、爭端解決機制等方面與高標準國際經貿規(guī)則還存在差距 [18]。

3.數字經濟秩序不穩(wěn)且防控不足。 “一帶一路”沿線國家基礎設施普遍薄弱、配套政策不足，不少國家還未形成穩(wěn)定而成熟的商業(yè)規(guī)則和決策體制?！皵底纸z綢之路”所涉及的項目爭端和摩擦在大數據、物聯網、云計算、跨境電商、金融科技、知識產權保護、海關監(jiān)管等多個行業(yè)與領域比較常見 [19]，約80%的“一帶一路”國家風險水平處于中等以上，約半數債務可持續(xù)性差。雖然 “一帶一路”國別法律風險研究工作已有開展，但缺乏系統(tǒng)性風險預警機制與風險防范保障措施，一旦發(fā)生風險，很難應對和化解。

三、“一帶一路”數字經濟治理路徑

（一）明確我國的“一帶一路”數字經濟治理定位

目前，我國為“數字絲路”發(fā)展營造了良好的國內政策環(huán)境，但國際層面推動與協(xié)調的國家定位還需進一步得以明確。站在我國促進數字“一帶一路”發(fā)展的視角，應盡快制定能夠帶動數字“一帶一路”發(fā)展的戰(zhàn)略，明確政府企業(yè)在其中的職責和規(guī)范 [20]，積極推進與“一帶一路”國家簽署“網上絲綢之路”建設及電子商務合作，加快制定《“一帶一路”數字經濟國際合作倡議》落實方案并與相關國家建立協(xié)同合作機制，推進相關項目落地 [21]。

（二）明晰規(guī)則治理的“一帶一路”治理愿景

1.實質參與和共享動機：通過領導溝通機制推動設施聯通與信息暢通。在“一帶一路”建設關鍵期，可通過關系治理推動規(guī)則治理和規(guī)則治理鞏固關系治理的方式推進治理進程。政府作為“一帶一路”數字經濟治理的核心主體，通過“一帶一路”峰會、雙邊及區(qū)域治理機制不斷增強不同國家理念的認同及互信。對于信息基礎設施較為落后且營商和創(chuàng)新環(huán)境不佳的國家，先在國家層面加強協(xié)商合作、完善頂層合作制度，奠定數字經濟領域企業(yè)跨國交流合作的制度基礎。把信息基礎設施較為落后但營商和創(chuàng)新環(huán)境較好的國家作為“一帶一路”建設當中信息化建設與合作的優(yōu)先地區(qū) [15] ，在這些國家大力推進基礎設施聯通、產能合作和貿易投資等方面合作。根據沿線國家經濟發(fā)展水平和規(guī)則認同度適時加強規(guī)則治理，在規(guī)則體系逐步完善的基礎上建立專門的區(qū)域合作組織，實現跨區(qū)域、跨系統(tǒng)的信息共享和業(yè)務協(xié)調，進而推動“一帶一路”數據信息共享，在共商共建共享的原則上依據大數據分析進行決策、執(zhí)行、監(jiān)督。

2.聯合行動能力：完善制度和程序以增強治理保障。制度和程序是聯合行動能力的基礎，中國應積極參與制定有關法律及制度，加強與新興國家互聯網領域的交流與合作，改變歐美國家以技術規(guī)范為治理依據的格局，積極利用現有機制和平臺參與國際互聯網治理，推動建立網絡信息協(xié)同治理制度，提高沿線國家聯合打擊恐怖主義、網絡犯罪的能力;促進區(qū)域商法規(guī)則統(tǒng)一，通過法律形式確定大數據權益歸屬、數據流動、數據安全和隱私保護，并提供合適的爭議解決機制和機構促進數據開放共享、信息公開、個人隱私保護。同時，借助區(qū)域內已有的貿易和金融機制促進區(qū)域產業(yè)分工與資源保障，積極構建區(qū)域風險預警機制以提高風險預警及防范能力。

3.市場拉動：促進數字市場及應用治理?？缇畴娚毯突ヂ摼W金融是典型的數字經濟，有效促進了各國的貿易流通和資金流通。阿里巴巴的“全球速賣通平臺”及“全球電子商務平臺”（eWTP）、京東的“京東售全球”等跨境電子商務平臺不僅將中國物美價廉的商品帶給全世界，電子產品的暢銷促進了當地信息和計算機技術應用的普及，同時也為沿線國家打開了中國大市場。中國企業(yè)需不斷研發(fā)新技術以改善產品和服務，并與沿線國家共同促進區(qū)域數字產業(yè)化與產業(yè)數字化發(fā)展。一方面要不斷推動數字技術創(chuàng)新能力，加大企業(yè)新技術應用、數字技術對傳統(tǒng)產業(yè)的滲透，另一方面要加快傳統(tǒng)經濟向數字化經濟轉變。目前中國數字消費者指數全球排名第一，無論是傳統(tǒng)的社交、電商應用還是新興移動支付應用均居全球前列，是沿線國家合作發(fā)展的重大機遇。

4.治理促進：知識創(chuàng)新與評估。數字技術創(chuàng)新及應用研究是推動數字經濟發(fā)展的重要保障，應支持信息通信技術相關科研、專利與研究、人才培養(yǎng)和交流等。加強我國與沿線國家加強數字經濟領域研究合作，促進重點科技領域科研、技術人員的交流。同時，要加強數字經濟治理評估的研究，建立相關評價指標和體系;評估相關政策落實情況，不斷修正、優(yōu)化治理決策，促進政府提升數字經濟治理效果。

（三）建立“一帶一路”數字經濟多元協(xié)同治理體系

“一帶一路”數字經濟是一個開放、共享的生態(tài)系統(tǒng)。中國是“一帶一路”的倡議者、推動者、維護者和踐行者，因而建立一個由中國主導的數字經濟多元協(xié)同治理體系是 “一帶一路”倡議在廣度和深度上持續(xù)有效推進的重要保障。應堅持“多邊治理”結構，由多國共同商議數字經濟治理的具體事宜。構建“一帶一路”數字經濟治理領導機構，著重解決國內“一帶一路”有關數字經濟治理政策、項目的統(tǒng)籌規(guī)劃及推進和實施。同時，解決與域外不同國家或組織的政策溝通，解決數字經濟體間的矛盾和爭端，逐步將以中國為中心的多重雙邊關系推進為穩(wěn)定的區(qū)域協(xié)同發(fā)展關系。

（四）構建“一帶一路”數字經濟協(xié)同治理多元主體

非政府組織對政府決策行為的影響不斷擴大，政府治理主體呈現多元化。同理，“一帶一路”數字經濟協(xié)同治理主體也應包括中國及沿線國家政府、組織、企業(yè)、民間社群等。中國應聯合沿線國家促進形成區(qū)域一體化合作框架，共同搭建“一帶一路數字經濟協(xié)同治理合作平臺”，利用平臺整合現有碎片化的治理區(qū)域，實現數字經濟治理主體協(xié)同，通過區(qū)域信息共享合作消除數據流動的障礙與壁壘。同時，應完善國內經貿規(guī)則并有計劃地使其提升為區(qū)域規(guī)則，通過搭建高標準自貿區(qū)網絡、建設經濟合作試驗區(qū)，推進貿易投資自由化、便利化。

（五）提高“一帶一路”數字經濟安全保障能力

1.完善制度提升網絡信息安全保障。網絡空間治理不僅需要規(guī)范底層代碼和軟件及技術標準，還需要在聯合國框架下推動網絡空間法治化來規(guī)制網絡用戶行為?！缎畔踩珖H行為準則》填補了聯合國在信息網絡治理領域法律制度長期缺位的空白，為相關領域治理提供了法律保障。中國應以“一帶一路”數字經濟發(fā)展為契機，聯合發(fā)展中國家積極參與、推動該草案的討論與談判。同時，積極推動聯合國下屬的國際電信聯盟組織主導互聯網技術及相關基礎資源治理，并推動《國際電信規(guī)則》盡早生效。我國已通過《網絡安全法》明確規(guī)定了維護網絡空間主權和國家安全，應在此基礎上加快“中華公網”的研發(fā)，建立好以漢文字為基礎的知識安全體系。

2.建設面向數字經濟的多層多類金融服務體系。通過簽訂本幣互換協(xié)議、確定清算銀行、建設人民幣跨境支付系統(tǒng)等推動人民幣國際化及服務“一帶一路”建設的作用，整合境內外政策性金融、開發(fā)性金融、商業(yè)性金融資源，為“一帶一路”項目提供可持續(xù)的融資支持[20]。對接當地投資需求，加大亞洲基礎設施投資銀行和絲路基金對網絡軟硬件投資力度，促進區(qū)域互聯網經濟及信息技術領域的合作。

3.構建數字經濟治理風險預警機制提升防控能力。完善“一帶一路”信息網絡服務系統(tǒng)，整合商務部駐外經參處和貿促會、央行和國家旅游局的海外機構以及“一帶一路”中資企業(yè)及當地華僑華人企業(yè)商會等，為其提供信息服務與政策溝通服務。進而建立區(qū)域性風險預警機制，如落實商務部對外承包工程相關法律法規(guī)，加強海外項目、投資風險評估與風險管理，完善資金支持與保險服務，統(tǒng)籌協(xié)同防范重大風險等。

4.建立完善跨境數字貿易在線爭議解決機制。公正高效的司法保障是“一帶一路”倡議順利推進必不可少的要素。我國應建立以網絡信息技術為手段的“一帶一路”跨境數字貿易在線爭議解決機制，實現不受地域限制，便捷、高效、低成本的在線訴訟、調解、仲裁三位一體的法律服務。在政策方面，我國已出臺的《關于人民法院為“一帶一路”建設提供司法服務和保障的若干意見》《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》和《關于建立“一帶一路”國際商事爭端解決機制和機構的意見》等，為在線爭議解決機制提供了有效的法規(guī)保障。在實務層面，電子法院、電子商務法庭、在線調解平臺和空中調解室等在線爭議解決方式應在各地法院廣泛應用，跨境電商企業(yè)自建的爭議化解機制如阿里巴巴的《阿里速賣通糾紛裁決指引》及賠償金制度等，都為在線爭議解決機制提供了良好的實踐經驗。另外，可借鑒歐盟的一些好的做法，如其《消費者ODR條例》通過建立歐洲范圍內的ODR平臺，以獨立、公正、透明、有效、快速、公平的訴訟外爭議解決方式解決經營者和消費者之間的爭議[16]。

結語

數字經濟已超越單一經濟范疇，從現代服務業(yè)到公共服務領域，再到實體經濟都無一例外地進行了數字化的升級和改進?！耙粠б宦贰背h為我國數字經濟發(fā)展奠定了一定的外部政策環(huán)境，但沿線國家在政治、文化、宗教、法律體系等方面的差異仍需國家層面進行有效推動和協(xié)調。此外，還需建立和完善“一帶一路”數字化產品的認證體系，加快制定相關標準體系及知識產權方面的建設，促進隱私保護與數據跨境流通，加快人才儲備等。

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【責任編輯：閆生金】