丁霖 竺效

摘要：自2004年中國首部法治藍皮書發(fā)布以來，法治評估成為我國官方與民間普遍關注的議題，而其中行政執(zhí)法是法治評估的重點內容。時至今日，總結行政執(zhí)法評估實踐，無論是宏觀層面的“法治政府評估”“地方法治評估”“法治指數(shù)”，還是微觀層面的行政執(zhí)法績效評估，均或多或少存在著重定性輕定量、重過程輕實效、重形式輕實質的缺陷。在“創(chuàng)新監(jiān)管方式、增強政府公信力和執(zhí)行力”的要求下，現(xiàn)有的行政執(zhí)法評估顯然無法對政府的行政執(zhí)法實效進行客觀考評。因此，行政執(zhí)法評估也應與時俱進，順應新的時代潮流，利用行政執(zhí)法案例大數(shù)據(jù)，對行政執(zhí)法的實效進行評估，以實現(xiàn)對行政法治實質正義的評判。以環(huán)境執(zhí)法領域為例，引入“違法反彈率”指標，不僅能從客觀上評估環(huán)境執(zhí)法的整體質量，進而分析不同環(huán)境執(zhí)法措施的威懾力度，更能科學客觀地評判比較不同地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法質量?！斑`法反彈率”指標既采用“定量”分析的方法，又能對行政執(zhí)法效果進行定性評價。納入“違法反彈率”指標是大數(shù)據(jù)時代行政執(zhí)法評估的發(fā)展進路選擇之所在。

關鍵詞：違法反彈率;法治評估;大數(shù)據(jù);環(huán)境執(zhí)法;定量評估

中圖分類號：D922.68?文獻標志碼：A?文章編號：1008-5831（2020）06-0138-15

一、問題的提出

行政執(zhí)法評估是對政府行政執(zhí)法情況的評價，包括行政執(zhí)法的依據(jù)、能力、程序、效果等內容。行政執(zhí)法評估的實質是一種立法后評估，也是一種行政執(zhí)法績效評估。立法后評估，即“在法律、法規(guī)頒布實施一段時間后，結合法律、法規(guī)的實施情況，包括取得的成效、存在的問題，對特定的法律、法規(guī)所進行的評價”[1]。行政執(zhí)法績效評估是對政府行政執(zhí)法進行績效評價，從而考評政府工作人員的工作情況。行政績效評估有利于提高行政效率、增強政府服務能力、改善政府與公眾的關系[2]。

隨著法治評估的產生和發(fā)展，規(guī)章的立法后評估與行政執(zhí)法績效考核都被納入了法治評估指標體系，成為其重要組成部分。法治評估始于20世紀60年代西方發(fā)達國家的社會指標運動[3]。 “隨著中國法治建設的發(fā)展，尤其是2004年中國首部法治藍皮書《中國法治發(fā)展報告NO.1（2003）》的發(fā)布”，我國法治建設開始探索法治建設的全面評估[4]。2010年國務院發(fā)布了《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33號），提出要積極探索開展政府立法實施情況后評估，加強執(zhí)法評議考核的要求，將立法后評估與行政執(zhí)法績效考核納入了法治政府的評價體系。此后，法治評估在全國各地鋪展開來。2015年12月，中共中央、國務院發(fā)布《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，進一步明確法治政府的目標和標準，指明了法治政府建設的重點，再次強調了規(guī)章的立法后評估以及行政問責。理論上，依法行政是法治的重要內容例如美國法學家富勒將“依法的政府”作為法治的定義的標準之一（See Lon. L. Fuller. The Morality of Law. Yale University Press，1964，pp.46-94）。德國法學家毛雷爾也將“政府守法”作為法治的標準之一，參見哈特穆特·毛雷爾《行政法學總論》（高家偉譯，北京：法律出版社，2000年版）。。對于法治評估，無論是國際上的法治指數(shù)例如世界正義工程創(chuàng)辦了“法治指數(shù)”，在設置評價標準時，以“政府及其雇員必須服從法律”以及“立法、執(zhí)法和司法的過程必須方便、公平且高效”等作為考慮的重要原則。參見包萬超《論法治政府的標準及其評估體系》（《湖南社會科學》，2013年第2期69-72頁）。世界銀行創(chuàng)建的“治理指數(shù)”中，問責制、政府效率、規(guī)制質量等也被用來評估法治水平。參見劉藝《論我國法治政府評估指標體系的建構》（《現(xiàn)代法學》，2016年第4期14-23頁）。，還是國內的法治評估，政府行政均是其考慮的重要因素。在國內的評估實踐中，無論是學者設想的理想型評估指標體系例如姜明安教授將“公權力得到控制和制約”作為法治政府應具有的法治要素之一。參見姜明安《論法治國家、法治政府、法治社會建設的相互關系》（《法學雜志》，2013年第6期1-8頁）。包萬超教授將“依法行政與良法之治”作為法治政府的評估標準之一。參見包萬超《論法治政府的標準及其評估體系》（《湖南社會科學》，2013年第2期69-72頁）。劉旺洪教授也將政府行政權力的運行作為重要指標。參見劉旺洪《論法治政府的標準》（《政法論壇》，2005年6期160-166頁）。，還是政府主導的法治政府評估政府主導的法治政府評估均是依據(jù)國務院頒布的相關文件進行，而相關文件如國務院辦公廳關于貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》的實施意見（國辦發(fā)〔2004〕24號）、國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)〔2008〕17號）以及國務院發(fā)布《關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）。，抑或是第三方開展的法治評估例如中國社會科學院法治指數(shù)實驗室對法治指標體系的設計分為9個方面，包括法律環(huán)境指數(shù)、市場法治指數(shù)、平安指數(shù)、人權指數(shù)、 清廉指數(shù)、透明指數(shù)、政府執(zhí)法指數(shù)、司法指數(shù)和立法發(fā)展指數(shù)。參見付子堂、張善根《地方法治建設及其評估機制探析》（《中國社會科學》，2014年第11期123-143轉207頁）。中國政法大學法治政府研究院設計的法治評估指數(shù)包括“機構職能及組織領導、制度建設和行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開、監(jiān)督與問責、社會矛盾化解與行政爭議解決、公眾滿意度調查”7個一級指標。參見“中國法治政府評估”課題組《中國法治政府評估報告（2013） 》（《行政法學研究》 ，2014年第1期3-10頁）。，行政執(zhí)法的評估均已成為其重要內容。

行政執(zhí)法績效評估已逐步成為我國法治評估的具體內容之一。早在2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》中就提出“要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎勵辦法”，2005年溫家寶總理在《政府工作報告》中也提出“抓緊研究建立科學的政府績效評估體系”，2008年中共中央發(fā)布《關于深化行政管理體制改革的意見》也曾提出“建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制”。可見，建立科學合理的政府績效評估體系，一直以來是我國政府部門管理的工作重點，是推動我國各級政府依法行政的重要制度之一。其中，對行政執(zhí)法的評估，即對規(guī)章、規(guī)范性文件的施行情況評價，是政府績效評估體系的重要組成部分。而政府績效評估需要“全面、系統(tǒng)地反映地方政府績效的數(shù)量和質量要求”[5]，“單用一兩個指標很難達到公正客觀的要求，必須建立科學的政府績效指標體系” [6]。因此，對行政執(zhí)法績效評估需要建立科學合理、“量”“質”并重的評估指標體系。無論是規(guī)章的立法后評估還是行政執(zhí)法績效評估，其目標均是對行政執(zhí)法的實效，即行政執(zhí)法的實際效果與質量，進行全面客觀的分析與評價。

2.社會型法治評估中的行政執(zhí)法指標

現(xiàn)有的社會型法治評估實踐，均包含對“行政執(zhí)法”的評估。就地方法治評估而言，筆者梳理了北京、江蘇、山西、河北、安徽、四川、甘肅的地方法治評估，其對于行政執(zhí)法評估均以定性評估為主，僅利用較少的描述性數(shù)據(jù)統(tǒng)計展示執(zhí)法的基本情況。有的地方法治評估并未涉及案件數(shù)量的統(tǒng)計分析[12]。有的地方法治評估中行政執(zhí)法評估未使用定量評估方法，但對于審判工作以及檢察工作的評估則是定性與定量評估相結合[13]。也有地方法治評估以定性評估為主，輔之案件數(shù)量的簡單統(tǒng)計。例如“行政處罰決定數(shù)量”“四類典型案件數(shù)量”[14]; “辦理各類案件數(shù)”[15];全省行政機關行政處罰案件數(shù)、查處視頻藥品違法案件時、安全生產領域違法案件等[16]。另有的地方法治評估設計特定的指標，如通過行政復議、行政訴訟的“糾錯率”[17-18]對行政執(zhí)法的質量進行評價。

就全國法治評估而言，部分評估以定性評估為主，輔之以簡單的描述性數(shù)據(jù)統(tǒng)計。例如中國行為法學會與中南大學聯(lián)合發(fā)起的對中國法治實施報告項目[19]，以及李林、田禾教授主編的《中國法治發(fā)展報告No.16（2018）》均是以定性評估為主[20]。此外，我國法治評估也在不斷探索定量評估的方法，例如錢弘道教授的“余杭指數(shù)”、朱景文教授的“中國法律發(fā)展報告”，以及中國政法大學法治政府研究院的“法治政法評估”，均將評估指標予以量化，采取定量評估的方法對法治情況予以評價。其中，錢弘道教授將“政府依法行政”作為9項目標之一，并將其分為3項任務，即“轉變政府職能，創(chuàng)新管理方式”“完善決策機制，強化制度建設”“規(guī)范行政執(zhí)法，加強執(zhí)法監(jiān)督”，并進一步細化了12項考評標準，如“行政復議、行政訴訟被撤銷、變更、確認違法或無效、責令履行法定職責的行政案件占當年行政執(zhí)法件數(shù)比例”來進行定量評估[21]。

朱景文教授的法治評估則將“法律實施”作為重要的評估指標，并以公安以及工商行政管理與知識產權的行政執(zhí)法作為具體評估對象。對于公安的評估，除卻機構人員、刑事司法外，對于其行政執(zhí)法活動，以“治安案件發(fā)現(xiàn)受理數(shù)”與“治安案件查處率”來反映公安的治安執(zhí)法活動[22]320-321。對于工商行政管理與知識產權相關的行政執(zhí)法，除了關于機構、人員、經費等的基本描述外，還運用公平交易執(zhí)法案件、消費者權益保護案件、查處違法廣告案件等的案件數(shù)量，對工商行政管理的執(zhí)法情況進行評估[22]422-427。

“中國法治政府評估”課題組將“行政執(zhí)法”設計為一級指標，其評估二級指標包括“行政執(zhí)法體制”“行政執(zhí)法制度及程序建設”“行政執(zhí)法信息化”“行政執(zhí)法人員管理”“行政執(zhí)法狀況”。其中行政執(zhí)法狀況“是一項立足于執(zhí)法實踐的觀測指標，派往各市的調研員對違法行為的投訴體驗和人民法院對非訴執(zhí)行案件的審理情況較為直觀反映出被評估城市的行政執(zhí)法水平”[23]。

與政府型法治評估不同，社會型法治評估在不斷探索定量評估方法;但相似的是，二者或多或少多是關注“法”的情況的統(tǒng)計與描述，尚未涉及對“治”的評估。尤其是地方法治評估的內容“過于形式化，缺乏實質正義的關懷”[3]。評估中“僅考核政府及各相關部門在地方法治建設中做了哪些事情，不關注效果如何”[3]。不僅是地方法治評估，全國范圍的法治評估也存在同樣的問題，例如《中國法律實施報告2013》中的“行政執(zhí)法報告”，“重點關注行政法律的執(zhí)行和實施情況”[24]，未涉及行政執(zhí)法的效果評價。

由社會型法治評估的實踐可見，已有不少學者不斷探索如何通過定量地方法描述我國的法治現(xiàn)狀。但對于行政執(zhí)法的評估，不僅需要對行政執(zhí)法的制度、程序等一般情況予以總結，還需要對行政執(zhí)法的效果，即“實際的法治”[9]予以評價。正如付子堂教授所言，“不論是在國家層面還是社會層面，都應評估法治實施是否實現(xiàn)了法律秩序”[3]。而測量法律的執(zhí)行效果，是測量法治是否形成法律秩序的基礎。

（二）行政執(zhí)法評議考核中的行政執(zhí)法指標重定性輕定量、重過程輕實效

我國行政執(zhí)法績效評估起步較晚，僅有政策層面的文件給予支撐，尚未形成完善的制度。各地實踐中，行政執(zhí)法評議考核是行政執(zhí)法績效評估的重要表現(xiàn)形式。對此，早在2005年國務院辦公廳發(fā)文《關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》提出“建立健全行政執(zhí)法評議考核機制”。直至目前，行政執(zhí)法評議考核制度已在全國多地實施，部分地方也各自出臺了相關的行政執(zhí)法評議考核辦法。然而，從對筆者檢索到的38份“行政執(zhí)法評議考核辦法”筆者以“行政執(zhí)法評議考核”為關鍵詞，在北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫檢索，截至2019年10月20日，共檢索到38份行政執(zhí)法評議考核辦法文件，其中5份為失效文件。此38份文件涵蓋5份省級政府文件、24份市級政府文件、2份自治縣政府文件，1份中央部委文件、3份省級政府部門文件、3份市級政府部門文件。的分析可見，我國現(xiàn)行行政執(zhí)法評議考核制度，存在重定性輕定量、重過程輕實效的缺陷。

1.現(xiàn)有行政執(zhí)法評議考核重定性輕定量

各地行政執(zhí)法評議考核，均以定性考核為主，較少涉及定量考核。前述38份“行政執(zhí)法評議考核辦法”均明確列舉了考核的內容，且多與《關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》規(guī)定的考核內容一致，如“行政執(zhí)法的主體資格是否符合規(guī)定，行政執(zhí)法行為是否符合執(zhí)法權限”等。這一類“是否符合”的考量，基本限于定性考核的范疇。雖部分地區(qū)的“行政執(zhí)法評議考核辦法”規(guī)定考核采取“百分制”參見《甘肅省行政執(zhí)法評議考核辦法（試行）》（已失效）第13條規(guī)定：“行政執(zhí)法評議考核實行百分制打分評議辦法”?；蛎鞔_規(guī)定“應當堅持定性與定量相結合”參見《江蘇省行政執(zhí)法評議考核辦法（試行）》第17條規(guī)定：“行政執(zhí)法評議考核應當堅持定性與定量相結合，以定量為主。”，更有5份文件

38份行政執(zhí)法評議考核辦法中明確為考核指標設置分值的包括：《邯鄲市行政執(zhí)法評議考核辦法（試行）》《衡水市人民政府行政執(zhí)法評議考核辦法》（已失效）、《木壘哈薩克自治縣人民政府行政執(zhí)法評議考核辦法》《銀川市建設局行政執(zhí)法評議考核辦法》《鎮(zhèn)江市行政執(zhí)法評議考核辦法》。為各項考核指標設定了分值。透過這些辦法中考核指標的內容分析，可發(fā)現(xiàn)其實質仍為定性評價。如《銀川市建設局行政執(zhí)法評議考核辦法》規(guī)定：“積極開展稽查執(zhí)法活動，查處建設領域違法違規(guī)案件，得10分。未開展行政執(zhí)法檢查活動、不作為的，扣5分……”這類指標設置僅僅是為不同行為賦予不同的分值，并不涉及數(shù)量上的統(tǒng)計分析。

分析此38份文件中考核指標的設置可見，僅“行政復議、行政訴訟審查的具體行政行為的維持率”“行政復議決定和行政訴訟生效判決的執(zhí)行率”，以及“信訪案件數(shù)量”三個指標屬于真正的定量評估。其中，僅7份辦法

設置“行政復議、行政訴訟審查的具體行政行為的維持率”指標的文件為：《湖南省行政執(zhí)法評議考核辦法》《江蘇省行政執(zhí)法評議考核辦法（試行）》《蘭州市行政執(zhí)法評議考核辦法》《宿遷市行政執(zhí)法評議考核辦法（試行）》《西藏自治區(qū)行政執(zhí)法評議考核辦法（試行）》《徐州市行政執(zhí)法評議考核辦法》《鎮(zhèn)江市行政執(zhí)法評議考核辦法》。設置了“行政復議、行政訴訟審查的具體行政行為的維持率”，僅《湖南省行政執(zhí)法評議考核辦法》規(guī)定了“行政復議決定和行政訴訟生效判決的執(zhí)行率”指標，僅《工商行政管理機關行政執(zhí)法評議考核辦法》規(guī)定了“信訪案件數(shù)量”指標?？梢?，我國目前行政執(zhí)法評議考核普遍存在重定性卻輕定量的缺陷。

2.現(xiàn)有行政執(zhí)法評議考核重過程輕實效

我國現(xiàn)有的行政執(zhí)法評議考核指標，注重過程考核，而忽視對執(zhí)法效果，即執(zhí)法質量的考核。38份行政執(zhí)法評議考核辦法的考核內容，多關注靜態(tài)制度建設，如考察有關制度的學習、建設、落實情況;多關注執(zhí)法過程，如行政執(zhí)法的主體資格、執(zhí)法權限、依據(jù)、程序等內容，而較少涉及執(zhí)法效果的考核。例如，《工商行政管理機關行政執(zhí)法評議考核辦法》第9條第（四）項明確規(guī)定了對行政執(zhí)法效果進行評價，但主要依靠“地方人民政府的評議意見，行政相對人和社會各界的評議意見”等主觀評價，欠缺客觀分析。其他對行政執(zhí)法效果的考核多集中于“行政執(zhí)法決定的行政復議和行政訴訟情況”

如《潮州市行政執(zhí)法評議考核辦法》第8條規(guī)定“市人民政府對市屬行政執(zhí)法主體進行行政執(zhí)法評議考核的主要內容包括：（六）行政執(zhí)法決定的行政復議和行政訴訟情況”。“行政賠償結果”

如《甘肅省行政執(zhí)法評議考核辦法（試行）》（已失效）第10條規(guī)定“行政執(zhí)法評議考核的主要內容：（七）行政復議、行政訴訟和行政賠償結果”?！靶旁L案件的數(shù)量及其后果情況”

如《工商行政管理機關行政執(zhí)法評議考核辦法》第9條規(guī)定“行政執(zhí)法評議考核的主要內容：（五）行政執(zhí)法監(jiān)督方面，主要包括推行行政執(zhí)法責任制的情況，行政執(zhí)法行為引發(fā)的行政復議、行政訴訟案件、信訪案件的數(shù)量及其后果情況，行政復議決定和行政判決執(zhí)行情況”。等內容。雖然行政復議、訴訟、信訪等可以反映行政執(zhí)法是否合法、是否解決實際問題等執(zhí)法結果，但仍然無法直接反映行政執(zhí)法的效果，即行政執(zhí)法是否實現(xiàn)了執(zhí)法目的，行政執(zhí)法的質量如何。執(zhí)法實效指標，應當對執(zhí)法效果、執(zhí)法行為是否實現(xiàn)預期目標進行考核，應當考核行政執(zhí)法行為是否有助于督促改正違法行為、減少違法行為的發(fā)生，威懾潛在違法者，促使社會主體自覺守法等。

綜上可見，現(xiàn)有的行政執(zhí)法評估偏重形式而輕實質，重過程而輕實效，可能無法對行政執(zhí)法的效果進行直觀評價與考核，無法對行政執(zhí)法進行“質”的分析。缺乏行政執(zhí)法“質”的評估，將無法真正發(fā)揮行政執(zhí)法評議考核制度的功能，無法對各地方、各部門執(zhí)法情況優(yōu)劣進行客觀評價，甚至可能影響推進政府依法行政的進程。政府型法治評估，“在法治指標和工作量的引導下，對評估內容會有傾向性選擇，主要急于促進法治的形式建設，而忽視法治的實質和內核，對法治本身所包含的價值缺乏關注度”[3]。社會型法治評估也尚未完全實現(xiàn)對“社會效果”客觀、科學的評價。缺乏對行政執(zhí)法“質”的評估，則無法對法治政府建設中行政執(zhí)法的實效進行客觀地觀測與科學地評價，無法實現(xiàn)法治評估服務于法治建設的功能。

三、環(huán)境執(zhí)法評估逐漸向定量轉變

從法治評估的實踐分析，無論是政府型評估還是社會型評估，都出現(xiàn)“指數(shù)化”傾向，利用“分值”“數(shù)據(jù)”對法治情況進行評估。定量評估已成為法治評估中不可或缺的一種方法。2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》發(fā)布后正式實施的行政執(zhí)法評議考核制度，也或多或少存在“分值化”傾向。然而，定量評估并非簡單的“可量化”，并非簡單地將各項評估指標賦予量化的分值，而是需要以執(zhí)法數(shù)據(jù)為基礎，進行量化統(tǒng)計分析的評估。在我國，“政府績效管理主要是通過政府系統(tǒng)自上而下的權威推動、主觀動員”，“帶有較強的主觀能動性”[25]，因此對行政執(zhí)法的評估，其指標設置也偏向于帶有“主觀”色彩，具有價值判斷的“定性”分析。定性分析多是“一種心理量值的反映，具有較大的模糊性、不確定性和不可比性，而定量分析具有確定的數(shù)量屬性，指標統(tǒng)計結果具有確定性和可比性”[2]。定量分析更具有客觀性，能夠較大程度地避免人為因素的干擾，確保評估的科學性。因此，定量分析也應作為行政執(zhí)法評估的重要方式。

（一）大數(shù)據(jù)時代陽光政府建設為定量評估提供客觀條件

正如錢弘道教授所述，“法治很難絕對量化，但也不是說絕對不能量化”[4]。 “從國外法治評估實踐以及研究方法的發(fā)展來看，客觀精確的定量分析無疑更符合法治評估的要求”[26]。然而，“量化研究本身的價值維度”“以定性判斷為前提導致同類指標的數(shù)據(jù)缺乏可比性”，以及“指標自身不能完全反映法治現(xiàn)實”[4]是在進行定量評估中需要注意的問題。這三個定量研究中可能存在的問題，可以通過設置科學客觀的定量指標，搜集全面準確的數(shù)據(jù)予以回避?！按髷?shù)據(jù)時代的到來為法治評估轉型帶來新的契機”[9]，為進行科學定量指標設計與客觀準確數(shù)據(jù)搜集提供了客觀條件。

美國麥肯錫全球研究院研究表明，隨著世界上數(shù)據(jù)量的激增，大數(shù)據(jù)將成為競爭的重要基礎，支撐著生產力增長、創(chuàng)新和消費者剩余的新浪潮[27]。隨著信息技術的高速發(fā)展，“大數(shù)據(jù)（BIG DATA）時代”來臨。時至今日，數(shù)據(jù)已經充斥著社會的方方面面，大數(shù)據(jù)時代已經對社會各界產生重大影響，不斷革新著從商業(yè)科技到醫(yī)療、政府、教育、經濟、人文，以及社會的各個領域[28]。在大數(shù)據(jù)時代，我國政府行政部門進入電子化階段，各種電子辦公系統(tǒng)、網上辦公系統(tǒng)普遍實施，政府信息越來越透明。自2007年《政府信息公開條例》實施以來，打造“陽光政府”便成為我國政務管理的重要內容。2019年新頒布的《政府信息公開條例》更是擴大了政府應當公開信息的范圍，并明確規(guī)定政府信息公開應當“以公開為常態(tài)、不公開為例外”。因此，行政執(zhí)法的相關信息，如行政處罰、行政強制、行政決定等均需要政府依法主動公開。以環(huán)境執(zhí)法信息為例，原環(huán)境保護部的執(zhí)法案例數(shù)據(jù)已經實現(xiàn)按月或按季度在其官方網站公開?？梢姡姓?zhí)法案件的相關信息也存在海量數(shù)據(jù)尚待挖掘與利用。

在陽光政府要求下，政府部門有大量的行政執(zhí)法案件信息與數(shù)據(jù);在大數(shù)據(jù)時代背景下，行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)分析具有技術支撐與實現(xiàn)的可能性。因此，行政執(zhí)法評估應當充分利用行政執(zhí)法案件信息構成的大數(shù)據(jù)，對其進行大數(shù)據(jù)分析，對行政執(zhí)法進行定量評估，以彌補行政執(zhí)法評估“重定性輕定量”的不足。

（二）環(huán)境法治評估開始探索以案件數(shù)量為基礎的定量評估

自《環(huán)境保護法》2014年修訂，2015年實施后，上至中央生態(tài)環(huán)境主管部門，下至每一社會公眾，都在關注環(huán)境行政執(zhí)法實施的情況。為回應社會對環(huán)境法執(zhí)行情況的關注，自新《環(huán)境保護法》實施后，原環(huán)境保護部開始公開每月度或季度或半年度《環(huán)境保護法》四個配套辦法的執(zhí)法案件數(shù)量。此系列執(zhí)法案件數(shù)量信息的公開，為環(huán)境執(zhí)法提供了定量評估的基礎。

2016年原環(huán)境保護部組織開展“環(huán)境執(zhí)法大練兵活動”。環(huán)境執(zhí)法大練兵實質是對地方環(huán)境執(zhí)法機構的環(huán)境行政執(zhí)法進行評估。大練兵活動中，設置了“查處違法案件數(shù)量”指標，通過鼓勵查處環(huán)境違法案件，加強環(huán)境執(zhí)法工作，“形成打擊環(huán)境違法行為的強大陣勢”[29]。大練兵活動中的“查處違法案件數(shù)量”，就是環(huán)境行政執(zhí)法定量評估的充分體現(xiàn)。另外，2016年王燦發(fā)教授主持的對新《環(huán)境保護法》實施情況的評估中，也較多引入定量評估方式，尤其是“重點環(huán)境管理措施實施情況評估”中，以各項措施的實施案件數(shù)量為基礎，對其實施情況進行了評估[30]?？梢?，對于環(huán)境行政執(zhí)法的評估，定量評估是官方與民間一致追求的較為科學、客觀的評估方法。

四、引入“違法反彈率”實現(xiàn)對環(huán)境行政執(zhí)法“質”的評估

環(huán)境行政執(zhí)法的定量評估，具有客觀性，實現(xiàn)了對行政執(zhí)法“量”的評價。但現(xiàn)有的定量評估仍然局限于執(zhí)法案件數(shù)量的評價，并不能反映執(zhí)法“質”的問題，不能直觀反映行政執(zhí)法效果的好壞、威懾力度等更能判斷行政執(zhí)法機構工作績效的因素，不能反映法律實施的情況。因此，對于行政執(zhí)法評估，應當結合政府信息公開的“量”加以計算，推理設計出對行政執(zhí)法“質”的評估指標。

（一）違法反彈率直觀反映法律威懾力與行政執(zhí)法質量

我國行政執(zhí)法評估“重過程輕實效”“重形式輕實質”的缺陷，使得行政執(zhí)法評估無法對行政執(zhí)法的質量進行客觀評價。在大數(shù)據(jù)時代背景下，面對海量的執(zhí)法案件信息，雖無法直接對每個案件的實施效果進行評價，但可以通過“違法反彈率”指標從側面間接評估行政執(zhí)法的質量。違法反彈，即違法者被行政機關進行懲處（包括行政處罰、行政強制、行政命令等行政行為）后，又再次實施違法行為。違法反彈率即違法者中重復違法者占總違法者的比例。違法反彈率具有數(shù)據(jù)可獲取性、客觀性、普遍適用性，以及雙重評價性等特征，是一項對行政執(zhí)法效果進行客觀評估的指標。

違法反彈率指標所需數(shù)據(jù)具有獲取可能性。違法反彈率的計算，需要搜集政府部門對行政相對人進行行政處罰、行政強制、行政命令等行政行為的案件信息，包括案件地區(qū)、執(zhí)法者、違法者等信息。依據(jù)最新的2019年《政府信息公開條例》，政府的行政執(zhí)法案件信息屬于其應當公開的政府信息。因此，理論上，違法反彈率計算所需的信息是可以全部獲取的。

違法反彈率指標具有客觀性與普遍適用性。違法反彈率的計算均是根據(jù)已經發(fā)生的行政執(zhí)法案件數(shù)據(jù)進行，不涉及價值判斷，具有客觀性。同時，違法反彈率的計算方法是固定的，不會受到因不同評估對象的經濟社會等條件的不同而改變，具有普遍適用性，是一項可以在全國范圍內各項行政執(zhí)法中普遍適用的評估指標。

違法反彈率指標具有雙重評價性。一方面，違法反彈率是以客觀數(shù)據(jù)反映行政相對人的主觀心理。若行政相對人因違法行為被行政機關懲處后，認為其被懲處的成本大于其違法的成本，則認為違反法律“不劃算”，不敢或不愿再違法，則行政機關的行政行為及其所依據(jù)的法律發(fā)揮了威懾和預防違法的作用。反之，若行政相對人因違法行為被行政機關懲處后，仍存在僥幸心理，或認為其被懲處的成本小于其違法的成本，則會再次違法，此時，行政機關先前所作出的行政行為以及其所適用的法律對違法行為沒有形成威懾，預防同類違法行為的效果欠佳?？梢?，行政相對人的違法行為是否反彈，能夠直觀且客觀反映行政機關所選擇的懲處措施的威懾力，以及行政機關作出行政行為所依據(jù)法律的威懾力。違法反彈率越高，說明行政機關執(zhí)法所適用的法律與執(zhí)法措施的威懾力度越低，反之，則威懾力度越高。

另一方面，反彈率的高低還可以反映行政機關執(zhí)法行為的合理性與行政執(zhí)法的質量。行政機關進行行政執(zhí)法，懲處違法者，若措施得當，過罰相當，能夠起到教育與震懾違法者的作用，則該違法者被懲處后的行為一般趨于守法，不會出現(xiàn)反復違法行為;若措施不當，則無法威懾違法者，更無法讓違法者信服，則違法者被懲處后不會選擇守法，出現(xiàn)重復違法的概率較大。因此，若某地區(qū)行政機關的執(zhí)法行為合理，則違法反彈率會較低，客觀反映該地區(qū)行政執(zhí)法質量較好;而若某地區(qū)行政機關執(zhí)法行為不合理，則違法反彈率會較高，客觀反映該地區(qū)行政執(zhí)法質量較差。

（二）違法反彈率指標的定義與公式

違法反彈率指在一定時期內，一定地區(qū)范圍內，違法者被行政機關進行行政懲處后，又實施違法行為的違法者，占該地區(qū)該時期違法者總數(shù)的比例。根據(jù)違法反彈率定義可知，違法反彈率的計算公式為：

違法反彈率=反彈違法行政相對人/違法行政相對人總數(shù)*100%

具體而言，違法反彈率又可分為整體反彈率與地區(qū)反彈率，總體反彈率與特定措施反彈率。對不同地區(qū)行政執(zhí)法效果的評價，則可以通過整體反彈率與地區(qū)反彈率的計算來實現(xiàn)。整體反彈率，即某一地域范圍內，如全國/全省/全市范圍內，重復違法的行政相對人數(shù)量占違法行政相對人總數(shù)的比例;地區(qū)反彈率，則是相對于整體反彈率而言的，是構成該整體反彈率的各個地區(qū)的違法反彈率。通過對整體違法反彈率的計算可知行政執(zhí)法效果的整體水平，通過對地區(qū)違法反彈率的計算可知不同地區(qū)行政執(zhí)法效果的差異，對不同地區(qū)行政執(zhí)法效果予以評估。

總體反彈率與特定措施的違法反彈率針對法律法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法措施而言。總體反彈率，即不限措施的反彈率，是某地區(qū)某時間內，無論行政懲處措施類型，所有的重復違法者占所有違法者的比例。而特定措施反彈率是選定特定多種或一種行政懲處措施，以計算該幾類或該類措施的違法反彈率，具體又可分為特定多種措施的違法反彈率與特定單一措施的違法反彈率。其中，特定單一措施的違法反彈率可以直觀反映該類行政執(zhí)法措施的威懾力度，以及其實施是否能夠達到行政執(zhí)法的目的。

為了具體闡釋違法反彈率的定義、計算方法與應用，筆者以2015—2017年適用新《環(huán)境保護法》四個配套辦法

新《環(huán)境保護法》四個配套辦法是對新《環(huán)境保護法》第25條“查封、扣押”、第59條“按日連續(xù)處罰”、第60條“限制生產、停產整治”、第63條“移送行政拘留”四種措施適用的細化，包括《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護部令第28號）、《環(huán)境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》（環(huán)境保護部令第30號）、《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》（環(huán)境保護部令第29號）、《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》（公治〔2014〕853號）（以下將這四個文件合稱為“四個配套辦法”）。案例大數(shù)據(jù)

本文以下所用環(huán)境執(zhí)法數(shù)據(jù)均來源于竺效主編的《新<環(huán)境保護法>四個配套辦法實施與適用評估報告（2015—2017年）》（北京：中國人民大學出版社，2018年版第16，87，151-155頁）。為基礎，對違法反彈率進行計算與分析。案例基礎數(shù)據(jù)包括被采取查封、扣押措施的案例，被處以按日連續(xù)處罰的案例，被采取限制生產、停產整治、停業(yè)關閉措施的案例，被移送公安機關行政拘留的案例，涉嫌犯罪移送公安機關的案例五類以下五類案件分別簡稱“查封扣押”“按日連續(xù)處罰” “限產停產” “移送行政拘留” “涉嫌犯罪”，以下將這五類案件合稱“五種措施”，將除“涉嫌犯罪”以外的四類案件合稱“四種措施”。。其中涉嫌犯罪移送公安機關的案例類型涉及刑事犯罪，僅作為輔助計算違法反彈率的一組數(shù)據(jù)，不單獨計算該類別的反彈率。

因此，在對新《環(huán)境保護法》四個配套辦法適用反彈率進行計算時，其違法反彈率具體指“某一地區(qū)違法企業(yè)被處以按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產停產、行政拘留某一種處罰后，再次被處以行政處罰或被采取行政強制措施的比例”。據(jù)此，可以計算五組違法反彈率，且五組反彈率均為特定措施的反彈率（見表1）。

五、違法反彈率指標在環(huán)境行政執(zhí)法評估中的應用

由上文5個違法反彈率公式可計算出三組違法反彈率數(shù)據(jù)。一為2015—2017年年度違法反彈率，以此分析2015—2017年三年環(huán)境執(zhí)法總體情況。二為四種措施特定單一措施違法反彈率，以此分析不同措施對行政相對人的威懾力度，可指導地方環(huán)境執(zhí)法者合理選擇執(zhí)法措施。三為年度32個地區(qū)

本文中“32個地區(qū)”是指全國34個省級行政區(qū)中除去香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)與臺灣省以外的其他31個?。ㄗ灾螀^(qū)或直轄市），加上新疆建設兵團。的地區(qū)違法反彈率，以此可以對比各個地區(qū)環(huán)境執(zhí)法的質量。

（一）年度環(huán)境執(zhí)法整體違法反彈率

年度違法反彈率是適用四個配套辦法的整體違法反彈率，直接反映新《環(huán)境保護法》新增執(zhí)法措施的實施效果與新法的威懾力度。根據(jù)違法反彈率計算公式可以算出2015—2017年全國32個地區(qū)各年度總體違法反彈率，分別為2.57%、2.86%、3.57%（見表2）。

具體而言，三年的年度環(huán)境執(zhí)法總體違法反彈率逐年上升，2016年較2015上升0.29個百分點，2017年較2016年上升0.71個百分點。由此可見，隨著環(huán)境執(zhí)法的不斷深入、強化和普及，一少部分行政相對人對環(huán)境執(zhí)法呈現(xiàn)麻痹、放任趨勢。但就違法行為查處的情況分析，被采取五種措施的行政相對人總數(shù)2016年較2015年同比增長84.97%，2017年較2016年同比增長75.52%，而2017年較2015年更是增長了2倍多。筆者認為，在環(huán)境執(zhí)法工作量、懲處環(huán)境違法者總數(shù)成倍數(shù)增長的同時，違法反彈率保持微小幅增長實屬不易?？傮w上2015—2017年三年的總體違法反彈率均處于低位，因此，我們認為，新《環(huán)境保護法》及其四個配套辦法的實施，起到了威懾、教育環(huán)境違法者，整改環(huán)境違法行為的作用。

（二）特定單一措施違法反彈率

對特定單一措施違法反彈率進行考察，可以分析不同措施對行政相對人的威懾程度。環(huán)境違法行為可能產生嚴重后果，或具有主觀惡意，或多次違法等具有嚴重違法情節(jié)的應采取威懾程度大的行政執(zhí)法措施;反之，對于環(huán)境違法行為未造成危害后果、初次違法等違法情節(jié)輕微的，則可以采取威懾程度較小的執(zhí)法措施，實現(xiàn)“過罰相當”。

以四個配套辦法中的四類措施為例，比較2015—2017年全國32個地區(qū)的整體情況，由四種措施的反彈率可見，按日連續(xù)處罰的違法反彈率較高，其次是限產停產的違法反彈率，而查封扣押與移送行政拘留措施的違法反彈率均相對較低。可見，四種措施中，查封扣押與移送行政拘留措施的威懾力度更大，而按日連續(xù)處罰與限產停產的威懾力度相對較?。ㄒ妶D1）。

筆者分析認為，查封、扣押措施是將違法排污設備、設施進行查封或扣押，使其無法運行使用，可以直接制止環(huán)境違法行為;行政拘留則是人身罰，直接限制違法者的人身自由，因此這兩種措施威懾力度較大。而限產停產具體包括限制生產、停產整治、停業(yè)關閉三種措施，限制生產僅對違法者的部分生產能力進行限制，不會對其日常經營產生重大影響，其威懾力度小;停產整治是使環(huán)境違法者的生產經營活動中止，即通過停止生產督促違法企業(yè)整治違法行為，此措施使違法者的日常經營受到直接影響，但具有一定的期限性，整改完成后即可恢復日常經營，其威懾力度較大;而停業(yè)關閉使環(huán)境違法者的生產經營活動直接終止，沒有再次違法的可能，三類措施的嚴厲程度依次逐步加嚴。就2017年全國32個地區(qū)而言，停產整治類與限制生產類案件占限產停產案件98.64%，其中，停產整治類案件占75.16%，限制生產類占23.48%。而由限產停產措施的違法反彈率可見，限制生產與停產整治的威懾力度在四種措施中相對較弱。按日連續(xù)處罰是直接增加違法者的環(huán)境違法經濟成本，通過經濟壓力使其改正違法行為，不再違法，由其違法反彈率可見，其威懾力度在四種措施中相對較弱。但近三年來，按日連續(xù)處罰的反彈率持續(xù)快速下降，從2015年的15.79%到2016年的9.81%，再到2017年的3.23%，可見，按日連續(xù)處罰措施隨著執(zhí)行的不斷深入與普及，其威懾力度不斷提升，也使環(huán)境違法者感受到違法成本的壓力，逐步發(fā)揮出預防環(huán)境違法行為的作用。

根據(jù)以上分析可知，四種措施的違法反彈率所反映的四種措施的威懾程度，與其法律性質、懲處內容與功能一致。不同行政措施的違法反彈率可以客觀反映其威懾力度，根據(jù)不同措施的違法反彈率，立法者可以在規(guī)定或修改環(huán)境行政責任、懲處環(huán)境違法行為時，根據(jù)行為的嚴重程度設置不同的執(zhí)法措施;行政執(zhí)法人員在法條競合時，可以根據(jù)違法行為的嚴重程度，更加合理地選擇環(huán)境執(zhí)法措施。

（三）地區(qū)違法反彈率

地區(qū)違法反彈率，即以一定地域范圍為單位，評估該地區(qū)的違法反彈率。根據(jù)原環(huán)境保護部對地方執(zhí)法情況的統(tǒng)計，我們可以計算全國除港、澳、臺地區(qū)以外的31個省、直轄市、自治區(qū)以及新疆建設兵團，共32個地區(qū)的總體違法反彈率。通過對地區(qū)違法反彈率進行分析，可以評估各地的環(huán)境執(zhí)法質量，結合各地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法案件數(shù)量，就可從“質”與“量”兩方面對各地的環(huán)境執(zhí)法情況予以更客觀更全面的評價。

以2017年32個地區(qū)的違法反彈率為例進行分析，2017年，全國32個地區(qū)違法反彈率均低于9%，且有27個地區(qū)反彈率低于5%。全國范圍內，整體而言，各地的違法反彈率相對較低，32個地區(qū)執(zhí)行四個配套辦法發(fā)揮了打擊環(huán)境違法行為、威懾排污者再犯的作用。具體而言，除西藏

西藏地區(qū)有執(zhí)法案件數(shù)量，但因沒有載明具體案件信息，無法計算其違法反彈率，為了確保數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作按統(tǒng)一標準進行，在案件數(shù)據(jù)處理時，將西藏地區(qū)的案件數(shù)量以0計算。外，地區(qū)違法反彈率最低的5個地區(qū)分別為北京1.03%、重慶1.15%、內蒙古1.22%、甘肅1.26、河南1.31%;地區(qū)違法反彈率最高的5個地區(qū)分別是新疆建設兵團8.86%、陜西7.13%、上海7.07%、寧夏5.56%、安徽5.31%（見圖2）。

結合2017年32個地區(qū)執(zhí)行四個配套辦法的案件總數(shù)進行分析，反彈率相對較高（4%以上）的地區(qū)，如新疆生產建設兵團、上海、寧夏、海南、遼寧等，其四類案件總數(shù)卻相較其他地區(qū)更低。尤其是新疆生產建設兵團、海南、寧夏、上海等地區(qū)的四個配套辦法案件年度總數(shù)均低于500件，可見這4個地區(qū)環(huán)境執(zhí)法情況很不理想，相較于其他地區(qū)，其執(zhí)法力度與效果均需加強。而部分地區(qū)案件總數(shù)較大，違法反彈率卻相對較低，如廣東案件總數(shù)排名第3，違法反彈率2.98%，山東案件總數(shù)排名第5，違法反彈率2.55%，可見廣東、山東的環(huán)境執(zhí)法“量”與“質”均佳。

綜上應用示例總結而言，違法反彈率指標，不僅可以對一定年度內全國總體行政執(zhí)法情況予以考察，可以指導行政執(zhí)法措施的選擇，還可以對全國不同地區(qū)一定年度內的執(zhí)法情況進行執(zhí)法質量橫向比較。結合違法反彈率指標的行政執(zhí)法評估，不僅可以從“量”上對地方執(zhí)法情況進行考核，還可以從“質”上對地方執(zhí)法情況進行評價，實現(xiàn)對行政執(zhí)法實效的考評，使行政執(zhí)法評估更加全面、科學、合理。

六、結論與展望

總結我國現(xiàn)有對行政執(zhí)法的評估，無論是宏觀層面的法治評估，還是微觀層面的行政執(zhí)法績效評估，均或多或少存在“重定性輕定量”“重過程輕實效”“重形式輕實質”的缺陷。在行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)化背景下，有必要在現(xiàn)有的行政執(zhí)法評估指標基礎上，充分利用各類執(zhí)法大數(shù)據(jù)資源，完善行政執(zhí)法的實效評價方法。隨著新《環(huán)境保護法》的實施，環(huán)境執(zhí)法案件數(shù)量不斷公開，官方與民間均采取了定量評估的方式對環(huán)境行政執(zhí)法予以評價。以此為基礎，筆者嘗試了以環(huán)境執(zhí)法為例，探討以違法反彈率作為一種定量評估指標，以客觀評價一定地區(qū)范圍內的執(zhí)法質量，嘗試在一定程度上彌補現(xiàn)有行政執(zhí)法評估指標輕“量”輕“質”的缺陷。以環(huán)境執(zhí)法大數(shù)據(jù)為基礎對環(huán)境行政執(zhí)法進行“違法反彈率”的定量評估，既可以從整體上了解環(huán)境執(zhí)法情況，又可以對環(huán)境執(zhí)法措施的威懾程度進行分析，還可以直接對各地環(huán)境行政執(zhí)法的質量進行對比。當然，“違法反彈率”指標仍然只能在一定程度上反映行政執(zhí)法的效果，且仍然停留在宏觀層面的定量分析上。筆者以為，要真正發(fā)揮法治評估結果的作用，通過法治評估指導執(zhí)法，反饋立法，還需要進行微觀層面的定量分析。以行政執(zhí)法為例，可進一步探討行政執(zhí)法機關的層級、行政執(zhí)法過程中的時間節(jié)點、行政相對人的性質等因素對行政執(zhí)法的影響。環(huán)境執(zhí)法僅為行政執(zhí)法的一個方面，筆者希望環(huán)保領域執(zhí)法評估中環(huán)境違法反彈率的應用可以彌補我國行政執(zhí)法評估指標“實效”性的不足，并成為進一步探索法治可量化“實質正義”評估的“敲門磚”。參考文獻：

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On improving the evaluation index of administrative law

enforcement by introducing “rebound rate of violations”：

A case study on big data of three years of law enforcement

since the implementation of the new environmental protection law

DING Lina?ZHU Xiaob

（a. National Academy of Development and Strategy; b. Law Scool，

Renming University of China， Beijing 100872， P.R.China）

Abstract：

Since the first blue book on the rule of law was published in 2004， the evaluation of the rule of law has become a general subject under discussion to both the government and the people in China. And the administrative law enforcement is the key content of it. Up to now， summarizing the practice of administrative law enforcement evaluation， whether it is “government by law evaluation”， “l(fā)ocal rule of law evaluation”， “rule of law index” at the macro level or the performance evaluation of administrative law enforcement at the micro level， there are more or less defects of focusing on qualitative rather than quantitative， process rather than actual effect， and form rather than quality. China has entered a new era of socialism with Chinese characteristics. Under the requirement of “innovating the way of supervision， enhancing the credibility and execution of the government”， the existing evaluation of administrative law enforcement cannot objectively evaluate the effectiveness of the governments administrative law enforcement. Therefore， the evaluation of administrative law enforcement should also keep pace with the times， and use the Big Data of administrative law enforcement cases to evaluate the administrative law enforcement. Taking the Big Data of environmental law enforcement as an example， introducing the “rebound rate of violations” index can not only objectively evaluate the overall quality of environmental law enforcement， but also analyze the deterrent intensity of different environmental law enforcement measures， and more scientifically and objectively judge the quality of environmental law enforcement in different regions. The “rebound rate of violations” index not only uses the quantitative analysis method， but also can evaluate the effect of administrative law enforcement. Including the “rebound rate of violations” index is the development trend of the evaluation of administrative law enforcement in the era of Big Data.

Key words：Rebound rate of violation; rule of law evaluation; Big Data; environmental law enforcement; quantitative assessment

（責任編輯?胡志平）