我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償立法完善對(duì)策

熊斌梅， 鄧 瑞， 彭乾乾

(1.中南安全環(huán)境技術(shù)研究院股份有限公司， 湖北 武漢 430071； 2.長江水資源保護(hù)科學(xué)研究所， 湖北 武漢 430051)

我國生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響日益加深。為通過制度手段更好地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，1989年第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議正式通過了《環(huán)境保護(hù)法》。2014年，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》提出“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”[1]，生態(tài)補(bǔ)償制度立法的頂層設(shè)計(jì)隨之推進(jìn)。對(duì)于礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度立法，雖然在更早的2002年全國人大調(diào)研組便提出加快修訂《礦產(chǎn)資源法》[2]，但歷經(jīng)十多年發(fā)展，生態(tài)補(bǔ)償法律制度納入《礦產(chǎn)資源法》的進(jìn)度及現(xiàn)狀都并未符合環(huán)境法學(xué)者對(duì)該項(xiàng)制度的理想設(shè)計(jì)[3-10]。礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度作為新修訂《環(huán)境保護(hù)法》“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)政府責(zé)任制”在單項(xiàng)法上的制度延伸，從立法的理論層面明確建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度的必要價(jià)值和功能，以及相關(guān)的條款和內(nèi)容，是未來《礦產(chǎn)資源法》修訂中仍需進(jìn)一步夯實(shí)的重要任務(wù)，對(duì)于完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度，推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理法治化，更好落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》提出的生態(tài)補(bǔ)償制度具有重要意義。

1 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的法律內(nèi)涵

1.1 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)

正當(dāng)性和礦產(chǎn)資源本身的特殊性是礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，同時(shí)昭示了礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性及可行性。正當(dāng)性主要是基于外部性理論、公共產(chǎn)品理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)這一補(bǔ)償制度合理性的闡釋。礦產(chǎn)資源本身的特殊性則為構(gòu)建礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度提供了自然資源意義上的基礎(chǔ)。由于礦產(chǎn)資源是一種稀缺性資源，當(dāng)代對(duì)于礦產(chǎn)資源的過度使用對(duì)于后代來說是不公平的，違反了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的理念要求，從這一角度看，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)際上是協(xié)調(diào)當(dāng)代與后代利益的一種手段?？傊?，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以及礦產(chǎn)資源自身的資源特殊性也為礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度提出了應(yīng)然層面的理論支撐。

1.2 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的基本內(nèi)涵

作為自然資源有償使用制度的一種[4]，生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)定，根據(jù)國家法律或主體之間的協(xié)議，對(duì)于損害或從資源和環(huán)境獲取的惠益行為，應(yīng)當(dāng)由獲益者(包括環(huán)境資源開發(fā)利用者等)支付相應(yīng)費(fèi)用或其他形式支付補(bǔ)償，使施益者(包括環(huán)境資源保護(hù)建設(shè)者等)的利益得以合理補(bǔ)償，進(jìn)而保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)以實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)與公平的社會(huì)目標(biāo)[5]。

1.3 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的法律規(guī)范要素

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)不是簡單的理論堆砌與疊加，而應(yīng)遵循法律制度規(guī)范、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與環(huán)境資源理論，具備以下必要的規(guī)范要素。

1.3.1 明晰補(bǔ)償制度的主體 生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w包括生態(tài)補(bǔ)償施益方和生態(tài)補(bǔ)償受益方[5]。構(gòu)建礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度首先要明確補(bǔ)償?shù)闹黧w，即“由誰補(bǔ)償，補(bǔ)償給誰”。國有企業(yè)和集體企業(yè)等是礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體[5]，與之相對(duì)的，生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w，即受償權(quán)利主體，其范圍廣泛，可以是國家、企業(yè)、自然人。受益主體享有礦產(chǎn)資產(chǎn)開發(fā)損害轉(zhuǎn)化的受益，是對(duì)破壞者的一種索償以及惠益，并在礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償立法中應(yīng)以具體權(quán)利的形式予以明確。

1.3.2 明確補(bǔ)償制度的客體 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度補(bǔ)償?shù)目腕w包括礦產(chǎn)資源本身和礦區(qū)環(huán)境。礦產(chǎn)資源的開發(fā)必然帶來礦產(chǎn)資源的減少，這是該制度首先應(yīng)補(bǔ)償?shù)?；礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的變化，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的負(fù)外部性表現(xiàn)，因此，該制度其次應(yīng)補(bǔ)償?shù)氖堑V區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)，包括礦區(qū)植被、礦區(qū)土壤等。加強(qiáng)礦產(chǎn)資源生態(tài)修復(fù)是礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的主要內(nèi)容，也是我國礦產(chǎn)資源法應(yīng)有的法律規(guī)范意義。

1.3.3 明確補(bǔ)償制度的形式 生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償形式主要包括資金[5]、政府扶持、項(xiàng)目補(bǔ)助、實(shí)物等多種形式，涉及補(bǔ)償?shù)馁Y金路徑、補(bǔ)償體系及機(jī)制等，具體有補(bǔ)償稅費(fèi)(礦產(chǎn)資源稅)、環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度、礦區(qū)土地復(fù)墾制度、探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款、權(quán)利金制度等。

1.3.4 明確補(bǔ)償制度的標(biāo)準(zhǔn) 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有2個(gè)內(nèi)涵：一是達(dá)到何種程度可以補(bǔ)償。衡量礦產(chǎn)資源的標(biāo)準(zhǔn)尺度包括開采的礦產(chǎn)資源、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的損害程度等；二是如何規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的尺度。由于不同補(bǔ)償形式的衡量標(biāo)準(zhǔn)與尺度不同，因此，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)根據(jù)補(bǔ)償方式，同時(shí)參考補(bǔ)償客體進(jìn)行。

2 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展演變

2.1 環(huán)境法領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展

生態(tài)補(bǔ)償制度作為環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本措施，在制度形態(tài)上的發(fā)展經(jīng)歷了從無到有、從非正式制度到正式法律制度的過程。2005年，《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出“建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”[6]，首次在規(guī)范層面提出生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)內(nèi)容。此后，生態(tài)補(bǔ)償制度走向制度實(shí)施的實(shí)踐階段。2011年，我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃會(huì)議召開之后，圍繞著生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作逐步開展，生態(tài)補(bǔ)償制度逐漸走向成熟，在國家戰(zhàn)略規(guī)劃層面的地位日益牢固。2014年，《環(huán)境保護(hù)法》正式確立國家實(shí)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，至此，生態(tài)補(bǔ)償制度上升為國家立法的重要制度。

2.2 礦產(chǎn)資源法領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展與演變

礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償制度，最早在1986年《礦產(chǎn)資源法》提出國家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度[7]，成為礦產(chǎn)資源法領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償制度初步探索?！兜V產(chǎn)資源法》修訂中又提出了探(采)礦權(quán)使用費(fèi)制度，進(jìn)一步豐富了礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容和形式。1997年《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制做出了細(xì)化規(guī)定，增強(qiáng)了生態(tài)補(bǔ)償制度的可操性和可實(shí)施性。作為礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的一個(gè)重要手段，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》規(guī)定了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金相關(guān)條款內(nèi)容[8]。礦產(chǎn)資源法領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償制度得到了強(qiáng)化。長期以來，《礦產(chǎn)資源法》修訂工作一直緩慢進(jìn)行，而中共十八大提出“生態(tài)文明建設(shè)”，使加快《礦產(chǎn)資源法》修訂具有了極大的合理性，而完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度也契合生態(tài)文明建設(shè)要求[3]。

2.3 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度現(xiàn)存的主要法律問題

在過去一段時(shí)間內(nèi)，《環(huán)境保護(hù)法》提出的生態(tài)補(bǔ)償制度在礦產(chǎn)資源立法中并未得到足夠重視，盡管有所發(fā)展，但是發(fā)展緩慢。理想的制度形態(tài)與立法的現(xiàn)實(shí)相比仍有很大差距，礦產(chǎn)資源立法中有關(guān)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度仍然存在一些突出問題，導(dǎo)致現(xiàn)有礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度不完善。一是現(xiàn)有礦產(chǎn)資源法中生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)比理想中的生態(tài)補(bǔ)償制度模式，相關(guān)規(guī)定較為粗淺，具體的補(bǔ)償制度法律法規(guī)以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)匱乏[9]，補(bǔ)償主體尚未理清，補(bǔ)償資金管理有待規(guī)范化等。二是國家層面缺少專門的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法[10]，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償具體實(shí)施缺少可操性。

3 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的國外經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國是較早開展礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用、保護(hù)和礦區(qū)修復(fù)的國家，1977年頒布實(shí)施了《露天開采控制與復(fù)墾法[11]，有效推進(jìn)了礦產(chǎn)資源管理的法制化進(jìn)程。盡管中美兩國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及司法體制存在差異，但兩國在應(yīng)對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)、手段、策略和社會(huì)挑戰(zhàn)等方面具有共同性，運(yùn)用礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)已是兩國立法的共同關(guān)切。美國《露天開采控制與復(fù)墾法》作為先行者所積累的完善制度經(jīng)驗(yàn)，可為我國修訂《礦產(chǎn)資源法》，完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度提供借鑒。該法在結(jié)合礦產(chǎn)資源現(xiàn)狀及管理的基礎(chǔ)上，提出建立廢棄礦山復(fù)墾基金、礦山環(huán)境檢查、礦山環(huán)境恢復(fù)履約保證金三大制度，構(gòu)成了該法的基本主體結(jié)構(gòu)。其中，廢棄礦區(qū)恢復(fù)和治理基金與修復(fù)治理保證金制度在礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度中的功能不同，適用于礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟煌A段[12]。廢棄礦區(qū)恢復(fù)和治理基金主要是針對(duì)廢棄礦山的復(fù)墾，即對(duì)已經(jīng)廢棄礦山的生態(tài)恢復(fù)；修復(fù)治理保證金制度則針對(duì)正在開采中的礦山復(fù)墾，是為促使企業(yè)合理開發(fā)礦山的督促，礦山開采恢復(fù)符合要求后，會(huì)退還保證金。而實(shí)行礦區(qū)生態(tài)環(huán)境檢查制度，強(qiáng)化監(jiān)督是礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度得以有效執(zhí)行的事后貫徹，為此還建立了監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)制度的后續(xù)實(shí)施效果貫徹，還明確了建立透明的、包括公眾聽證制度的司法機(jī)制。從中看出，宏觀層面，制約與監(jiān)督是國家制度執(zhí)行有效的關(guān)鍵；微觀層面，立法內(nèi)部制度中不同主體的制約，是制度的有效內(nèi)核。

4 完善我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的法律對(duì)策

4.1 完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度內(nèi)容

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)借鑒生態(tài)補(bǔ)償制度內(nèi)容，同時(shí)，結(jié)合礦產(chǎn)資源開發(fā)利用保護(hù)的特殊屬性建構(gòu)，包括完善補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等制度內(nèi)容。其中，補(bǔ)償模式應(yīng)以企業(yè)補(bǔ)償為主導(dǎo)。另外，雖然當(dāng)前借助國家行政力量推行補(bǔ)償措施可在一定程度上應(yīng)對(duì)補(bǔ)償主體較多且分散的現(xiàn)實(shí)，但這種政府主導(dǎo)補(bǔ)償模式并非完美，應(yīng)在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域適當(dāng)引入市場補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)揮其靈活的利益配置作用，實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償?shù)穆?lián)動(dòng)作用。

4.2 建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任機(jī)制

針對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，探索制定保護(hù)與恢復(fù)治理方案，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)措施落實(shí)的監(jiān)督管理。積極開展礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制試點(diǎn)工作，建立健全責(zé)任機(jī)制，完善采煤沉陷區(qū)治理補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，積極開展礦山生態(tài)環(huán)境狀況詳細(xì)調(diào)查工作，建立礦產(chǎn)生態(tài)環(huán)境基本臺(tái)賬，了解掌握礦山生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境污染情況，以便及時(shí)開展礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞治理修復(fù)。

4.3 推進(jìn)建立礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

礦山生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境損害者追究嚴(yán)格責(zé)任的一種制度，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)其制度設(shè)計(jì)，應(yīng)規(guī)定礦山生態(tài)環(huán)境破壞索賠范圍、賠償方法和解決方案，建立健全礦產(chǎn)損害賠償制度的技術(shù)支撐和資金保障；完善損害賠償訴訟規(guī)則與責(zé)任承擔(dān)方式，推進(jìn)礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害賠償工作制度化、規(guī)范化。

5 展望

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為一項(xiàng)重要的環(huán)境規(guī)制與管理制度，在2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)被納入，從法律層面宣示了生態(tài)補(bǔ)償制度的價(jià)值功能。在此基礎(chǔ)上，未來《礦產(chǎn)資源法》的修訂應(yīng)繼續(xù)深化規(guī)定該項(xiàng)制度，按照礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度自身的獨(dú)特性和在《礦產(chǎn)資源法》中的特殊作用，借鑒國外和國內(nèi)地方相關(guān)立法的有益經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)性和程序化地完善制度設(shè)計(jì)，在條款上夯實(shí)制度內(nèi)容，使其成為一項(xiàng)豐富內(nèi)涵和操作導(dǎo)向的法律制度，推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理法治化，促進(jìn)完善我國礦產(chǎn)資源制度體系，提升我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平，為更好建設(shè)生態(tài)文明，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)提供有力支撐。