簡世德 簡鳴 占娟娟 （南華大學(xué)）

高校校企合作是科技成果轉(zhuǎn)化的重要環(huán)節(jié)，是國家實(shí)施創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要節(jié)點(diǎn)。自20 世紀(jì)末，校企合作始終得到黨和政府的高度重視，在推動科技創(chuàng)新、人才聯(lián)合培養(yǎng)等方面成效顯著。進(jìn)入新時(shí)代，黨的十九大報(bào)告指出：“深化產(chǎn)教融合，促進(jìn)教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機(jī)銜接，是建設(shè)創(chuàng)新型國家必須解決好的重要問題?！盵1]這是國家對校企合作工作的再一次深化與戰(zhàn)略部署。然而，目前校企合作還存在不少問題，如政策法規(guī)不完善、合作制度、理念、機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制等方面分散交叉的問題比較突出，呈現(xiàn)明顯碎片化特征。這些碎片化往往使得校企雙方原先預(yù)設(shè)的合作目標(biāo)偏離，且無法通過校企合作系統(tǒng)內(nèi)部的自組織和反饋得到調(diào)整，導(dǎo)致合作難以達(dá)到預(yù)期的效果，嚴(yán)重制約著產(chǎn)教融合戰(zhàn)略的實(shí)施與推進(jìn)。因此，要想從根本上改變校企合作存在的問題，必須對碎片化進(jìn)行反思與治理。

一 理論導(dǎo)入：整體性治理的主要內(nèi)涵解讀

（一）碎片化概念與整體性治理的主要內(nèi)涵

碎片化(Fragmentation)本意是指完整的東西破碎成諸多零塊。20 世紀(jì)80 年代常見于后現(xiàn)代主義的有關(guān)研究文獻(xiàn)，如今已應(yīng)用于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)和傳播學(xué)等多個不同領(lǐng)域。著名學(xué)者?？怂拐J(rèn)為：“碎片化就是職能部門在應(yīng)對共同的公共問題時(shí)，其權(quán)力和資源在數(shù)量上表現(xiàn)為大量的碎片，在地域和功能上彼此交叉重疊，組織間缺乏協(xié)調(diào)?！盵2]反映在治理語境下，碎片化通常是一種治理理念沖突、治理主體互相獨(dú)立、治理政策制度零散、治理目標(biāo)背離初衷的境況。校企合作存在的問題，如治理理念相互沖突，主體缺乏協(xié)同、主體機(jī)構(gòu)裂化、功能缺乏協(xié)調(diào)以及流程不暢和手段落后等，也呈現(xiàn)出碎片化特征，導(dǎo)致校企合作停留在效果不佳的治理狀態(tài)。

整體性治理是英國學(xué)者?？怂贯槍?0 世紀(jì)末政府運(yùn)作中權(quán)力分散、機(jī)構(gòu)分裂、功能分解和服務(wù)分割等碎片化問題，提出的以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與重新整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式。[3]

希克斯認(rèn)為：“整體性治理解決碎片化的關(guān)鍵方式主要包括政策、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督。這些環(huán)節(jié)的整體性運(yùn)作，是為了實(shí)現(xiàn)各部門之間及部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)與整合，而對公眾需求則貫穿整體性運(yùn)作的全過程。”[4]

（二）整體性治理與碎片化治理的內(nèi)在契合

整體性治理是一種強(qiáng)調(diào)整體與協(xié)調(diào)的治理理論，對公共領(lǐng)域中各類跨域、跨部門甚至跨行業(yè)的碎片化問題的治理有很強(qiáng)的指導(dǎo)與診治功能。作為公共管理活動中重要主體——地方高校與企業(yè)，它們在合作中出現(xiàn)的各類碎片化問題，特別是政策、目標(biāo)、管理、手段等方面的碎片化的治理與整體性治理有著高度的內(nèi)在一致性。主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：

從涉及的問題看：二者考量的重點(diǎn)都是跨區(qū)域問題的治理。整體性治理理論考量的核心問題是跨區(qū)域、跨部門甚至跨層次的某個問題，呈現(xiàn)零散、不完全相同的碎片化情況。而校企合作雙方就存在著跨區(qū)域、跨部門的勞動關(guān)系，其合作的價(jià)值取向、政策法規(guī)、管理方式等方面還存在碎片化現(xiàn)象。要想更好地順利推進(jìn)校企合作，必須把跨域的零散的、分散的資源、機(jī)構(gòu)以及政策法規(guī)整合起來，形成合力。因此，以協(xié)調(diào)、整合為內(nèi)容的整體性治理與校企合作的整體運(yùn)行存在一定的契合關(guān)系。

從涉及的目標(biāo)看：校企合作碎片化治理與整體性治理的目標(biāo)基本是一致的，都是想通過互利合作，在追求整體利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共贏。盡管校企合作雙方出發(fā)點(diǎn)不盡相同，但培養(yǎng)人才的共同目標(biāo)還是一致的。由于校企合作中管理、制度、政策等存在碎片化現(xiàn)象，需要借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段加強(qiáng)雙方的整合與協(xié)調(diào)。整體性治理的根本目標(biāo)也是通過合作主體之間的交流與磨合，通過構(gòu)建系統(tǒng)的權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的整體機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各自與整體利益最大化。因此，校企合作碎片化治理與整體性治理的目標(biāo)存在契合。

通過上述分析，我們可以得知，整體性治理理論與校企合作碎片化治理之間存在邏輯關(guān)系。整體性治理理論一方面能夠?yàn)槲覀兏玫卣J(rèn)識與解決校企合作碎片化提高理論支撐，另一方面整體性治理理論對如何推動校企合作碎片化治理給我們帶來了若干啟示。這些啟示主要包括：管理理念上回歸公共性，組織結(jié)構(gòu)上強(qiáng)調(diào)協(xié)同整合，公共服務(wù)方式上允許多元參與，技術(shù)手段上注重?cái)?shù)字信息技術(shù)的應(yīng)用等等。

二 深度剖析：校企合作碎片化表征

在治理語境下，校企合作碎片化通常是一種治理理念沖突、治理主體互相獨(dú)立、治理政策制度零散、治理目標(biāo)背離初衷的境況。考量當(dāng)下的校企合作，其實(shí)踐正面臨著陷入碎片化困境。歸納起來，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）政策制度碎片化

政策制度碎片化是指政府對校企合作政策、高校與企業(yè)規(guī)范性制度的不穩(wěn)定、不完善、滯后甚至相互矛盾，導(dǎo)致校企合作的法律依據(jù)不足，難以形成制度合力，進(jìn)而影響校企合作的有序推進(jìn)?！皞鹘y(tǒng)官僚制和新公共管理模式下出現(xiàn)的政策內(nèi)容碎片化及政策利潤部門化等問題遠(yuǎn)不是政策內(nèi)容所主導(dǎo)形成的，而是有制定政策的體制所決定的?！盵5]如何推進(jìn)校企合作，國家層面雖出臺了一些法律法規(guī)和宏觀性的文件，但在高等教育法中只有少量涉及，還沒有相對完善的校企合作的政策法規(guī)。而高校與企業(yè)方面，其合作對象的選擇往往有隨機(jī)性、偶然性，因此一旦確定開始合作，雙方一般只是簽訂合作協(xié)議，涉及具體問題會依據(jù)自己過去制定的有關(guān)成果轉(zhuǎn)讓等零散的文件、通知，或者針對某個問題制定一些臨時(shí)性新的辦法。因此無論政策還是制度層面，都忽略了校企合作的整體性與系統(tǒng)性特征，存在政策缺失或重疊沖突、制度粗糙，缺乏較為明細(xì)的具體措施，系統(tǒng)性不強(qiáng)，嚴(yán)重影響校企合作效果。

（二）發(fā)展目標(biāo)碎片化

發(fā)展目標(biāo)碎片化是指校企合作中的高校與企業(yè)，雙方的價(jià)值取向、利益導(dǎo)向不完全一致或者有差異甚至相互沖突，導(dǎo)致校企合作的意識與行為難以統(tǒng)一，進(jìn)而妨礙校企合作的有序推進(jìn)。合作雙分由于屬不同的領(lǐng)域、其功能與文化均存在一定差異，必然反映在合作過程中追求的目標(biāo)有所不同。他們往往以自身管理的便利為出發(fā)點(diǎn)，而不是以管理對象的利益為目標(biāo)，造成目標(biāo)異化。企業(yè)的本質(zhì)是贏利，追求利益最大化是其根本目標(biāo)，關(guān)注的是怎樣從合作中通過高校教師的科研成果轉(zhuǎn)化賺取更多的利潤，或者是臨時(shí)為獲取企業(yè)生產(chǎn)管理需要的長期或短期人力資源或政策優(yōu)惠，而對學(xué)校具體實(shí)踐教學(xué)及其內(nèi)容安排并不關(guān)心。學(xué)校的首要功能是培養(yǎng)合格人才，關(guān)注的是如何通過合作，完成相應(yīng)的科學(xué)研究和實(shí)踐課程安排，同時(shí)為學(xué)生的就業(yè)打開新的市場，欠缺對市場需求、企業(yè)利益的關(guān)注與統(tǒng)籌。目標(biāo)的差異導(dǎo)致雙方合作屬于臨時(shí)性或不固定，企業(yè)動力不足。

（三）組織機(jī)構(gòu)碎片化

組織機(jī)構(gòu)碎片化是指校企合作中的高校與企業(yè)沒有統(tǒng)一指揮的權(quán)威機(jī)構(gòu)，或者有機(jī)構(gòu)但作用沒有發(fā)揮，導(dǎo)致校企合作的機(jī)構(gòu)不完善。具體表現(xiàn)為：國家層面沒有針對校企合作實(shí)際單獨(dú)建立一個權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌規(guī)劃并推進(jìn)校企合作，同時(shí)協(xié)調(diào)、監(jiān)督與評估校企合作中的各項(xiàng)事宜。高校大多也沒有設(shè)立對應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)，有的在科技處設(shè)置一個成果轉(zhuǎn)化辦公室，配置1-2 人進(jìn)行日常事務(wù)協(xié)調(diào)；更有甚者，有些高校的校企合作機(jī)構(gòu)起初往往是因解決某人的職務(wù)問題或?yàn)槟硞€臨時(shí)性大項(xiàng)目的開展而設(shè)立的，使之校企合作方面的事情就由這個人具體聯(lián)系與溝通。企業(yè)一般更沒有為校企合作設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，一旦有這方面的合作也大都由辦公室臨時(shí)負(fù)責(zé)。由此，使得校企之間缺乏一個權(quán)威的組織機(jī)構(gòu)，沒有一個協(xié)商與對話平臺，導(dǎo)致合作難以取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

（四）管理方式碎片化

管理方式碎片化是指校企合作中的高校與企業(yè)，雙方在管理方式上缺乏統(tǒng)一的交流平臺，或者是管理方式陳舊、手段落后，導(dǎo)致校企合作的資源共享程度不高，進(jìn)而影響校企合作的成效。由于高校與企業(yè)來自不同領(lǐng)域，管理方式有較大差異，他們往往從本部門的利益出發(fā)，各自為政，采用不同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，缺乏整體規(guī)劃、信息資源不能共享，出現(xiàn)信息孤島、數(shù)字鴻溝，使得信息資源難以共享，信息資源利用率低。具體體現(xiàn)：（1）政府缺乏校企合作動態(tài)的綜合性平臺，信息數(shù)據(jù)建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。（2）校企合作雙方缺乏有效的溝通平臺與載體，如沒有建立起視頻會議系統(tǒng)，校企雙方無法進(jìn)行信息的及時(shí)充分交流。（3）校企合作雙方缺乏合作主題互相同構(gòu)與協(xié)調(diào)的機(jī)制。往往在合作中造成信息不對稱，信息的協(xié)調(diào)、協(xié)同都難以實(shí)現(xiàn)，校企合作就無從談起。

三 路徑選擇：校企合作碎片化治理

整體性治理是在信息化背景下，批判傳統(tǒng)公共行政、新公共管理理論基礎(chǔ)上產(chǎn)生并發(fā)展的，其核心思想是在公共事務(wù)治理的過程中，如何協(xié)調(diào)和整合治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等，提高治理效率和實(shí)現(xiàn)公共利益。[6]因此，破除校企合作碎片化，可以從政策制度、發(fā)展目標(biāo)、管理方式和組織機(jī)構(gòu)等四個方面構(gòu)建整體性治理策略，實(shí)現(xiàn)校企合作關(guān)系的有機(jī)整合，形成合力，化解沖突。

（一）整合政策制度，營造合作良好環(huán)境

政策是方向，制度是規(guī)則。整體性治理理論十分注重制度治理。針對校企合作中政策制度碎片化，雖然局部改革能在某種程度上緩解這個矛盾，但是，為了在合作系統(tǒng)內(nèi)推動每個要素實(shí)現(xiàn)合理流動和優(yōu)化組合，進(jìn)一步協(xié)調(diào)復(fù)雜的利益關(guān)系，有必要通過明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)建立起完善的政策制度體系，營造良好的政策制度環(huán)境。宏觀層面，國家可結(jié)合國家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，制定統(tǒng)一校企合作規(guī)范，包括指導(dǎo)思想、合作目標(biāo)、信息公開、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；明確校企合作雙方職責(zé)、任務(wù)、財(cái)稅政策等，使校企合作有政策可依。中觀層面，地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，有針對性篩選一批有實(shí)力的企業(yè)，幫助他們對接高校，并制定較為具體、細(xì)致的政策體系與相關(guān)規(guī)定。微觀層面，校企雙方則可根據(jù)國家與地方的政策制定并完善相關(guān)的制度，包括人員流動、利益分配、責(zé)任承擔(dān)和獎懲制度。這樣，通過國家、地方政府與校企等三個層面政策制度的補(bǔ)充協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)國家政策目標(biāo)與校企合作目標(biāo)的最大化，從而在政策制度上解決碎片化問題。

（二）整合發(fā)展目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)合作互利共贏

?？怂拐J(rèn)為：“當(dāng)目標(biāo)相互靠近到最佳時(shí)是整體性政府的整合、協(xié)調(diào)的治理模式?！盵7]校企合作只有在利益上達(dá)成一致，才可能持久。互利共贏是校企合作的目標(biāo)，利益關(guān)系是合作的本質(zhì)關(guān)系。整體性治理的目標(biāo)追求就是通過激發(fā)合作雙方的積極性，圍繞共同利益開展工作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。雖然雙方在目標(biāo)方面有差異，但對人才的培養(yǎng)最終都是為了滿足企業(yè)和社會所需，這就需要雙方協(xié)調(diào)一致。只有雙方目標(biāo)一致，找到雙方利益結(jié)合點(diǎn)才能取得合作實(shí)效。具體來說，企業(yè)應(yīng)認(rèn)識到企業(yè)在人才培養(yǎng)中的社會責(zé)任，人才培養(yǎng)最終是為企業(yè)發(fā)展服務(wù)，企業(yè)有理由主動發(fā)揮自身的育人優(yōu)勢，積極參與并推進(jìn)校企合作。高校在確定培養(yǎng)目標(biāo)時(shí)更應(yīng)擔(dān)負(fù)起育人的第一責(zé)任，主動對接企業(yè)需要、市場需要，在安排課程體系、實(shí)踐環(huán)節(jié)時(shí)要盡可能符合企業(yè)實(shí)際和社會發(fā)展需要。

（三）整合組織機(jī)構(gòu)：實(shí)現(xiàn)合作高效有序

從結(jié)構(gòu)和工具的角度審視，整體性治理一般被看作是有意識的組織設(shè)計(jì)或機(jī)構(gòu)重組。?？怂拐J(rèn)為，整體性治理力圖將政府橫向（部門）結(jié)構(gòu)和縱向（層級）結(jié)構(gòu)有機(jī)整合，借助跨部門、跨層級組織機(jī)構(gòu)的權(quán)威性合作主體走出各自為政的碎片化狀態(tài)，因此，整合機(jī)構(gòu)是化解組織功能碎片化的有效途徑。[8]校企合作中的機(jī)構(gòu)整合，就是要解決機(jī)構(gòu)缺失、權(quán)責(zé)脫節(jié)、職責(zé)缺位、效能不高的碎片化問題。借助整體性治理組織理念，要想打破校企合作中組織結(jié)構(gòu)上碎片化局限，可先由政府部門成立一個跨域的統(tǒng)籌的有權(quán)威的行政機(jī)構(gòu)，全面統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評價(jià)校企合作的過程與成果。對于合作中的具體事務(wù)工作，企業(yè)應(yīng)該設(shè)立專門的合作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)議審議、項(xiàng)目接洽、利益分配與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任等事宜；高校應(yīng)設(shè)立專門的合作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與企業(yè)合作的主要項(xiàng)目、參與人員，組織會議等，重點(diǎn)做好高校內(nèi)部教務(wù)、科技與就業(yè)等相關(guān)部門的聯(lián)絡(luò)。這樣，讓每個主體都參與其中，各自發(fā)揮自身優(yōu)勢和作用。

（四）整合管理方式：實(shí)現(xiàn)合作協(xié)調(diào)共享

由于跨域、跨部門治理的復(fù)雜性及治理能力的差異，校企合作碎片化治理還需要以信息化為核心的整體性技術(shù)做支撐，整合各種資源要素。信息技術(shù)的迅速發(fā)展要求各個方面盡快實(shí)現(xiàn)“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”。[9]整體性治理理論對公共部門碎片化的干預(yù)，旨在有效地管理組織與結(jié)構(gòu)間關(guān)系，平衡資源、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、減少沖突，實(shí)現(xiàn)從金字塔行政組織想扁平化、網(wǎng)絡(luò)狀組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。在校企合作領(lǐng)域，這種轉(zhuǎn)變表現(xiàn)為管理信息化，即強(qiáng)調(diào)在管理中利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，開發(fā)信息管理系統(tǒng)，搭建信息服務(wù)平臺。一是電子化政府的建立?！叭绻粋€國家沒有高度發(fā)達(dá)的電子化政府，就無法跨越政府的層級鴻溝，也無法將數(shù)量龐大的行政機(jī)關(guān)單位予以電腦連接，為民眾提高整合型服務(wù)?！盵10]在校企合作領(lǐng)域，應(yīng)對各類業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行連接整合，實(shí)現(xiàn)二者信息資源的共享共用。二是建立全面系統(tǒng)的校企合作碎片化治理的大數(shù)據(jù)庫。通過收集與分析與校企合作有關(guān)的信息資源，提供或獲得有價(jià)值的信息，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化與精準(zhǔn)化。通過信息數(shù)據(jù)分析，科學(xué)選擇有價(jià)值的項(xiàng)目，及時(shí)對出現(xiàn)的問題進(jìn)行糾偏，提高合作與監(jiān)管效率。這樣，打破信息封鎖與信息割據(jù)，消除信息壟斷與信息孤島，實(shí)現(xiàn)信息共享。