薩仁陶利，張?jiān)ｘP

(內(nèi)蒙古師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020)

1 草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的概念

在我國(guó)法律上對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有作出具體的概念界定，因此根據(jù)《物權(quán)法》第125條規(guī)定[1]，可以將草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為：草原承包方對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的草原有權(quán)進(jìn)行畜牧業(yè)生產(chǎn)，并享有占有、使用和收益的權(quán)利[2]。草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)可以定義為：依法享有草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，依法采取轉(zhuǎn)包、出租、入股、轉(zhuǎn)讓、互換以及其他形式將草原承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給其他牧戶或經(jīng)營(yíng)者的行為[3]。

2 草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)階段劃分

2.1 草原流轉(zhuǎn)的萌芽時(shí)期(1984～1998年)

上世紀(jì)80年代，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)實(shí)施了家庭承包責(zé)任制度取得了巨大的成功。隨后，從1984年開(kāi)始，牧區(qū)效仿農(nóng)村逐步推行了“草畜雙承包”制度，即劃定草原界限，將草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和牲畜按人口數(shù)量劃分承包給牧戶[4]。初期，只是將所有牲畜承包到戶，牲畜私有之后草原仍維持公有，因而發(fā)生了“公地悲劇”。為解決草原公有與牲畜私有的矛盾，從1989年開(kāi)始將草原承包到戶[5]。1996年，《內(nèi)蒙古自治區(qū)進(jìn)一步落實(shí)完善草原“雙權(quán)一制”的規(guī)定》要求，全面落實(shí)草原所有權(quán)、使用權(quán)和承包制，并將草原使用權(quán)徹底交到牧民手里，從而調(diào)動(dòng)了牧民生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了畜牧業(yè)發(fā)展和牧民增收[6]。但是，由于草原和畜牧業(yè)的特殊性，經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，家庭承包制度在牧區(qū)實(shí)施的實(shí)際工作中出現(xiàn)了種種矛盾。比如：草原破碎化、分散化經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致草原利用率低下；放牧面積銳減，難以維持傳統(tǒng)游牧方式的生產(chǎn)；草場(chǎng)規(guī)模與畜牧業(yè)技術(shù)水平失配，無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；超載放牧、濫墾草原，導(dǎo)致草原生態(tài)受到嚴(yán)重破壞等。由于種種內(nèi)部矛盾的推動(dòng)，草原流轉(zhuǎn)便油然而生。

2.2 草原流轉(zhuǎn)的認(rèn)可時(shí)期(1999～2013年)

20世紀(jì)90年代末，牧民之間自發(fā)性流轉(zhuǎn)草原的情景雖然很普遍，但是制定管理辦法、建設(shè)試點(diǎn)進(jìn)行試驗(yàn)的地區(qū)幾乎沒(méi)有。直到1999年，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)布《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，鼓勵(lì)牧民流轉(zhuǎn)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2001年，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》中就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)事宜做出了明確規(guī)定。2002年我國(guó)修訂《中華人民共和國(guó)草原法》，明確規(guī)定了關(guān)于草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度[7]。在這期間，為減少和解決草原流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題和矛盾，各盟市、區(qū)出臺(tái)了很多規(guī)范性文件，比如《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委政府關(guān)于清理非牧民占用牧區(qū)草場(chǎng)和依法規(guī)范草場(chǎng)使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》、《呼倫貝爾市牧業(yè)經(jīng)營(yíng)管理站關(guān)于加強(qiáng)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》、《錫林郭勒盟行政公署關(guān)于加強(qiáng)草牧場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)的意見(jiàn)》，等等，切實(shí)有效地保護(hù)了牧民的權(quán)益。特別是在黨的十七屆三中全會(huì)提出《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》之后，草原流轉(zhuǎn)隨之開(kāi)始步入規(guī)范化、市場(chǎng)化有序流轉(zhuǎn)的軌道。但截止到2010年，草原流轉(zhuǎn)基本上依然處于分散的小規(guī)模自發(fā)性流轉(zhuǎn)的狀態(tài)[8]。

2.3 草原流轉(zhuǎn)的鼓勵(lì)時(shí)期(2013～至今)

2013年，中央“一號(hào)文件”提出鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)[9]，之后農(nóng)村和牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)的面積和戶數(shù)才逐漸增多。2014年，中央“一號(hào)文件”首次提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的概念，即在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[10]。同年12月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)提出將農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革制度法制化。隨后，中共中央在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中再次強(qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的必由之路，并在“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[11]。2015年，內(nèi)蒙古開(kāi)始了草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)工作，鄂爾多斯市鄂托克前旗和錫林浩特市鑲黃旗成為全國(guó)首家草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)旗縣。在改革進(jìn)程中，地方政府開(kāi)展了許多積極探索，形成了一些較好的經(jīng)驗(yàn)做法，比如鑲黃旗在旗、蘇木鎮(zhèn)、嘎查三級(jí)分別建立了草原流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、服務(wù)室和服務(wù)點(diǎn)，健全三級(jí)聯(lián)通的草原流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)[12]?！叭龣?quán)分置”改革不僅引導(dǎo)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，還激發(fā)了畜牧業(yè)發(fā)展的活力[13]。

3 草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特征

3.1 草原流轉(zhuǎn)的形式

3.1.1轉(zhuǎn)包

指草原承包方將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又承包給其他牧戶或經(jīng)營(yíng)者，承包方按原承包合同履行權(quán)利和義務(wù)，一般分為個(gè)人轉(zhuǎn)包與委托轉(zhuǎn)包兩種形式[6]。個(gè)人轉(zhuǎn)包是一種私下自發(fā)進(jìn)行的協(xié)商流轉(zhuǎn)行為，多發(fā)生在親屬、朋友之間，具有流轉(zhuǎn)規(guī)模小、期限短、分散等特征[14]；委托轉(zhuǎn)包是指蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織租賃牧民承包的草原，重新發(fā)包給其他牧戶或經(jīng)營(yíng)者[6]。

3.1.2出租

指草原承包方保留草原承包權(quán)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給其他牧戶或經(jīng)營(yíng)者，按照草地質(zhì)量、面積以及區(qū)位條件，雙方私下或通過(guò)嘎查組商定租金，由承租方向承包方交付。

3.1.3入股(股份合作制)

指草原承包方以草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化入股，簽訂協(xié)議，并依法公證，組建畜牧業(yè)合作社共同經(jīng)營(yíng)。股份合作制有利于引進(jìn)資金、技術(shù)和生產(chǎn)性資產(chǎn)，能增強(qiáng)入股牧民凝聚力和民主管理的強(qiáng)度，還能推動(dòng)牧區(qū)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移[6]。

3.1.4互換

指集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間為各自所需，對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交換。草場(chǎng)質(zhì)量存在明顯差異的可以通過(guò)協(xié)商給予對(duì)方適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償[6]。

3.1.5轉(zhuǎn)讓

指承包方將草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)交給其他牧戶或經(jīng)營(yíng)者，并在轉(zhuǎn)讓期內(nèi)由第三方履行原承包合同規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)。

3.2 草原流轉(zhuǎn)的動(dòng)機(jī)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要?jiǎng)右蚴欠寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)民外出務(wù)工導(dǎo)致土地拋荒促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，并且農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)都頗有成效[6]。但草原流轉(zhuǎn)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)不同，是原有家庭承包責(zé)任制度導(dǎo)致的草原破碎化、分散化使牧民無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因此承包的草場(chǎng)面積小、養(yǎng)殖的牲畜數(shù)量少的牧戶將草原轉(zhuǎn)移給牧業(yè)大戶，從而導(dǎo)致了“大戶吃小戶”的兩極分化情況的出現(xiàn)。

3.3 參與草原流轉(zhuǎn)的行為主體

隨著草原流轉(zhuǎn)形式的多元化，參與流轉(zhuǎn)的行為主體也越來(lái)越多樣化。除牧民、牧戶家庭、集體經(jīng)濟(jì)組織和政府以外，家庭牧場(chǎng)、畜牧業(yè)合作社、涉牧企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體也逐漸參與草原流轉(zhuǎn)，他們以生產(chǎn)技術(shù)和管理能力的優(yōu)勢(shì)，把草原上分散的生產(chǎn)性資本和牧民的勞力資本聚集起來(lái)，不僅有利于畜牧業(yè)技術(shù)的推廣和產(chǎn)品質(zhì)量的控制，還有利于畜牧業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)[6]。

3.4 草原流轉(zhuǎn)的影響因素

草原流轉(zhuǎn)不僅受參與主體的影響，還受自然、社會(huì)、管理和市場(chǎng)等因素的聯(lián)動(dòng)[15]，這些眾多復(fù)雜的因素影響著草原流轉(zhuǎn)。有很多學(xué)者從牧戶特征、家庭情況、自然稟賦、制度管理以及社會(huì)的角度研究了草原流轉(zhuǎn)的影響因素，認(rèn)為戶主的受教育程度、草原承包面積、牲畜數(shù)量、家庭勞動(dòng)力數(shù)、草原生態(tài)變化、區(qū)位條件、草原類型、畜牧業(yè)收入、貸款的獲得情況以及草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩榷紩?huì)影響牧戶的草原流轉(zhuǎn)行為[16～19]。

4 草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

4.1 草原流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中存在的問(wèn)題

4.1.1流轉(zhuǎn)流程不規(guī)范

目前，草原流轉(zhuǎn)仍以自發(fā)的分散性流轉(zhuǎn)為主，發(fā)生在熟人和親戚之間，多為口頭協(xié)議，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。主要表現(xiàn)為：沒(méi)有明確標(biāo)明流轉(zhuǎn)形式和期限，沒(méi)有指出草場(chǎng)的具體位置，沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定具體條款，也沒(méi)有填寫(xiě)流轉(zhuǎn)申請(qǐng)表或者到相關(guān)部門登記備案。這不僅扭曲了草原流轉(zhuǎn)的目的，還加重了對(duì)草原的掠奪性經(jīng)營(yíng)[6]。

4.1.2流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低

草原流轉(zhuǎn)價(jià)格，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況按草原等級(jí)和利用潛力制定指導(dǎo)性價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。但是，目前在整體上還沒(méi)有真正體現(xiàn)草原質(zhì)量的價(jià)格。馬文芳研究發(fā)現(xiàn)，新疆福海縣部分草原流轉(zhuǎn)價(jià)格每畝低至45元[18]；烏日罕研究發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古西烏珠穆沁旗部分草原流轉(zhuǎn)價(jià)格每畝低至10元[20]。沒(méi)有統(tǒng)一的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)對(duì)草原健康有序流轉(zhuǎn)產(chǎn)生很不利的影響。

4.1.3流轉(zhuǎn)期限短

張引弟對(duì)錫林郭勒盟調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在被調(diào)查的15個(gè)牧戶中，只有2戶的流轉(zhuǎn)期限為2年以上，4戶為2年，其他9戶流轉(zhuǎn)期限為1年[6]。據(jù)研究統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前草原流轉(zhuǎn)期限普遍在2年以下。流轉(zhuǎn)期限短，不僅影響流轉(zhuǎn)價(jià)格的穩(wěn)定性，而且可能會(huì)加劇對(duì)草原的過(guò)度放牧行為。有效約束草原流轉(zhuǎn)中的短期行為，是完善牧區(qū)土地制度的一個(gè)重要問(wèn)題。

4.1.4市場(chǎng)管理機(jī)制不健全

草原流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)價(jià)格和期限沒(méi)有確定的標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，究其原因根本在于旗(縣)、蘇木(鄉(xiāng))對(duì)牧民草原流轉(zhuǎn)行為缺乏強(qiáng)制力約束和管理。地方政府和其他職能部門在草原流轉(zhuǎn)過(guò)程中只承擔(dān)備案、監(jiān)理責(zé)任，沒(méi)有直接參與草原經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，存在職能缺失問(wèn)題[5]。

4.2 草原流轉(zhuǎn)參與主體存在的問(wèn)題

4.2.1牧民的思想認(rèn)知不足

有些牧民有著根深蒂固的戀土情結(jié)，對(duì)草原有著深厚的情感牽絆，不愿離開(kāi)自己的草原；還有一部分牧民由于受教育程度低，對(duì)流轉(zhuǎn)制度、相關(guān)法律基本不了解，對(duì)草原承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵缺乏認(rèn)知。另外，政府在這方面的指導(dǎo)和宣傳也不到位，牧民們認(rèn)為一旦流轉(zhuǎn)會(huì)永久失去草原，丟了基本的生活保障，因此不愿意輕易放棄自己的草原。

4.2.2政府宣傳和監(jiān)管工作不到位

牧區(qū)大部分牧民文化程度低，加之我國(guó)邊疆草原地區(qū)大部分為少數(shù)民族，在語(yǔ)言溝通上存在一定障礙，導(dǎo)致許多牧民對(duì)于牧區(qū)土地政策和法律法規(guī)了解甚少。地方政府不但不做相關(guān)政策文件的解讀宣傳，反而將政府文件和官銜權(quán)利當(dāng)作最高權(quán)威強(qiáng)制讓牧民接受、執(zhí)行。此外，在草原監(jiān)管工作當(dāng)中，執(zhí)法人員常有暴力執(zhí)法事件，使得草原上各種糾紛案件和違規(guī)流轉(zhuǎn)行為接連不斷。

4.2.3畜牧業(yè)合作社、涉牧企業(yè)發(fā)展滯后

草原地理位置偏僻、自然災(zāi)害頻繁、水電資源短缺等原因，導(dǎo)致合作社和家庭牧場(chǎng)的綜合管理能力和生產(chǎn)能力無(wú)法得到提高。在儲(chǔ)蓄飼草、建設(shè)棚圈、飼養(yǎng)牲畜、加工草畜產(chǎn)品等方面，沒(méi)有形成系列配套的生產(chǎn)管理技術(shù)，很難引進(jìn)更多牧民的勞動(dòng)力資本和生產(chǎn)性資本，致使畜牧業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)有一定困難。

4.2.4市場(chǎng)中介組織的缺位

隨著草原流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化發(fā)展，建立市場(chǎng)中介組織十分必要。中介組織可以規(guī)范管理和暢通市場(chǎng)交易信息，促進(jìn)草原資源的優(yōu)化配置。由于缺少中介組織的管理和服務(wù)，供需信息長(zhǎng)期處于不對(duì)稱狀態(tài)，草原流轉(zhuǎn)目前仍以“牧戶-牧戶”私下分散性流轉(zhuǎn)模式為主，牧戶與企業(yè)、合作社以及牧業(yè)大戶之間的入股模式的流轉(zhuǎn)很難實(shí)現(xiàn)交易。

4.3 草原建設(shè)與利用當(dāng)中存在的問(wèn)題

4.3.1草畜平衡制度下草原流轉(zhuǎn)受限

張引弟在牧區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，錫林浩特市對(duì)流轉(zhuǎn)草原嚴(yán)格實(shí)施草畜平衡制度，流轉(zhuǎn)后的草原比沒(méi)有流轉(zhuǎn)的草原要求要嚴(yán)格；西烏珠穆沁旗在控制流轉(zhuǎn)草原規(guī)模的同時(shí)，大幅度降低了流轉(zhuǎn)草原單位面積的載畜數(shù)量[6]。草畜平衡制度確實(shí)能減輕草原壓力，但把流轉(zhuǎn)后的草原納入草畜平衡范圍內(nèi)不但不利于草原的整合，還影響少畜戶或無(wú)畜戶的草原及時(shí)流轉(zhuǎn)。

4.3.2流轉(zhuǎn)草原缺乏規(guī)模經(jīng)營(yíng)

農(nóng)地規(guī)模效益不僅取決于經(jīng)營(yíng)規(guī)模的大小，還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的高低。但在牧區(qū)，由于草原地理位置偏僻、自然災(zāi)害頻繁、水電資源短缺以及人口稀少等原因，沒(méi)有條件和能力去進(jìn)行技術(shù)革新，大部分流轉(zhuǎn)草原依然以傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式經(jīng)營(yíng)著畜牧業(yè)。除個(gè)別地區(qū)外，草原流轉(zhuǎn)未實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，流轉(zhuǎn)雙方提效不明顯。

4.3.3草原流轉(zhuǎn)過(guò)程中部分草原超負(fù)荷利用

由于流轉(zhuǎn)期限短以及對(duì)草原流轉(zhuǎn)過(guò)程的監(jiān)管不到位，流轉(zhuǎn)的受讓方不會(huì)因?yàn)椴缓侠砝枚冻鱿鄳?yīng)的代價(jià)[5]，因而有些牧民為提高收益在流轉(zhuǎn)草原上過(guò)牧、濫牧，致使部分草原生態(tài)環(huán)境遭受到極為嚴(yán)重的破壞。

5 建議

隨著牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和草原管理制度改革的推動(dòng)，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)逐漸得到了發(fā)展。草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的目的，是在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上優(yōu)化配置草原資源，從而提高草原經(jīng)營(yíng)收益和保護(hù)草原生態(tài)安全。目前，草原流轉(zhuǎn)還存在諸多問(wèn)題，比如沒(méi)有形成規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序，沒(méi)有指導(dǎo)性的流轉(zhuǎn)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)期限短；流轉(zhuǎn)過(guò)程中中介組織的缺位，政府的指導(dǎo)監(jiān)管不到位，流轉(zhuǎn)草原缺乏規(guī)模經(jīng)營(yíng)等。要促進(jìn)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)，必須把重點(diǎn)放在完善草原管理制度、優(yōu)化牧區(qū)土地政策以及健全草原流轉(zhuǎn)機(jī)制3個(gè)方面：(1)要明晰牧區(qū)土地產(chǎn)權(quán)和草原四至界線，完善草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體制度，切實(shí)保護(hù)牧民的權(quán)利和利益；(2)在制定政策時(shí)應(yīng)順應(yīng)牧區(qū)的傳統(tǒng)和尊重牧民需求，進(jìn)一步增加政策的參與性和靈活性，提高穩(wěn)定性，使政策真正能惠及牧民百姓；(3)在流轉(zhuǎn)機(jī)制方面，首先是政府要鼓勵(lì)嘎查村基層組織在流轉(zhuǎn)過(guò)程中為牧民們牽線搭橋，并指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂正規(guī)的流轉(zhuǎn)合同，走規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序；第二是建設(shè)草原流轉(zhuǎn)信息管理平臺(tái)，暢通流轉(zhuǎn)信息，提高社會(huì)化服務(wù)水平；第三是在科學(xué)評(píng)價(jià)草原的基礎(chǔ)上制定草原流轉(zhuǎn)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，并運(yùn)用法律手段和行政措施監(jiān)督流轉(zhuǎn)價(jià)格；第四是配備足夠的經(jīng)費(fèi)、專業(yè)人員、交通設(shè)施、通訊設(shè)備，加強(qiáng)對(duì)草原監(jiān)督管理的力度；第五是繼續(xù)完善草原流轉(zhuǎn)各項(xiàng)規(guī)范性文件，鼓勵(lì)和引導(dǎo)牧戶開(kāi)展多種形式的草原流轉(zhuǎn)。