法經(jīng)濟學(xué)視角下我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的困境與出路

錢寧

摘 要：當前我國正處于社會治理模式隨社會全面發(fā)展而不斷革新的轉(zhuǎn)型時期。然而囿于國家生態(tài)治理體制理念的優(yōu)化與政府部門、經(jīng)營者、個人及相關(guān)組織三大主體激烈的生態(tài)利益博弈，生態(tài)環(huán)境治理需要各類主體之間的相互協(xié)調(diào)與配合。鑒于此，本文結(jié)合西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，探討區(qū)域內(nèi)資源配置與社會效益的最優(yōu)解，提出轉(zhuǎn)變地域限制與環(huán)境桎梏的思維模式、完善市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)的聯(lián)動機制、加強風險規(guī)制與責任分配的互補效用以及拓寬公民參與與爭端解決的協(xié)調(diào)渠道是當前西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的應(yīng)然進路。

關(guān)鍵詞：生態(tài)治理;環(huán)境糾紛;污染防治;外部不經(jīng)濟

中圖分類號：DF648

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2020）06-0069-11

The Dilemma and Outlet of Ecological Environment

Governance in Chinas Western Region from the

Perspective of Economics of Law

QIAN Ning

（School of Law? Wuhan University， Wuhan? Hubei? China， 430072）

Abstract：

China now is in a transitional period in which the social governance model is constantly innovating with the overall development of society. However， limited by the optimization of the concept of the ecological governance system and the fierce ecological interest game among government departments， operators， individuals and related organizations， ecological environmental governance requires mutual coordination and cooperation among various entities. Based on this and? the situation of the ecological environment in the western region now， this paper discusses the optimal solution of resource allocation and social benefits in the region， proposes to change the thinking mode of regional restrictions and environmental limits， improve the linkage mechanism of market regulation and government intervention， strengthen the complementary effects between risk regulation and control， and the distribution of responsibilities， and broaden the coordination channels for citizens participation in dispute resolution， which will pave the way for? the ecological environmental governance in the western region.

Key words：

ecological governance; environmental disputes; pollution prevention and control; external diseconomy

從社會發(fā)展史的角度看，法律與經(jīng)濟具有一種天然的親和關(guān)系。按照馬克思主義的觀點，在文明社會的每個歷史階段，經(jīng)濟文化都受到當時社會的政治意識形態(tài)和法律規(guī)則的干預(yù)和影響，尤其是到了近現(xiàn)代，法學(xué)與經(jīng)濟學(xué)的交叉融合取得了始料未及的巨大成就[1]。其中，最為現(xiàn)實的意義在于：簡單的案例審視容易忽視其與真實世界的關(guān)系，而在恰如其分的法與經(jīng)濟學(xué)雙向的互動關(guān)系中，經(jīng)濟理論通過它的模型構(gòu)建就可以引導(dǎo)法學(xué)家去重新考察真實世界并看到他們此前忽視的法律結(jié)構(gòu)[2]，發(fā)揮著不可替代的優(yōu)勢[3]。

當前，我國社會經(jīng)濟發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型時期，面對西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜境況，對生態(tài)系統(tǒng)與社會經(jīng)濟系統(tǒng)、法律系統(tǒng)之間的認知及應(yīng)用方面亦應(yīng)當做好調(diào)整與轉(zhuǎn)型，這需要從兩個層面實施：一方面，在理論研究層面，如何在理論上將生態(tài)治理納入到法律、經(jīng)濟系統(tǒng)之中，以實現(xiàn)人類發(fā)展的長遠目標;另一方面，如何在法學(xué)及經(jīng)濟學(xué)的基本原理下，發(fā)展及創(chuàng)新生態(tài)治理理論，并同我國地方生態(tài)實際情況有機結(jié)合，以達到理論與實踐的有效互動，從而有效解決生態(tài)治理中的具體問題。

一、生態(tài)環(huán)境治理思維的歷史嬗變

（一）全球視域下的生態(tài)環(huán)境治理思維演變

生態(tài)環(huán)境治理即在生態(tài)文明建設(shè)的時代背景下，以實現(xiàn)生態(tài)文明為目標，并以法治為保障，通過綠色技術(shù)創(chuàng)新等途徑對生態(tài)環(huán)境進行整治、清理、修葺、美化的活動及過程[4]?？疾鞖v史沿革脈絡(luò)可以看出，自從有了人類活動后，人與環(huán)境的互動關(guān)系才有著實質(zhì)性意義。在近代工業(yè)文明以前，人類主要的生產(chǎn)方式以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，此階段人與自然生態(tài)環(huán)境處于天然的和諧關(guān)系之中[5]。近代以來，人類在“人定勝天”思想的影響下，人類自身的生產(chǎn)力與人類對生態(tài)環(huán)境的破壞力呈正相關(guān)發(fā)展，尤其是工業(yè)革命之后，隨著人類瘋狂地向自然環(huán)境索取，在人類歷史上首次形成了人與自然的緊張關(guān)系[6]。自十九世紀中葉起，西方一些學(xué)者就開始注意到工業(yè)文明給生態(tài)環(huán)境帶來的負面影響，并以批判的態(tài)度進行反思，呼吁保護生態(tài)環(huán)境，由此形成的環(huán)境倫理觀與價值觀等，對后來人們的環(huán)境思想起到了啟蒙作用

這些學(xué)者如美國G.P.Marsh的《人與自然》;美國“國家公園之父”John Muir的《我們的國家公園》;德國思想家Albert Schweitzer的《尊重生命的倫理學(xué)》;William Vogt的《生存之路》，等等。。進入二十世紀，環(huán)境問題逐步向生態(tài)問題演變，對人類社會存在與發(fā)展的影響不斷深化，生態(tài)環(huán)境問題開始成為人類共同關(guān)注的社會公共問題

正如環(huán)境史學(xué)家沃斯特指出：“對于下個世紀（21世紀—引注）的世界來說，沒有比人類同自然界的剩余部分的關(guān)系更為重要的了。沒有什么事比改善這種關(guān)系更能影響人類幸福的了。”。1948年，聯(lián)合國發(fā)布《社會科學(xué)家爭取和平的呼吁書》，在倡導(dǎo)世界各國共同解決世界面臨的重大問題中即包含生態(tài)環(huán)境問題。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表的《我們共同的未來》報告中明確提出：“安全是所有國家面臨的壓倒一切的優(yōu)先課題，安全不僅包括軍事方面，也包括政治、經(jīng)濟、社會、人道主義和人權(quán)以及生態(tài)諸方面?！弊源?，生態(tài)環(huán)境安全正式出現(xiàn)于官方文件。1992年在巴西召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展首腦會議通過了《21世紀議程》，確立了“可持續(xù)發(fā)展”作為人類社會發(fā)展的唯一途徑的地位。2002年聯(lián)合國在《全球環(huán)境展望》中再次明確了環(huán)境保護的重要性與緊迫性，并呼吁全人類共同加強環(huán)境治理。2009年12月，在哥本哈根召開了世界氣候大會，全球192個國家及地區(qū)的環(huán)境部長與其他相關(guān)官員們共聚一堂，面對日益復(fù)雜的世界生態(tài)環(huán)境問題，試圖在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護中盡量取得平衡點。

（二）國內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理思維沿革

在國內(nèi)，雖然早在上世紀六七十年代即有學(xué)者注意到有關(guān)生態(tài)環(huán)境的問題，但囿于當時的國內(nèi)政治環(huán)境及主流意識形態(tài)的忽略，我國生態(tài)環(huán)境效果不明顯。嚴格來講，直到上世紀九十年代起，我國對生態(tài)環(huán)境的安全及其治理問題的研究才得以逐漸深入。1997年，黨的十五大正式確立了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略;黨的十六大把“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強”作為全面建設(shè)小康社會的目標之一;黨的十七大首次將建設(shè)生態(tài)文明寫入黨代會的政治報告;黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟、政治、社會和文化建設(shè)并列;黨的十九大報告在總結(jié)以往認識與實踐的基礎(chǔ)上，還前所未有的提出“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”等論斷，向全世界發(fā)出了中國建設(shè)生態(tài)文明的莊嚴承諾。至此，生態(tài)治理在我國達到了前所未有的重視程度。在國際事務(wù)層面，自改革開放以來，我國積極履行國際義務(wù)，簽署了如《保護臭氧層維也納公約》《生物多樣性公約》等眾多國際公約，為全球性生態(tài)危機的解決積極貢獻中國力量。

在立法領(lǐng)域，1978年我國《憲法》修訂時，該法第11條第3款規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，這是我國歷史上首次將環(huán)境保護寫入憲法[7]。1986年我國《民法通則》將環(huán)境污染作為一項特殊的侵權(quán)類型進行了規(guī)定

《民法通則》第124條規(guī)定：“違反國家保護環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當依法承擔民事責任?！?。2003年我國《清潔生產(chǎn)促進法》實施，以清潔生產(chǎn)作為經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的技術(shù)支撐，將清潔生產(chǎn)以法律的形式確定了下來[8]。2014年，我國新修訂的環(huán)保法得以通過，作為生態(tài)環(huán)境保護與治理的一道防線，其與相關(guān)司法解釋共同協(xié)力，以保護和恢復(fù)已被污染或正在遭受破壞的環(huán)境。2018年3月11日，全國人大通過憲法修正案，“生態(tài)文明”第一次被寫入憲法。至此，生態(tài)文明建設(shè)被提到了前所未有的高度。此外，數(shù)十年來，我國圍繞生態(tài)環(huán)境保護與治理工作，先后頒布了多部法律法規(guī)與規(guī)章制度，如《大氣污染防治法》《水污染防治法》等，從制度層面對生態(tài)治理予以體系化規(guī)范。

綜前所述，生態(tài)環(huán)境治理的思維在不同歷史階段表現(xiàn)為不同形態(tài)，隨著人類活動規(guī)模的不斷擴大，早期人與自然和諧共處的歷史狀態(tài)逐漸被打破，在人類文明給生態(tài)環(huán)境造成負面影響的同時，人類亦開始進行自我反思與思維變革，形而上學(xué)的“人定勝天”的思維模式逐步向環(huán)境保護演進，最終使得生態(tài)環(huán)境治理成為了當代人類社會的共識。在此背景下，世界各國展開通力合作，一系列關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理的公約文件應(yīng)時而生。在國內(nèi)，隨著黨和政府對生態(tài)環(huán)境治理工作重視程度的不斷加強，國家關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理的機制得以系統(tǒng)化建立，生態(tài)文明建設(shè)成為一項事關(guān)全民福祉的重大工程。

二、我國當前西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理困境之審思

構(gòu)建生態(tài)文明、堅持綠色發(fā)展是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略[9]。當今，環(huán)境污染和生態(tài)破壞已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要因素，而且成為對國民的健康構(gòu)成嚴重威脅的關(guān)鍵因素[10]。以我國西部地區(qū)的S省為例：S省作為縱跨我國大西北與大西南的典型省份，自然條件兼具西北地區(qū)與西南地區(qū)的特征，相較于全國其他地域，其生態(tài)環(huán)境脆弱，不合理的水土資源開發(fā)，大量森林被伐，荒地過度開墾等，粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式加重了環(huán)境污染，環(huán)境沖突已成為當前S省生態(tài)環(huán)境治理所面臨的一大困境，特別是在城鄉(xiāng)改造、房屋拆遷、土地流轉(zhuǎn)等問題的映襯下，生態(tài)環(huán)境治理問題不斷惡化?？梢哉f，當前S省生態(tài)治理機制已弊病叢生，主要表現(xiàn)為政府疲于應(yīng)對，同時周期性、階段性的“運動型”治理更加強化了治理主體與治理對象在“突擊檢查”與“靈活應(yīng)對”的策略框架下的博弈行為，容易陷入“突擊檢查——短期見效——問題反彈——再突擊檢查——再反彈”的惡性循環(huán)[11]。生態(tài)環(huán)境案件數(shù)量連年上升，傳統(tǒng)生態(tài)治理模式在面對新時期的生態(tài)治理問題時已盡顯“疲態(tài)”，生態(tài)環(huán)境治理機制明顯滯后于社會的經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的治理需求。

從政府角度來看，長期以來，受制于地處我國內(nèi)陸、交通條件相對閉塞等客觀原因，經(jīng)濟發(fā)展水平相對于國內(nèi)東部地區(qū)較為落后。為了促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，一些地方政府在傳統(tǒng)片面追求經(jīng)濟總量政績觀的影響下，對一些地方企業(yè)的污染問題監(jiān)管不嚴，甚至為了滿足經(jīng)濟增長“第一要務(wù)”的需求，盲目引進一些污染企業(yè)，用犧牲環(huán)境的代價換來經(jīng)濟的短期增長。地方政府在制定環(huán)境政策時，往往忽視廣大居民的訴求及利益。

從企業(yè)角度來看，在環(huán)保監(jiān)管力度越來越大的現(xiàn)實背景之下，由于東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，環(huán)保經(jīng)費足，環(huán)保企業(yè)已形成相當規(guī)模，一些高污染的企業(yè)開始從東部地區(qū)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，而我國的環(huán)保機構(gòu)只是到縣（區(qū)）一級，且基層環(huán)保部門往往面臨人員緊缺、經(jīng)費不足的現(xiàn)狀，尤其是在廣大鄉(xiāng)村社區(qū)，往往缺乏專門的環(huán)保執(zhí)法人員，因而污染企業(yè)亦存在從監(jiān)管較嚴的城市逐步向相對監(jiān)管不足的基層縣（區(qū)）擴散的現(xiàn)象，且將污染企業(yè)向經(jīng)濟發(fā)展較為薄弱的地區(qū)轉(zhuǎn)移，一定程度上因其為地方經(jīng)濟發(fā)展帶來貢獻既會受到地方政府默許，又會因污染環(huán)境的成本代價較?。ㄒ欢ǔ潭壬蠋缀鯖]有）而受到污染企業(yè)追捧。

從西部地區(qū)常住人口來看，其居民大多數(shù)為農(nóng)村群眾，受教育程度偏低，環(huán)保意識薄弱，面臨企業(yè)污染環(huán)境的行為，要么無動于衷，要么采取非理性、不合法的群體行動以捍衛(wèi)自身權(quán)益。此外，雖然我國在新修訂的《環(huán)境保護法》中正式確立了公益訴訟機制，明確了非政府組織可以通過公益訴訟的方式參與生態(tài)環(huán)境治理。然而，由于缺乏相關(guān)部門的配合與支持，加之取證難等因素，注定其在生態(tài)環(huán)境治理的事業(yè)中不能發(fā)揮其應(yīng)有作用。

三、法經(jīng)濟學(xué)視角下生態(tài)環(huán)境治理的利益博弈

（一）生態(tài)環(huán)境治理中的外部不經(jīng)濟

從法經(jīng)濟學(xué)的視角解構(gòu)當前生態(tài)治理面臨的困境，外部性問題是一個極佳的視點。一直以來，外部性問題都是經(jīng)濟學(xué)中一個經(jīng)久不衰的話題，且在環(huán)境保護等諸多實踐活動中得到了廣泛的應(yīng)用[12]。簡單來說，外部性是某種經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的利潤或成本，這種利潤或成本為第三方所接受和承擔，而交易者并沒有考慮到。外部性分為兩種：一種是好的積極的影響，即外在經(jīng)濟;另一種是壞的消極的影響，即外在不經(jīng)濟，也稱負外部性。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，因一個生產(chǎn)者的污染行為而使另一個生產(chǎn)者蒙受損失，即造成外在不經(jīng)濟

“外部不經(jīng)濟性理論”系被譽為“現(xiàn)代西方微觀經(jīng)濟學(xué)的奠基者”的馬歇爾于1910年提出。。在當代，常見的如在某些鄉(xiāng)村社區(qū)，往往會有一些環(huán)保資質(zhì)并未達標的小作坊企業(yè)，由于監(jiān)管難度大，使得這些企業(yè)在對環(huán)境造成污染的問題上往往有恃無恐，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社區(qū)環(huán)境污染的狀況不斷惡化，而污染問題所造成的嚴重后果卻由當?shù)鼐用窆餐袚?，這即為典型的外在不經(jīng)濟。

在社會運行過程中，當事人在從事某種活動中如果產(chǎn)生了外部不經(jīng)濟，這時當事人的活動水平勢必會偏離社會最優(yōu)水平，本該由當事人承擔的私人成本也就轉(zhuǎn)嫁給了社會承擔[13]。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中，外部不經(jīng)濟性是由企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中所造成的對環(huán)境資源的損害與破壞。對于人類而言，空氣、河流和森林等都是生態(tài)環(huán)境的財富，這些生態(tài)環(huán)境財富并不是屬于個人或企業(yè)的財產(chǎn)，而是關(guān)系到全體社會成員福利的公共財產(chǎn)。然而，這些公共資源卻被少數(shù)人的生產(chǎn)行為所侵害，使得生態(tài)環(huán)境污染和破壞日益嚴重，經(jīng)營者在生產(chǎn)和經(jīng)營過程中對生態(tài)環(huán)境造成的外部不經(jīng)濟性并未計入其生產(chǎn)成本，而是被轉(zhuǎn)移給了社會，即全體受害的社會成員承擔了因少數(shù)經(jīng)營者對生態(tài)環(huán)境施加不利行為而引發(fā)的損害結(jié)果。

宏觀地說，人類活動是引起社會變遷的重要因素，當前生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化大多與人類活動有關(guān)，而引發(fā)人類活動的動力往往具有多樣性與復(fù)雜性，如個人素養(yǎng)、組織偏好、經(jīng)濟利益驅(qū)動甚至是意識形態(tài)等等。相較而言，在實證研究中，將經(jīng)濟理性主義作為前提加以設(shè)定更為貼近現(xiàn)實，即假定人類在從事各種活動時均非常明確其行為目的，在經(jīng)濟決策中總是深思熟慮進行權(quán)衡，選擇最佳方案以盡可能獲取最大利益。由于精于計算以力求自身利益最大化要求以信息的完全獲得為前提，而現(xiàn)實中的諸多客觀因素注定人們無法獲得充分完備的信息。因此，這種經(jīng)濟理性主義往往是一種有限的理性

人類生態(tài)環(huán)境治理活動的最終主體必定是人類自身，然而，生態(tài)系統(tǒng)本身又是由千千萬萬個個體與組織相互作用和決定的，生態(tài)系統(tǒng)中每一個變化的環(huán)節(jié)或過程都是由許許多多的個體來完成的，故而個體的行為并非孤立的存在。然而，單個個體的行為特征并不必然反映生態(tài)系統(tǒng)整體的演化，且其要受到整體的規(guī)律約束，系統(tǒng)的整體規(guī)律決定整體與個體的特征。在此過程中，生態(tài)系統(tǒng)并非一個簡單的個體集合體，個體表現(xiàn)的屬性不可能脫離整體而單獨存在。而鑒于個體分布的不均勻性，許多信息并不是每一個個體都擁有的，故而決策者所獲得的信息也并非完全，其決策亦不可能絕對理性。。在市場機制的作用下，追逐利潤的根本動力使得污染者在從事經(jīng)營活動中往往只片面考慮自身的凈收益而忽略環(huán)境成本，如以R表示污染者不計環(huán)境成本時的個體凈收益，以C表示因污染行為所造成的環(huán)境成本，此時社會的凈收益則為R-C，由于通常情況下C是由社會大眾共同負擔的，因此污染者在片面追求經(jīng)濟效益時，為了實現(xiàn)R的最大化，甚至不惜以C為代價，如此，R-C值就會越來越小，在現(xiàn)實情況中往往表現(xiàn)為不惜犧牲環(huán)境以力求利潤的增長。在此情形下，由外部不經(jīng)濟引發(fā)的利益沖突便尤為激烈。

（二）生態(tài)環(huán)境治理中的相關(guān)利益主體

近年來，經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展使得我國的社會面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。然而，我國亦付出了沉重的生態(tài)代價，尤其是在我國生態(tài)環(huán)境本就較為脆弱的西部地區(qū)，發(fā)展與環(huán)境的矛盾表現(xiàn)得尤為突出，并成為制約鄉(xiāng)村振興的突出“短板”[14]。面對如今生態(tài)環(huán)境治理的難題，需要方方面面的協(xié)調(diào)運作，才能實現(xiàn)“既要金山銀山，又要綠水青山”的宏偉藍圖?？疾煳覈董h(huán)境保護法》的規(guī)定，將該法的法條規(guī)定逐一進行梳理，可將法律對于生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)利益主體大致歸納為以下三個群體

《環(huán)境保護法》第4條、第7條、第21條、第31條、第32條、第39條、第52條涉及的相關(guān)主體為國家;第6條、第11條、第19條、第22條、第23條、第24條、第25條、第30條、第35條、第36條、第38條、第40條、第41條、第42條、第43條、第44條、第45條、第46條、第47條、第48條、第49條、第53條、第54條、第55條、第56條、第57條、第59條、第60條、第61條、第62條、第63條、第64條、第66條、第69條涉及到了單位和個人、地方各級人民政府、企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者、公民;第8條、第9條、第26條、第27條、第28條、第29條、第33條、第34條、第37條、第50條、第51條、第58條涉及到了各級人民政府、基層群眾自治性組織、社會組織、環(huán)境保護志愿者、教育行政部門、學(xué)校、新聞媒體;第10條、第13條、第20條、第67條、第68條涉及到了國務(wù)院環(huán)境保護主管部門、縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門、縣級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊環(huán)境保護部門;第14條、第15條、第16條涉及到了國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府;第17條、第18條、第65條涉及到了國務(wù)院環(huán)境保護主管部門、有關(guān)行業(yè)專業(yè)等各類環(huán)境質(zhì)量檢測站（點）、監(jiān)測機構(gòu)及其負責人、專業(yè)機構(gòu)。本文通過對《環(huán)境保護法》法條規(guī)定的梳理，旨在對生態(tài)環(huán)境治理中相關(guān)利益（責任）主體類別進行歸納，其他環(huán)保型法律法規(guī)，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，其中所涉及的利益（責任）主體類別與《環(huán)境保護法》一致，限于篇幅，本文僅對《環(huán)境保護法》進行梳理與說明，其他法律的法條規(guī)定并不一一列舉。，見圖1。

1.政府部門

作為生態(tài)環(huán)境治理的主導(dǎo)者，政府部門的政策導(dǎo)向往往事關(guān)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)治理事業(yè)的全局。依據(jù)法律規(guī)定，政府是我國唯一對環(huán)境資源具有管理權(quán)限的主體，其施加給生態(tài)環(huán)境的影響是難以估量的，并且政府對于生態(tài)環(huán)境施加影響的行為往往最具有意識[15]。我國《環(huán)境保護法》第16條規(guī)定：“各級地方政府應(yīng)當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”法律的明確規(guī)定，明確了政府部門在生態(tài)環(huán)境治理事業(yè)中的責任。

2.經(jīng)營者

相對于政府的主導(dǎo)性地位，在環(huán)境治理的過程中，另一類重要的相關(guān)利益主體即經(jīng)營者：一方面，作為為社會經(jīng)濟發(fā)展注入無限活力的“發(fā)動機”，經(jīng)營者們?yōu)榈胤浇?jīng)濟增長作出了巨大貢獻;另一方面，經(jīng)營者在生產(chǎn)經(jīng)營的過程中，不可避免地會對環(huán)境資源造成一定的利用和破壞，更有甚者，一些企業(yè)單位等盲目追求利潤，忽視環(huán)境保護，加劇了人與自然之間的矛盾，環(huán)境危機被不斷深化，在經(jīng)濟較為落后且自然環(huán)境條件較為脆弱的S省尤為如此。為了更為直觀地了解實踐中相關(guān)單位對環(huán)境的污染狀況，筆者通過登錄S省生態(tài)環(huán)境廳官方網(wǎng)站檢索了當前該省企事業(yè)單位的污染公開信息，并對其作了如下統(tǒng)計，見表1。

從政府公開的信息來看，S省污染企業(yè)事業(yè)單位在各地市均有分布，在公布的企事業(yè)單位中，絕大多數(shù)單位為重點排污單位，涉及污染類別主要分布在水環(huán)境、氣環(huán)境以及土壤環(huán)境領(lǐng)域，其中不乏交叉污染，對環(huán)境的危害廣泛而深遠

S省內(nèi)近年來如A、B等市等空氣質(zhì)量狀況堪憂，環(huán)境治理難度較大，相較其他環(huán)境狀況相對較好的地市，其域內(nèi)排污單位的數(shù)量亦處于領(lǐng)先狀態(tài)，由此，污染企業(yè)事業(yè)單位等經(jīng)營者對環(huán)境狀況的影響可見一斑。。在地域分布上，除極少數(shù)地市污染企事業(yè)單位主要集中于市轄區(qū)內(nèi)，其他大多數(shù)地市的污染單位均分布于市轄區(qū)以外，從法經(jīng)濟學(xué)角度分析，這一現(xiàn)象與相較城市而言，市區(qū)周邊縣域環(huán)保執(zhí)法力度較為薄弱、生產(chǎn)與排污成本較低等因素不無關(guān)系。

3.個人及相關(guān)組織

除去政府部門與經(jīng)營者外，第三類環(huán)境治理的相關(guān)利益主體即為個人及相關(guān)組織，這里的組織并非經(jīng)營者，而是諸如環(huán)保公益性組織等同個人環(huán)境權(quán)益相一致的組織。這一類群體，不具有政府部門的強勢地位，然而卻是環(huán)境污染惡果的直接受眾。由于其主體較為分散，通常表現(xiàn)為單一個體，難以直接制約經(jīng)營者的污染行為，只能依賴于政府部門的支持以及法律規(guī)定賦予的權(quán)利并通過一定渠道行使。

總而言之，在全球化高度深化的背景下，“只有一個地球”早已成為人類的共識，在這樣的現(xiàn)實境況之下，沒有人能夠置身事外，生態(tài)環(huán)境惡化如果不能得到有效遏制，其最終必將會導(dǎo)致一場由人類共同面對和承擔的災(zāi)難。由此而言，只有政府部門、經(jīng)營者以及個人和相關(guān)組織協(xié)調(diào)配合，共同維護好自然環(huán)境的寶藏，才能真正實現(xiàn)“既要金山銀山、又要綠水青山”的美好宏愿。

（三）相關(guān)主體之間的利益博弈分析

如前所述，作為環(huán)境治理中的主導(dǎo)者，在生態(tài)環(huán)境治理之中如果沒有政府的監(jiān)管，完全依靠市場自身的調(diào)節(jié)機制，鑒于企業(yè)追求經(jīng)濟利益的固有屬性，勢必會形成企業(yè)唯利是圖而完全不顧不管環(huán)境污染狀況的局面。假設(shè)在這個過程中，即便出現(xiàn)部分極具社會責任感的企業(yè)主，他們堅持采取低污染低能耗的生產(chǎn)經(jīng)營模式，那么也會造成其生產(chǎn)成本的增加，從而導(dǎo)致其產(chǎn)品價格不得不有所提高，在這樣的前提之下，其產(chǎn)品較之那些以犧牲環(huán)境為代價的企業(yè)，在市場中必然會失去競爭力。倘使政府介入，對污染企業(yè)施以相應(yīng)監(jiān)管與處罰，使高污染企業(yè)的生產(chǎn)成本較之環(huán)保企業(yè)的生產(chǎn)成本并無差距，甚至因為政府的處罰力度或者是政府對環(huán)保企業(yè)的相關(guān)激勵，反而使得高污染企業(yè)的生產(chǎn)成本高于環(huán)保企業(yè)，企業(yè)才會自覺采取低污染的策略經(jīng)營組合，環(huán)境亦才將會得到改善。正如有學(xué)者指出，在眾多的經(jīng)濟學(xué)分析方法中，成本效益分析是最基本的。只有取得的收益大于投入的成本時，一項活動才是在經(jīng)濟上可行的[16]。故而以生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的安全運行為目標，對生態(tài)治理進行探討時，只有當保護和建設(shè)生態(tài)環(huán)境的收益大于生態(tài)治理活動的必要成本時，利益相關(guān)方才會持續(xù)投入，否則將無視或放任生態(tài)環(huán)境惡化，以維持自身利益處于不受損失且相對良好的狀態(tài)地位。在對生態(tài)治理進行分析時，可以將生態(tài)環(huán)境中利益相關(guān)方的成本與收益勾勒為如下函數(shù)圖像，見圖2。

在以上函數(shù)中，WX表示污染者預(yù)防污染所付出的成本，AX（PX）表示污染環(huán)境所造成的損失（概率），對于污染者而言，預(yù)防成本所帶來的收益并不為污染者所享有，當WX的值越小時，其投入的預(yù)防成本越低，此時雖然污染環(huán)境所造成的損失有所擴大，但損害結(jié)果卻被直接施加于受害者，因此，單從成本收益的角度而言，污染者更傾向于預(yù)防成本為零。同理，對于受害者而言，其更希望所處的生態(tài)環(huán)境處于毫無污染的狀態(tài)，從此意義上而言，自然是污染所造成的損失（或概率）越小越好，而此時污染者卻要面臨著付出高額的預(yù)防成本。

顯然，對于以上函數(shù)曲線，只有使二者處于相對平衡的節(jié)點時，社會效益才能達到最大水平，而這個平衡點，從經(jīng)濟角度并不難確定，即虛構(gòu)函數(shù)E，使E的值恰好與函數(shù)WX和函數(shù)AX（PX）之和值一一對應(yīng)，如圖2所示，當函數(shù)E的值達到最低點時，其所對應(yīng)的橫軸上的點X，即為社會效益的最優(yōu)水平。

然而，在現(xiàn)實情況中，影響X的因素往往有很多，責任的分配、風險的評估、獲取信息的多寡、利益主體的行為偏好以及管理水平等等，這些都是影響X分布的因素。為了優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)的良性運行，作為環(huán)境治理的主導(dǎo)者，政府應(yīng)當利用其職能，正確引導(dǎo)（亦或是督促）相關(guān)利益主體規(guī)范相應(yīng)行為，以使其與生態(tài)系統(tǒng)良性運行的要求相契合。申而言之，政府與污染者之間的博弈事關(guān)生態(tài)環(huán)境治理的成敗。

在理想狀態(tài)下，污染者高度自律，政府亦充分尊重市場的自我調(diào)節(jié)，在這種“政府不監(jiān)管”與“污染者不污染”共存的局面下，生態(tài)環(huán)境自是得到了充分保護，顯然這是一種不契合實際的理想狀態(tài)，與追求經(jīng)濟利益最大化的企業(yè)屬性格格不入。在政府缺乏監(jiān)管的情況下，毫無疑問，污染環(huán)境的惡果既然由社會所共擔，污染者勢必會為了追求更高的經(jīng)濟利益而不惜犧牲環(huán)境。因為對于污染者而言，如果政府不監(jiān)管，即意味著即使污染環(huán)境也不會承擔什么責任，而相反，保護環(huán)境則意味著污染者還要額外支付相應(yīng)的環(huán)保成本，見表2。因此，不必承擔責任的污染者通常會繼續(xù)加大對環(huán)境資源的索取以增加其利潤，環(huán)境狀況則進一步惡化，如此惡性循環(huán)。故而，在當前生態(tài)環(huán)境與人類社會之間的矛盾愈演愈烈的背景下，政府的監(jiān)管顯得尤為重要，政府發(fā)揮其應(yīng)有的職能，污染者唯有調(diào)整自身與生態(tài)環(huán)境不相兼容的生產(chǎn)經(jīng)營模式，以達到社會的要求，否則，其倘若對環(huán)境造成污染，就應(yīng)當承擔相應(yīng)的責任，從經(jīng)濟學(xué)角度講，其因污染行為承擔的責任應(yīng)當高于因其污染環(huán)境而給自身帶來的收益，如此，污染者才會力求在自身利潤與付出成本之間尋求到符合社會最優(yōu)水平的平衡點。

總之，人類所賴以生存與發(fā)展的自然環(huán)境資源關(guān)系著公眾的福祉，當行為人在生產(chǎn)經(jīng)營的過程中對環(huán)境資源造成破壞與損害時，即是外部不經(jīng)濟在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的典型體現(xiàn)。人類活動的動力具有多樣性與復(fù)雜性等特征，生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)主體之間存在著利益的對立和統(tǒng)一，單純依賴市場自我調(diào)節(jié)難以消除生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的外部不經(jīng)濟形態(tài)。只有使行為人對環(huán)境的破壞或污染成本高于其因此而獲得的收益時，生態(tài)環(huán)境治理的社會最優(yōu)解方能得以實現(xiàn)。

四、我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的應(yīng)然進路

在法經(jīng)濟學(xué)中，經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)之間的關(guān)系是雙向互動的，經(jīng)濟學(xué)理論可以被用來檢測法律，而這種檢測亦完全可能促進經(jīng)濟學(xué)理論的升華，從而使得法學(xué)和經(jīng)濟學(xué)能夠達到優(yōu)勢互補的狀態(tài)。通過前文的分析，結(jié)合西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的實際現(xiàn)狀，在當前社會轉(zhuǎn)型時期，優(yōu)化生態(tài)治理應(yīng)當從以下方面實現(xiàn)突破：

（一）轉(zhuǎn)變地域限制與環(huán)境桎梏的思維模式

西部省份歷來被視為生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，這本是對地域環(huán)境的客觀認知。然而，經(jīng)過數(shù)十年的社會發(fā)展，卻成為了限制人們生態(tài)環(huán)境治理觀的精神枷鎖。在長期思維觀念的影響下，東部地區(qū)通過積極變革，生態(tài)環(huán)境治理機制不斷推陳出新，尤其是近年來，在互聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐下，綠色發(fā)展已然成為了東部發(fā)達省份深入人心的環(huán)境價值理念，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理形成了良性互動的狀態(tài)。反觀西部地區(qū)，相較于東部地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展上本就稍顯劣勢，加之在思維模式上，仍然處于改革開放初期的階段，片面追求GDP增長、粗放型的發(fā)展模式、盲目引進污染型企業(yè)，并在生態(tài)環(huán)境治理方面對污染企業(yè)放任甚至袒護，一如西部某地區(qū)近年就曾出現(xiàn)政府部門公然對相關(guān)污染企業(yè)簽署占用國家級自然保護區(qū)管理局的國有林地的批文[17]，再如中央生態(tài)環(huán)保督察組曾在2016年、2018年兩次對西部地區(qū)某直轄市開展環(huán)境現(xiàn)場檢查，相關(guān)污染企業(yè)被要求限期整改，然而至2019年7月中央督察組再次現(xiàn)場督察時發(fā)現(xiàn)該地區(qū)依然沒有整改[18]。形成這樣的現(xiàn)象，背后的原因仍然是西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理理念過于落后，思維模式固化?？梢哉f，在生態(tài)環(huán)境治理上，西部地區(qū)普遍不夠重視，表現(xiàn)為技術(shù)革新與資金投入嚴重不足，責任落實不到位，以至于生態(tài)環(huán)境治理工作效益不佳。有鑒于此，應(yīng)當厘定的是，生態(tài)環(huán)境治理需要思維層面“范導(dǎo)”和行為層面“規(guī)治”的雙重治理[19]，只有在思想上積極變革生態(tài)治理思維模式，突破傳統(tǒng)思維桎梏，才能優(yōu)化西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理格局。

（二）完善市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)的聯(lián)動機制

由于環(huán)境污染產(chǎn)生了外部不經(jīng)濟，進行環(huán)境保護與生態(tài)治理，正是要將這種外部不經(jīng)濟“中和”掉，以實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置。眾所周知，市場調(diào)節(jié)資源配置是通過供求與價格波動來實現(xiàn)的，通過價格對供求進行調(diào)節(jié)需要一定的過程，由于環(huán)境資源的公共性導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)的難以確定，不借助于外力，單獨依靠市場的自我調(diào)節(jié)，很難使生態(tài)環(huán)境在市場經(jīng)濟發(fā)展中得到優(yōu)化，即學(xué)界所稱的“市場失靈”。然而，如令市場具備一種強有力的力量，當經(jīng)營者在利用自然資源或造成一定環(huán)境污染時，支付相應(yīng)的成本對價，亦或是當經(jīng)營者改善自身的生產(chǎn)經(jīng)營模式，加強環(huán)保意識，綠色生產(chǎn)時，能夠從市場獲取相應(yīng)的補貼，生態(tài)環(huán)境中的外部不經(jīng)濟即會被大大降低。鑒于自然資源兼具經(jīng)濟價值與生態(tài)價值，對自然資源經(jīng)濟價值的利用亦影響其生態(tài)價值，考察生態(tài)治理中的利益相關(guān)主體，由政府來彌補市場的不足則恰如其分：如果自然資源被賦予公共政府予以管理，政府的相應(yīng)權(quán)限就可以成為保護自然資源的有效手段，從而減少生態(tài)價值所有權(quán)與經(jīng)濟價值所有權(quán)之間的矛盾;如果現(xiàn)實中自然資源生態(tài)價值的管理制度已臻完善，即使自然資源經(jīng)濟價值的利用者并非政府，也能保證自然資源生態(tài)價值的良善保護。事實上，此亦是世界范圍內(nèi)的趨勢所在。可以說，政府作為生態(tài)環(huán)境治理的主導(dǎo)者，在投入導(dǎo)向、資源環(huán)境規(guī)制建設(shè)、搭建組織協(xié)調(diào)體系和資源環(huán)境監(jiān)管等方面起著重要作用[20]。政府從維護公共利益的角度出發(fā)，負責提供環(huán)境保護的機制和管理其實施，以得到較大的社會總收益而僅付出較小的成本，這亦符合交易費用理論的考量標準。在西部地區(qū)生態(tài)治理與環(huán)境保護中，政府應(yīng)當通過其既有職能，制定符合本地實際情況的費用標準，使經(jīng)營者在利用自然資源時負擔起其應(yīng)有成本，促使污染者負擔成為一項治理原則，把污染行為對他人造成的負面影響計入其經(jīng)濟活動的成本之中，消除外部不經(jīng)濟性，從而發(fā)揮出政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的最佳聯(lián)動效果，使社會資源配置達到助力于西部地區(qū)社會發(fā)展的最優(yōu)效果。

（三）加強風險規(guī)制與責任分配的互補效用

西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況錯綜復(fù)雜，而環(huán)境問題的復(fù)雜化及其所夾雜的不確定性使得社會充滿“風險”。正因為如此，風險預(yù)防原則一向被視為環(huán)境法體系發(fā)展的基礎(chǔ)和引領(lǐng)環(huán)境規(guī)制改革的風向標[21]，加強生態(tài)治理風險規(guī)制意味著由對“已知”問題的研究應(yīng)對向“未知”風險預(yù)防的轉(zhuǎn)變，以最終實現(xiàn)環(huán)境風險的消解與公共安全的保障。如今，預(yù)防為主已發(fā)展成為環(huán)境法中的一項原則，包括預(yù)防為主、防治結(jié)合，除了強調(diào)將環(huán)境保護的重點放到防止發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞上，還主張治理已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。加強風險規(guī)制在生態(tài)環(huán)境治理中表現(xiàn)為環(huán)境影響評價、環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境標準等制度的建立與完善，在西部地區(qū)環(huán)境影響評價與規(guī)劃上，應(yīng)當在現(xiàn)有的回顧性能評價的基礎(chǔ)上，建立動態(tài)預(yù)測模型[22]，加強對本地域內(nèi)包括氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境在內(nèi)的聯(lián)動監(jiān)測，并制定出符合地域性的環(huán)境標準。并且，法律法規(guī)應(yīng)當鼓勵與支持經(jīng)營者將其自身活動所涉及的一切資源或因此產(chǎn)生的一切成本與收益納入考量[23]，自愿實施比法律規(guī)定更為嚴格的環(huán)保標準，以作為政府規(guī)制的補充[24]。在責任分配上，西部地區(qū)應(yīng)當著重落實各主體的生態(tài)責任，明確責任追究啟動標準，完善政府生態(tài)責任清單及其履行行為檔案制度以明確政府的生態(tài)治理職責[25]，運用財政、稅收、金融等手段構(gòu)建經(jīng)營者生態(tài)責任激勵與補償機制，并健全經(jīng)營者的生態(tài)責任法律與制度體系[26]。通過風險規(guī)制與責任分配的正反向雙重規(guī)制，以力求實現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的共贏。