牛錦紅

(河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450046)

基于大運河的漕運之法在中國并非自始就有，“古者天子中千里而為都，公侯中百里而為都。天子之都，漕運東西南北所貢入者不過五百里，諸侯之都漕運所貢不過五十里，所以三代之前漕運之法不備?！保?］直到漢唐，由于國土與兵力所增，漕運之法才不得不詳［2］。但漢唐漕運之法主要指的是漕運方法與相應(yīng)的變革，尤其是裴耀卿與李杰的變法更多針對漕運方式設(shè)立與革新，很難定性為法律制度。漕運具有較完備的法律制度，實開啟于北宋，其中的漕運官制是漕運管理和實施的重要保障，如果漕運組織管理不完善、對各地調(diào)濟不夠，缺少對運費和成本的考慮，就會造成國家物力與財力的極大浪費，定會嚴(yán)重影響國計民生。由此，北宋漕官體制及相應(yīng)的法律制度應(yīng)時而生，產(chǎn)生了較為完備的制度體系。關(guān)于北宋漕運官制的研究，目前學(xué)界已取得一定成果，專著主要有:趙曉耕的《宋代官商及其法律調(diào)整》;江太新、蘇金玉的《漕運史話》;李躍乾的《京杭大運河漕運與航運》等。相比之下，論文數(shù)量較多①如陳峰:《宋代漕運管理機構(gòu)述論》，載《西北大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)1992年第4期;周建明:《北宋漕運法規(guī)述略》，載《學(xué)術(shù)論壇》2000年第1期;田志光、李昌憲:《關(guān)于北宋轉(zhuǎn)運司治所問題上“首州論”的再討論》，載《中國史研究》2011年第1期;張莎莎:《論宋代轉(zhuǎn)運使在法律中的作用》，載《金華職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》2017年第5期;趙明明:《宋代發(fā)運使研究》，2008年中南民族大學(xué)碩士論文;崔佩姮:《北宋淮南轉(zhuǎn)運使研究》，2018年安徽大學(xué)碩士論文等。。但已有成果注重對漕運機構(gòu)、官職或漕運法規(guī)的局部解讀，對漕運官制及運行中存在的根本問題研究薄弱?；诖?，本文擬對漕官體制相應(yīng)的法律靜態(tài)表達與實態(tài)運行問題進行考察和解讀，以便更好傳承大運河文化精髓。

一、北宋漕運的官制架構(gòu)

北宋漕運官制設(shè)置既沿襲漢唐，又有時代創(chuàng)新，從中央到地方形成了完備的漕運管理架構(gòu)。

(一)中央漕運官制

在中央，三司是主管部門，北宋沿唐而設(shè)，三司使掌全國錢谷出納、均衡財政收支，為中央最高財政長官，號稱“計相”。神宗元豐(1078—1085年)改制后，三司使職掌歸并于戶部尚書。漕運是三司最重要的一項職責(zé)，三司下設(shè)三使，鹽鐵副使、度支副史與戶部副史，與漕運關(guān)系較大的是度支副史?！八龆渌?，宋度支判司事一人，列六案，度支案、發(fā)運案、支供案、賞賜案、掌法案、知雜案，以無職事朝官充，凡朝度之政皆歸三司。本司無所掌，元豐官制行郎中員外郎，始實行本司事，初除陳向參掌計度天下之經(jīng)費，以貢賦租稅之入而為之，出小事則擬畫，大事則咨其長元，戶部令史分掌名頭，有內(nèi)外度科。”［3］可見，在度支副史下又有案署分管度支等各項具體事務(wù)，其中發(fā)運案與漕運關(guān)聯(lián)最大，掌汴河、廣濟、蔡河漕運、橋梁、折斛、三稅等事務(wù)。神宗元豐(1078—1085年)年改制，發(fā)運案改于戶部置，隸度支郎中［4］。從發(fā)運案的職掌來看，它主要掌管京城周圍河渠之漕運，并不掌管全國漕運。在北宋初年，還有專門的官員掌管漕運之事，據(jù)史料記載:“太平興國八年，乃擇干強之臣在京分掌水陸發(fā)運事，凡一綱，計其舟車、役人之直給付至綱吏，雇募舟車，到發(fā)財貨出納，并催督之，自是調(diào)發(fā)邀滯之弊革除?！焙笥凇坝何跛哪?，并水陸發(fā)運于一司”，但由于問題較多，又于“端拱元年罷京城水陸發(fā)運，以其事分隸排岸司及下卸司”［5］。關(guān)于排岸司，據(jù)史料記載:“本朝開封府置排岸東、西、南、北四司，掌諸路綱船輸納及糧運，至京師分定諸倉交卸，領(lǐng)各處交卸役卒，指揮以備卸綱牽駕，以京朝官充，二人或一人所貴，主轄得雜般、舟船、催驅(qū)、卸綱。政和六年，浙西諸州各置排岸一員，從兩浙運副，應(yīng)安道之請也。”［6］北宋在開封置京東、京西、京南、京北四排岸司。東司掌經(jīng)汴河運至京師之綱船糧運，分定諸倉交卸，領(lǐng)裝卸役卒五指揮，以京朝官二人為勾當(dāng)官。西司領(lǐng)汴河上鏁，以京朝官一人為勾當(dāng)官，有裝卸役卒五百人。南司領(lǐng)惠民河、蔡河所到綱運，以京朝官一人勾當(dāng)，領(lǐng)役卒兩指揮一千人。北司領(lǐng)廣濟河綱運，以京朝官一人勾當(dāng)，有役卒十五指揮七千五百人，初隸提點倉場所。神宗熙寧三年(1070年)，排岸司改直屬三司管轄，元豐改制后，改隸司農(nóng)寺［7］。北宋除京城有四個排岸司外，政和六年(1116年)在浙西諸州設(shè)置一名排岸官員［8］。事實上，北宋后期為配合發(fā)運與轉(zhuǎn)運的順利進行，沿運河之諸州，如睦、揚、楚、泗、常、秀、湖及平江府、杭州、鎮(zhèn)江府等也置司。另為配合排岸司工作，宋初三司設(shè)置下卸司，“掌受納綱運”［9］，即掌管下卸、搬運綱船所運物品，設(shè)監(jiān)官一人，以京朝官充任，神宗時撥隸司農(nóng)寺。下卸司是完成漕運工作的最后一個機構(gòu)。

另外，中央具體負責(zé)漕運渠道修繕與管理的是工部下屬的水部［10］，在北宋前期，水部司設(shè)判司事一人。元豐改制后，水部司設(shè)水部郎中一人，水部員外郎一人。元佑元年(1086年)四月，宋政府以屯田司兼水部司。其主要職責(zé)是“掌溝洫、津梁、舟楫、漕運之事，凡堤防決溢，疏導(dǎo)壅底，以時約束，而計度其歲用之物。修治不如法者，罰之;規(guī)畫措置為民利者，賞之。分案六，置吏十有三，紹興累減吏額，四司通置三十三人”［11］。

(二)地方漕運官制

在地方，主管漕運大計的部門有轉(zhuǎn)運司、發(fā)運司及其他各路漕臣。北宋的轉(zhuǎn)運司與發(fā)運司都是中央計司的派出機構(gòu)，職在征發(fā)地方財賦，督責(zé)地方財務(wù)。宋代的轉(zhuǎn)運司與發(fā)運司是從唐代中后期開始設(shè)置的漕運使職及其下屬機構(gòu)諸道巡院演變而來。唐代的漕運使職具有向地方征集財賦并運輸入京的職責(zé)，為具體落實對地方財賦的督責(zé)征發(fā)，唐代還設(shè)有附屬機構(gòu)與各道巡院。后來，漕運使職這兩方面職責(zé)逐漸分離，各道巡院演變成了宋代的轉(zhuǎn)運司，運輸轉(zhuǎn)漕事務(wù)也形成專司，即宋代的發(fā)運司。宋人對這兩個機構(gòu)作過這樣的歸納:“(轉(zhuǎn)運司)分路列職，掌按察官吏之事，轉(zhuǎn)輸淮浙江湖賦入之物以供京都，收摘山煮海鼓鑄之利以歸公上。而總其漕運之事則隸發(fā)運司?！保?2］即轉(zhuǎn)運司負責(zé)收繳貢賦，發(fā)運司要及時發(fā)送。漕糧上路后，沿途各催綱司、撥發(fā)司等漕臣要擔(dān)負押運工作。

首先，北宋轉(zhuǎn)運司體制完備。轉(zhuǎn)運司亦稱“轉(zhuǎn)運使司”，官署名，俗稱“漕司”。宋代諸道(路)皆置，均調(diào)一道(路)租稅以供國用，以轉(zhuǎn)運使、副使主其事。兼分巡所部，監(jiān)察官吏。宋初，中央政府為削弱藩鎮(zhèn)、加強對地方財政控制，太祖乾德元年(963年)，陸續(xù)在各地設(shè)置轉(zhuǎn)運司，代表中央監(jiān)督州軍財務(wù)。派若干轉(zhuǎn)運使赴各地供辦軍﹐事畢即撤，其主要職責(zé)也“止因軍興，專主糧餉，班師即停罷”［13］。宋太宗太平興國二年(977年)以后，為削奪節(jié)度使的大權(quán)，在各路設(shè)轉(zhuǎn)運使，稱“某路諸州水陸轉(zhuǎn)運使”，職權(quán)擴大很多，“邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任，皆委于轉(zhuǎn)運使”［14］，此一時期，轉(zhuǎn)運使除掌握一路或數(shù)路財賦外﹐還兼領(lǐng)考察地方官吏﹑維持治安﹑清點刑獄﹑舉賢薦能等職責(zé)。到太宗至道三年(997年)，宋廷首次統(tǒng)一劃定全國為十五個轉(zhuǎn)運司路分，它們是:京東、京西、河北、河?xùn)|、陜西、淮南、江南、湖南、湖北、兩浙、福建、西川、峽路、廣東、廣西。宋真宗景德四年(1007年)以前，轉(zhuǎn)運使職掌擴大，實際上已成為一路之最高行政長官。此后又陸續(xù)劃出一些新的路分，到神宗熙寧七年(1074年)，天下共分為二十三路?；兆谛湍┠?1125年)，又變?yōu)槎罚?5］。之后，為了分割轉(zhuǎn)運使的權(quán)力，在各路又陸續(xù)設(shè)立提點刑獄司﹑安撫司等機構(gòu)。在官員設(shè)置上，宋代除轉(zhuǎn)運使外，都轉(zhuǎn)運使①一般情況下，一個轉(zhuǎn)運司路分就是一個轉(zhuǎn)運司財政區(qū)劃，但也有例外的情況，這主要是在河北、陜西、四川等地，它們雖然后來都各自分設(shè)數(shù)路，河北分為東、西兩路，陜西分為永興軍、秦鳳兩路，四川分為成都府、梓州、利州、夔州府四路，但為了便于財賦的通融調(diào)劑，常常又設(shè)都轉(zhuǎn)運司等機構(gòu)，全面負責(zé)本區(qū)域內(nèi)數(shù)路的財政，所以又可將它們各自視為特殊的轉(zhuǎn)運司財政區(qū)劃，若以兩省五品以上官任﹐或需兼領(lǐng)數(shù)路財賦者﹐稱“都轉(zhuǎn)運使”。、同轉(zhuǎn)運使、轉(zhuǎn)運副使、轉(zhuǎn)運判官，皆職責(zé)相類而地位不同。又有隨軍轉(zhuǎn)運使、水陸計度轉(zhuǎn)運使、行在轉(zhuǎn)運使等，但因事而設(shè)，隨時撤停，皆不常置。諸路或置轉(zhuǎn)運使一員，或有副使，或置判官。

轉(zhuǎn)運司的首要職責(zé)是督責(zé)屬郡完成中央征調(diào)財賦的任務(wù)，所以說它是“專以移用本路上供錢物為事”［16］。中央對地方州軍都規(guī)定有錢糧銀帛等財物的上供數(shù)額，合一路屬郡的上供總額，就是轉(zhuǎn)運司所應(yīng)督責(zé)完成的上供任務(wù)，不得虧欠。轉(zhuǎn)運司的另外一個職責(zé)是均濟調(diào)節(jié)財賦，這包括兩方面:一是在本路分不同州軍之間移盈補缺，實行財賦的調(diào)節(jié)，所謂“計一道盈虛而經(jīng)度之”［17］。例如湖北路的辰、沅、靖三州，地處僻遠，土瘠民貧，財稅收入甚少，北宋時向來依靠轉(zhuǎn)運司調(diào)撥本路別郡財賦補助，才能滿足本地軍政開支。轉(zhuǎn)運司所掌握的機動財力，有的是從余財州軍挪發(fā)而來，也有本司直接掌握的錢物，后者主要是以鹽利為主的榷利。另一是負責(zé)屬郡與中央之間的通融均濟。中央財用不足，需經(jīng)手于轉(zhuǎn)運司增加對州軍的征調(diào)。自不必說，屬郡由于各種原因少收多支，經(jīng)費不足，轉(zhuǎn)運司也有責(zé)任代為向中央申請，或截留本路上供錢物，或從別路調(diào)撥，以滿足需求。轉(zhuǎn)運司還有一個重要的職責(zé):監(jiān)察州軍財務(wù)，以保證中央的各項財政法規(guī)在地方得到貫徹執(zhí)行。監(jiān)察財務(wù)的職能體現(xiàn)在三個方面:一是設(shè)置專司(賬司)，點檢磨勘州軍的財賦收支賬籍;二是州軍常例之外的財政開支，大多需要申報轉(zhuǎn)運司，審核上奏。三是轉(zhuǎn)運司對屬郡財稅收入的支移、折變，以及和糴、和買、官監(jiān)場務(wù)的經(jīng)營管理等許多方面，也有監(jiān)察管理的權(quán)責(zé)［18］。

其次，北宋發(fā)運司體制完備。發(fā)運司與轉(zhuǎn)運司在職能上相輔相成，它負責(zé)在幾條主要河流上運輸?shù)胤降纳瞎┴斮x，以供京城開支。宋初置京畿東西水陸發(fā)運使，有史記載:“宋朝會要曰，乾德二年(964年)二月，以何幼沖充京畿東西水陸發(fā)運使，此始有發(fā)運使之官也。”［19］太平興國二年(977年)，置江淮水陸發(fā)運司于開封，掌江、淮漕運事宜。設(shè)發(fā)運使、發(fā)運副使、發(fā)運判官。端拱元年(988年)罷江淮水陸發(fā)運司，以其事隸排岸司。至道元年(995年)，“始命王子興等為江淮兩浙發(fā)運使，兼制置茶鹽事，就淮南置局?！保?0］至景德二年(1005年)二月，“以馮亮為淮南、江浙、荊湖制置茶鹽兼都大發(fā)運使，自是使名始定也?！保?1］即到公元1005年，江淮發(fā)運使真正統(tǒng)領(lǐng)了整個東南江淮水系的漕運事務(wù)。慶歷七年(1047年)又置于真州，設(shè)制置發(fā)運副使主之，不置正使［22］。于真州設(shè)司的原因是:“祖宗朝歲漕東南米六百萬石，支京師一歲之用，故自真至泗置七所轉(zhuǎn)相灌注，由江達淮，由淮達汴，而于真州置發(fā)運司，以總之……，初時置使之意不專為漕事，并有權(quán)水旱，制低昂之策存于其間。若不使之該總諸路，則有無不肯相通，運動不動，故既分道各有漕臣，而又總置發(fā)運之司，是其置官本意也。”［23］可見設(shè)置發(fā)運司的本意是統(tǒng)領(lǐng)各路漕運，并且權(quán)力不僅限于漕運，發(fā)運使還兼制置水旱、制低昂之策與茶鹽之事。發(fā)運司在北宋時期主要職責(zé)及成效有:革運舟弊、轉(zhuǎn)輸六路、通漕河、得人以任及惟備賑糴［24］。

江淮發(fā)運司經(jīng)歷了由在京師分水、陸兩司設(shè)置，到在淮南合為一司設(shè)置的演變過程，并逐步發(fā)展為江淮和三門白波兩處穩(wěn)定設(shè)置，即以江淮水運為主干與以黃河為主干的兩大發(fā)運司。北宋建都開封府，通漕運的河流共有四條:汴河、黃河、廣濟河，以及惠民河(蔡河)。宋廷在淮南的真州置江淮發(fā)運司，負責(zé)汴河漕運。通過汴河運輸入京的是兩浙、江南東西、荊湖南北等六路，以及先靠陸運轉(zhuǎn)輸?shù)介L江的兩廣、福建等三路的財賦，所以汴河實為北宋京城的財政命脈，最為重要。此外，黃河主要運輸西北地區(qū)財賦入京，設(shè)三門白波發(fā)運司負責(zé)之。“三門白波發(fā)運司有催促裝綱二人，以京朝官三班充?！钡凇皯c歷三年(1043年)，罷發(fā)運使其發(fā)運使事，分隸陜西京西兩路轉(zhuǎn)運使，獨存三門發(fā)運判官一員，以白波發(fā)運判官兼知西京清河縣事”［25］。至此，三門白波發(fā)運使被廢，僅留有三門白波發(fā)運判官一員，可見，至慶歷年間，以黃河為中心的漕運，其職能范圍不斷縮小。

另有發(fā)運司之實的其它漕運官職，雖名稱各異，但職責(zé)相同?！昂雨幹陵冎葑跃┲零昕诖呔V各一人，并以三班以上充;廣濟河都大催綱一人，以京朝官充，后改為輦運司;許汝石塘河催綱二人，以京朝官三班充;御河催綱一人，以三班充;提轄官二人，以安利永靜二軍知軍兼充，分轄緣河州縣;汴河至泗州催綱三人，以三班或內(nèi)侍充，皆分地而領(lǐng)之;蔡河撥發(fā)一人，以朝臣或三班充;又江南兩浙荊湖皆以三班為撥發(fā);諸州又有監(jiān)裝卸斛官一人或二人，以京朝官三班幕職州縣官充。”［26］可見，有發(fā)運之實的有輦運司、各河催綱、撥發(fā)、監(jiān)裝卸斛官等官員。這樣，發(fā)運職責(zé)如宋人所述:“凡水運自江淮南劍、兩浙、荊湖南北路運每歲租糴，至真、楊、楚、泗州置轉(zhuǎn)般倉受納，分調(diào)舟船計綱，泝流入汴至京師，發(fā)運使領(lǐng)之。諸州錢帛、雜物、軍器上供亦如之。陜西諸州菽粟自黃河三門沿流入汴，亦至京師，三門白波發(fā)運使判官催領(lǐng)之。陳、颕、許、蔡、光、壽諸州之粟帛自石塘惠民河沿泝而至，置催綱領(lǐng)之。”［27］但有一點值得我們注意的是，輦運司、各河催綱、撥發(fā)、監(jiān)裝卸斛官等官員雖實行的是地方之權(quán)，但其任職官員均由中央官員充任，這既體現(xiàn)了北宋官制中“官、職、差遣”制度的特點，也體現(xiàn)出北宋朝廷對漕運過程的重視程度。

北宋時期中央由三司管控國家漕運，地方上由轉(zhuǎn)運司督促征納，再由發(fā)運司、輦運司與各河催綱等官員組織各大河流的漕運，最后由排岸司與下卸司完成漕運的收尾。從而在全國范圍內(nèi)建立起一個完整的征集調(diào)運財賦的體系，以供應(yīng)北宋巨大的財政需要。

二、北宋漕運官制的靜態(tài)規(guī)制

國家對漕官任用、責(zé)權(quán)與獎懲進行了專門規(guī)范，此乃北宋漕運官制的靜態(tài)表達，也是北宋法律特色之一，法律內(nèi)容之豐富，條文之細致，為歷代法律所不及。

(一)任用規(guī)范

首先是任期規(guī)范。北宋發(fā)運使的任期較長，發(fā)運使管轄范圍較大，若頻繁換人，則不易熟悉和掌握地方情況，也不利漕運管理。仁宗認為，“發(fā)運使總六路八十一州軍之廣，宜得人而久任之，元在職十三年。”［28］北宋發(fā)運使許元任職達13年之久。嘉佑三年(1058年)詔令:“詔淮南、江浙、荊湖置發(fā)運使孫長卿理三司副使資序，令久任。”［29］即明令發(fā)運使孫長卿長期任職。治平四年(1067年)詔令:“(發(fā)運)副使張芻為使，令久任。”［30］而下級押運官員因直接掌管漕運，極易利用職權(quán)營私舞弊，因而北宋統(tǒng)治者對他們嚴(yán)加約束，稍有逾違，便及時撤換。如對下級押綱官吏中那些“老疾昏昧”，或者是“貪濁逾違，多酒慢公，并歷任內(nèi)曾犯贓私停替之人，不堪管押綱運，即具事狀以聞，差人沖替”［31］。這種長期任職和及時撤換相結(jié)合的任用制度，既能穩(wěn)定漕運官員體系，也對不稱職者有一定警示和懲戒作用。

其次是用人規(guī)范。北宋統(tǒng)治者深知任人唯親的危害，其教訓(xùn)古已有之。因此，對官員的任命有嚴(yán)格的限制。尤其是針對漕運官員，“國家擇方正之士，領(lǐng)漕運之權(quán)”［32］，要嚴(yán)格選拔“方正”的有德有才之人。雍熙四年(987年)朝廷頒布詔令，禁止轉(zhuǎn)運使私自任用官員，宋太宗強調(diào)說:“近者諸處奏薦，多是親黨，既傷公道?！币虼艘?guī)定，“自今諸路轉(zhuǎn)運使副及州郡長吏并不得擅舉人充部下官，如有闕員處，當(dāng)以聞”［33］。不僅如此，還禁止諸路轉(zhuǎn)運官吏與管內(nèi)親屬結(jié)親，“違者重置其罪?！保?4］到北宋末年，嚴(yán)厲禁止宗室召募押糧綱［35］，其目的是防止權(quán)貴結(jié)黨營私。

(二)職責(zé)行為規(guī)范

北宋對掌管漕運大權(quán)的漕官職責(zé)行為控制特別嚴(yán)格，最先針對轉(zhuǎn)運使，后來也針對發(fā)運使。淳化元年(990年)有詔令:“其才甚難，所掌尤重。固宜夙夜匪懈，朝夕在公，豈可不守攸司，擅離所部。”因此對于那些“輒以入覲為名，陳課以希恩，獻文章而干進”的官員，“只令實封附傳以聞，必須面奏者，別聽進止”［36］?？梢姡?yán)令禁止轉(zhuǎn)運使進京面圣，向皇帝奏報情況，以防止轉(zhuǎn)運官員搜括課稅，借機獲取恩寵，避免擅離職守，影響公務(wù)。但是，轉(zhuǎn)運使比較熟悉地方的鹽鐵賦稅、民情豐歉等情況，禁止他們進京奏報，無疑也堵塞了皇帝的視聽，因而一段時間后，朝官使臣，自今每歲許一次入奏，三門白波發(fā)運使判官每歲許二人更番入奏?！保?7］朝廷對發(fā)運使與轉(zhuǎn)運使進京奏報的限制一度放松，但到皇佑年間(1053年)再次重申禁令:“(皇佑五年)五月詔江浙制置發(fā)運司，諸路轉(zhuǎn)運司仍舊以公牒往來。”［38］“乞今后每歲更不許赴京師奏事，只差人附奏年額足數(shù)，詔發(fā)運司今后押米至京城外更不朝見。”［39］到治平二年(1065年)英宗又下詔，“今后發(fā)運使押米，運到京城外，如的有要切公事須合朝見敷奏，即奏侯朝旨，如許朝見，侯奏事，便辭不得看謁?！保?0］如非“的有要切公事”，否則也難面見皇帝，這一規(guī)定直到神宗時才改變。熙寧三年(1070年)九月，神宗下詔:“舊制發(fā)運使副到闕不得出入，自今除去?！保?1］至此，權(quán)勢甚重的發(fā)運使進京入宮的限制才被取消。

(三)獎懲規(guī)范

首先，北宋頒布了相應(yīng)的獎賞法令。對忠于職守、能覺察或告發(fā)盜竊與作弊者的官員給以各種形式的獎勵。如針對偷盜行為:“檢官能覺察綱運妄稱被水火盜賊損失，官物欺隱入己者，免試?！保?2］而對于偷盜之事雖已發(fā)生，但若押綱官員“在三十日內(nèi)能獲犯人者，不坐;二人以上獲一名，亦準(zhǔn)此。”［43］即在規(guī)定時間內(nèi)抓獲偷盜者，便可將功贖罪，不受處罰，兩人以上作案，如能抓獲其中一人，也可免罪。對告發(fā)盜竊的官員，“經(jīng)所在州縣陳告，其告人每一千貫支賞錢一百貫文。犯人計所移易數(shù)，以監(jiān)臨自盜贓論，若合干篙梢等能自首與免罪，亦支給上件賞錢?！保?4］為鼓勵官員認真負責(zé)，減少漕運途中的損失，景德年間真宗皇帝下詔:“自今后一年般運無疏失者，其部轄殿侍三司軍大將綱官綱副，每月增給緡錢?！保?5］北宋末年，朝廷規(guī)定“逐路官司覺察沿流人戶買官物一升，賞錢十貫，一斗賞錢五十貫，至三百貫止”［46］。另外，北宋對漕運官吏的獎賞，已形成一定的格式，如《宋會要輯稿》載:“陳乞押綱賞狀，具官姓名，右，某于某年月日準(zhǔn)某州差管押或募押，某年季分窠名錢物米綱，即云于某年月日準(zhǔn)某州差押或募押本州島某年分甚名色米若干，赴某處送納了當(dāng)，即無少欠違程，除今來納外，更無別處送納，合行團并推賞?！保?7］可見針對漕運官員的獎賞已經(jīng)制度化。

其次，北宋頒布了詳細的懲處法令。北宋政府在漕運管理中，對阻礙、擾亂與破壞漕運者，更是嚴(yán)懲不怠，重點治理對象是各級漕運官員。如對在官船運輸之中私自摻和其它物品以謀私利者，視情節(jié)輕重，輕則杖七十，重則要受降級處罰［48］。甚至對嚴(yán)重的監(jiān)守自盜或在漕糧中摻雜水土以謀私利的官員，會處以極刑［49］。對鹽糧等漕運物資，裝載完畢后為避免有人作弊，在綱船上由官府打有印鑒封口，并規(guī)定:“若封印損動，即時報隨處催綱巡捕官司，限當(dāng)日同押綱人開視，訖以隨處官印封鎖?！保?0］對由于管理不善造成漕運貨物損失的漕官，按規(guī)定，“在路拋失，自今計本路年額以十分為率責(zé)罰，令發(fā)運司具奏，三厘展磨勘三年，五厘降一官?！保?1］如果發(fā)現(xiàn)漕糧受潮，押綱人員要及時攤干，否則便是失職，要受到笞杖懲治［52］。法令還規(guī)定押綱人必須堅守崗位，不得擅離，以防作弊，即使患病也不能例外，“諸押綱人疾病，綱雖空而擅離者，依擅去官守法?！保?3］為便于管理，按三船一保將漕運綱船組織起來，若發(fā)現(xiàn)偷盜、販私現(xiàn)象，“同保知而不糾，依伍保有犯律，杖罪，笞三十?！保?4］另外，北宋對于處罰機關(guān)也有詳細的條文規(guī)定。如“治平二年(1065年)，三司使韓絳等奏使臣管押汴河糧綱，若于綱運內(nèi)有過犯，并委三司發(fā)運司取勘罰贖，又準(zhǔn)。元佑七年，敕小使臣在官處犯公罪杖以下，并本州島斷發(fā)，其應(yīng)斷罰而所犯情輕者，申提點刑獄司委檢法官看詳，又準(zhǔn)”［55］。如此嚴(yán)格而細致的規(guī)定，一定程度上加強和促進了漕官的守法意識。

三、北宋漕運官制實態(tài)運行中的雙刃劍

從北宋漕運官制及相關(guān)法律規(guī)范從內(nèi)容上看，可謂全備，為北宋漕運發(fā)展提供了強有力的制度保障，有效地解決了國家初期的經(jīng)濟難題。其結(jié)果是:“故漕不乏，民力亦寬?！保?6］據(jù)《文獻通考》記載，真宗景德四年(1007年)，東南漕糧運量達六百萬石，真宗時期東南漕運還創(chuàng)下年轉(zhuǎn)漕七百萬石，甚至八百萬石的紀(jì)錄［57］。不可否認，北宋官制與相應(yīng)法制在設(shè)置初期符合北宋國情，適應(yīng)當(dāng)時治國理政的需要，對維護國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定，有重要的積極作用。這一點研究成果頗豐①目前學(xué)界對北宋漕官的積極作用有較為全面的認識與論述，大多學(xué)者認可轉(zhuǎn)運使與發(fā)運使等漕官對北宋漕運的重要影響。如張莎莎在《論宋代轉(zhuǎn)運使在法律中的作用》中認為，轉(zhuǎn)運使司在中央與地方溝通中，起到了必不可少的橋梁作用。在法律制定和修訂過程中，轉(zhuǎn)運使以向中央提出意見的形式促進法律的完成和修訂;在法律頒布的過程中，轉(zhuǎn)運使對法律文書具有傳遞和保錄的作用;在法律實際運行過程中，轉(zhuǎn)運使擔(dān)負起了抓捕罪犯、詢問罪狀、宣揚律令、糾舉違法等多項職責(zé)，起到了重要作用。趙明明在《宋代發(fā)運使研究》中認為，發(fā)運使“上與三司為表里以給中都，下與轉(zhuǎn)運使相配合”，對上擔(dān)負著中央的使命，對下負責(zé)漕運的調(diào)度和轉(zhuǎn)輸，還有辟舉監(jiān)督地方官員的權(quán)力，發(fā)運使的設(shè)置完善了宋代漕運體系，使宋代成為中國封建社會漕運發(fā)展的一個高峰時期。，本文不再贅述。作者將側(cè)重點聚焦于過去考察有缺的另一面，即隨著北宋政治、經(jīng)濟與法律的演進，漕運官制表現(xiàn)出的消極方面。漕運官制不斷完善的同時，另一方面問題也不斷凸顯，隨著漕運的發(fā)展，北宋漕運官制明顯出現(xiàn)亂狀之實態(tài)，最終無法革弊，主要體現(xiàn)在漕官體制和相關(guān)法制問題上。

(一)體制之亂

首先，轉(zhuǎn)運司之困。如前所述，從北宋到南宋，由于轉(zhuǎn)運司所承擔(dān)的代表中央從地方征調(diào)財賦的負擔(dān)越來越重，地方的經(jīng)費越來越窘迫，上述轉(zhuǎn)運司的各種權(quán)責(zé)產(chǎn)生了不少變化，例如它對州軍財務(wù)的監(jiān)察在實際中趨于松弛化，使州軍得以依靠種種法外途徑聚斂財賦，以及它在屬郡內(nèi)部中間及在中央與屬郡之間均濟調(diào)節(jié)財賦的能力大為下降。后人批評轉(zhuǎn)運司是“僅為催科團并之司，設(shè)官初意，愈傳愈失”［58］，意思就是說轉(zhuǎn)運司只剩下代表中央督責(zé)地方上繳財賦的職能了。就像宋代的各路分監(jiān)司一般尚未能在州軍與中央之間形成一級完整的和正式的行政管理級別，宋代的轉(zhuǎn)運司也未能在州軍與中央之間形成一個相應(yīng)于行政管理級別的、正式的財政管理級別，它主要地還只是中央計司派置于地方的一個監(jiān)察機構(gòu)。當(dāng)然，在問題的另一方面，正由于轉(zhuǎn)運司所帶有的在中央與地方之間通融計置財賦的職責(zé)，它也不可避免地在一定程度上代表著地方財政的利益，宋代史籍記載有許多轉(zhuǎn)運使為保證地方經(jīng)費需求而向中央抗?fàn)庁斃氖吕?，這種情況讓轉(zhuǎn)運司處于中央與地方爭利的兩難處境。轉(zhuǎn)運司下又有諸多漕臣，以司具體繳納賦稅之事，然而，北宋時期由于漕稅過重，漕臣在收稅中自然問題較多。如有文記載:“臣訪聞去歲州縣勸諭賑糶，乃有不問有無，只以五等高下科定數(shù)目俾之出備賑糶，于是吏乘為奸，多少任情，至有人戶名系上等，家審貧窮而糴米者以應(yīng)期限，而豪民得以計免者，其余乘日中之急濟其奸，緣此多受其害?！保?9］另外，漕運引起賦役之重，百姓受難，轉(zhuǎn)運使則從中謀利，“役之重者，自里正、鄉(xiāng)戶為衙前，主典府庫或輦運官物，往往破產(chǎn)。……民避役者，或竄名浮圖籍，號為出家，趙州至千余人，詔出家者須落發(fā)為僧，乃聽免役?！蹂訛榍G湖轉(zhuǎn)運使，率民輸錢免役，得緡錢三十萬，進為羨余，蒙詔獎;繇是他路競為掊克以市恩。”［60］

其次，發(fā)運司之困。發(fā)運司的職責(zé)決定了其工作重心是運輸漕糧，而不會考慮民生問題。“發(fā)運司但務(wù)歲計充盈，不慮民力困竭，上下相黨，無所訴告，為國斂怨，莫甚于此。”［61］宋代有一案例體現(xiàn)了漕官對民田的掠奪，史料記載揚州雷塘之地:“官取蓄水以備漕運，舊田主二十六家皆失業(yè)，官議以他田償之，竟無與之。塘亦破決不修，漕運亦未嘗賴此。舊田主三百余口餓寒。及劉敞原父至，田主詣府自訟，原父即判還之。發(fā)運使以漕事勸朝廷留之公用?！保?2］可見，發(fā)運司的職責(zé)所在，不是為民考慮，而是為朝廷撈財。宋代漕運所涉及物資范圍雖歷匯川陜、廣南，而所置真、楊、楚、泗州之轉(zhuǎn)般倉，只以輸運京師為務(wù)，并無兌調(diào)、發(fā)賑等物資集散功能(如唐之含嘉倉、明之淮安倉)，所以，整體上缺乏倉運之系統(tǒng)布局。另外，由于北宋末年蔡京改變漕運方法，導(dǎo)致漕運官員經(jīng)濟利益受損，也使得漕運官吏在發(fā)運過程中冒險犯法。宋人對此有所評議:“蔡京為相，不學(xué)無術(shù)，不能明考祖宗立法深意，置直達法，無水處不如此，且時奸吏多，雖有漕運之官，不過催督起發(fā)，其官亦有名而無實，大抵用官船逐處漕運時，便都無奸計，若用直達法，經(jīng)涉歲月長遠，故得為奸，所費甚多，東南入京之粟亦少，故太倉之粟少，似東南富積，發(fā)運有名無實，此召亂之道也?！保?3］關(guān)于發(fā)運司之困，另有史記載:“照對轉(zhuǎn)般倉，莫善于本司之提領(lǐng)，亦莫難于本司之提領(lǐng)，此倉元屬總所，然總所支米者也久，而不能無移充之弊，繼屬發(fā)運司，然發(fā)運司糴米者也久，而不能無通融之弊，本司所持者三尺法，米之收不自我，米之支亦不自我，一以至公檢柅弊幸，提領(lǐng)轉(zhuǎn)般倉，憂莫善于本司矣，然弊幸豈易檢柅者哉。運米者船梢，交米者倉斗，皆游手謀食，世所指為無賴之人。有以贍養(yǎng)之尚不能防其私，自乞無厭之弊，況贍養(yǎng)之未必能給者乎?倉之屬總領(lǐng)所其事已久，不可復(fù)知契勘。發(fā)運司提領(lǐng)之時，每日運米一綱計，一萬石每綱給錢七百五十貫，般梢又以水腳錢雇其般，量亦同官錢之?dāng)?shù)，兩項共計一千五百貫，以俵倉眾。交量、掃掇、抄轉(zhuǎn)、數(shù)籌者凡數(shù)百人，自屬本司，此錢無所從來，本司祗領(lǐng)之初又失講求子(仔)細，倉眾無以贍養(yǎng)。”［64］可見，發(fā)運司雖然權(quán)力很大，卻是無米炊之官，對于手下漕吏的違法之事，也是無奈。于是在熙寧二年(1069年)，“薛向為江、淮等路發(fā)運使，始募客舟與官舟分運，互相檢察，舊弊乃去。歲漕常數(shù)既足，募商舟運至京師者又二十六萬余石而未已，請充明年歲計之?dāng)?shù)”［65］。但薛向募客舟，只是權(quán)宜之策，民船難有漕運之力，且運費更高，故不得常役。

再之，北宋時期，發(fā)運司與轉(zhuǎn)運司權(quán)重不定，亂象頻發(fā)。從景佑元年(1034年)始，詔令頻發(fā)，發(fā)運與轉(zhuǎn)運職責(zé)不斷變化，如史料記載:“景佑元年十月五日詔，罷江淮發(fā)運使以其使黃總為淮南發(fā)運使，與吳遵路同兼發(fā)運司事，所有制置茶鹽礬稅令逐路轉(zhuǎn)運使副兼領(lǐng)之。二年四月二十九日，中書門下言，近省罷淮南江浙荊湖等路制置發(fā)運司，其公事令淮南轉(zhuǎn)運司兼領(lǐng)，輦運上京斛專委逐路轉(zhuǎn)運司，各認年額起發(fā)……五年八月，詔復(fù)置江淮發(fā)運司，從兵部郎中直史館楊日嚴(yán)為淮南轉(zhuǎn)運使，度支郎中楊告為淮南、江浙、荊湖制置茶鹽礬稅都大發(fā)運使，提點鑄錢事，其提點鑄錢兼轉(zhuǎn)運判官周陵令赴闕合行事件，三司限十日擘晝條奏以聞，先是詔罷制置發(fā)運鑄錢事，令淮南轉(zhuǎn)運兼領(lǐng)發(fā)運茶鹽礬稅，各歸逐路轉(zhuǎn)運，復(fù)置判官一員，鑄錢亦別設(shè)官，上言者屢稱不便，故復(fù)置焉?！保?6］從上述資料可見，景佑年間，發(fā)運使幾度興廢，并與轉(zhuǎn)運使官員職責(zé)混同，引起漕運中的諸多不便。北宋末年，發(fā)運使權(quán)重，漕運管理更是混亂，有史記載:“江、湖上供米，舊轉(zhuǎn)運使以本路綱輸真、楚、泗州轉(zhuǎn)般倉，載鹽以歸，舟還其郡，卒還其家。汴舟詣轉(zhuǎn)般倉運米輸京師，歲折運者四。河冬涸，舟卒亦還營，至春復(fù)集，名曰放凍。卒得番休，逃亡者少;汴船不涉江路，無風(fēng)波沉溺之患。后發(fā)運使權(quán)益重，六路上供米團綱發(fā)船，不復(fù)委本路，獨專其任。文移坌并，事目繁夥，不能檢察。操舟者賕諸吏，得詣富饒郡市賤貿(mào)貴，以趨京師。自是江、汴之舟，混轉(zhuǎn)無辨，挽舟卒有終身不還其家、老死河路者。籍多空名，漕事大弊?！保?7］北宋初期的漕運管理，先由各路由江路轉(zhuǎn)運至轉(zhuǎn)般倉，再由發(fā)運使總汴舟折運京師;其后由江、汴分治，后改為由發(fā)運使獨專其任，于是發(fā)運官吏利用舟便，在漕運過程中自營各地貴賤，江汴混行，而江汴水文不同，往往滯期，漕卒再難歇息。漕運管理上的弊端導(dǎo)致漕運問題更加嚴(yán)重。另外，發(fā)運與轉(zhuǎn)運官員也常有職位上與官次品第上的混亂，如“少卿監(jiān)與發(fā)運轉(zhuǎn)運使副分官次高下相壓，又發(fā)運使副在轉(zhuǎn)運使之上，如轉(zhuǎn)運系大卿監(jiān)，亦在發(fā)運使副員郎之下，部內(nèi)知州軍少卿監(jiān)卻在發(fā)運轉(zhuǎn)運使副正郎之上，不惟次序錯亂，況在統(tǒng)屬于理未便”［68］。

以上官制之亂反映出北宋官僚體制的主要特點:上下相維，左右制衡。“通過官員的分權(quán)，實現(xiàn)皇權(quán)的集中。在各級官府設(shè)置上，有幾個平行機構(gòu)，彼此各管一攤，又互不隸屬而直統(tǒng)于皇帝，這是體制上分權(quán)的結(jié)果?！保?9］

(二)法制之亂

官制除了官員齊備，還要能夠依法行事，才能事半功倍。北宋立法中對漕運官員的規(guī)范性調(diào)整及其特點主要有:從形式上看，刑事、行政律法進一步融合，法律治官手段更加完備和多樣化;從內(nèi)容上看，規(guī)范日益細密，意在強化對官吏的控制，尤其重在約束財計官員［70］。因而，北宋針對漕運官員的法律規(guī)制從整體上來看，其司法實踐中的效用還是明顯的，然而約束北宋漕官的法律還存在兩個重要問題。

第一，律條繁雜，不辨輕重緩急。北宋最重要的律典是《宋刑統(tǒng)》，其中涉及漕運官員管理的法制寥寥無幾，與漕運官員相關(guān)的僅有《雜律》中的三條內(nèi)容，即“不修堤防(盜決堤防)”“官船私載物(行船茹船不如法)”“失火(倉庫內(nèi)不得燃火)”［71］等條。其實，這種情形并不妨礙對漕運官員的約束和治理，因為多數(shù)違法行為可以依照《宋刑統(tǒng)》中的職制律來定性與處罰。但由于漕運官員職責(zé)上的獨特性，其犯法行為不完全同于普通官員，因此在北宋官員的奏章和編敕中，對漕運官員進行約束的法律條文數(shù)量巨增。相當(dāng)數(shù)量的條文是先通過官員奏章，然后由皇帝下詔認同，后又形成編敕，從而產(chǎn)生出數(shù)量較多的專門約束漕運官員行為的法律規(guī)范，在《宋會要輯稿》“職官四二”部分，有大量奏章內(nèi)容，皇帝以“從之”認可其法律效力。如在行政管理法律方面的奏章:“元符四年四月二十三日，戶部言發(fā)運司歲額帳狀，乞限次年九月終，撥、發(fā)、輦運司限六月終，從之。二年二月六日，吏部言發(fā)運使張商英奏乞罷真、揚、楚、泗州倉門面官四員，置巡轄綱運官四員，從之?！保?2］另外，關(guān)于發(fā)運司與轉(zhuǎn)運司的設(shè)置與變動方面的奏章與詔令也數(shù)量較多。在刑事法律方面的奏章:“治平二年，三司使韓絳等奏使臣管押汴河糧綱，若于綱運內(nèi)有過犯，并委三司發(fā)運司取勘罰贖，又準(zhǔn)。元祐七年敕，小使臣在官處犯公罪杖以下，并本州斷發(fā)其應(yīng)斷罰，而所犯情輕者申提點刑獄司，委檢法官看詳，又準(zhǔn)……”［73］僅《宋會要輯稿》中可見的涉及刑事內(nèi)容的奏章內(nèi)容就有十幾條之多。由于奏章被準(zhǔn)許后，往往以詔令的形式成為正式法律，因此，在《宋大詔令集》中，可見眾多專門約束規(guī)范漕運官員的詔令條文，如“政事三十”的按察部分、“政事三十四”的河防部分、“政事三十七”的財利部分、“政事四十四”的誡飭部分等等，相關(guān)條文數(shù)量眾多。同時《宋會要輯稿》關(guān)于處罰漕運官員依據(jù)時還提到“依元祮八年秋頒敕條斷罪”和“依政和條令”［74］等言，說明除了被準(zhǔn)許的奏章和頒發(fā)的詔令外，還有條令和編敕是管理漕運官員的主要法律淵源。律、令、編敕和奏章同行，可見其內(nèi)容之繁雜。也正如北宋中期宰相蘇頌在《奏乞今后重改條貫并委法官詳定》一文中，對北宋法制過于繁雜提出質(zhì)疑:“夫圣王之法，欲其簡約而明白，使人易避而難犯，然后垂之以遠，為不刊之典，如唐之十二律，本朝之刑統(tǒng)，是也。雖歷數(shù)百年，其間勅條之更改者多矣，而二書獨不廢者，以其得簡明之意，故也。自編勅之興，號為繁密，而中間沖改率不過一二十年，又復(fù)。復(fù)位蓋文繁則易攻，事密則難悉，只如嘉佑編勅頒行未數(shù)年而續(xù)降散勅，又増于前日，以此無知之民至有輕犯于法，舞文之吏得以高下其手，其蓋在乎更改不常耳?！碧K頌繼而指出，關(guān)于約束漕運官員行為的條文過于繁雜，應(yīng)重行刪定:“臣去歲任淮南轉(zhuǎn)運使，日承準(zhǔn)三司行下當(dāng)年九月三日中書札子，為據(jù)江西轉(zhuǎn)運司及江淮發(fā)運司起請吉等州新船借裝一運上京，山東排岸司等處不得擅行截撥，條約一道計四千七百余字，臣看詳，大抵只是約束不得截撥新船往，不系指定路分，則編勅巳有，留納州府，違之者自當(dāng)嚴(yán)斷矣，其添入兵梢等，合納處朱鈔回歸梢工科違制，兵士嚴(yán)斷，若是創(chuàng)立上項刑名，只當(dāng)于本條下添入此一節(jié)，可矣，不必具載行遣使州郡煩費抄録，若欲出榜曉示，則數(shù)千余言，有司看覽尚或不悉，豈庸愚兵卒能盡曉耶?以此言之備録，行遣徒有惑亂都，無所益。臣欲乞今后應(yīng)有臣寮等起請刑名，并委法寺及三司等處同共檢詳編勅，果有未備即于門目內(nèi)意相附近處，添減裁定，明言于某條內(nèi)添減，計若干字或是創(chuàng)立新條，亦明言于某條后，添入一條，計若干字，其沖改者即云某條自某字至某字，計若干，更不行用，然后奏請頒下諸路便令諸州軍于編勅內(nèi)添入逐件事節(jié)，訖奏其先行下，自降嘉佑編勅以后，續(xù)降散勅，亦乞委法官將逐件事節(jié)與編勅相參重行刪定?！保?5］

第二，法制不穩(wěn)，懲戒力度不夠。宋徽宗崇寧年間，蔡京集團為了掠奪東南財富，改變東南鹽法，鹽利皆歸榷貨務(wù)，“不許諸路以官船回載為轉(zhuǎn)運司之利”［76］，致使“漕計已不足繼行，直達廢倉廩以為無用，獻糴以為羨馀，押綱使臣及兵梢無往來私販之利益，遂侵盜官物，負欠者十九。又使臣兵梢不復(fù)以官舟為家，一有損漏不修治，遂使破壞。而負欠者常自排岸司追逮司農(nóng)寺，由司農(nóng)寺下大理推治，既有以償，率數(shù)月則以無罪出”［77］。蔡京隨意破壞法律，漕運法制的穩(wěn)定性和權(quán)威性難以保證。隨著漕運法制問題的日益暴露和管理的混亂，漕運危機頻仍，如治平四年(1067年)，漕運吏卒，“上下共為侵盜貿(mào)易，甚則托風(fēng)水沉沒以滅跡。官物陷折，歲不減二十萬斛?！保?8］崇寧三年(1104年)，“自是六路郡縣各認歲額，雖湖南北至遠處，亦直抵京師，號直達綱，豐不加糴，歉不代發(fā)。方綱米之來，立法峻甚，船有損壞，所至修整，不得逾時。州縣欲其速過，但令供狀，以錢給之，沿流鄉(xiāng)保悉致騷擾，公私橫費百出。又鹽法已壞，回舟無所得，舟人逃散，船亦隨壞，本法盡廢”［79］。轉(zhuǎn)般運兌之法改為州縣直達，即徹底廢除漕運統(tǒng)籌，一由州縣自運京師，更是不顧民力，只求己用之策，當(dāng)然進一步加大了害民的力度，民戶破產(chǎn)、官吏貶黜無算?！按笥^元年正月三日，制置發(fā)運副使吳擇仁奏，本司總領(lǐng)東南糧運，近年玩習(xí)茍簡，職事不修，綱運敗壞，況失官物?！保?0］之后，從崇寧至宣和，轉(zhuǎn)般與直達法反復(fù)變更。法制不穩(wěn)與漕運職司的舞弊，使漕運陷于困境，嚴(yán)重削弱了北宋的綜合國力，北宋亡國之迅速，這不能不說是一個重要因素。

四、余論

北宋時期經(jīng)運河轉(zhuǎn)運來的錢糧物資，對維持朝廷所需、民之所用，都至關(guān)重要，漕運已成為北宋王朝的生命線，而漕運官員作為漕運的組織保障，漕官法制作為漕運法制的重要組成部分，更是成為北宋時期的重要戰(zhàn)略。從北宋整個漕運官制的設(shè)置來看，不管是靜態(tài)的法律規(guī)范還是實態(tài)的運行，我們都不能否認北宋時期漕運官制的完備性與優(yōu)越性，尤其是北宋初期，漕官制度對于漕運的發(fā)展起到了積極的推動作用。但北宋后期漕官制度的潰壞，除了當(dāng)時政治體制本身存在的問題外，也與漕運制度本身的發(fā)展有極大關(guān)系。

從北宋最初定都時的考慮，開封并不是理想的都城所在，原因在于“汴則無險可畏也，欲為四方有事之憂，則當(dāng)洛陽高城深池，堅甲重兵，以杜諸夏不虞之憂，伐北夷深入之謀。若已都汴，則不得不以守四夷為說，此太祖所以都西京之議也，然都汴固不得已，都西京亦不得已也，使太祖收靈夏復(fù)燕薊，則必都長安矣”［81］。所以從宋代史料記載來看，朝廷最理想的京城是長安。但北宋建立后，外敵內(nèi)患，駐重兵于京師，同時宋代突增龐大的官僚體系，軍隊與官僚對糧食的需求急劇增加，京師及邊地物資之供應(yīng)以及國勢之興衰，均懸系于運河。而只有汴京處于交通便利、四通八達之地，尤其是諸河匯聚，漕運十分方便。最后定都汴梁開封，只因其有漕運之便，可見漕運在宋代之重。然漕運之“重”表現(xiàn)為國家之需，并非民眾所想，所以宋太祖趙匤胤對開渠通漕之事，也相當(dāng)矛盾，正如他所言:“河渠之役，非獲已煩民奉已之事，朕不為也?！保?2］也就是說，宋太祖并不想做漕運之事，而又不得不做。雖宋代改漕運要道蔡渠為惠民河，五丈渠為廣濟河，體現(xiàn)出漕運之意不想擾民，可惜事與愿違。后期隨著漕運發(fā)展，這種情況日益突出，為官者也認識到問題所在，“為國便，為民病。比年以來，和糴之拋降伙矣，疲氓剜肉，勉強送輸積粟埋梁，中外填溢散漫，諸郡易有侵耗之憂?！保?3］蘇轍在論過度漕運之惡時曾指出，宋朝“轉(zhuǎn)漕之費倍于古，凡運東南之米每歲遡汴而上，以石計者至五六百萬，山林之木盡于舟楫，州縣之卒斃于道路，月廩歲給之奉不可勝計，往返數(shù)千里，饑寒困迫每每侵盜雜以他物，米之至京師者，率非全物矣，由是觀之，今世之糴法以其力致之而不計其患，非法之良也”［84］。后南宋朱熹認為:“漕運急，則民困。”［85］指出過度漕運是民之禍的根源。在宋代，中央王朝無止境漕運的結(jié)果，最終造成了“東南財用窘耗日甚，郡縣鮮有兼歲之儲”［86］的局面，宋人有詩云:“天寒村落家家忙，飯牛獲稻催滌場，燎薪炊黍呼婦子，夜半舂粟輸官倉，大兒拓囊小負橐，掃稟傾困不須惡……”［87］與此同時，南方各地所出的布帛、茶、鹽等百貨及珍寶，也不遠萬里北漕京師，正如時人所道:“或謂取太多，六路有豐歉，其間一不熟，饑殍誰能掩?”［88］可見，百姓輕漕之心有之。故，漕運制度在古代曾經(jīng)惠于國家，利及百姓，但過度漕運則禍國殃民。漕官體制的亂態(tài)是北宋漕運走向敗落的重要因素，但漕運本身的問題也日益凸顯，漕官制度的潰壞與過度漕運互為表里，這也是北宋以后運河漕運制度逐漸走向衰落的主要原因。