郭德香 崔凱偉

(鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州450001)

引 言

自2013年最新的巴塞爾協(xié)議公布以來，我國亦加快了相應(yīng)國際規(guī)則在國內(nèi)被予以承認(rèn)與轉(zhuǎn)化的步伐。以《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》為肇始，對(duì)于商業(yè)銀行內(nèi)部控制法律制度的研究主要集中于以下幾個(gè)方面:第一，宏觀理論基礎(chǔ)研究，注重對(duì)銀行監(jiān)管歷史演進(jìn)的梳理，分析“巴塞爾協(xié)議Ⅰ”到“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”的變與不變，尋求對(duì)商業(yè)銀行監(jiān)管未來發(fā)展趨勢(shì)的把握與跟進(jìn);第二，中觀制度運(yùn)行研究，從銀行監(jiān)管的多方關(guān)系視角展開，注重對(duì)信息披露及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行剖析，從資本法律規(guī)制與風(fēng)險(xiǎn)管理出發(fā)，力求建立有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制;第三，微觀監(jiān)管與控制規(guī)則研究，重視對(duì)商業(yè)銀行的微觀審慎監(jiān)管與內(nèi)部控制研究，從個(gè)項(xiàng)金融操作與組織效率入手，以期幫助我國銀行業(yè)最大程度地釋放發(fā)展?jié)撃?，提升具有國際競爭力的風(fēng)險(xiǎn)控制能力。加緊對(duì)商業(yè)銀行的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制研究，有益于推動(dòng)我國銀行業(yè)法律制度建設(shè)，能夠?yàn)橹袊虡I(yè)銀行“走出去”提供內(nèi)生增長性力量支持，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到的是，我國商業(yè)銀行在發(fā)展過程中仍然面臨著兩個(gè)方面的壓力:第一，我國商業(yè)銀行面臨著近成范式的外部規(guī)則壓力，在世界金融環(huán)境愈發(fā)緊張的情況下，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體制定的金融規(guī)則仍然將在未來相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)主導(dǎo)世界金融體系話語權(quán);第二，我國商業(yè)銀行面臨著微觀監(jiān)管與控制規(guī)則研究不足的壓力，關(guān)于相應(yīng)領(lǐng)域的商業(yè)銀行內(nèi)部控制法律問題研究大多僅落腳于制度本身，對(duì)于國內(nèi)規(guī)則的“走出去”關(guān)注不夠。

在“一帶一路”倡議背景下，推動(dòng)我國銀行業(yè)建設(shè)一流的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度，具有深刻的時(shí)代意義。中國金融業(yè)在維護(hù)世界金融穩(wěn)定過程中發(fā)揮著日趨重要的作用，中國銀行業(yè)的國際參與性日趨提升①2018年美國銀行家雜志The Banker按照各銀行的核心資本排出了2018世界各大銀行前1000名，中國工商銀行、中國建設(shè)銀行、中國銀行以及中國農(nóng)業(yè)銀行分別占據(jù)了榜單的前四名。。作為“一帶一路”倡議的提出者，中國有必要為廣大發(fā)展中國家謀求更多的合理訴求，也有必要在“走出去”的過程中，關(guān)注自身商業(yè)銀行在面對(duì)較低標(biāo)準(zhǔn)的金融管理體制時(shí)如何完成較好的風(fēng)險(xiǎn)控制工作。因此，中國在適應(yīng)國際金融秩序的同時(shí)，可以將內(nèi)部控制法律制度作為自己的重要支點(diǎn)，積極推動(dòng)自身在國際規(guī)則制定方面發(fā)揮更大的影響力。

一、問題之提出

我國商業(yè)銀行“走出去”已經(jīng)成為各方不得不面對(duì)的重點(diǎn)問題。對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部控制問題進(jìn)行研究，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)相應(yīng)的外部法律規(guī)則、商業(yè)銀行自治和中國參與等問題予以重點(diǎn)關(guān)注。

(一)內(nèi)部控制的外部法律規(guī)制

近年來，中國商業(yè)銀行“走出去”的步伐日益加快，取得了比較明顯的進(jìn)展，同時(shí)諸多商業(yè)銀行對(duì)海外分行內(nèi)部控制制度的建設(shè)亦愈加重視②2018年11月21日，中國工商銀行馬尼拉分行正式開業(yè)。工商銀行董事長易會(huì)滿在開業(yè)儀式上表示，馬尼拉分行將嚴(yán)格遵守菲律賓法律和監(jiān)管規(guī)定，不斷完善內(nèi)部控制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。王瀝慷.《中國工商銀行馬尼拉分行正式開業(yè)》［EB/OL］.https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/gnxw/72348.htm，2019-12-15.。目前，對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行內(nèi)部控制的正當(dāng)性已經(jīng)被諸多基礎(chǔ)性法律規(guī)范所確認(rèn)，并隨著資本管理制度的日益完善而逐步得到強(qiáng)化③目前，關(guān)于商業(yè)銀行內(nèi)部控制的法律規(guī)范主要表現(xiàn)在《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《外資銀行管理?xiàng)l例》與《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》等規(guī)范性文件中。。“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”不同于以往版本，其更新之處不僅體現(xiàn)在流動(dòng)性監(jiān)管等內(nèi)容上，還體現(xiàn)在發(fā)展中國家在協(xié)議擬定過程中發(fā)揮了更加積極主動(dòng)的作用，產(chǎn)生了更加明顯的影響。對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行內(nèi)部控制的特殊性在于需要強(qiáng)制性法律規(guī)范與商業(yè)銀行自治同時(shí)充分發(fā)揮作用，而對(duì)內(nèi)部控制與外部法律規(guī)制進(jìn)行有效區(qū)分，則是深入展開研究的基礎(chǔ)性前提。

建立有效的商業(yè)銀行內(nèi)部控制規(guī)則之關(guān)鍵在于理清市場(chǎng)自治與法律規(guī)制之間的關(guān)系。商業(yè)銀行不同于政府銀行，其依舊以盈利為第一核心目標(biāo)，而政府銀行往往擔(dān)任了民生金融扶持的“職能”④如中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行即是以服務(wù)三農(nóng)為目的，在保有銀行營利性的同時(shí)需要更廣意義上地接受政府的調(diào)控。。商業(yè)銀行在社會(huì)功能的發(fā)揮方面雖然也具有金融服務(wù)之義務(wù)，如在中國人民銀行安排下的小微企業(yè)放貸安排，但卻受到諸多法律規(guī)范的限制。對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行更加充分的外部法律控制，即是由商業(yè)銀行存在的特殊性所致，同一般性商品交易企業(yè)不同，商業(yè)銀行是通過一般等價(jià)物的交換與資本運(yùn)作來獲得利潤。一般性商品交易的對(duì)象是有限的，但是商業(yè)銀行的交易對(duì)象是不特定的社會(huì)多數(shù)。從整個(gè)社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境來考量，商業(yè)銀行一旦出現(xiàn)問題，將會(huì)帶來全面系統(tǒng)的負(fù)外部性影響，利潤留存難以對(duì)潛在的資本缺口進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)。巴塞爾協(xié)議的演進(jìn)進(jìn)程實(shí)際表明，對(duì)于銀行的防范與控制正在從合規(guī)監(jiān)管到風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)移，正在從傳統(tǒng)的監(jiān)管方式向流動(dòng)性監(jiān)管方式轉(zhuǎn)移?；趯?duì)銀行內(nèi)部控制的法律要求，針對(duì)商業(yè)銀行建立必要的風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度框架，是建立穩(wěn)健運(yùn)行的銀行發(fā)展業(yè)態(tài)的必由之路。

(二)銀行業(yè)治理與商業(yè)銀行個(gè)體自治

商業(yè)銀行在運(yùn)作過程中面臨著不同層面風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn):就外部人格的獨(dú)立性而言，它需要面對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)及其它風(fēng)險(xiǎn)的干擾;就內(nèi)部人員的組織性而言，它需要面臨資金運(yùn)行、人員安排以及制度設(shè)計(jì)等多方因素的影響。針對(duì)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等不同情況，給出具有差別而又切實(shí)可行的銀行治理方案確實(shí)十分迫切。銀行治理既需要公權(quán)力主體的參與，又需要銀行自治機(jī)構(gòu)本身職能的發(fā)揮，但二者由于治理責(zé)任與價(jià)值追求的差異，在治理過程中，所采用的治理方法與治理的側(cè)重點(diǎn)又有所差異。中國金融業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展異常迅猛，金融監(jiān)管必須回應(yīng)市場(chǎng)，形成風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)型的監(jiān)管格局［1］。在此需要區(qū)分兩個(gè)概念，即公權(quán)力參與下的被動(dòng)治理模式與包括商業(yè)銀行自我審查、自我管理等在內(nèi)的內(nèi)部治理活動(dòng)。在探討商業(yè)銀行內(nèi)部治理活動(dòng)之前，有必要理清不同主體間治理活動(dòng)的差異性所在。

首先，商業(yè)銀行的政府治理(以下簡稱“政府治理”)同商業(yè)銀行內(nèi)部自治(以下簡稱“內(nèi)部自治”)的最大區(qū)別在于二者治理的首要目標(biāo)不同。“政府治理”以宏觀經(jīng)濟(jì)的平衡、穩(wěn)定為首要價(jià)值追求，追求旨在謀劃包括商業(yè)銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)的全行業(yè)性發(fā)展，追求金融業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張，發(fā)揮銀行助推實(shí)體經(jīng)濟(jì)的根本價(jià)值，在必要的時(shí)候可以犧牲銀行個(gè)體的商業(yè)機(jī)會(huì)等。而“內(nèi)部自治”以追求經(jīng)濟(jì)效益為第一目標(biāo)，商業(yè)銀行作為一家營利性單位法人的存在，在經(jīng)營過程中，以追求利潤為決策做出的首要依據(jù)，以追求個(gè)體較大的市場(chǎng)份額為響應(yīng)決策的重要依據(jù)，為實(shí)體行業(yè)的發(fā)展提供資金支持只是自身經(jīng)營模式的附加價(jià)值之體現(xiàn)。

其次，二者的治理手段相異。“政府治理”以政策和法律為主要的治理方法，“內(nèi)部自治”以傳統(tǒng)的商業(yè)公司章程和內(nèi)部治理規(guī)則為主要手段，前者綜合運(yùn)用多種具有強(qiáng)制性的操作方法達(dá)到所要追求的目標(biāo)，后者運(yùn)用商業(yè)競爭策略調(diào)整手段達(dá)到預(yù)想計(jì)劃的結(jié)果。雖然存在現(xiàn)行有效的法律規(guī)范對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部控制活動(dòng)進(jìn)行法律層面的規(guī)制，但并不能否認(rèn)商業(yè)銀行自治在風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)中的主導(dǎo)作用，而通過強(qiáng)制性法律規(guī)范對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部控制進(jìn)行規(guī)制，則是在對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行利益權(quán)衡后的結(jié)果。

再次，二者開展調(diào)控的基礎(chǔ)信息不同。在商業(yè)銀行政府治理的過程中，政府具有一手的宏觀調(diào)控活動(dòng)的信息，依據(jù)銀保監(jiān)會(huì)一手的商業(yè)銀行運(yùn)行數(shù)據(jù)，政府治理能夠做出全方位的銀行放貸等政策調(diào)整，相較于商業(yè)銀行自治，前者的精準(zhǔn)度則顯得略微不足。商業(yè)銀行作為治理自身經(jīng)營狀況的一手信息控制者，自然能夠?qū)π畔⒌恼鎸?shí)性與有效性負(fù)責(zé)，這也是開展個(gè)體治理的基礎(chǔ)所在?；谥卫砟Ｊ絺鲗?dǎo)機(jī)制的差異，商業(yè)銀行自治往往能夠直擊問題癥結(jié)之所在，做出最快速有效的經(jīng)營調(diào)整。

最后，“政府治理”手段的運(yùn)用受到規(guī)范性法律文件等的限制，且具有“后位性”，在內(nèi)部自治能夠有效保證商業(yè)活動(dòng)有效開展、銀行風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制良好運(yùn)行的情況下，“政府治理”手段一般不發(fā)生效用。

總體而言，商業(yè)銀行內(nèi)部控制實(shí)際上需要依托于良好的政府外部治理環(huán)境，建立有效的商業(yè)銀行內(nèi)部控制法律制度，需要重點(diǎn)克服商業(yè)銀行傳統(tǒng)的不足與弊端，規(guī)范并發(fā)揮治理手段、治理結(jié)構(gòu)等方面的已有優(yōu)勢(shì)。

(三)巴塞爾協(xié)議下的中國參與

從“巴塞爾協(xié)議Ⅰ”到“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”，不同版本的演進(jìn)實(shí)際上體現(xiàn)了新興國家經(jīng)濟(jì)體在全球金融領(lǐng)域所處的位置已日益接近世界舞臺(tái)的中央。“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”的革新主要以發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在危機(jī)中暴露出來的問題為導(dǎo)向，卻對(duì)不同經(jīng)濟(jì)體金融業(yè)發(fā)展和金融風(fēng)險(xiǎn)暴露差異的關(guān)注不足，這是我國商業(yè)銀行在“走出去”過程中尤其應(yīng)當(dāng)重視的問題。作為推動(dòng)“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”正式實(shí)施的發(fā)展中國家成員，中國很早便進(jìn)入到了協(xié)議的實(shí)施階段，并取得了良好的效果。面對(duì)“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”規(guī)制資本制度對(duì)我國的長期潛在影響，我國監(jiān)管當(dāng)局也正在采取一系列應(yīng)對(duì)措施，如靈活調(diào)整實(shí)施的過渡期要求、鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)銀行發(fā)行創(chuàng)新資本工具等［2］。我國銀監(jiān)會(huì)適時(shí)頒布的《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》標(biāo)志著我國已正式將“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。隨后，一系列細(xì)化性的規(guī)范文件的發(fā)布表明①如2018年7月，《商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理辦法》正式實(shí)施，其在加強(qiáng)商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理，維護(hù)銀行體系安全穩(wěn)健運(yùn)行方面發(fā)揮著重要作用。，國家正在通過立法手段建立起與國際一流金融監(jiān)管水準(zhǔn)相一致的國內(nèi)制度與規(guī)范體系?！耙粠б宦贰背h提出以來，國家對(duì)外開放舉措實(shí)現(xiàn)了新一輪的升級(jí)，同時(shí)，這也對(duì)中國商業(yè)銀行的對(duì)外金融服務(wù)水平提出了更高層次的要求，建立更高標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部控制法律制度已經(jīng)成為我國商業(yè)銀行發(fā)展的重要任務(wù)。

目前，我國金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展正處在混業(yè)經(jīng)營的“過渡期”，中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的成立表明國家對(duì)于資本市場(chǎng)的治理難度與綜合性治理手段有了新的認(rèn)識(shí)，金融產(chǎn)業(yè)的綜合性、交叉性與復(fù)雜性將會(huì)成為日后的“新常態(tài)”。將風(fēng)險(xiǎn)管理滲透到銀行的經(jīng)營活動(dòng)中，幫助銀行在量化管理各類風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，完善內(nèi)部治理的機(jī)構(gòu)和組織流程，為推行全面風(fēng)險(xiǎn)管理打下基礎(chǔ)［3］。相應(yīng)地，開展銀行內(nèi)部控制法律制度的研究，能夠?yàn)橐幌盗械闹卫砘顒?dòng)提供必要的法律支撐，規(guī)范內(nèi)控機(jī)制，適時(shí)發(fā)揮相應(yīng)規(guī)范制度的保障、推動(dòng)、引領(lǐng)功能，促進(jìn)我國銀行業(yè)邁向更加優(yōu)質(zhì)的發(fā)展路線。在“一帶一路”倡議背景下，中國資本“走出去”不僅面臨著內(nèi)部控制法治標(biāo)準(zhǔn)提升的問題，也面臨著沿線國家商業(yè)銀行內(nèi)部控制水平差異所帶來的挑戰(zhàn)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，中資銀行境外分支機(jī)構(gòu)的發(fā)展可能會(huì)對(duì)對(duì)外直接投資的促進(jìn)效果具有異質(zhì)性［4］。我國雖然可以通過法律治理手段對(duì)自身商業(yè)銀行的海外分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效性規(guī)制，從而提升商業(yè)銀行內(nèi)部控制的整體水平，但海外分支銀行放貸活動(dòng)最直接的服務(wù)對(duì)象可能是金融監(jiān)管與內(nèi)部控制規(guī)則極不健全的國家，受空間限制，對(duì)商業(yè)銀行海外分支機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制更需要進(jìn)行全方位的考量。

二、內(nèi)部控制法治面臨的挑戰(zhàn)

商業(yè)銀行的內(nèi)部控制一般以操作風(fēng)險(xiǎn)控制為依托，然而，目前在已有規(guī)范性文件框架下的內(nèi)部控制目標(biāo)研究和風(fēng)險(xiǎn)要素研究仍舊不夠深入，同實(shí)際的立法需要相比，還存在一定差距。在內(nèi)部控制法律治理過程中，商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)類型意識(shí)不足、內(nèi)部信用風(fēng)險(xiǎn)管理缺失和組織機(jī)構(gòu)管理不到位已經(jīng)成為制約商業(yè)銀行“走出去”的重大阻礙。

(一)風(fēng)險(xiǎn)類型意識(shí)不足

在結(jié)合巴塞爾協(xié)議對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部控制法律制度進(jìn)行研究的過程中，首先應(yīng)考慮資本監(jiān)管對(duì)內(nèi)部控制的必要性。商業(yè)銀行進(jìn)行資本監(jiān)管和治理的根本目標(biāo)，還是落腳于對(duì)諸多類型金融風(fēng)險(xiǎn)的防范問題上。然而，現(xiàn)存的主要相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范的控制邏輯不夠嚴(yán)謹(jǐn)，不利于相應(yīng)規(guī)范的細(xì)化與完善。于銀行而言，對(duì)各種類型的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的法律控制，雖然能夠規(guī)范銀行業(yè)運(yùn)行樣態(tài)，但同時(shí)也可能由于“公權(quán)力入侵”，導(dǎo)致銀行自身內(nèi)部控制的消極被動(dòng)，從而可能造成銀行忽略對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、控制與化解?！鞍腿麪枀f(xié)議”與大多數(shù)監(jiān)管實(shí)踐一樣，將政府視為小儲(chǔ)蓄者的代表。但是，政府又不同于大多數(shù)債權(quán)人，如銀行，它幾乎沒有相機(jī)性的權(quán)力［5］。事實(shí)上，從“巴塞爾協(xié)議”Ⅰ到“巴塞爾協(xié)議”Ⅲ，都是圍繞資本充足率做出的監(jiān)管安排或改進(jìn)［6］。對(duì)于中國而言，雖然《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》改革的“最終版”不會(huì)對(duì)我國金融監(jiān)管架構(gòu)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，但其導(dǎo)向作用對(duì)于銀行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管水平的提升意義重大。愈加嚴(yán)格的監(jiān)管手段往往也意味著風(fēng)險(xiǎn)防范準(zhǔn)備資金的增長，開展對(duì)內(nèi)部控制法律制度的研究正是源于此種觀察。通過完善強(qiáng)制性的法律規(guī)范，促使商業(yè)銀行對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)開展積極的內(nèi)部控制，這對(duì)于商業(yè)銀行的商業(yè)競爭與經(jīng)營自由顯然是不友好的，因此，強(qiáng)制性的內(nèi)部控制法律制度應(yīng)當(dāng)是精簡有效的。

從系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)到相關(guān)性風(fēng)險(xiǎn)，從重要性風(fēng)險(xiǎn)到一般性風(fēng)險(xiǎn)，從信用風(fēng)險(xiǎn)到操作性風(fēng)險(xiǎn)，依據(jù)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的影響范圍、影響深度、影響領(lǐng)域等的不同，可以將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行不同類別的劃分。在實(shí)踐中，應(yīng)對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)狀況，往往只需要根據(jù)從定性與定量兩個(gè)維度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)類別進(jìn)行判斷，并據(jù)此采用不同的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控方法。也正是如此，雖然在相關(guān)法律規(guī)范的指引下，商業(yè)銀行能夠具有相對(duì)較為完善的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，但卻缺乏內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)指導(dǎo)策略，商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度往往只注重規(guī)范性文件的中觀制度建設(shè)，卻缺乏有效的微觀運(yùn)行優(yōu)化路線。商業(yè)銀行內(nèi)部控制需要強(qiáng)化類型化風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，這不僅需要依靠銀行自身力量建立較為完善的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)舉措，同時(shí)也是針對(duì)不同金融風(fēng)險(xiǎn)類型有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判斷和應(yīng)對(duì)的要求。

(二)內(nèi)部信用風(fēng)險(xiǎn)管理缺失

研究現(xiàn)代金融危機(jī)的發(fā)生離不開對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)等問題的討論，無論是次級(jí)信用貸款，還是過高過熱的多種資產(chǎn)泡沫，信用審核并沒有發(fā)揮出規(guī)范有效的約束效用。在實(shí)際的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制過程中，金融機(jī)構(gòu)往往通過多種方法加強(qiáng)對(duì)目標(biāo)用戶群的貸款控制，而輕視對(duì)內(nèi)部工作人員信用規(guī)范的審查與培訓(xùn)。在風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制中，信用風(fēng)險(xiǎn)管理的缺失所映射的內(nèi)部信用要求可以初步地劃分為兩個(gè)方面:第一個(gè)方面是商業(yè)銀行工作人員業(yè)務(wù)操作過程中的信用要求，其主要涉及的是單位與個(gè)人之間的關(guān)系，這要求商業(yè)銀行工作人員遵循一系列信用指標(biāo)準(zhǔn)則等，勤勉真實(shí)地履行維護(hù)銀行資產(chǎn)的義務(wù);第二個(gè)方面是商業(yè)銀行工作人員對(duì)所處單位外第三方的信用要求，包含國家對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行金融調(diào)控的方案與法律規(guī)范，以及行業(yè)協(xié)會(huì)主張的對(duì)客戶提供客觀真實(shí)的業(yè)務(wù)服務(wù)要求等。因此，對(duì)以上兩個(gè)方面的內(nèi)部信用風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)范補(bǔ)缺是健全商業(yè)銀行內(nèi)部控制法治的重要前提。

無疑，銀行業(yè)的法律規(guī)范實(shí)質(zhì)上一直在處于趨向完善的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，銀行業(yè)的內(nèi)部控制制度也正在有效地建立并發(fā)揮效用。但在銀行業(yè)務(wù)開展的過程中，似乎存在一對(duì)天然的矛盾關(guān)系，一方面，銀行通過業(yè)務(wù)攤派和指標(biāo)績效等方式完成業(yè)務(wù)增長的任務(wù)，另一方面，銀行又希望通過內(nèi)部約束與控制方法提高貸款的回收質(zhì)量，而在商業(yè)銀行工作人員追求較高的工作薪酬的情況下，只追求貸款額度數(shù)量的增長便顯得無可厚非。問題的關(guān)鍵在于，商業(yè)銀行在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，需要加強(qiáng)內(nèi)部信用管理，進(jìn)一步嚴(yán)格貸款放出的條件并加強(qiáng)銀行工作人員的規(guī)則遵循意識(shí)，保證銀行資產(chǎn)被有效率地貸出。

(三)組織結(jié)構(gòu)管理不到位

商業(yè)銀行依托于現(xiàn)代公司的治理結(jié)構(gòu)及較為完善的公司內(nèi)部控制手段，能夠基本全面地完成商業(yè)運(yùn)營的設(shè)計(jì)目標(biāo)，但在資本運(yùn)營過程中，諸多問題頻發(fā)的原因還是源于制度與操作間的斷層。銀行的內(nèi)部控制架構(gòu)是資本評(píng)估程序的核心內(nèi)容［7］。早在1998年9月份，巴塞爾委員會(huì)發(fā)布的《銀行業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)控制體系框架》便對(duì)內(nèi)部控制框架的目標(biāo)和角色、管理責(zé)任和控制文化等相關(guān)內(nèi)容做出了詳細(xì)的規(guī)定。但實(shí)際上，在此之后發(fā)生的一系列負(fù)面金融事件表明，內(nèi)部機(jī)構(gòu)的控制所取得的效果并未達(dá)致理想目標(biāo)。轉(zhuǎn)眼國內(nèi)，一方面我國同樣也缺乏相應(yīng)的內(nèi)部控制法律制度規(guī)范安排;另外，我國銀行產(chǎn)業(yè)微觀制度的成長、成熟確實(shí)尚需發(fā)展時(shí)間。

專業(yè)的內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性與專業(yè)性，從而實(shí)現(xiàn)控制活動(dòng)與職責(zé)的分離。在專業(yè)主體開展內(nèi)部控制活動(dòng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同類別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)揮糾察職能，以求銀行能夠穩(wěn)健發(fā)展，并具備應(yīng)對(duì)特定類別風(fēng)險(xiǎn)的能力。實(shí)際上，組織結(jié)構(gòu)管理的不到位主要體現(xiàn)在人員與職責(zé)安排不科學(xué)、糾察與監(jiān)督機(jī)制效率低和對(duì)內(nèi)部控制制度評(píng)價(jià)與糾正的不足等方面，歸結(jié)起來即是需要依靠專業(yè)的法律制度規(guī)范發(fā)揮專業(yè)內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的最大效用。商業(yè)銀行組織機(jī)構(gòu)的自治，不僅需要作為商業(yè)主體的銀行發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)與資金優(yōu)勢(shì)，而且應(yīng)當(dāng)依托于現(xiàn)有的巴塞爾文件關(guān)于內(nèi)部控制的框架，并分析我國的銀行法律規(guī)范及公司法律規(guī)范調(diào)整組織結(jié)構(gòu)管理性的不足，以此最大程度地在法律規(guī)定框架內(nèi)完成內(nèi)部管理的意思表達(dá)。同一金融機(jī)構(gòu)接受多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重復(fù)監(jiān)管，不僅導(dǎo)致監(jiān)管成本居高不下，同時(shí)還帶來了監(jiān)管機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)困難的問題［8］。外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行也會(huì)對(duì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)管理產(chǎn)生較大的影響，因此，對(duì)外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效改良、使部門間配合得當(dāng)也是進(jìn)行有效內(nèi)部控制的要求。

三、內(nèi)部控制的法治應(yīng)對(duì)

在“一帶一路”倡議背景下，推動(dòng)中國商業(yè)銀行“走出去”應(yīng)當(dāng)同時(shí)關(guān)注兩個(gè)關(guān)鍵性問題:第一，我國在加入“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”后，應(yīng)如何建立高標(biāo)準(zhǔn)的國內(nèi)商業(yè)銀行內(nèi)部監(jiān)管法治體系;第二，在“一帶一路”沿線發(fā)展中國家金融監(jiān)管水平參差不齊的情況下，應(yīng)如何關(guān)注發(fā)展中國家的利益。解決第一個(gè)問題，應(yīng)當(dāng)借助“巴塞爾協(xié)議”等國際規(guī)則優(yōu)勢(shì)對(duì)我國的內(nèi)部控制制度進(jìn)行對(duì)照性審查;解決第二個(gè)問題，應(yīng)當(dāng)在中國金融“走出去”的同時(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制水平的差異性進(jìn)行把握?！鞍腿麪枀f(xié)議Ⅲ”的嚴(yán)格監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)受到了國際社會(huì)的廣泛歡迎，但過于嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)給發(fā)展中國家?guī)聿焕囊绯鲂?yīng)［9］。而我國主動(dòng)適應(yīng)國際監(jiān)管改革的事實(shí)為“金融走出去”減輕了規(guī)則阻礙，進(jìn)一步推動(dòng)我國商業(yè)銀行海外分支機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制能力，是應(yīng)對(duì)“一帶一路”沿線發(fā)展中國家風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管水平普遍不高的前提。加強(qiáng)內(nèi)部控制法治應(yīng)對(duì)應(yīng)重點(diǎn)將風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)制度建設(shè)、人才建設(shè)和內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制建設(shè)作為落腳點(diǎn)。

(一)依據(jù)關(guān)鍵性指標(biāo)健全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)內(nèi)控計(jì)劃

將于2022年正式實(shí)施的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》(最終版)在監(jiān)管架構(gòu)上對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的計(jì)量方法進(jìn)行了更為徹底的改革。從最終版成果來看，其最終調(diào)整了模型法資本計(jì)量底線的要求，以確保不同國家、不同銀行和不同時(shí)點(diǎn)上計(jì)量結(jié)果的可比性［10］。從合規(guī)性監(jiān)管到風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管，巴塞爾協(xié)議的發(fā)展歷程表明主要國家經(jīng)濟(jì)體間對(duì)銀行資本的運(yùn)作實(shí)際上更加趨于嚴(yán)格。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測(cè)和控制是商業(yè)銀行開展工作的基本手段，而風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)機(jī)制則是開展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別初步的要求，這需要依靠基本的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)幫助完成對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)類型的判斷，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的作用情況來劃分風(fēng)險(xiǎn)類型，如對(duì)“一般風(fēng)險(xiǎn)”、“重大風(fēng)險(xiǎn)”、“整體風(fēng)險(xiǎn)”和“系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行有效的判斷。依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生范圍與發(fā)生深度，構(gòu)建起基本的指標(biāo)體系，如依照基本的風(fēng)險(xiǎn)即時(shí)預(yù)測(cè)模型得出對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，在風(fēng)險(xiǎn)事件達(dá)到特定指標(biāo)時(shí)，將該事件劃入到不同類別的風(fēng)險(xiǎn)之中。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類別的不同，制定不同的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控計(jì)劃。國家應(yīng)通過立法手段，或由銀保監(jiān)會(huì)牽頭制定類型化的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)規(guī)范指引，并由公權(quán)力部門對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的合法性進(jìn)行審查，要求銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)不得低于規(guī)范性文件的強(qiáng)制性規(guī)定。各商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的類型意識(shí)，細(xì)化銀行內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)計(jì)劃，結(jié)合銀行的業(yè)務(wù)類型與資金規(guī)模，對(duì)強(qiáng)制性指標(biāo)基礎(chǔ)上的內(nèi)部控制計(jì)劃進(jìn)行論證和分析，從微觀的具體操作入手，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)類型化意識(shí)，完善恢復(fù)與處置計(jì)劃①對(duì)于極端損失，銀行資產(chǎn)也無法彌補(bǔ)，銀行瀕臨破產(chǎn)，需要決定優(yōu)先出售哪些財(cái)產(chǎn)，通過自我救贖應(yīng)對(duì)極端風(fēng)險(xiǎn)。。

(二)依托內(nèi)部信用評(píng)價(jià)儲(chǔ)備內(nèi)控機(jī)構(gòu)專業(yè)人才

建立良好的內(nèi)部控制信用環(huán)境，完善相應(yīng)的信息溝通機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)的必要性與迫切性。多種銀行風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的根本原因是銀行資金貸出只重視規(guī)模水平而忽略了質(zhì)量水平，正如上文所提到的，這同銀行職員的個(gè)人薪酬追求的制度評(píng)價(jià)方式是一致的?，F(xiàn)代商業(yè)銀行的運(yùn)行依賴于全面的信用評(píng)價(jià)體系，這不僅需要銀行加強(qiáng)對(duì)客戶信息的信用調(diào)查，更需要建立完備的銀行內(nèi)部職員信用狀況評(píng)價(jià)系統(tǒng)，并通過規(guī)范性文件的設(shè)立，明確內(nèi)部評(píng)價(jià)體系建設(shè)的必要性，將其和對(duì)銀行的評(píng)價(jià)體系相掛鉤。

通常而言，商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)職員在開展相應(yīng)貸款業(yè)務(wù)時(shí)，均需要進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)審查，但實(shí)踐中卻缺乏對(duì)業(yè)務(wù)員長期放貸質(zhì)量的追蹤，相對(duì)于銀行職員在業(yè)務(wù)過程中進(jìn)行完善的信用調(diào)查，未履行充分信用調(diào)查義務(wù)的職員所貸出來的款項(xiàng)，一般都能夠被相應(yīng)的資金回收情況所反映。在某種程度上而言，客戶質(zhì)量其實(shí)代表了銀行職員在履行工作職責(zé)過程中的履職狀況。銀行可根據(jù)對(duì)內(nèi)部職員的考察，建立內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的人才儲(chǔ)備庫，進(jìn)一步開放人才晉升和培養(yǎng)通道，提升銀行業(yè)專門人才的價(jià)值發(fā)揮。實(shí)際上，內(nèi)部的信用評(píng)價(jià)機(jī)制具有較強(qiáng)的正外部性，其不僅有利于職員專業(yè)化建設(shè)，而且能夠有效提升放貸資產(chǎn)的回收安全性，促進(jìn)內(nèi)部控制文化在企業(yè)的有效傳播。另外，建立有效的內(nèi)部人才評(píng)價(jià)機(jī)制，需要依靠現(xiàn)有的綜合征信平臺(tái)，從而最大程度地減少銀行內(nèi)部不同部門間、不同職層間的信息不對(duì)稱差異。在“一帶一路”倡議下，內(nèi)控機(jī)構(gòu)的人才建設(shè)更應(yīng)回應(yīng)國際一流的金融法治理念，內(nèi)部信用評(píng)價(jià)可適當(dāng)同人才的國際化金融素質(zhì)和法律素質(zhì)相掛鉤，通過外部法律保障機(jī)制，為培育國際人才建設(shè)內(nèi)部評(píng)價(jià)體系貢獻(xiàn)正面影響力。另外不可忽視的是，正如法治政府建設(shè)不能只重考核，還應(yīng)重視法治考核之后相關(guān)機(jī)制如何改進(jìn)的問題［11］，依托內(nèi)部信用評(píng)價(jià)推動(dòng)人才建設(shè)同樣需要在諸多考核之后對(duì)內(nèi)部機(jī)制本身做出回應(yīng)。

(三)依靠商業(yè)銀行管理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制

建立合理有效的內(nèi)部評(píng)估程序，要求監(jiān)管者必須對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)管理方法和技術(shù)的合理性及先進(jìn)性有更深刻的認(rèn)識(shí)，對(duì)銀行內(nèi)部控制的有效性實(shí)行定期考察［12］。商業(yè)銀行關(guān)于內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制除了應(yīng)當(dāng)具備現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查、系統(tǒng)重要性項(xiàng)目審查與一般常規(guī)項(xiàng)目審查能力外，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注審計(jì)項(xiàng)目的順利推行與稽核機(jī)制的正常運(yùn)作，從而保證內(nèi)部控制法律制度能夠發(fā)揮實(shí)效性影響。

強(qiáng)化商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)需要建立和健全商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度。發(fā)揮審計(jì)部門的有效性的前提是保證相關(guān)部門具備獨(dú)立的審計(jì)地位，理清審計(jì)機(jī)構(gòu)的職能范圍與負(fù)責(zé)對(duì)象，應(yīng)當(dāng)明確審計(jì)部門直接向董事會(huì)負(fù)責(zé)，最大程度地保證審計(jì)工作能夠依法有效地進(jìn)行。為保障審計(jì)工作的客觀真實(shí)性，有必要對(duì)相關(guān)銀行業(yè)強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行定期或不定期的審查，如商業(yè)銀行審計(jì)工作人員數(shù)量首先應(yīng)達(dá)到中國人民銀行的硬性規(guī)定。除此之外，需要適時(shí)拓寬審計(jì)工作的開展范圍，推行多環(huán)節(jié)的審計(jì)工作，并尤其注重事前審計(jì)。對(duì)于事前審計(jì)，審計(jì)人員應(yīng)認(rèn)真檢查銀行內(nèi)部控制制度是否完善，若存在漏洞，應(yīng)及時(shí)提出相應(yīng)的改進(jìn)意見［13］。與審計(jì)工作相協(xié)調(diào)，開展稽核工作同樣在商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的過程中不可或缺，其在銀行業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮著充分的保障、揭露與糾錯(cuò)功能。出于銀行稽核工作特殊性的考量，開展有效的稽核工作尤其需要科學(xué)嚴(yán)格的工作程序。一方面銀行系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)保障相應(yīng)稽核資料獲取的真實(shí)性與通暢性，另一方面應(yīng)保障專業(yè)稽核部門遵循必要的稽核原則，保障工作的有效開展，將相關(guān)性風(fēng)險(xiǎn)盡可能地通過稽核手段導(dǎo)引向追錯(cuò)與糾錯(cuò)機(jī)制中。還需重視的是，應(yīng)當(dāng)通過法律治理手段加強(qiáng)跨國金融審計(jì)的能力，具體從外部法律規(guī)范如行政法規(guī)、條例和其它非規(guī)范性文件的完善入手，明確對(duì)內(nèi)部控制制度運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行重點(diǎn)領(lǐng)域的強(qiáng)化。

四、結(jié)論與展望

在“巴塞爾協(xié)議”的影響下，我國雖出臺(tái)了一系列的法律規(guī)范，以求加強(qiáng)和完善商業(yè)銀行的內(nèi)部控制機(jī)制，但從銀行的實(shí)際響應(yīng)情況和內(nèi)部控制機(jī)制的運(yùn)行情況來看，尚存在運(yùn)行實(shí)效性不足等現(xiàn)實(shí)問題。銀行的內(nèi)部信用機(jī)制沒能有效地建立和健全，企業(yè)內(nèi)部的信用風(fēng)險(xiǎn)文化沒有很好地成長、成熟，專業(yè)的內(nèi)部控制部門缺乏獨(dú)立性，并且人才儲(chǔ)備也顯得不夠。此外，銀行內(nèi)各部門的運(yùn)行不盡如人意、監(jiān)督職能部門不能充分發(fā)揮自己的揭露、糾正職能，這成為困擾銀行內(nèi)部控制法治的關(guān)鍵問題。因此，依照巴塞爾協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)與方法，有效加強(qiáng)關(guān)鍵性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督十分有必要。從商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的控制而言，需要落實(shí)執(zhí)法工作等，對(duì)商業(yè)銀行的指標(biāo)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)舉措進(jìn)行多種形式的審查，并加強(qiáng)銀行的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)和具體的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)意識(shí)。同時(shí)，銀行內(nèi)部亦需要完善并落實(shí)相應(yīng)的審計(jì)與糾察機(jī)制，落實(shí)法律安排，加強(qiáng)對(duì)報(bào)送資料的真實(shí)性、有效性的審查，落實(shí)領(lǐng)域內(nèi)法律規(guī)范的有效履行。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，全球經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，金融市場(chǎng)波動(dòng)不斷，尤其是以美國為肇始者的各大經(jīng)濟(jì)體之間的貿(mào)易摩擦，為全球銀行業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行帶來了不可忽視的挑戰(zhàn)?！鞍腿麪枀f(xié)議”作為相對(duì)成熟的銀行資本和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，將在全球金融市場(chǎng)持續(xù)發(fā)揮潛移默化式的影響。我國進(jìn)一步對(duì)外開放的策略是對(duì)后危機(jī)時(shí)代單邊風(fēng)險(xiǎn)傾銷的有利駁斥，“一帶一路”倡議是群策性風(fēng)險(xiǎn)吸收思維和共同發(fā)展思維影響下的方法論工程。以中國為代表的發(fā)展中國家，將在“巴塞爾協(xié)議”體系框架內(nèi)發(fā)揮更大的價(jià)值，而我國的商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度正在從“國際規(guī)則到國內(nèi)規(guī)則的轉(zhuǎn)化”走向“國內(nèi)價(jià)值到國際秩序的影響”。從全球?qū)用娑裕碌你y行內(nèi)部控制將會(huì)更加關(guān)注多種資本力量的融合式影響。從國內(nèi)治理層面而言，新的銀行內(nèi)部控制也將會(huì)更多地吸收和配合我國特色的公司治理及金融法治模式。