吳華軍，文 侃

自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新的法治路徑芻議

吳華軍，文 侃

（萍鄉(xiāng)學(xué)院 商學(xué)院，江西 萍鄉(xiāng) 337000）

創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)管理，是當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。這項(xiàng)管理創(chuàng)新工作必須堅(jiān)持憲法對(duì)于自然資源保護(hù)確立的基本規(guī)范，不斷探尋自然資源資產(chǎn)公有產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律路徑，不斷完善和健全自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新的法律保障和監(jiān)督機(jī)制，從而發(fā)揮法治在這項(xiàng)管理創(chuàng)新工作中的控制作用、引領(lǐng)作用、保障作用和監(jiān)督作用。

自然資源資產(chǎn)；管理創(chuàng)新；法治路徑

創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)管理，是當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。近年來(lái)隨著國(guó)家層面接連出臺(tái)《關(guān)于健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)方案》（2016）、《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2019）等相關(guān)改革方案和政策，這項(xiàng)改革創(chuàng)新工作的步伐在明顯加快。但在推進(jìn)我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)看到，依法管理是現(xiàn)代管理的顯著特征，自然資源資產(chǎn)管理的法治化也是許多發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在這里，法治既是其管理的重要支撐和保障，也是其合法性的內(nèi)在要求。因而如何運(yùn)用法治思維和法治方式，推進(jìn)和保障當(dāng)前我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理的創(chuàng)新，就是一個(gè)值得深入研究的重大課題，本文試就管理創(chuàng)新的法治路徑做一探討。

一、堅(jiān)守憲法規(guī)范：自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新的法治底線

習(xí)近平指出，依法治國(guó)，最重要的就是依憲治國(guó)。全面梳理我國(guó)現(xiàn)行憲法涉及自然資源方面的綱領(lǐng)性規(guī)范，不難發(fā)現(xiàn)憲法實(shí)際上為這一資產(chǎn)管理創(chuàng)新活動(dòng)構(gòu)建了一個(gè)較為完備的基本規(guī)范體系。就其內(nèi)容而言，主要包括以下幾個(gè)方面：一是堅(jiān)持自然資源公有產(chǎn)權(quán)；二是自然資源必須合理利用和公益征用；三是自然資源應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)和不受侵犯；四是自然資源的使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓交易。此處憲法雖然只明文規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”①，而未直接規(guī)定所有的自然資源的使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓交易，但既然土地這種最重要的自然資源以及作為其他自然資源的重要載體的使用權(quán)，都允許依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓，依據(jù)法律解釋規(guī)則，其他自然資源的使用權(quán)自然也應(yīng)當(dāng)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。由此筆者認(rèn)為，憲法事實(shí)上確立了將自然資源使用權(quán)從所有權(quán)分離出來(lái)、允許自然資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的規(guī)范。

我國(guó)現(xiàn)行憲法確立的上述四個(gè)方面的基本規(guī)范，不僅為自然資源資產(chǎn)管理奠定了正當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，即國(guó)家所有與集體所有的二元所有權(quán)結(jié)構(gòu)以及在這一公有產(chǎn)權(quán)前提下的所有權(quán)與使用權(quán)的分離，而且為自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新指明了正確的價(jià)值方向，即必須確?；诠怖嫘枰暮侠硎褂?，即使是國(guó)家的征收征用也應(yīng)如此。同時(shí)，還為自然資源資產(chǎn)管理中的相關(guān)主體設(shè)置了較為合理的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，例如國(guó)家負(fù)有保護(hù)自然資源不受侵犯和保障自然資源得到合理利用的憲法職責(zé)，任何組織或者個(gè)人都負(fù)有不得用任何手段侵占或者破壞自然資源的憲法義務(wù)，以及公民享有分享和利用國(guó)有自然資源利益的基本權(quán)利等?？梢哉f(shuō)我國(guó)現(xiàn)行憲法就自然資源資產(chǎn)管理確立的這些基本規(guī)范，完全符合自然資源屬于“人類共同財(cái)富”以及應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的基本理念。

基于憲法在我國(guó)位列國(guó)家根本大法的最高地位，這些基本規(guī)范無(wú)疑具有最高的法律效力和不可逾越的根本制度屬性，因而理應(yīng)成為開(kāi)展自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新必須恪守的法治底線。以自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬制度為例，憲法所確立的產(chǎn)權(quán)公有制度就必須始終堅(jiān)持，不容動(dòng)搖②。這一憲法產(chǎn)權(quán)安排長(zhǎng)期以來(lái)一直受到一些人的質(zhì)疑和否定，時(shí)至今日在當(dāng)前自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新的討論中，仍有人主張要實(shí)行自然資源產(chǎn)權(quán)私有化，以取消我國(guó)公有制的這“最后一塊領(lǐng)地”。但必須看到，我國(guó)憲法在自然資源領(lǐng)域?qū)嵭泄挟a(chǎn)權(quán)基本制度，有其歷史的必然性和現(xiàn)實(shí)的正當(dāng)性。它是我國(guó)建立和實(shí)行社會(huì)主義制度的“自然形成過(guò)程”的結(jié)果，更為重要的是，產(chǎn)權(quán)公有也契合自然資源資產(chǎn)的獨(dú)特屬性。

作為一種資產(chǎn)，自然資源資產(chǎn)與一般資產(chǎn)并不能完全混同，它不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更蘊(yùn)藏著不可替代的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，因而理應(yīng)得到一種全民化的、共有化的社會(huì)化建構(gòu)。惟其如此，才有可能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的最優(yōu)配置。習(xí)近平生態(tài)文明思想就具有鮮明的公共性向度[1]。這一點(diǎn)也得到了國(guó)外許多學(xué)者的認(rèn)可和贊同，他們認(rèn)為公有產(chǎn)權(quán)在保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用方面，實(shí)際上比私有產(chǎn)權(quán)更具有效率與有效性，尤其是在有效化解自然資源的商品化和市場(chǎng)化的各種內(nèi)在矛盾方面更具優(yōu)勢(shì)[2]。

二、探尋產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑：自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新的核心任務(wù)

產(chǎn)權(quán)制度是資產(chǎn)管理的一項(xiàng)重要的管理制度和管理工具。因此，自然資源的資產(chǎn)管理創(chuàng)新，首先需要解決的是改革和完善其產(chǎn)權(quán)制度的問(wèn)題。正是基于這一考慮，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要將“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”作為我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理制度改革的一個(gè)核心任務(wù)。

但必須要看到，當(dāng)前健全我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，真正要?jiǎng)?chuàng)新的絕不是產(chǎn)權(quán)歸屬即產(chǎn)權(quán)公有制度，而是其公有產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)制度。顯然，這是一個(gè)管理體制創(chuàng)新的問(wèn)題。而在這方面，當(dāng)前我國(guó)自然資源資產(chǎn)公有產(chǎn)權(quán)尤其是國(guó)有產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)制度的確存在諸多問(wèn)題。正如中共十八屆三中全會(huì)所指出的:“我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問(wèn)題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)”[3]。因此，從法律上探尋自然資源資產(chǎn)公有產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)公有產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)制度，以確保自然資源資產(chǎn)公有產(chǎn)權(quán)的所有人的歸位和自身權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新方面的法治建設(shè)的一項(xiàng)核心任務(wù)。

無(wú)論是制度建設(shè)還是理論探索，近年來(lái)我國(guó)法治建設(shè)在探尋自然資源資產(chǎn)公有產(chǎn)權(quán)特別是國(guó)有產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑上取得了諸多成果，擇其要者可概括為如下兩個(gè)方面：

一是以物權(quán)立法為龍頭，初步建立了自然資源資產(chǎn)國(guó)有產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的物權(quán)化制度。主要包括由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使所有權(quán)；將從所有權(quán)中分離出來(lái)的自然資源使用權(quán)，以用益物權(quán)形式授予私人可通過(guò)有償方式獲得對(duì)自然資源排他性的使用權(quán)利；實(shí)行自然資源物權(quán)統(tǒng)一登記的確權(quán)制度等。這一物權(quán)化的實(shí)現(xiàn)路徑，有助于克服自然資源國(guó)有產(chǎn)權(quán)“人人皆無(wú)”主體虛置的問(wèn)題。

二是提出了“自然資源所有者和管理者分開(kāi)”和“一件事由一個(gè)部門(mén)管理”的總體改革思路。這是繼自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離之后，在自然資源資產(chǎn)管理體制改革領(lǐng)域的又一重大創(chuàng)新。一些學(xué)者據(jù)此探討了組建“自然資源委員會(huì)”或自然資源資產(chǎn)管理領(lǐng)域的“國(guó)資委”等大部制改革的可能，一些地方也開(kāi)展了對(duì)自然資源資產(chǎn)推行“相對(duì)集中管理”的實(shí)踐探索[4]，以期解決長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理方面存在的政府部門(mén)多重身份與多頭管理的頑癥痼疾。

當(dāng)然，對(duì)于自然資源資產(chǎn)公有產(chǎn)權(quán)法治實(shí)現(xiàn)路徑的制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，現(xiàn)有成果還是初步的，還存在諸多缺憾，有待于進(jìn)一步完善和努力。例如，對(duì)于自然資源資產(chǎn)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的物權(quán)化實(shí)現(xiàn)路徑，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，這一路徑存在著導(dǎo)致自然資源遭受濫用的危險(xiǎn)，因?yàn)椤斑@種私法技術(shù)對(duì)公共財(cái)產(chǎn)利用法律保障機(jī)制中必要公法規(guī)制部分的越位與擠占，便利了國(guó)家所有權(quán)行使過(guò)程中部分主體利用物權(quán)制度形式，掩蓋其逃避憲法實(shí)施義務(wù)的行為”[5]。

又如，關(guān)于自然資源所有者和管理者分開(kāi)，這種新的兩權(quán)分離的改革思路，目前甚至在制度落實(shí)和具體操作的認(rèn)識(shí)和理解上尚不清晰和統(tǒng)一。從各大機(jī)構(gòu)提供的改革方案來(lái)看，有的將這個(gè)“所有者和管理者分開(kāi)”，理解為自然資源所有者與自然資源管理者的平面分開(kāi)；有的則認(rèn)為是上下分開(kāi)[6]。同時(shí)還要看到這種“不行使行政權(quán)”的國(guó)家所有權(quán)行使中介主體的兩權(quán)分離改革，也可能帶來(lái)一些副作用，如造成“公共財(cái)產(chǎn)公益性目的維持機(jī)制弱化”以及“阻礙公共財(cái)產(chǎn)利用憲法監(jiān)督機(jī)制的形成”等。

再如，在自然資源資產(chǎn)公有產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的法治路徑的理論探尋方面，目前似乎還缺乏對(duì)于作為權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大和地方各級(jí)人大的作用的探討。這是一個(gè)很大的缺憾，因?yàn)樵谧匀毁Y源資產(chǎn)公有產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，如果權(quán)力機(jī)關(guān)不參與，這會(huì)導(dǎo)致所有關(guān)于這一產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)制度和政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施，缺失民意和民主的法治基礎(chǔ)。對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，筆者認(rèn)為它絕不僅僅是行使立法權(quán)來(lái)制定相關(guān)的法律法規(guī)，還應(yīng)對(duì)自然資源資產(chǎn)公有產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的全過(guò)程，依據(jù)憲法和法律進(jìn)行考核與監(jiān)督。

三、積極推進(jìn)立法進(jìn)程：為自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新提供法治保障

通過(guò)實(shí)踐和理論的探索以及對(duì)域外經(jīng)驗(yàn)的借鑒，近年來(lái)我國(guó)在創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)管理方面推出了一系列新的舉措。除了前述的實(shí)現(xiàn)公有產(chǎn)權(quán)的管理體制方面，在管理機(jī)制方面還推行了一種引入公眾參與的“共同管理”（我國(guó)一些地方稱為“社區(qū)共管”）的管理模式；在管理手段方面則有編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核與責(zé)任終身追究制度等。然而在自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新實(shí)踐積極推進(jìn)的同時(shí)，相關(guān)的立法卻未能及時(shí)跟進(jìn)，導(dǎo)致這一資產(chǎn)管理創(chuàng)新的法治化保障程度還不高。

例如，雖然引入“共同管理”模式管理自然資源已有20多年，但迄今為止仍然不見(jiàn)我國(guó)的相關(guān)立法。由于缺乏法律依據(jù)，自然資源的“共同管理”的參與者畏首畏尾，政府不敢放權(quán)，社區(qū)也怕“越線”。立法的嚴(yán)重滯后，缺失相應(yīng)的法律保障，已經(jīng)成為阻礙我國(guó)自然資源“共同管理”走向成功的一個(gè)重要因素[7]。

又如，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和責(zé)任追究制度，目前雖然在少數(shù)地方進(jìn)行了立法規(guī)范，但在全國(guó)范圍內(nèi)的依據(jù)和規(guī)范，主要是中組部頒布并修訂實(shí)施的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)（試行辦法）》，2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)的《關(guān)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》，而并沒(méi)有上升到國(guó)家法律層面。

雖然我國(guó)頒布了自然資源方面的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)也有相當(dāng)部分的自然資源資產(chǎn)管理的保障性規(guī)范。由于大多形成于二十世紀(jì)八九十年代，這些法律法規(guī)在立法理念和制度設(shè)計(jì)上均不同程度的存在諸多不合時(shí)宜之處，有些規(guī)定明顯落后于當(dāng)前自然資源資產(chǎn)管理的創(chuàng)新實(shí)踐，如不及時(shí)加以修訂，不僅不能有效保障反而會(huì)成為對(duì)這一創(chuàng)新實(shí)踐的阻礙和掣肘。

在現(xiàn)有法律“供給不足”的同時(shí)，另一方面，當(dāng)前自然資源資產(chǎn)管理的創(chuàng)新本身又提出了新的法治保障需求。例如當(dāng)前已經(jīng)確定的一個(gè)改革方向，即實(shí)行國(guó)有自然資源資產(chǎn)的所有者與管理者分離，就至少提出了一個(gè)管理者如何管理國(guó)有自然資源所有者的新問(wèn)題，這必然需要構(gòu)建新的相應(yīng)的法律規(guī)范，將這一管理活動(dòng)納入法治的軌道?？傊?，筆者認(rèn)為當(dāng)前迫切需要通過(guò)吸納和整合已有的成熟經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)和平衡改革創(chuàng)新的各種需求，通過(guò)國(guó)家立法，制定一部統(tǒng)一的《自然資源資產(chǎn)管理法》，以提高我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理的法治化水平，并依此來(lái)保障這一資產(chǎn)管理創(chuàng)新依法進(jìn)行。

四、完善司法審查制度：為自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新提供法治監(jiān)督

為確保自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新活動(dòng)不偏離法治的軌道，還需要引入和構(gòu)建各種法律監(jiān)督機(jī)制。這里著重談?wù)勊痉ūO(jiān)督的問(wèn)題，因?yàn)樵诒Ｕ献匀毁Y源資產(chǎn)管理創(chuàng)新活動(dòng)方面，司法這一法治路徑以往似乎未能引起足夠的重視。但必須知道，接受司法的最終審查是一項(xiàng)重要的法治原則。

毋庸諱言，不要說(shuō)創(chuàng)新，即使在日常的自然資源資產(chǎn)管理中，包括政府及其職能部門(mén)在內(nèi)的管理者，觸碰和背離憲法和法律的行為時(shí)有發(fā)生。一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前普遍存在的地方政府代表國(guó)務(wù)院“代位行使”自然資源國(guó)家所有權(quán)的合法性就值得商榷，因?yàn)楝F(xiàn)有法律并沒(méi)有賦予地方政府行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的主體資格，國(guó)務(wù)院也沒(méi)有對(duì)此有明確的行政授權(quán)[8]。因此，應(yīng)當(dāng)有必要發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的能動(dòng)性，通過(guò)審查自然資源資產(chǎn)管理者的管理創(chuàng)新行為的合法性，來(lái)防范和制止各種打著“管理創(chuàng)新”旗號(hào)的違法行為的發(fā)生。

在自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新中，引入司法審查機(jī)制的另一個(gè)必要性則在于，它將有助于配合和保障共同管理這一自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新模式的推行，為公眾參與自然資源資產(chǎn)管理提供一個(gè)新的通道和保障。實(shí)行共同管理，加強(qiáng)公眾參與，擴(kuò)大政府管理的民主化，是當(dāng)前國(guó)際上自然資源資產(chǎn)管理的一個(gè)重要趨勢(shì)。而在自然資源資產(chǎn)的共同管理過(guò)程中，公眾尤其是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民不應(yīng)僅僅享有知情權(quán)、決策權(quán)和管理權(quán)，當(dāng)他或她的人身或財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益受到政府管理機(jī)關(guān)的不法侵害時(shí)，他或她還應(yīng)有權(quán)通過(guò)申請(qǐng)啟動(dòng)行政訴訟來(lái)加以救濟(jì)。有學(xué)者甚至認(rèn)為即便不是以保護(hù)自己人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)為目的，而是以保護(hù)環(huán)境公共利益為目的，公民也應(yīng)享有一種“環(huán)境保護(hù)檢舉權(quán)”，且這種“環(huán)境保護(hù)檢舉權(quán)”也同樣應(yīng)得到司法救濟(jì)。因?yàn)榇藭r(shí)訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)可以理解是環(huán)境法上的檢舉權(quán)，而不是以環(huán)境公共利益為內(nèi)容的環(huán)境權(quán)，即可只針對(duì)檢舉處理行為發(fā)動(dòng)訴訟[9]。

當(dāng)前我國(guó)涉及自然資源資產(chǎn)管理的司法審查監(jiān)督制度尚不健全，而且還極為混亂。通過(guò)修改《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》以及出臺(tái)的相關(guān)司法解釋，所建立的環(huán)境民事公益訴訟制度，就被認(rèn)為是表面上模仿民事訴訟程序，但內(nèi)核卻是一種需要依托行政資源全程指導(dǎo)和參與的“行政執(zhí)法程序”[10]。實(shí)踐中，由于政府部門(mén)身兼國(guó)有自然資源所有者和管理者雙重身份，在這一領(lǐng)域，甚至還出現(xiàn)了政府部門(mén)起訴企業(yè)侵害自然資源國(guó)有權(quán)益的所謂“官告民”的怪象。2007年12月，貴陽(yáng)市“兩湖一庫(kù)管理局向清鎮(zhèn)市人民法院起訴貴州天峰化工有限責(zé)任公司，請(qǐng)求判令被告立即停止對(duì)貴陽(yáng)市紅楓湖及其上游河流羊昌河的環(huán)境的侵害，并排除妨礙、清除危險(xiǎn)。

筆者贊同當(dāng)前有必要通過(guò)借鑒國(guó)外環(huán)境法的“公民訴訟”制度，建立我國(guó)的環(huán)境公益行政訴訟制度的主張。雖然這一制度對(duì)原告資格和訴權(quán)的行使有一定的限制，導(dǎo)致并非任何公民和組織都可起訴，但它至少可以在一定程度上“彌補(bǔ)現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟在結(jié)構(gòu)上的缺陷，為公眾參與環(huán)境行政過(guò)程提供司法保障，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督”。另外，還要看到，作為一種司法審查和監(jiān)督制度，行政訴訟“不僅意味著司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，也意味著屬于中央權(quán)力的司法權(quán)對(duì)地方權(quán)力的監(jiān)督和控制”[11]。它通過(guò)審查地方政府行為和立法的合法性，可限制地方政府的自利行為，維護(hù)中央的權(quán)威和保障國(guó)家法制的統(tǒng)一。因而完善我國(guó)的環(huán)境公益行政訴訟制度，也有助于加強(qiáng)對(duì)全國(guó)各地自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新行為的司法監(jiān)督。

五、余論：創(chuàng)新與法治的關(guān)系

以上分別從憲法的底線設(shè)置、創(chuàng)新的核心任務(wù)、強(qiáng)化立法保障以及完善司法監(jiān)督等方面，探討了當(dāng)前我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新的法治路徑。這一探討旨在揭示法治之于自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯與不可或缺，以便處理好創(chuàng)新與法治的關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，法治被視為是一種保守的力量，因而與創(chuàng)新活動(dòng)的確存在一種內(nèi)在的緊張，但這并不妨礙二者可通過(guò)彼此呼應(yīng)、相互協(xié)調(diào)，形成一個(gè)相輔相成的良性互動(dòng)關(guān)系。自然資源資產(chǎn)管理的創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)管理制度的改革和完善，如同所有的改革都應(yīng)有底線一樣，自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新至少也要有自己的邊界。這個(gè)邊界在法治的視野中，就是要獲得合法性。當(dāng)前，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，“立法先行”已被確立為全面深化改革的一條重要進(jìn)路，可以預(yù)見(jiàn)，法治在我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新中的地位和作用將會(huì)愈來(lái)愈重要。因而，今后如何進(jìn)一步深化和拓展自然資源資產(chǎn)管理創(chuàng)新的法治路徑，以便更好地發(fā)揮法治在這項(xiàng)管理創(chuàng)新工作中的控制作用、引領(lǐng)作用、保障作用和監(jiān)督作用，將是一個(gè)值得期待的工作。

①見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第10條第4款。

②當(dāng)然，作為法律例外和補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)和尊重基于歷史和習(xí)俗形成的自然資源的共有產(chǎn)權(quán)以及適當(dāng)?shù)膫€(gè)人產(chǎn)權(quán)。

[1] 康達(dá)華. 習(xí)近平生態(tài)文明思想的公共性向度分析[J]. 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展, 2020（1）: 1~8.

[2] 蔡華杰. 自然資源:公有抑或私有？——國(guó)外關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的爭(zhēng)鳴和啟示[J]. 政治學(xué)研究, 2016（1）: 39~46.

[3] 中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議文件匯編[G]. 北京: 人民出版社, 2013．

[4] 唐小平, 梅碧球.“西洞庭湖模式”對(duì)創(chuàng)新自然資源管理制度的啟示[J]. 林業(yè)資源管理, 2016（5）: 1~5.

[5] 張力. 國(guó)家所有權(quán)遁入私法:路徑與實(shí)質(zhì)[J]. 法學(xué)研究, 2016（4）: 3~21.

[6] 王峰, 王澍. 所有者與管理者其實(shí)可以上下分開(kāi)——自然資源資產(chǎn)管理體制改革新設(shè)想[J]. 國(guó)土資源情報(bào), 2017（2）: 15~21.

[7] 馬林娜. 共同管理在我國(guó)自然資源管理領(lǐng)域的應(yīng)用淺析[J]. 中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì), 2014（1）: 67~71.

[8] 杜群, 康京濤. 自然資源國(guó)家所有權(quán)行使主體改革的設(shè)想——設(shè)立自然資源“國(guó)資委”的初步思考[J]. 江西社會(huì)科學(xué), 2016（6）: 158~164.

[9] 沈躍東. 環(huán)境保護(hù)檢舉權(quán)及其司法保障[J]. 法學(xué)評(píng)論, 2015（3）: 133~152.

[10] 王明遠(yuǎn). 論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向: 基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析[J]. 中國(guó)法學(xué), 2016（1）: 49~68.

[11] 王理萬(wàn). 行政訴訟與中央地方關(guān)系法治化[J]. 法制與社會(huì)發(fā)展, 2015（1）: 32~42.

On the Innovation of the Legal Path of Natural Resources Assets Management

WU Hua-jun, WEN Kan

(School of Business, Pingxiang University, Pingxiang Jiangxi 337000, China)

Innovation of natural resource asset management is an important and urgent task in the construction of ecological civilization in China, which must adhere to the basic norms established by the constitution for the protection of natural resources, explore constantly the legal path to realize the public property rights of natural resources assets, and improve and perfect the legal guarantee and supervision mechanism for the management innovation of natural resources assets, so as to play the control, leading, guarantee and supervision functions of the rule of law.

natural resource assets; management innovation; legal path

F205

A

2095-9249（2020）05-0032-04

2020-10-09

吳華軍（1977—），男，江西萍鄉(xiāng)人，講師，碩士，研究方向：資產(chǎn)管理。

〔責(zé)任編校：王中蘭〕