王騰茜

(中共青海省委黨校，青海 西寧 810001)

一、引言

國(guó)家公園體制改革作為黨的十九大報(bào)告中自然保護(hù)地體系建設(shè)的重要內(nèi)容和生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，對(duì)自然生態(tài)資本保育以及綠色和諧中國(guó)建設(shè)具有重要意義。經(jīng)過(guò)數(shù)年探索，國(guó)家公園體制改革已從理論研究階段轉(zhuǎn)入實(shí)踐建設(shè)階段，并取得了較好的試點(diǎn)成果。[1]2017年祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)正式啟動(dòng)。試點(diǎn)以來(lái)，青海片區(qū)祁連山國(guó)家公園建設(shè)工作取得了較大進(jìn)步，生態(tài)綜合治理工程基本完成、自然資源資產(chǎn)基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一確認(rèn)登記、綜合執(zhí)法工作能力和水平顯著增強(qiáng)、管護(hù)能力大大提升。2020年1月10日，青海省林業(yè)和草原工作暨祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)推進(jìn)會(huì)召開。會(huì)議要求，2020年將基本完成祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)任務(wù)，正式設(shè)立祁連山國(guó)家公園。這意味著以祁連山國(guó)家公園為代表的跨區(qū)域型國(guó)家公園體制試點(diǎn)改革工作進(jìn)入新的歷史時(shí)期，對(duì)于協(xié)調(diào)區(qū)域間、省際間自然資源配置，化解跨區(qū)域間生態(tài)治理的沖突矛盾，實(shí)現(xiàn)自然資源利益共享；對(duì)控制性開發(fā)背景下，區(qū)域間自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和諧發(fā)展與法治建設(shè)具有重要意義。

法治建設(shè)是國(guó)家公園體制試點(diǎn)的核心內(nèi)容，創(chuàng)新和完善青海片區(qū)試點(diǎn)的法治化路徑是祁連山國(guó)家公園建設(shè)的重要內(nèi)容。目前關(guān)于國(guó)家公園法治建設(shè)模式選擇的討論層出不窮，基于我國(guó)立法現(xiàn)狀和國(guó)家公園法治發(fā)展?fàn)顩r，“一園一法”模式得到了學(xué)界和實(shí)務(wù)界的青睞。 “一園一法”模式，是指針對(duì)區(qū)域環(huán)境發(fā)展的特殊性與差異性，在不同國(guó)家公園中制定并適用不同的法律法規(guī)，以此達(dá)到管理的精準(zhǔn)性。“一園一法”模式對(duì)我國(guó)自然保護(hù)地實(shí)施差異性管理提供了保障，也是國(guó)家公園管理體制創(chuàng)新以及依法治園的必然之路。但是，簡(jiǎn)單的拿來(lái)主義以及“一園一法”模式自身的限制性因素，使現(xiàn)有模式下的國(guó)家公園法治建設(shè)工作出現(xiàn)了異化，偏離了“一園一法”模式的初衷，也直接導(dǎo)致在祁連山國(guó)家公園青海片區(qū)試點(diǎn)的法治建設(shè)中存在法律法規(guī)沖突與缺位，自然資源產(chǎn)權(quán)制度不完善、多重屬性產(chǎn)權(quán)共存、權(quán)利邊界不夠清晰、權(quán)責(zé)不明以及管理體制縱橫交錯(cuò)、多頭管理等問(wèn)題。從發(fā)展的眼光來(lái)看，“一園一法”模式必然要從分散化、無(wú)差別化的簡(jiǎn)單地方立法的形式意義模式走向精準(zhǔn)化、差異化、本土化的地方立法的實(shí)質(zhì)意義模式。因此，需要以“一園一法”模式實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)向?yàn)榛A(chǔ)，突破“一園一法”模式的限制性障礙，實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的差異性精準(zhǔn)治理與法治體系建設(shè)，對(duì)祁連山國(guó)家公園以及全國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

二、“一園一法”模式下青海片區(qū)試點(diǎn)法律問(wèn)題檢視

2017年出臺(tái)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》和2019年出臺(tái)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》都明確提出國(guó)家公園立法，2019年國(guó)家林草局將國(guó)家公園立法作為重點(diǎn)工作來(lái)推進(jìn)。在此背景下，各園區(qū)都加快了立法進(jìn)程，按照“一園一法”模式紛紛出臺(tái)各地區(qū)的國(guó)家公園管理?xiàng)l例。祁連山國(guó)家公園也不例外，在三江源國(guó)家公園頒布《三江源國(guó)家公園條例》后，青海片區(qū)祁連山國(guó)家公園對(duì)標(biāo)三江源做法，著手制訂了《祁連山國(guó)家公園管理?xiàng)l例》。頒布條例成為各地區(qū)國(guó)家公園體制試點(diǎn)改革的“必答題”，國(guó)家公園立法工作走上了形式意義上的快車道。[2]而這種形式意義上的法律供給并無(wú)效率，分散化的“快”缺乏中央體系化統(tǒng)籌，導(dǎo)致各園區(qū)管理?xiàng)l例內(nèi)容大同小異，背離了“一園一法”的差異化本質(zhì)，法律法規(guī)沖突與缺位二重并存、管理部門的“九龍治水”問(wèn)題仍普遍存在。形式意義上的“一園一法”模式下，法律法規(guī)沖突加之跨區(qū)域性的地域特征，導(dǎo)致祁連山國(guó)家公園法律法規(guī)供給異常缺位、自然資源權(quán)屬制度改革緩慢、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)主體存在沖突或缺失，在現(xiàn)有的法律體系下推進(jìn)工作步履艱難。

(一)青海片區(qū)法律法規(guī)缺乏科學(xué)供給

青海片區(qū)積極順應(yīng)國(guó)家公園體制建設(shè)中的“一園一法”模式，將園區(qū)立法工作作為改革的中心任務(wù)，加強(qiáng)本區(qū)域內(nèi)法律法規(guī)及管理文件的立改廢，采取多種方式，通過(guò)審批授權(quán)探索有效法律法規(guī)清單制度等措施取得了一定成效。然而，青海片區(qū)現(xiàn)有的“一園一法”模式仍屬于形式意義上的立法，立法目的更傾向于以完成中央下達(dá)的立法任務(wù)，實(shí)質(zhì)性法治化建設(shè)進(jìn)程緩慢，立法內(nèi)容更多流于形式、立法深度不夠，系統(tǒng)性法律法規(guī)供給仍存在不足。在法律法規(guī)供給方面，青海片區(qū)試點(diǎn)相較于甘肅片區(qū)起步較晚，除了零星出臺(tái)《祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理工作方案》等一些政策外，法律法規(guī)數(shù)量遠(yuǎn)達(dá)不到甘肅省自然保護(hù)區(qū)平均供給量，法治體系建設(shè)基本面尚未形成。雖然2019年青海片區(qū)積極參與《祁連山國(guó)家公園管理?xiàng)l例》起草工作，出臺(tái)祁園青管辦[2019]1號(hào)文件①推進(jìn)草案實(shí)施。但是，一方面，此條例遲遲未出臺(tái)，試點(diǎn)地區(qū)管理、區(qū)域內(nèi)違法違規(guī)問(wèn)題處理等仍然缺失法律法規(guī)依據(jù)；另一方面草案內(nèi)容更多是浮于表面的原則性規(guī)定,相較于同屬于中央直管的東北虎豹國(guó)家公園以國(guó)家公園管理?xiàng)l例為中心，協(xié)同國(guó)有自然資源資產(chǎn)、有償使用以及特許經(jīng)營(yíng)等九項(xiàng)管理?xiàng)l例立法的模式，青海片區(qū)單一推動(dòng)《祁連山國(guó)家公園管理?xiàng)l例》起草工作，缺乏具有區(qū)域特征的專項(xiàng)性、針對(duì)性、協(xié)同性體系化立法，嚴(yán)重限制了試點(diǎn)改革推進(jìn)的深度。

(二)青海片區(qū)自然資源權(quán)屬交叉重疊，配套政策改革緩慢

差異化管理是“一園一法”模式最重要的特征，也是“一園一法”模式在國(guó)家公園改革中的最終目標(biāo)和任務(wù)。青海片區(qū)范圍囊括了全省13.2%的建設(shè)用地、13.3%的耕地和43.9%草原，而現(xiàn)有制度缺乏根據(jù)功能和分區(qū)的不同要求，科學(xué)合理規(guī)范自然資源權(quán)屬，創(chuàng)新性構(gòu)建特許經(jīng)營(yíng)等配套制度，未實(shí)現(xiàn)“一園一法”模式差異化管理要求。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)體制創(chuàng)新并未改變?cè)圏c(diǎn)區(qū)域內(nèi)自然資源多部門、多主體管理的問(wèn)題，由農(nóng)牧、林業(yè)等部門共同管轄，造成自然資源資產(chǎn)整體性被忽視、產(chǎn)權(quán)權(quán)利邊界不夠清晰、權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題。[3]同時(shí)，作為基礎(chǔ)性權(quán)屬的自然資源所有權(quán)不明確，滯緩了特許經(jīng)營(yíng)等創(chuàng)新性配套制度的發(fā)展速度。在構(gòu)建特許經(jīng)營(yíng)等創(chuàng)新性配套制度上，青海省另一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)地區(qū)三江源國(guó)家公園起步較早，其在改革中提出在穩(wěn)定原有的承包制基礎(chǔ)上，探索草原承包經(jīng)營(yíng)漸進(jìn)性轉(zhuǎn)化為特許經(jīng)營(yíng)，明確經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。②相比較下，祁連山國(guó)家公園在《祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》出臺(tái)前并沒(méi)有提出特許經(jīng)營(yíng)的概念。由于缺少國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)法律法規(guī)的規(guī)制，現(xiàn)實(shí)存在壟斷、特許經(jīng)營(yíng)程序公正等潛在問(wèn)題，進(jìn)而引發(fā)國(guó)家公園自然資源的國(guó)家所有權(quán)虛化抑或主導(dǎo)性喪失。

(三)青海片區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)主體沖突或缺位

“一園一法”模式在青海片區(qū)中最突出特點(diǎn)是對(duì)管理體制的創(chuàng)新性探索，由于祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)的跨區(qū)域性，其管理體系更加復(fù)雜。形式意義上的“一園一法”模式協(xié)調(diào)不足加之內(nèi)容設(shè)計(jì)上沒(méi)有很好解決中央與地方、區(qū)域之間、部門之間具體的人、事、財(cái)三權(quán)沖突以及性質(zhì)、地位等管理問(wèn)題，管理體制創(chuàng)新仍未突破原有框架，環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)主體沖突或缺位，“九龍治水”式管理問(wèn)題依然明顯。比如，2019年《祁連山國(guó)家公園條例》草案籠統(tǒng)的規(guī)定了相關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)，但是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限表述不清、執(zhí)法授權(quán)不明確、形成職責(zé)配置真空，引發(fā)推脫風(fēng)險(xiǎn)、加大執(zhí)法難度。另外，青海片區(qū)管理體制改革忽視了多元主體參與生態(tài)環(huán)境治理。青海片區(qū)自古以來(lái)就是少數(shù)民族聚居地，牧民、家畜和野生動(dòng)物長(zhǎng)期同生共存，各民族利用自然優(yōu)勢(shì)，形成以牧業(yè)為生的生產(chǎn)生活習(xí)慣以及草原獨(dú)特完整的生態(tài)系統(tǒng)。依據(jù)《指導(dǎo)意見》的實(shí)施方案，③納入青海省整合優(yōu)化范圍的共計(jì)11種類型，130處自然保護(hù)地，保護(hù)地內(nèi)現(xiàn)有常住居民13.63萬(wàn)戶，人口51.87萬(wàn)人。傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式與國(guó)家公園體制試點(diǎn)中生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在一定沖突，居民對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)欠缺主動(dòng)參與意識(shí)。如，在祁連縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)鼐用穸鄶?shù)認(rèn)為狼、雪豹、棕熊等野生動(dòng)物嚴(yán)重威脅人身和財(cái)產(chǎn)安全，需要加以控制等。[4]

三、“一園一法”模式下青海片區(qū)試點(diǎn)法律問(wèn)題成因

迫于國(guó)家公園體制改革中要求地方立法的現(xiàn)實(shí)壓力，過(guò)度追求效率以及對(duì)國(guó)外和先例經(jīng)驗(yàn)的依賴，導(dǎo)致青海片區(qū)“一園一法”模式異化，立法資源分配不均衡、立法水平偏低，忽視了國(guó)家公園差異化管理。同時(shí)，“一園一法”模式存在聯(lián)系與協(xié)調(diào)、契合性不足的先天缺陷，特別是在面對(duì)祁連山國(guó)家公園這種跨區(qū)域性、綜合性試點(diǎn)改革地區(qū)立法時(shí)尤其明顯，帶來(lái)地方國(guó)家公園立法的現(xiàn)實(shí)難題。

(一)“一園一法”異化，法治建設(shè)矛盾突出

“一園一法”模式源于美國(guó)的國(guó)家公園法律制度體系和管理體制，是較為先進(jìn)的現(xiàn)代化立法范式。我國(guó)關(guān)于國(guó)家公園保護(hù)與治理的立法模式正處于探索階段，自下而上的改革實(shí)踐以及立法的漸進(jìn)性決定了“一園一法”模式是我國(guó)國(guó)家公園體制改革和法治建設(shè)的必經(jīng)之路。[5]青海片區(qū)試點(diǎn)法律法規(guī)發(fā)展滯后、矛盾突出并不是個(gè)例，而是包括三江源、東北虎豹、大熊貓?jiān)趦?nèi)全國(guó)所有國(guó)家公園普遍存在的問(wèn)題。究其原因：一是過(guò)度依賴國(guó)外“一園一法”模式，簡(jiǎn)單的拿來(lái)主義導(dǎo)致國(guó)家層面基本法立法缺失，國(guó)家公園制度層級(jí)不高，“宏中微”觀法律體系尚未形成。因此，實(shí)踐中相關(guān)立法沖突明顯,地方立法存在瓶頸障礙。比如，行政主導(dǎo)的立法模式下，各自然資源管理部門依據(jù)自身的管理職能以及利益競(jìng)爭(zhēng)考量自然資源立法, 導(dǎo)致各資源立法目的不一致，甚至存在沖突，無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園保護(hù)目標(biāo)。二是過(guò)多依賴國(guó)內(nèi)先例，偏離了“一園一法”模式差異化管理初衷。青海片區(qū)為了發(fā)展國(guó)家公園，效仿其他地區(qū)強(qiáng)化立法先行，積極參與草擬《祁連山國(guó)家公園管理?xiàng)l例》，但通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，其基本在三江源、神農(nóng)架以及武夷山等國(guó)家公園管理?xiàng)l例上進(jìn)行部分修改，比如《三江源園區(qū)管理?xiàng)l例》與草案的第十六條(生態(tài)管護(hù))、第四十八條(禁止清單)等內(nèi)容完全一致，草案第四十六條(生態(tài)環(huán)境訴訟)、第四十七條(檢察機(jī)關(guān)公益訴訟)幾乎照搬訴訟法相關(guān)規(guī)定，立法內(nèi)容簡(jiǎn)單重復(fù)，未針對(duì)自身特點(diǎn)和具體問(wèn)題進(jìn)行深入的規(guī)定，可以預(yù)測(cè)其未來(lái)實(shí)施效果也會(huì)大打折扣。

(二)“一園一法”聯(lián)系與協(xié)調(diào)障礙，自然資源產(chǎn)權(quán)制度供給不足

國(guó)家公園自然資源產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題是國(guó)家公園制度建設(shè)中無(wú)法回避的問(wèn)題。目前，民法對(duì)國(guó)家公園自然資源產(chǎn)權(quán)問(wèn)題規(guī)定較為粗略，實(shí)踐中又忽視國(guó)家公園自然資源產(chǎn)權(quán)界定，無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園自然資源產(chǎn)權(quán)的科學(xué)使用和有效調(diào)控。青海片區(qū)亦未擺脫制度改革中缺乏自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的現(xiàn)狀，并沒(méi)有針對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的主要任務(wù)、規(guī)則體系與保障措施進(jìn)行具體化法規(guī)設(shè)計(jì)，也未結(jié)合地區(qū)特色與自然資源的特殊性在用益物權(quán)制度上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。2019年園區(qū)條例草案第五十四條規(guī)定了自然資源資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)，但其所有權(quán)和承包權(quán)二元思維規(guī)定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于中央“三權(quán)分置”改革的精神，缺乏立法的前瞻性；第五十七條規(guī)制特許經(jīng)營(yíng)行為，但特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)、范圍與類型、授權(quán)與責(zé)權(quán)關(guān)系以及準(zhǔn)入退出機(jī)制規(guī)定缺乏。[6]同時(shí)，“一園一法”模式的自身缺陷，導(dǎo)致立法聯(lián)系性與協(xié)調(diào)性被割裂。自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)所涉及的事項(xiàng)較大部分超越了地方的立法權(quán)限，青海片區(qū)在相關(guān)制度設(shè)計(jì)上存在“邯鄲學(xué)步”抑或擱置沖突，遇事僅僅通過(guò)原則性規(guī)定加以限制，無(wú)法解決根本問(wèn)題。但是，地方如果突破限制，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新，又存在越權(quán)之嫌。[7]如何科學(xué)走過(guò)“一園一法”的漸進(jìn)性階段，補(bǔ)足“一園一法”模式缺陷，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園建設(shè)與管理合法性的同時(shí)，強(qiáng)化國(guó)家層面的協(xié)調(diào)與控制，完善自然資源以及與之相關(guān)的市場(chǎng)化機(jī)制等意義重大。

(三)“一園一法”契合性障礙，多元主體治理發(fā)展受限

“一園一法”模式下立法與跨區(qū)域性管理實(shí)踐契合度不足，甚至阻礙管理體制理順和管理機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分的進(jìn)程。因此，需要較高的文化認(rèn)同感和更進(jìn)一步的協(xié)同合作與溝通，才能趨利避害，建立一套完整的祁連山國(guó)家公園發(fā)展共建共享機(jī)制。2019年青海片區(qū)設(shè)立了祁連山國(guó)家公園青海管理局辦公室，并提出祁連山國(guó)家公園管理局三級(jí)劃分，出臺(tái)《祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理工作方案》，為祁連山國(guó)家公園管理體系提出新的目標(biāo)和思路?？偟目磥?lái)，現(xiàn)有管理政策更依賴于單打獨(dú)斗。祁連山國(guó)家公園管理仍以甘肅片區(qū)為主導(dǎo)，青海片區(qū)發(fā)展長(zhǎng)期受到忽視，區(qū)域間發(fā)展差異明顯，對(duì)國(guó)家公園管理缺乏聯(lián)動(dòng)和協(xié)作。相比之下，東北虎豹園區(qū)由于歷史和地理因素，吉林和黑龍江兩省文化認(rèn)同感較高、區(qū)域合作頻繁、工作效率提升較快，很好地解決了范圍界線、矢量數(shù)據(jù)不全等問(wèn)題。另外，因基礎(chǔ)管理關(guān)系尚未理順，導(dǎo)致建設(shè)中政府的力量過(guò)于強(qiáng)大，社會(huì)主體參與力量弱小，多元主體治理模式尚未形成?！镀钸B山國(guó)家公園管理?xiàng)l例》草案中設(shè)有“社會(huì)參與”一章，明確了多方參與、信息公開以及知情權(quán)等內(nèi)容。但是從內(nèi)容上看，仍然是采取政府單方的決策與管理模式，并未提及本地居民，特別是少數(shù)民族地區(qū)居民的公民決策權(quán)的賦予。2020年青海片區(qū)創(chuàng)新工作，提出“村兩委+”的治理模式，然而細(xì)究此種模式會(huì)發(fā)現(xiàn)，其與國(guó)家試點(diǎn)精神中的管經(jīng)分離存在較大差距。社區(qū)與村兩委最大區(qū)別是相較于基層政府主導(dǎo)的村兩委，社區(qū)職能表現(xiàn)為行政職能與經(jīng)濟(jì)職能分離，治理主體多元，更能表達(dá)社區(qū)居民利益，居民參與意識(shí)強(qiáng)。需要從社區(qū)入手，建立青海片區(qū)祁連山國(guó)家公園管理利益代表，表達(dá)、參與和共享機(jī)制。[8]

四、“一園一法”模式實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)向，青海片區(qū)法治建設(shè)的對(duì)策

青海片區(qū)法治化發(fā)展要基于“一園一法”立法模式的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)向，摒棄簡(jiǎn)單拿來(lái)主義和經(jīng)驗(yàn)主義的思維慣性，突出立法的本土性、精準(zhǔn)性與差異性，補(bǔ)足“一園一法”模式中協(xié)調(diào)與契合上的障礙，倒逼國(guó)家頂層設(shè)計(jì)協(xié)同和控制，形成綜合立法引導(dǎo)下的差異化立法的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)向。

(一)突出漸進(jìn)性與差異化，推進(jìn)立法體系完善

青海片區(qū)立法體系完善的應(yīng)然路徑是國(guó)家完善自然保護(hù)地體系建設(shè)的頂層立法，力求以“頂層設(shè)計(jì)配合試點(diǎn)示范的模式，形成基礎(chǔ)法(憲法和自然保護(hù)地基本法)+專項(xiàng)法(國(guó)家公園法等)+技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(規(guī)劃等)的立法體系”。[9]面對(duì)國(guó)家公園“先行先試”的階段，頂層立法滯后抑或空白，單純依靠自上而下國(guó)家法律供給難度大、周期長(zhǎng)，進(jìn)而阻礙地方層面立法發(fā)展。因此，青海片區(qū)在實(shí)然層面需強(qiáng)化立法的漸進(jìn)性和差異化，逐步推進(jìn)從地方到中央國(guó)家公園法律體系完善。一是及時(shí)完善相關(guān)內(nèi)容，加快推進(jìn)管理?xiàng)l例的落地實(shí)施，即在現(xiàn)有的管理制度草案基礎(chǔ)上，優(yōu)化相關(guān)條文，細(xì)化管理體制、管理權(quán)限、職責(zé)范圍、財(cái)務(wù)管理以及相關(guān)利益群體的權(quán)責(zé)等內(nèi)容，突出解決產(chǎn)權(quán)、體制和人地關(guān)系問(wèn)題，強(qiáng)化差異性和本土性。[10]二是參照東北虎豹園區(qū)立法模式，加強(qiáng)以管理?xiàng)l例基本制度為核心，自然資源產(chǎn)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)、社會(huì)參與等專項(xiàng)制度、具體制度為重點(diǎn)的三級(jí)制度體系建設(shè)。④三是由于祁連山國(guó)家公園實(shí)行中央與省共同管理的模式，在立法工作中，不能單純依靠一己之力，要突出中央?yún)f(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化與中央合作?？梢詫W(xué)習(xí)借鑒東北虎豹和大熊貓等跨區(qū)域性中央直管或中央與省共建的國(guó)家公園立法工作機(jī)制，強(qiáng)化中央與地方溝通與合作，地方處理不了的問(wèn)題及時(shí)上報(bào)中央，通過(guò)中央?yún)f(xié)調(diào)。比如，2018年國(guó)家公園管理局針對(duì)東北虎豹園區(qū)試點(diǎn)中有關(guān)的法律沖突和問(wèn)題發(fā)布第3017號(hào)文，⑤實(shí)現(xiàn)立法的自下而上與自上而下的協(xié)調(diào)互動(dòng)，上下銜接，突破區(qū)域性立法障礙。

(二)以“三權(quán)分置”為切入，完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度

青海片區(qū)祁連山國(guó)家公園改革的基礎(chǔ)是明晰區(qū)域內(nèi)自然資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系和法律屬性，建立不同類型的創(chuàng)新型自然資源產(chǎn)權(quán)制度，妥善處理國(guó)家公園中自然資源確權(quán)問(wèn)題以及協(xié)調(diào)所有權(quán)、用益物權(quán)、發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)等諸多權(quán)利之間的關(guān)系。一是青海片區(qū)可以借鑒“農(nóng)村三權(quán)分置改革”做法，⑥兼顧協(xié)同與跨區(qū)域性的地方特征，在試點(diǎn)地區(qū)暫停相關(guān)法律法規(guī)的應(yīng)用，并根據(jù)試點(diǎn)情況理順自然資源產(chǎn)權(quán)制度中的法律法規(guī)，重新整合修訂原有制度間重疊內(nèi)容，廢止矛盾的內(nèi)容，以此達(dá)到制度間協(xié)同，實(shí)現(xiàn)與國(guó)家公園法律協(xié)同對(duì)接。二是依據(jù)中央三權(quán)分置的改革精神，即探索“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離，基于草原資源占青海片區(qū)基礎(chǔ)地位的特征，開展以園區(qū)內(nèi)草原資源為核心的三權(quán)分置試點(diǎn)，并補(bǔ)充完善《祁連山國(guó)家公園管理?xiàng)l例》草案第五十四條(資產(chǎn)流動(dòng))內(nèi)容，規(guī)定確權(quán)、分置以及流轉(zhuǎn)制度，以強(qiáng)化所有權(quán)和穩(wěn)定承包權(quán)為根基，細(xì)化經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確確權(quán)方式、經(jīng)營(yíng)主體與經(jīng)營(yíng)形式等。三是在放活草原資源產(chǎn)權(quán)制度以及嚴(yán)格保護(hù)原則基礎(chǔ)上，開展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)試點(diǎn)工作，健全自然資源有償使用制度。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)試點(diǎn)，綜合區(qū)域差異性，細(xì)化《祁連山國(guó)家公園管理?xiàng)l例》草案第五十七條祁連山國(guó)家公園管理特許經(jīng)營(yíng)制度，明確經(jīng)營(yíng)范圍、期限以及招投標(biāo)機(jī)制，即在已有的青海片區(qū)祁連山國(guó)家公園的土地劃分類型和最嚴(yán)格保護(hù)原則下，結(jié)合不同分區(qū)內(nèi)資源利用及開發(fā)強(qiáng)度，根據(jù)土地保護(hù)等級(jí)，結(jié)合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要素，建立自然資源權(quán)利交易市場(chǎng)，科學(xué)細(xì)化特許經(jīng)營(yíng)中招投標(biāo)項(xiàng)目的門檻，構(gòu)建綠色發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)效益共進(jìn)的市場(chǎng)化機(jī)制。另外，規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)合同簽訂與管理，加強(qiáng)特許經(jīng)營(yíng)的嚴(yán)格審查與管控，對(duì)青海片區(qū)祁連山國(guó)家公園造成負(fù)面影響的，要及時(shí)進(jìn)行清退，并對(duì)其進(jìn)行懲罰和經(jīng)營(yíng)限制。

(三)強(qiáng)化公益性本質(zhì)，創(chuàng)新片區(qū)內(nèi)管理制度創(chuàng)新

一是主動(dòng)強(qiáng)化管理上的溝通協(xié)作，形成協(xié)同的工作機(jī)制。轉(zhuǎn)變單打獨(dú)斗的思維慣性，參照東北虎豹園區(qū)經(jīng)營(yíng)，面對(duì)“九龍治水”問(wèn)題，堅(jiān)持“不等不靠”的原則，采取多種方式強(qiáng)化省際間以及部門之間的合作溝通，特別是編制和國(guó)土部門盡快制定明確各部門所有者職責(zé)清單，明晰權(quán)利、權(quán)力和職責(zé)；同時(shí)，加強(qiáng)與司法部門合作，突出檢察職能中監(jiān)督和公益訴訟的專門與專業(yè)性，積極探索檢察職能保障園區(qū)建設(shè)的服務(wù)轉(zhuǎn)向，有效解決跨區(qū)域性、跨部門的自然資源保護(hù)。二是摒棄行政化思維，突出公益性，構(gòu)建青海片區(qū)祁連山國(guó)家公園共建共享的多元治理機(jī)制。首先，強(qiáng)化依法行政，制定祁連山國(guó)家公園行政治理的權(quán)力清單，把執(zhí)法者職責(zé)范圍、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序等放在權(quán)力清單的籠子里，防止職權(quán)濫用，侵害其他主體的合法權(quán)益。其次，明確祁連山國(guó)家公園建設(shè)的公益性定位，在制度設(shè)計(jì)時(shí)要充分權(quán)衡環(huán)境保護(hù)與居民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的關(guān)系，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償制度；并建議在現(xiàn)有《祁連山國(guó)家公園管理?xiàng)l例》草案中三級(jí)管理機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上建立多元主體參與的基層管理機(jī)構(gòu)，以社區(qū)治理為載體，作為民主決策和管理機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮地方居民等主體知情權(quán)和決策權(quán)，強(qiáng)化社區(qū)內(nèi)少數(shù)民族群眾參與保護(hù)與社會(huì)監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)利益共享，青山綠水與生活富裕共贏。

注釋：

① 祁連山國(guó)家公園青海省管理局辦公室關(guān)于上報(bào)《祁連山國(guó)家公園管理?xiàng)l例(草案)》的報(bào)告

②參見《三江源國(guó)家公園公報(bào)(2018)》。

③參見《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》的實(shí)施方案。

④具體制度是指支撐或細(xì)化基本或?qū)ｍ?xiàng)制度的操作性、程序性要求而制定的從屬性制度文件。

⑤關(guān)于協(xié)調(diào)解決東北虎豹國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的建議”復(fù)文(2018年第3017號(hào))

⑥2015年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承辦土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》指出：“堅(jiān)持依法有序的原則，在遵守相關(guān)法律法規(guī)和政策要求下，試點(diǎn)范圍內(nèi)涉及被突破的相關(guān)法律條款，應(yīng)提前全國(guó)人大常委會(huì)在試點(diǎn)地區(qū)暫停執(zhí)行”。