楊 煉

(中共湖南省委黨校 期刊社，湖南 長沙 410006)

德國是一個具有國家主義的深厚傳統(tǒng)的國家，在國家主義①影響下，其公共服務供給長期由國家承擔，實行公共服務的“國家本位”。德國很少考慮在公共服務體系中充分發(fā)揮市場機制的作用，“所有的參與者——政治家、官僚、工會會員以及其他人——過去而且現(xiàn)在都不那么樂意將競爭性的因素和市場因素引入到改革概念中，而且也不支持帶有這些色彩的試驗。”[1]德國公共服務在從國家本位走向市場化過程中，秉持溫和型改革的思路，采取相對穩(wěn)健的改革策略，將公共服務逐步推向市場化，從最初的政府購買國有企業(yè)、直接參與調(diào)節(jié)市場，到推進以社區(qū)公有為主導的公共服務市場化改革，公共服務改革成效顯著[2]。對典型國家公共服務體系綜合比較(含人類發(fā)展水平、公共需求滿足程度、收入再分配與公共服務的公平度、長期經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟負擔和可持續(xù)性五項指標)的結果表明，德國位居第一，排在英國、美國、瑞典、法國、新加坡等國家之前[3]。探討德國在公共服務改革的歷程及經(jīng)驗，可以為推進我國公共服務改革提供一定的借鑒和參考。

一、德國國家主義的產(chǎn)生與公共服務的發(fā)展

作為一個后進型的工業(yè)化國家，從19世紀中期開始，德國開始工業(yè)化進程。隨著由紡織業(yè)向以鐵路建設為重點的重工業(yè)轉向，德國工業(yè)發(fā)展水平后來居上，在一戰(zhàn)前躍升為工業(yè)發(fā)達國家。但工業(yè)化的快速發(fā)展，并沒有為德國社會各階層帶來利益的同步發(fā)展，其中最核心的是工人問題。大量的底層工人得不到最基本的權益保障，“諸如工業(yè)化帶來的各種頻繁的工傷事故，沒有保障的工作，城市化社會結構下大量人口流入城市帶來的住房問題等，都成為引發(fā)各種社會危機和沖突的根源。”[4]從1873年開始，德國發(fā)生了持續(xù)20多年(1873—1895年)的經(jīng)濟危機，社會生產(chǎn)生活進入大蕭條，工人運動不斷發(fā)展。

面對資本主義生產(chǎn)方式帶來的嚴峻經(jīng)濟社會危機，以阿道夫·瓦格納、古斯塔夫·施莫勒等為代表的新歷史學派主張政府對經(jīng)濟社會生活進行廣泛干預。阿道夫·瓦格納提出了“國家社會主義”的理論，主張“國家應對經(jīng)濟實施無所不包的干預”，“帝國政府不僅應積極推行社會福利與保險政策，而且直接的國家主導權和一種無所不包的制度化控制體系，應首先服務于這個國家經(jīng)濟和強權政治上的發(fā)展，并阻止經(jīng)濟與社會危機?！盵5]12古斯塔夫·施莫勒等則提出了“中歐集團”理論，“通過這個集團，德國將以一個得到擴張、實行自給自足的大經(jīng)濟空間作為他民族力量不可缺少的基礎；……并作為一個統(tǒng)一的、不可分割的大國，出現(xiàn)在與其他列強進行經(jīng)濟談判的桌子上?！盵5]12在新歷史學派的影響下，19世紀80年代，德國首相俾斯麥創(chuàng)立了德國的社會保險體系，保障公民社會福利成為德國國家社會職能的重要內(nèi)容。新歷史學派的“國家干預”主張通過公平分配來平衡勞資雙方的關系，通過立法保護勞動者的正當權益，從而為德國“社團主義”傳統(tǒng)的形成、發(fā)展奠定了基礎②，對德國的公共服務保障體制產(chǎn)生了深遠的影響。從1883年到1911年，在不到30年的時間中，德國先后通過了《疾病保險法》《意外事故保險法》《老年和殘廢保險法》《遺族保險法》《職員保險法》等社會保險立法，并匯編為《帝國保險法典》。通過社會保險立法，作為德國社會保障體系重要組成部分的公共服務得到了迅猛發(fā)展。

進入20世紀70年代，席卷歐洲的經(jīng)濟危機使福利國家的負面效應日益顯現(xiàn)③。為了解決這一危機，德國開始探索公共服務的市場化改革，將一些公共服務項目交給非政府機構或其他社會組織來承擔。1982年，推行“新保守主義”路線的科爾政府上臺之后，德國開始公共服務市場化進程?？茽栒?985年提出，“在國家利益不受損害的范圍里，應該減少對國營事業(yè)財產(chǎn)的干涉。從國民經(jīng)濟上退出不需要的國家活動，以導向市場構造?！盵6]這一時期公共服務的市場化改革主要分為兩個階段：從1982年科爾政府成立至1990年10月兩德統(tǒng)一之前是第一階段，主要是以州政府或地方政府為中心推進公共服務市場化，限制公營企業(yè)活動和擴大私人資本的比重，通過出售公有股權，實現(xiàn)公用事業(yè)民營化。1990年兩德統(tǒng)一后，公共服務市場化進入第二階段，主要以1980年代尚未民營的公營事業(yè)或者是部分民營化的公營事業(yè)，及聯(lián)邦郵政、聯(lián)邦鐵路等聯(lián)邦出資的公用事業(yè)為對象。這一時期，社會市場經(jīng)濟學派思想對公共服務市場化改革影響巨大，社會市場經(jīng)濟學派在吸收新歷史學派強調(diào)“秩序”的思想基礎上，主張將秩序和自由結合起來，“目標是在競爭經(jīng)濟的基礎上把自由主動精神同通過市場經(jīng)濟成就得到保證的社會進步結合起來。社會市場經(jīng)濟是按市場經(jīng)濟規(guī)律行事，但輔之以經(jīng)濟保證的經(jīng)濟制度，它的意義是將自由的原則同社會公平結合在一起?！盵7]105因而他們的思想也被簡要概括為“自由+秩序”。具體來看，社會市場經(jīng)濟學派思想對德國公共服務改革的影響主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，強調(diào)法律面前人人平等、自由競爭和結社自由。在這一觀念指導下，德國政府注重在社會公共服務領域防止政府一家獨大，平等對待公立服務機構、非營利組織和企業(yè)，鼓勵基金會、社會公共服務提供機構、評估機構、聯(lián)合會等非政府機構的成立和運轉，積極與非政府組織合作，實現(xiàn)政府購買。為了促進社會公共服務領域的競爭，德國政府還強調(diào)各種性質的公共服務提供機構的平等地位，保障民眾的自由選擇權。德國的公共服務改革成效是顯著的。在德國的公共服務生產(chǎn)中，社會組織特別是慈善組織起到了中流砥柱的作用。他們提供服務的數(shù)量占到了青年之家的4/5，日托幼兒園的2/3，所有老年之家和失去能力人之家的半數(shù)以上，德國全部醫(yī)院的1/3[8]。

第二，社會市場經(jīng)濟學派強調(diào)在社會公共服務提供中的政府責任，特別是籌資責任和監(jiān)管責任。因此，德國政府通過立法建立了完善的社會保險體系。為強化監(jiān)管責任，德國政府成立了專門機構負責各類社會保險的立法、政策制定、監(jiān)督、管理，并與社會團體充分合作[7]106-107，將公共服務由傳統(tǒng)的操控管理轉為目標管理，以降低公共服務成本，提高服務水平。

二、德國公共服務從國家本位向市場化轉變的基本特點

作為世界上最早建立社會保障制度的國家和福利國家的典型代表，德國的公共服務在向市場化轉變的過程中，注重改革措施與德國歷史、文化和社會背景的有機融合[9]，并呈現(xiàn)出以下幾方面的特點。

一是政府和社會組織之間建立了較合理的分工合作體系。良好的合作體系主要依靠德國統(tǒng)一的制度性框架來實現(xiàn)，通過建立合作體系，既保證了公共服務的效率和質量，又保證了公共服務的統(tǒng)一和公平。在德國，社會組織(包括各種注冊協(xié)會、民法中的非營利基金會、非營利私人有限公司和非營利合作社)具有獨立的法人地位，享有自治權。政府通過保留制定政策和規(guī)則的職能，構建社會公共服務的基本制度框架，并通過立法、司法、協(xié)調(diào)等方式保證社會政策體現(xiàn)社會公平與正義的價值取向，具體的矛盾和利益則分散到各社會團體[7]112。德國政府與社會組織合作的基本原則是“補助原則”。所謂“補助原則”，是指只有在沒有其他社會組織提供社會公共服務時，政府才能自己提供，否則應當主要由社會組織來負責提供社會公共服務。德國《社會保障法》規(guī)定，政府有義務與非政府組織合作，以便有效實施其工作，這一合作也應當以伙伴關系為基礎。這些規(guī)定保障了在社會公共服務供給方中大量存在著社會組織和私立的營利性機構。

二是社會組織參與提供公共服務的方式充分考慮到了歷史和國情的有機結合。通常情況下，德國社會組織參與提供公共服務的方式主要有委托、采購、準市場化或第三方治理三種方式④。由于福利國家的傳統(tǒng)，德國各社會階層對市場化的公共服務提供方式普遍沒有很高的積極性，對競爭招標等市場方式的效果有著很深的疑慮，加之德國大多數(shù)社會組織汲取社會資源的能力有限，主要依靠會員的會費和捐贈等維持運作，因此，德國在公共服務改革中沒有強制推進市場化改革，面向社會大眾、以鼓勵競爭為特點的招標方式在德國并不普遍，德國政府也不要求政府在向社會組織采購公共服務時一定要遵循平等協(xié)商原則。政府擔心，一旦開始與社會組織的合作過程，如果不能體現(xiàn)政府的決定與主導權，公共服務供給質量將難以得到保障，公共服務的短缺問題將難以解決。

三是注重對公共服務市場化的監(jiān)管。德國對公共服務市場化持比較謹慎的態(tài)度⑤。美國學者弗雷德里克森將其評價為：“當我們逐漸加強政府活動的民營化——把由政府直接提供的服務外包給私人企業(yè)——的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德的傾向?！盵10]德國注重對公共服務市場化的監(jiān)管，通過實施價格管制和建立管制網(wǎng)絡模式，建立了比較健全的綜合管制機構，形成了較為完善的法律體系。

四是在公共服務供給中注重法制化。德國是世界上法律法規(guī)最完備的國家，注重通過法律來規(guī)范社會組織的發(fā)展。德國將提供公共服務作為國家應當承擔的法律責任，通過法律，德國規(guī)定了公共服務提供的質量標準，確立了公正的公共服務分配機制。為防止部門壟斷，德國法律明確，提供公共服務的部門必須遵循經(jīng)濟原則。德國也強調(diào)“社團主義”在福利國家中的地位，1922年的《帝國福利法案》明確規(guī)定，公共機構與私營機構在提供社會公共服務時享有同等地位。1951年的《社會保障自治管理法》規(guī)定，社會公共服務管理體制應當體現(xiàn)民主與自治原則，由各種社會保險協(xié)會自我管理。2004年的《社會安全法》進一步規(guī)定，德國聯(lián)邦政府負責政治性事務的安排，并在聯(lián)邦層面就工作方法、形式、內(nèi)容和價值導向方面幫助社會公共服務提供者，各州主要負責為地方社區(qū)和非營利組織提供必要措施，幫助其履行法律任務，同時對機構的建立及覆蓋地區(qū)需要的社會公共服務進行管理。2004年的《社會保障法》修訂了政府與社會公共服務供應商之間的關系，用績效導向補償原則取代了最初的成本償還原則。為家庭提供社會公共服務的非公共機構，無論是代表政府還是代表獨立的機構，都會得到地方或各州政府的資助[7]108。

德國公共服務改革仍處在漸進式發(fā)展之中。對德國而言，政府公共服務改革的最終發(fā)展走向與以下幾個因素有直接的關系。首先，是維持、擴大還是削減公共服務從業(yè)人員的數(shù)量？其次，在公共服務提供中，是否應該保持傳統(tǒng)形式？是由公共基金來支持公共服務，還是應該由消費者直接支付為他們提供的服務的費用？再次，某個特殊的社會問題是否仍然被視為一項公共責任，以公共服務的形式進行實施？即公共服務范圍的構建。

三、德國公共服務改革對我國的啟示

進入新世紀以來，我國社會組織發(fā)展迅猛，目前全國社會組織有89萬多家[11]。社會組織的改革發(fā)展、功能轉換以及規(guī)劃設計都在逐步走向深入⑥，保障社會組織運行的法律制度體系也在逐步完善。但與此同時，與社會組織有關的法律規(guī)范的框架并不完善，法律位階層次較低、穩(wěn)定性欠佳，對社會組織的雙重管理體制、稅收制度以及培育孵化機制等都存在制約社會組織發(fā)展的因素，表明我國社會組織制度環(huán)境整體欠佳[12]，存在較大的改革發(fā)展空間。

盡管中德兩國之間政治制度迥異，經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境也大不相同，但從社會組織和公共服務發(fā)展的局部環(huán)境來看，兩國在文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟體制和社會發(fā)展政策方面又有類似之處。首先，從文化傳統(tǒng)來看，我國與德國文化底蘊深厚，都具有文化民族主義的傳統(tǒng)，強調(diào)國家中心。其次，在經(jīng)濟體制方面，我國的以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經(jīng)濟體制的根基。二戰(zhàn)后德國選擇了“第三條道路”，即“社會市場經(jīng)濟體制”，這種體制的主要特點是，“自由競爭與政府控制并存，經(jīng)濟杠桿與政府引導并用，經(jīng)濟增長與社會福利并重，因而也被稱為‘政府引導型市場經(jīng)濟’”[13]。再次，德國推行的是均衡發(fā)展的社會政策[14]，有別于英美國家的激進型改革方式，其公共服務領域的改革實行的是溫和型改革，注重為公民提供基本生存所需。同樣，以“民生為本”是我國基本公共服務改善的主要路徑⑦。“他山之石，可以攻玉?！蓖七M我國政府購買公共服務的改革發(fā)展進程，激發(fā)社會組織在國家治理體系中的活力，充分發(fā)揮其作用，德國的經(jīng)驗頗有值得借鑒之處。

(一)建立健全符合國際規(guī)則、又具有中國特色的政府購買法律制度體系

2014年通過的《政府采購法實施條例》明確了政府購買的服務包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務，將政府購買公共服務納入了政府采購法范疇。我國現(xiàn)行政府采購法律制度的設計以節(jié)約財政資金和預防腐敗為主要目標，過多強調(diào)“完全市場競爭”和采購程序限定，忽視了對采購需求、履約驗收和結果評價的管理。因此，要進一步完善相關執(zhí)行細則和配套制度的立法程序，推進程序制度建設。同時，地方政府應結合購買公共服務的實踐經(jīng)驗，以《政府采購法》和《政府采購法實施條例》為依據(jù)和基礎，出臺相應的配套制度與實施細則，既保證與法律法規(guī)的高度統(tǒng)一，又充分體現(xiàn)因地制宜的靈活應變，逐步建立起以法律為主導、以地方法規(guī)為補充，內(nèi)容完備、條塊清晰的政府購買公共服務法律體系。

(二)構建政府與社會組織之間良好的伙伴關系

政府與社會組織之間的伙伴關系是一種組織之間的勢均力敵的理想狀態(tài)[15]77。構建政府與社會組織之間良好的伙伴關系，需要明確各社會組織在政府購買公共服務中的法律地位和權利義務。首先，應對社會組織的準入資質、經(jīng)費來源、服務準則以及爭議解決等制定具體的規(guī)定。進一步深化社會組織登記制度的改革，探索加快修訂《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，制定社會組織分類登記的標準和具體辦法⑧。其次，加快推進社會組織的去行政化改革?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確責權、依法自治、發(fā)揮作用”[16]。受長期計劃經(jīng)濟影響，在社會領域，傳統(tǒng)行政性社會組織與民間社會組織并存，公眾對公共服務的政府供給存在路徑依賴。實證分析表明，我國社會組織還沒有完全成長到可以獨立承擔政府部分職能并產(chǎn)生替代效應，對行政體系具有較強的依賴性[15]83。要進一步改革社會組織雙重管理體制，完善稅收制度、財政金融制度和社會組織培育孵化機制，增強社會組織內(nèi)在活力。

(三)推進社會組織自身專業(yè)建設

專業(yè)化是社會組織的核心競爭力，對提高社會組織服務質量有重要影響。完善社會組織治理體制，引導社會組織自主按章程開展活動，建立健全社會組織法定代表人離任審計、負責人管理責任追究和資金管理等制度，推進社會組織專業(yè)化、職業(yè)化人才隊伍建設。通過制定和修改相關行政組織法、行政程序法，合理制定職責清單，將適合社會組織承擔的公共服務和其他事項，轉移給社會組織。

(四)建立政府購買公共服務的多元化監(jiān)督機制

我國政府購買公共服務以財政部門的資金監(jiān)督為主的一元化監(jiān)管模式存在諸多缺陷，監(jiān)管職權分散難以形成合力，監(jiān)督力量不足，專業(yè)人才缺乏[17]。規(guī)范的市場運行機制，公共服務購買者(政府)的公平公正，服務提供者的自律以及健全的監(jiān)督體系是政府購買公共服務實現(xiàn)預期目標的重要保障。從外部監(jiān)督來看：首先，需要建立健全獨立、專業(yè)和多元化的外部監(jiān)督機制，其中最主要的是第三方評估。人們通常認為第三方評估更具有專業(yè)性、客觀性和公正性。其次，是充分發(fā)揮社會公眾和新聞媒體等的監(jiān)督作用。再次，是建立專家監(jiān)督機制。內(nèi)部監(jiān)督主要包括財政部門對財政購買資金使用的監(jiān)督，重點是政府采購的過程以及購買服務的部門對服務的質量、數(shù)量的監(jiān)督。

注釋：

①德國國家主義傳統(tǒng)是其獨特的政治經(jīng)濟環(huán)境孕育產(chǎn)生。在1871 年德國統(tǒng)一前900多年的歷史中，分裂、割據(jù)是最突出的特點，長期的分裂和割據(jù)對德國國家主義的產(chǎn)生產(chǎn)生了重大影響。王堯.論國家主義和民族主義對德國法的影響[J].甘肅政法成人教育學院學報，2003(3)：1-6.

②社團主義強調(diào)社會利益應當分配給不同集團，避免無限制的社會競爭導致貧富兩極分化。社團主義傳統(tǒng)對德國社會公共服務的影響主要表現(xiàn)為：社會組織在社會公共服務提供中占據(jù)重要地位，德國社會公共服務提供體系建立在公共部門與社會組織和私營部門廣泛合作的基礎上。張汝立等.外國政府購買社會公共服務研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2014：102.

③德國在社會保障方面的支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的29%，遠遠超過美國的15%、澳大利亞的13%、日本的12%。杜正艾.德國、荷蘭、西班牙政府公共服務情況的比較研究[J].行政論壇,2005(3)：89-91.

④委托是傳統(tǒng)的合作方式，政府以合同方式將公共責任轉移給非營利組織徹底接管，受委托方往往是專業(yè)協(xié)會、技術設備(汽車)質量評估中心等尖端的專業(yè)技術領域中的非營利組織。采購屬于競爭性招標方式，通常用于采購試驗項目、新項目等。準市場化或第三方治理是政府與非營利組織之間不產(chǎn)生合同關系，而是將公民有權享受某項服務或產(chǎn)品，納入德國福利待遇及其社會政策框架中，通過報銷服務或產(chǎn)品費用方式給予非營利組織費用。劉力.政府采購非營利組織公共服務：德國實踐及對中國的啟示[J].政法論壇，2013(4)：164-170.

⑤在德國，供氣、供熱、供水、垃圾處理、城市交通等市政公共事業(yè)社區(qū)擁有的份額占有很大的比重。具有相對較高市場化水平的部門承擔的都是一些常規(guī)任務以及相對較低資格標準的藍領工作。地方政府和基層政府投資在公共事業(yè)投資中仍占有主導地位。王樹文、韓鑫紅.德國公共服務市場化改革的啟示[J].濟南大學學報(社會科學版)，2015(2)：87-90.

⑥例如，十七大報告提出要“重視社會組織建設和管理”，十八大報告提出加快形成“現(xiàn)代社會組織體制”，黨的十八屆三中全會指出要“激發(fā)社會組織活力”，黨的十九大報告強調(diào)要發(fā)揮社會組織在“協(xié)商民主”“社區(qū)治理體系”和“環(huán)境治理體系”方面的作用。

⑦我國憲法明確規(guī)定了公民有結社的自由，先后制定了《慈善法》《紅十字會法》《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等專門性法律法規(guī)。

⑧2013年的《國務院機構改革和職能轉變方案》提出行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務主管單位審查同意。2016年8月《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》提出穩(wěn)妥推進社會組織直接登記，重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織。