國企改革三年行動實施方案背景下我國國有企業(yè)治理體系與管理機制研究

文/劉交偉 劉敏（.云南大學；.湖南商學院）

一、前言

我國的國有企業(yè)改革是伴隨我國的全面改革開放開始的，至2020年6月，中央全面深化改革委員會通過《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》。明確將2020年作為國企改革三年行動啟動之年，國企混改、重組整合、國資監(jiān)管體制改革等方面都將進入快速推進、實質(zhì)進展的新階段。

公司治理與公司管理都是現(xiàn)代企業(yè)中不可或缺的兩方面，但是由于我國的國有企業(yè)的特殊性，在實際運行過程中還存在著諸多地方權限、路徑不夠明確，范圍和邊界不夠清晰，還存在著諸多的不足，產(chǎn)生這些問題的原因有很多。因此，找出這些原因在什么地方，從而找出一條使國有企業(yè)治理和管理機制真正發(fā)生作用、高速運轉的途徑和方法，成為我們亟待解決的一個問題。

二、相關定義與概念介紹，及與之相關的聯(lián)系和區(qū)別

（1）企業(yè)治理，或叫企業(yè)治理體系。企業(yè)治理問題的產(chǎn)生，根源于現(xiàn)代企業(yè)中所有權與經(jīng)營權的分離及由此導致的委托—代理問題；企業(yè)治理以公司法和企業(yè)章程為依據(jù)，通過簡約的方式規(guī)范各利益相關者的關系，以幫助企業(yè)實現(xiàn)交易成本的比較優(yōu)勢；企業(yè)治理體系是由股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等“物理層次”的組織架構，及聯(lián)結上述組織架構的責權利劃分、制衡關系和配套機制（決策、激勵、約束機制等）等構成的有機整體，其本質(zhì)是對公司控制權和剩余索取權分配的一整套法律、文化和制度性安排。

（2）公司管理的定義，我們可以從“管理”的定義入手?，F(xiàn)代經(jīng)營管理理論之父法約爾，在1916年出版的《工業(yè)管理和一般管理》一書中首次指出“管理活動指的是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制?！泵绹芾韺W家哈羅德·孔茨，在1955年出版的《管理學》中說“管理是一門科學，是一種手段，還是一種藝術?！?/p>

從上述定義中可以看出：公司治理是公司運作的一種制度構架，是引領公司發(fā)展方向的一種基本安排。而公司管理是在這種基本的構架和安排下，通過計劃、組織、控制、指揮、協(xié)調(diào)和評價等功能的具體實施來實現(xiàn)公司的目標。

三、我國國有企業(yè)治理體系與管理機制存在的問題

過去幾年，我國國企改革取得了一定的成績，但客觀上也存在一些不容忽視的問題，這主要體現(xiàn)在與推動國企改革相關的主體對于改革的認識不一致，改革動力缺乏，相關政策如職業(yè)經(jīng)理人制度等在執(zhí)行時遇到難題。除此之外，國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟形勢變化、科技進步、產(chǎn)業(yè)轉型，都對國有企業(yè)的改革發(fā)展提出了更新、更高的要求，具體表現(xiàn)主要有：

（一）相關治理流程流于形式

目前，我國國有企業(yè)雖然已基本建立起了從股東大會、董事會到經(jīng)理層的治理結構，并且大部分企業(yè)也制定了黨委（黨組）前置研究討論“三重一大”等重大經(jīng)營管理事項清單，明確了黨委（黨組）前置研究事項的流程，但多數(shù)只是解決了“從無到有”的問題，距離真正發(fā)揮作用，特別是高效發(fā)揮作用還有很大差距。不同層級、不同類型企業(yè)黨委會前置研討議題清單的針對性、操作性、有效性還需要進一步提升。

（二）“三會”作用機制不健全

在公司法要求的治理體系建設方面，盡管目前國有企業(yè)董事會建設的進度明顯加快、覆蓋面明顯擴大，但同時仍然有一部分符合“應建”標準的企業(yè)工作滯后，特別是地方國有企業(yè)集團層面外部董事占多數(shù)的比例只有不到三分之一。有的企業(yè)董事會“有形無實”，董事會職權未能有效落實。還有一些企業(yè)外部董事來源不足、配備不合理、考核評價不完善、作用發(fā)揮不到位。而股東會則很多還是存在一股獨大，大部分監(jiān)事會更是有名無實等問題。

（三）國有企業(yè)的行政化管理問題仍然存在

在企業(yè)管理方面，我國國有企業(yè)管理的行政化問題還是普遍存在，尤其是當政府作為國有企業(yè)的實際股東時，政府機構很難以企業(yè)經(jīng)營的角色來管理企業(yè)發(fā)展方向，可能會以國有股東的身份干預公司的正常經(jīng)營活動，且政府機構大多又以官員的權威形式為準，企業(yè)處于各種目的，對政府機構提出的要求又大多不敢名義上抗拒，從而也會對企業(yè)經(jīng)營管理造成影響。還有當與所有者目標發(fā)生沖突時，政府機構也往往以行政目標代替所有者目標，從而對公司的治理和經(jīng)營造成影響。

（四）職業(yè)經(jīng)理人等市場化機制建設均不完善

我國國有企業(yè)經(jīng)理人市場還處于相對狹窄和競爭不充分的情況，經(jīng)理人的選聘和解聘制度還是帶有計劃經(jīng)濟的色彩，沒有經(jīng)過市場的充分競爭。很多國有公司的經(jīng)理人選來自上級主管部門的行政委派或者指定，這樣的經(jīng)理人只對上級行政領導負責。這樣就無法通過激勵制度促使經(jīng)理人員為公司的經(jīng)營業(yè)績而努力工作。在我國的市場競爭很大程度上受制于行政權力的情況下，“外部監(jiān)督機制”對經(jīng)營者的激勵和約束能力是十分有限的。

四、我國國有企業(yè)治理體系和管理機制存在問題的解決對策

2020年6月30日，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《國企改革三年行動方案（2020－2022年）》，這意味著此前困擾國企改革的一系列問題將得到具體指引，國企改革將進入一個新的快車道。

（一）以機制建設為重點，推動企業(yè)董事會建設

雖然，國企內(nèi)部在董事會結構建設方面比較合理，但是在具體機制方面還存在許多不合理現(xiàn)象。因此，國企必須針對這一問題加強重視。首先，國企需要對董事會提高思想重視，并根據(jù)法人治理機制，對該結構需要堅守的責任進行明確，包括責任范圍以及具體的職能要點，從而為董事會結構各項職能順利發(fā)揮提供重要的政策支持。其次，為避免公司內(nèi)部出現(xiàn)職能交叉等不良現(xiàn)象，國企高層需要對董事會與其他結構之間的職能進行區(qū)分，尤其是與黨委之間必須進行正確區(qū)分。最后，國企公司需要就董事會的責任體制加以明確。合理參考《公司法》等相關內(nèi)容，對董事會責任機制進行完善。

（二）深化企業(yè)改革，實現(xiàn)依法治企

為了進一步完善法人治理機制，國企必須重視改革工作的推廣與落實。通過循序漸進的改革工作，優(yōu)化公司內(nèi)部經(jīng)營環(huán)境，提高國企在市場環(huán)境下的影響力。同時，國企要積極樹立依法治理的理念，依據(jù)國家在公司治理方面提出的法律、法規(guī)，對內(nèi)部管理體系進行優(yōu)化，而不僅僅是以國資管理要求自居。要以公司法等市場化法制制度和規(guī)章，全面深化，從根源上進行企業(yè)治理體系改革。

（三）完善經(jīng)營者管理者招聘考核體制

為了避免重復任職等不良現(xiàn)象發(fā)生，國企還需要從經(jīng)營者的招聘機制方面進行改革。引進外部高素質(zhì)人才，豐富企業(yè)內(nèi)部人才儲備，合理安排工作職能，避免重復任職，關注過多掛名的兼職問題。同時，國企需要建立完善的激勵體制，合理設計考核標準。從而激發(fā)優(yōu)秀管理人員的工作動力和熱情，讓其全身心投入到國企建設工作當中。企業(yè)不妨通過各類激勵方式，比如說獎金或者打通職能晉升通道等，提高管理者對公司的認可度。

五、結論

隨著國企改革三年行動方案和相關決策措施的實施，國有企業(yè)改革的綜合效能將進一步得到提升，一些短板和弱項問題有望得到有效解決，國有企業(yè)的治理體系將更加成熟定型，國有企業(yè)將更加具有活力和效率。

對于國有企業(yè)來講，治理體系與管理機制的協(xié)調(diào)配合還將是今后一段時期國有企業(yè)必須面對和解決的問題。為了實現(xiàn)公司的長遠發(fā)展，國有企業(yè)必須在治理體系方面進行優(yōu)化和創(chuàng)新。并根據(jù)實際情況，從股權結構、董事會治理體系以及管理機制等多方面進行改革，從而營造良好的經(jīng)營環(huán)境，讓國有企業(yè)在具備良好的法人治理和管理協(xié)調(diào)結構的基礎上，實現(xiàn)良性發(fā)展。