湖南省雙峰縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探究

王靜怡，王慧青

(中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院，湖南長沙410000)

改革開放以來，我國形成了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的土地經(jīng)營制度，農(nóng)民的經(jīng)濟收入、生活水平得到了很大的提高。進入新世紀(jì)以來，我國城市化進入快速發(fā)展的時期，在快速城市化的過程中，城市有了更多的機會和更大的吸引力。在依靠原有的“一畝三分地”收入增長緩慢的情況下，許多農(nóng)村人口離開農(nóng)村，進入城市工作。農(nóng)村人口向城市的流動勢必會帶來農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)實際上是農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，指的是農(nóng)民以出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和互換及入股等流轉(zhuǎn)方式，將自己所承包的土地在不改變土地農(nóng)業(yè)性質(zhì)的基礎(chǔ)上流轉(zhuǎn)給承包方，流轉(zhuǎn)后的土地的擁有權(quán)不改變，經(jīng)營權(quán)被轉(zhuǎn)移，而承包權(quán)仍然保留，“轉(zhuǎn)入方雖然享有收益的權(quán)力，但是不享有處置的權(quán)力?！保?］

雙峰縣地處湖南中部，以農(nóng)業(yè)為主，工商業(yè)經(jīng)濟不甚發(fā)達，經(jīng)濟總量與人均收入均處于全省較落后的位置。該地區(qū)外出打工群體龐大，留守在農(nóng)村的人口主要是老人與婦女，粗放經(jīng)營、分散經(jīng)營突出，土地產(chǎn)出效率低。因此，研究湖南省雙峰縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及影響因素，合理引導(dǎo)與推動該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)資源的有效配置，提高農(nóng)民收入，是深化該地區(qū)農(nóng)村改革的一個現(xiàn)實課題和長遠(yuǎn)目標(biāo)，是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。

一、雙峰縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與特點

雙峰縣地處湘中腹地，是一個工業(yè)不甚發(fā)達的傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，下轄15 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1 個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，有486 個建制村、37 個社區(qū)居委會，全縣耕地面積75.28 萬畝。截止到2017 年底，全縣總?cè)丝?1.6 萬，其中，城鎮(zhèn)人口28.4 萬，農(nóng)村人口63.2萬，城鎮(zhèn)化率為31%①。近十年來，雙峰縣農(nóng)村青壯年勞動力外出打工十分普遍，在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多為中老年人，土地拋荒嚴(yán)重。為促進資源的有效配置，深化農(nóng)村改革，提高農(nóng)民收入，雙峰縣政府高度重視，多次召開專題會議，研究土地流轉(zhuǎn)問題，采取切實有效的措施和政策，推進土地流轉(zhuǎn)工作，取得了一定的成效。根據(jù)筆者的調(diào)查和對有關(guān)政府部門的訪談，了解了雙峰縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本概況和基本特點，主要表現(xiàn)如下:

(一)土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)活躍度差別大

據(jù)統(tǒng)計，到2016 年底，雙峰縣耕地流轉(zhuǎn)面積為28.9 萬畝，流轉(zhuǎn)土地面積占總耕地面積的38.4%。截止2017 年11 月，雙峰縣土地流轉(zhuǎn)總面積達到31.5 萬畝，流轉(zhuǎn)率為45%。到2018 年底，雙峰縣耕地流轉(zhuǎn)總面積35.12 萬畝，流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的46.60%①。顯然，雙峰縣土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴大，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性在不斷提高。

在雙峰縣下轄的15 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1 個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)中，土地流轉(zhuǎn)活躍度差別較大。據(jù)調(diào)查，有8 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)率保持在33%左右，5 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)則平均達到了52%①，特別是青樹鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)十分活躍。一直以來，青樹鎮(zhèn)商品經(jīng)濟比較發(fā)達，經(jīng)濟作物種植歷史較悠久，農(nóng)民商品意識濃厚。近年來，當(dāng)?shù)卣e極作為，成立農(nóng)業(yè)合作社，致使土地流轉(zhuǎn)更加活躍，成立了金土地、農(nóng)豐祥、艾香園、云聯(lián)百香果等成長性好的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟實體20 多家。艾蒿、黃桅子、油茶林、紅心蜜柚、淮山、蛋白桑、百香果等作物成片種植，規(guī)模效應(yīng)顯現(xiàn)。

(二)土地流轉(zhuǎn)形式多樣，以代耕代種為主

近年來，雙峰縣土地流轉(zhuǎn)加快，流轉(zhuǎn)形式趨于多樣化，主要有代耕代種、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股經(jīng)營、租賃、反租倒包等形式。代耕代種、出租、互換、轉(zhuǎn)讓是較為初級的形式，屬于自發(fā)流轉(zhuǎn)，“主要是在親戚、朋友或同一集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶中進行，土地流轉(zhuǎn)的搜尋成本和交易成本也較低”［2］。入股經(jīng)營、租賃、反租倒包等流轉(zhuǎn)形式更多的出現(xiàn)在商品經(jīng)濟較為發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或政府介入力度較大的地區(qū)。通過入股經(jīng)營、反租倒包等多樣化的流轉(zhuǎn)形式使土地集中起來，走上規(guī)模化、集約化經(jīng)營的道路。但是，據(jù)調(diào)查，雙峰縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的主要形式是代耕代種。由于地方政府嚴(yán)禁拋荒，農(nóng)戶之間通過協(xié)商或默認(rèn)的形式，將少種或不種的糧田無償或少量補償流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)民種植。默認(rèn)主要是由于外出務(wù)工人員沒有耕種自己的土地，村民就在其土地上種菜或耕種其它作物沒有遭到反對而形成的一種習(xí)慣。

“代耕代種”本質(zhì)上屬于土地出租，是初級的、自發(fā)的、零星的流轉(zhuǎn)形式，具有免費、自發(fā)、不確定等特點。首先，以前耕種他人田地需要交納一定的承包費，大多是交給出租戶稻谷每畝100 公斤至300 公斤不等，并負(fù)責(zé)繳納各種稅費。在取消農(nóng)業(yè)稅后，大都為免費租種。其次，“代耕代種”是農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)，大多為口頭協(xié)議，不申請、不登記、不報告，集體經(jīng)濟組織也很少干預(yù)，缺少契約和約束，流轉(zhuǎn)不規(guī)范。這種流轉(zhuǎn)形式主要發(fā)生在親威及鄰居之間。第三，流轉(zhuǎn)期限不確定?？陬^協(xié)議的時間一般為一年，也有兩至三年的?！澳J(rèn)”流轉(zhuǎn)的不確定性更強，轉(zhuǎn)出戶一旦自己需要耕種時，隨時可以終止流轉(zhuǎn)。不過，就調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“默認(rèn)”流轉(zhuǎn)有的已經(jīng)長達七八年。由于流轉(zhuǎn)期限的不確定性，嚴(yán)重影響了土地流入戶對土地的投入。

(三)出現(xiàn)了數(shù)量較多的流轉(zhuǎn)大戶，經(jīng)營類型呈多樣化特征

據(jù)統(tǒng)計，截止2018 年底，雙峰縣100 ～500 畝的流轉(zhuǎn)大戶有390 戶，500 ～1 000 畝的流轉(zhuǎn)大戶49 戶，1 000 畝以上流轉(zhuǎn)大戶29 戶。有種糧大戶、種蔬菜大戶、種植經(jīng)濟作物大戶等，經(jīng)營類型多種多樣。青樹鎮(zhèn)有35 個自然村，集中扶持培育了20余家成長性好的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟實體。種植面積50 畝以上的種糧大戶88 戶，500 畝以上的種植大戶14戶，1 000 畝以上的種糧大戶8 戶，其中2 000 畝以上的2 戶①。洪山鎮(zhèn)太平村2012 年引進了某農(nóng)林生態(tài)開發(fā)公司，承包全村1 000 多畝土地①，進行蘭花培育、珍稀苗木栽培等，目前該蘭花基地成為全省珍貴樹種100 個培育示范點之一、省級特色產(chǎn)業(yè)園示范園，養(yǎng)殖的蘭花獲得多個省級、國家級獎項，并暢銷全國。

(四)土地流轉(zhuǎn)收益差別較大，流轉(zhuǎn)活躍區(qū)域助力脫貧效果顯著

雙峰縣土地流轉(zhuǎn)的形式多樣，流轉(zhuǎn)收益也千差萬別。代耕代種往往是免費或收益很低，而出租或入股經(jīng)營等形式則收益要更高些。例如雙峰縣青樹鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)租金已逾1 000 萬元，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收入達到了2.7 億元①;由于青樹鎮(zhèn)實行了以鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)聯(lián)合社推動村級聯(lián)合社產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，促使土地流轉(zhuǎn)規(guī)模進一步擴大，整村流轉(zhuǎn)、集中連片流轉(zhuǎn)增多，呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)規(guī)?；?、經(jīng)營專業(yè)化與集約化趨勢，生產(chǎn)效率進一步提高，勞動力的需求量增大，十分有利于勞動力的就地就業(yè)，特別是促進了貧困戶的就業(yè)和脫貧。據(jù)調(diào)查，2017 年，就地幫助解決276 戶貧困農(nóng)戶就業(yè)，1 389 人順利實現(xiàn)了脫貧。走馬鎮(zhèn)太平村的水稻和苗木產(chǎn)業(yè)基地使太平村的農(nóng)戶和村集體每年獲土地流轉(zhuǎn)費84 萬余元，苗木基地還幫扶了建檔立卡貧困戶47 戶100多人①。

二、影響雙峰縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素

在對雙峰縣政府及有關(guān)鎮(zhèn)、村的調(diào)查與訪談中發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)受村民思想觀念、風(fēng)險意識、流轉(zhuǎn)收益的理性計算以及政府的干預(yù)等因素的影響比較大。

(一)思想觀念

首先是受傳統(tǒng)思想的影響。農(nóng)民是我國時間最長、根基最深的職業(yè)。對于祖祖輩輩賴以生存的農(nóng)村與土地，農(nóng)民們是很難割舍的。土地是他們生活的一部分，也是他們感情的寄托，是他們精神的家園。由于這種傳統(tǒng)意識與思想觀念的影響，許多農(nóng)民即使不再靠著土地的收入維持生活，即使在農(nóng)村的土地?zé)o人管理，他們也不愿意流轉(zhuǎn)自己的土地。這是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)工作中最難以解決的一個問題。

第二，農(nóng)民們法律意識相對較為淡薄。由于法律意識的淡薄，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民不清楚土地流轉(zhuǎn)的正式程序，轉(zhuǎn)讓過程中沒有合同、口頭協(xié)商，或合同中存在較多的法律疏漏，條款不規(guī)范，流轉(zhuǎn)程序過于隨意等現(xiàn)象十分普遍。因此，這些因素增加了土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險，導(dǎo)致農(nóng)民合法利益受到侵害，也嚴(yán)重了沖擊土地流轉(zhuǎn)的市場，導(dǎo)致許多農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地，或者即使參與了流轉(zhuǎn)，也不敢在土地平整、水利建設(shè)或其他投入方面進行投資，短期行為突出。

第三，農(nóng)民們在土地流轉(zhuǎn)問題上表現(xiàn)出較強的風(fēng)險意識與風(fēng)險考量。當(dāng)前農(nóng)民的出路主要有兩個，一是在家務(wù)農(nóng)，二是進城務(wù)工。農(nóng)村的老年群體沒有退休概念，他們在田間和地頭的勞作具有終身性，會堅持到不能勞動為止。同時，他們也難有到城市打工的想法。因此，這里的風(fēng)險意識主要涉及的是第一代、第二代農(nóng)民工。有許多學(xué)者認(rèn)為第二代農(nóng)民工的身份認(rèn)同較為尷尬?！八麄儾惶J(rèn)同自己的農(nóng)民身份，但難以融入城市、市民化滯后?！保?］這個群體對自己在農(nóng)村的土地、宅基地抱有一種無所謂的態(tài)度，但由于年齡的關(guān)系，土地是否流轉(zhuǎn)會更多地聽從長輩的意愿。第一代農(nóng)民工往往年齡偏大、知識與技能相對缺失，雖然他們長期在城市打工，但他們更認(rèn)同自己的農(nóng)民身份。他們的風(fēng)險意識濃厚，擔(dān)心失去城市的工作，擔(dān)心領(lǐng)不到工資，更擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后自己可能回不去。因此，他們的流轉(zhuǎn)意愿不強，或傾向于“代耕”“出租”這種短期的流轉(zhuǎn)形式。而轉(zhuǎn)入方的風(fēng)險考量主要體現(xiàn)在規(guī)?；a(chǎn)的市場風(fēng)險、投資回報周期等風(fēng)險因素，因而土地轉(zhuǎn)入意愿不強。如果考慮轉(zhuǎn)入則更希望簽訂長期流轉(zhuǎn)合同。這就造成了轉(zhuǎn)入方與轉(zhuǎn)出方的一個難以協(xié)調(diào)的矛盾。

(二)流轉(zhuǎn)收益

我們知道，人是理性的。一個人在做出一定行為之前，都會對其行為的結(jié)果與意義進行理性的考量。土地流轉(zhuǎn)與否，是流出還是流入，農(nóng)民一定會進行認(rèn)真地計算、反復(fù)地考慮，包括流轉(zhuǎn)前后的預(yù)期收益、交易成本的高低。如果參與的預(yù)期收益較低，交易成本比較高就會削弱農(nóng)戶參與流轉(zhuǎn)的意愿與積極性。

據(jù)調(diào)查，在欠發(fā)達的雙峰縣，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模效益較難以顯現(xiàn)。當(dāng)前農(nóng)村相當(dāng)部分地區(qū)已普及農(nóng)機設(shè)備，土地產(chǎn)出收益較為確定，比如種糧，“土地流轉(zhuǎn)與否，其產(chǎn)量基本確定，難有增長空間?！保?］只有通過規(guī)模化經(jīng)營降低成本，或者通過差異化種植獲得附加效益才能獲取較高的流轉(zhuǎn)收益。但是，由于資金、技術(shù)或承擔(dān)風(fēng)險的能力等條件的限制，種糧大戶、涉農(nóng)企業(yè)往往很難開展差異化經(jīng)營或進行大規(guī)模的生產(chǎn)，流轉(zhuǎn)收益的空間不大，從而嚴(yán)重影響土地的流轉(zhuǎn)。同樣，如果流轉(zhuǎn)預(yù)期收益不高，部分農(nóng)戶寧可拋荒也不流轉(zhuǎn)，或者交由年老的父母種點菜或其它經(jīng)濟作物，稍有點收益即可。

(三)政府的介入程度

當(dāng)前，農(nóng)村外出打工的青壯年群體較為龐大，其承包的田地往往由年老的父母耕種。在土地流轉(zhuǎn)與否的問題上，一般都由父母決定。父母往往年紀(jì)偏大，在決策時偏向保守，不愿意作出變動，有的甚至表現(xiàn)得特別偏激、不合作。在這種情況下，地方政府和村集體組織是否介入，采取何種方式介入，以及介入的程度變得十分重要。據(jù)調(diào)查，雙峰縣有多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這個問題上表現(xiàn)出無為的態(tài)度，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)則主要表現(xiàn)為以代耕代種形式。有的鎮(zhèn)政府積極作為，有明確的思路，有力的舉措，并且做了大量的工作，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的流轉(zhuǎn)率則較高，并且流轉(zhuǎn)大戶也多。青樹鎮(zhèn)就是一個典型的例子。2016 年，青樹鎮(zhèn)成立了鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心，并通過該中心指導(dǎo)村級組織與農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。村上將流轉(zhuǎn)來的土地統(tǒng)一交給鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心，中心再將土地成片打包對外招租。為了保障農(nóng)戶和土地承包方的利益，青樹鎮(zhèn)政府制訂了一整套土地流轉(zhuǎn)管理制度。由于地方政府的積極作為，該鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)總量達到了2.9 萬余畝，覆蓋全鎮(zhèn)35 個村，惠及8 000 余戶。其中整村流轉(zhuǎn)的有5 個村，集中連片流轉(zhuǎn)200 畝以上的有25 個村①，且流轉(zhuǎn)仍在繼續(xù)增長中。事實上，在2016 年初，青樹鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)也遭遇了嚴(yán)重的瓶頸，有部分家庭條件好的農(nóng)戶寧可拋荒也不愿流轉(zhuǎn)。針對這種情況，鎮(zhèn)政府做了大量的工作，一方面，對拋荒良田沃地的農(nóng)戶采取經(jīng)濟處罰手段，另一方面，通過采取一系列有效舉措，前期流轉(zhuǎn)戶獲利的示范帶動作用，使不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶改變態(tài)度，主動簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。

由此可見，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、專業(yè)化與現(xiàn)代化，使農(nóng)民過上富足、幸福的生活，土地流轉(zhuǎn)已成必然。地方政府積極作為與否在流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮著重要的作用。

三、引導(dǎo)和促進雙峰縣土地流轉(zhuǎn)的基本思路

(一)做好土地流轉(zhuǎn)宣傳教育工作，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念

農(nóng)民的鄉(xiāng)土意識、對土地的依賴根深蒂固。要改變這種思想觀念不是一朝一夕的事，需要農(nóng)村政府部門竭盡所能，加強宣傳與教育，解放農(nóng)民的思想。地方政府和有關(guān)部門可以利用當(dāng)?shù)氐碾娨晱V告、新聞媒體，將一些土地流轉(zhuǎn)的成功例子、致富典型進行廣泛宣傳，吸引農(nóng)民們的注意、提高土地流轉(zhuǎn)的積極性。

農(nóng)村政府部門要加強土地流轉(zhuǎn)政策與有關(guān)法律法規(guī)的宣傳與教育力度，可以通過電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介進行宣傳，或者派工作人員入村宣講有關(guān)法律知識、開展討論活動或現(xiàn)場答疑;可以手把手對農(nóng)民們進行流轉(zhuǎn)流程的指導(dǎo)，對不足之處與存在風(fēng)險的地方進行提醒，并協(xié)助流轉(zhuǎn)合同的擬定，監(jiān)督流轉(zhuǎn)過程，保證農(nóng)民的合法利益不被侵犯。通過一系列的工作，使農(nóng)民能夠較全面地了解土地流轉(zhuǎn)的基本政策與相關(guān)法律知識，了解土地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)只是出讓使用權(quán)，并非失去土地，從而提高農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)的意識，增強土地流轉(zhuǎn)的信心與安全感。

(二)政府要形成共識、積極作為，提高服務(wù)水平與管理能力

政府是積極有為還是旁觀放任是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中一個非常關(guān)鍵的影響因素。因此，地方政府要明白土地流轉(zhuǎn)的意義，要清楚自身在土地流轉(zhuǎn)過程中的責(zé)任與角色。一是加強研討，形成共識。特別是要組織鎮(zhèn)政府與村級組織有關(guān)人員進行研討，使之認(rèn)識到自身的責(zé)任與角色，意識到土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的意義，增強自覺性與主動性。二是要提高經(jīng)濟意識與管理能力。要加強農(nóng)村經(jīng)濟管理人才的引進與培養(yǎng)，開展土地流轉(zhuǎn)的規(guī)劃、設(shè)計與監(jiān)督工作，增強土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性、有效性，提高土地流轉(zhuǎn)效益，使農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲益。三是做好土地流轉(zhuǎn)各方的工作，協(xié)調(diào)處理好流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題與糾紛。一方面，農(nóng)村政府部門在引進流轉(zhuǎn)大戶、引導(dǎo)差異化種植方面是可以作為的。另一方面，鎮(zhèn)政府與村級組織可以協(xié)調(diào)做好流出農(nóng)戶的思想工作，并確保流轉(zhuǎn)的規(guī)范性。在流轉(zhuǎn)雙方出現(xiàn)問題或糾紛時，地方政府應(yīng)及時介入，協(xié)調(diào)解決問題。

(三)做好土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作，形成較為完善的土地流轉(zhuǎn)機制

地方政府應(yīng)做好促進土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作。一是以穩(wěn)定承包關(guān)系為前提，積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，為土地流轉(zhuǎn)打好基礎(chǔ)。二是開展土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)研，全面掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、形式、特點及存在的問題，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，為制定區(qū)域內(nèi)農(nóng)村工作政策提供科學(xué)依據(jù)。三是完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，完善土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)制度，加強硬件、軟件建設(shè)，建設(shè)縣、鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng)、資源共享的土地流轉(zhuǎn)平臺。四是加強土地流轉(zhuǎn)用途管制。堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，切實保護基本農(nóng)田，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)。

通過引導(dǎo)、扶持等各項措施，著力培育農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)保障體系，形成較為完善的“政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、農(nóng)民自愿、依法有償、流轉(zhuǎn)有序、管理規(guī)范”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制。

(四)科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新模式，引導(dǎo)農(nóng)民走上現(xiàn)代化發(fā)展道路

土地流轉(zhuǎn)要由初級的、自發(fā)的、零星的流轉(zhuǎn)向規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、合作社形式的轉(zhuǎn)變，需要政府積極引導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃，不斷創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式，實現(xiàn)土地資源的有效整合，引導(dǎo)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)走上現(xiàn)代化道路。

首先，要加強規(guī)劃。根據(jù)市場發(fā)展規(guī)律與特點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要聯(lián)合各村村委會認(rèn)真分析各地經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)與優(yōu)勢，在深入考察、學(xué)習(xí)、借鑒典型經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，廣泛討論、科學(xué)論證，認(rèn)真制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體規(guī)劃，做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

其次，要創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式。2016 年，青樹鎮(zhèn)成立鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心就是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式的一種探索。依托土地流轉(zhuǎn)中心，青樹鎮(zhèn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作破除了“流轉(zhuǎn)難”的瓶頸，迎來了成村成片流轉(zhuǎn)的良性循環(huán)局面。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以根據(jù)本地經(jīng)濟的發(fā)展傳統(tǒng)與農(nóng)民合作生產(chǎn)的要求，引導(dǎo)農(nóng)民成立專業(yè)合作社。農(nóng)民以土地入股，同時在合作社從事生產(chǎn)等相關(guān)勞動。通過這種方式，農(nóng)民既能獲得土地本身的收益，又可以通過勞動獲得工資性收入，從而實現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)與勞動用工的結(jié)合，實現(xiàn)了農(nóng)村富余勞動力的就地就業(yè)。

第三，建立特色農(nóng)業(yè)園區(qū)，打造優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)各地的歷史文化與地域特色，組織各方面的專家開展調(diào)查研究與市場分析，支持鼓勵農(nóng)戶、種植大戶、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織成片、集中種植市場前景好、附加值高的特色經(jīng)濟作物。以地方優(yōu)勢企業(yè)和建立行業(yè)協(xié)會為依托建立特色農(nóng)業(yè)園區(qū)，打造區(qū)域特色品牌，加大宣傳力度，提高品牌效應(yīng)。洪山鎮(zhèn)的蘭花、青樹鎮(zhèn)的山藥全國著名，三塘鋪鎮(zhèn)的軟籽石榴遠(yuǎn)銷海外就是很好的例子。通過特色發(fā)展，提高流轉(zhuǎn)效益，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化、品牌化、專業(yè)化生產(chǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)走上現(xiàn)代化道路。

注釋:

①數(shù)據(jù)來源:湖南省雙峰縣農(nóng)村經(jīng)營管理局。