論行政復議終局裁決

沈開舉 邢 昕

(1.鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001；2.鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001;〔美〕亞利桑那州立大學 法學院，亞利桑那 菲尼克斯 85004)

行政復議制度是公民、法人及其他組織獲得權利救濟的合法、有效途徑之一。自《行政復議法》實施已二十年有余，隨著新時代中國特色社會主義法治建設的發(fā)展，行政復議的體制機制如何順應時代發(fā)展規(guī)律、不斷改革創(chuàng)新是發(fā)揮行政復議解決行政糾紛功能的重要抓手。自黨的十八屆三中全會以來，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(1)十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制，糾正違法或不當行政行為?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要(2015—2020)》(2)中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要(2015—2020)》，改革行政復議體制，積極探索整合地方行政復議職責。等均明確了深化行政復議體制改革的目標。2018年《行政復議法》作為一類項目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案，納入《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，并計劃于2020年年底提交審議。

作為行政復議制度的中流砥柱，行政復議法的目標定位及其與行政訴訟制度的科學銜接是建構中國特色行政復議制度的關鍵。但有關行政復議機關擁有最終裁決權，即由行政復議機關行使最終裁決權而不接受法院審判權司法審查的問題卻一直飽受詬病。自2001年我國加入世界貿(mào)易組織以來，在世界貿(mào)易組織(World Trade Organization，以下簡稱WTO)規(guī)則的約束下，行政機關最終裁決權受到了WTO貿(mào)易規(guī)則及其精神等一定程度的限制，但是并未從根本上動搖其體制機制。此次《行政復議法》修改，如何約束行政機關最終裁決權，有效銜接行政復議與行政訴訟制度，及時化解行政爭議、保障行政相對人合法權益是修法的重中之重。

一、行政復議終局裁決之淵源：法律規(guī)范

行政復議終局裁決，脫胎于現(xiàn)行《行政復議法》第五條(3)《行政復議法》第五條：公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復議決定為最終裁決的除外。以及《行政訴訟法》第十三條(4)《行政訴訟法》第十三條：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟:(一)國防、外交等國家行為;(二)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令;(三)行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定;(四)法律規(guī)定由行政機關最終裁決的行政行為。，指的是由行政復議機關按照法律規(guī)定而行使最終裁決權的行政行為。行政終局裁決行為被明確排除在行政訴訟的受案范圍之外，不接受法院審判權的監(jiān)督。

在行政法理論上，行政裁決與行政復議終局裁決相伴存在，其名稱相似，但內(nèi)涵迥異。行政裁決是行政機關按照法律授權對當事人之間發(fā)生的，與行政管理活動密切相關的，與合同無關的民事糾紛進行審查并作出裁決的行政行為(5)中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于健全行政裁決制度 加強行政裁決工作的意見》。。與行政裁決所涉民事糾紛且可以提起行政訴訟不同，行政復議終局裁決的對象是行政爭議，是行政復議機關最終裁決的行政行為，被排除了司法審查的可能性。因此，行政復議終局裁決也被稱為“終局行政行為”“行政終局裁決行為”“行政保留事項”等[1]。行政復議終局裁決由行政機關作出最終生效的法律裁決，因而按照《行政訴訟法》第十三條第四款的規(guī)定(6)《行政訴訟法》第十三條：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：(四)法律規(guī)定由行政機關最終裁決的行政行為。，不屬于行政訴訟的受案范圍，不得接受法院審判權的司法審查；其涵射行政行為在行為、復議或復核等多個階段以及行為終結即發(fā)生法律效力或經(jīng)過復議、復核方發(fā)生法律效力等多種方式[2]。

行政復議終局裁決特點鮮明。第一，行政復議終局裁決由行政復議機關依法作出最終裁決，因而被明確排除在行政訴訟的受案范圍之外，行政相對人的權利無法通過對行政機關的訴訟予以救濟，法院也無法通過行使審判權對行政機關的行為進行司法監(jiān)督。第二，行政復議終局裁決事實上并不存在明確的實質標準，只有形式標準[3]，即“法律”的規(guī)定，此處的法律是嚴格意義上的法律(7)法律，即全國人民代表大會及其常委會制定的嚴格意義上的法律，不包括法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等廣義上的法。。從事實效果來看，行政復議終局裁決既沒有充滿說服力的法理基礎，也無統(tǒng)一的法定設立標準。

二、行政復議終局裁決之流變：歷史沿革

行政終局裁決自新中國成立之初便發(fā)展起步，這期間歷經(jīng)《行政訴訟法》《行政復議法》實施而發(fā)展演變，隨著2001年中國加入WTO，在WTO相關貿(mào)易規(guī)則的約束下順勢而變，并逐步消減為現(xiàn)行法所明文規(guī)定的若干種不同情形。

(一)新中國成立初期到1990年《行政訴訟法》施行：事實上“完全的”行政復議終局

新中國成立初期就建立了行政復議制度。1950年由政務院批準、財政部公布的《中央人民政府財政部設置財政檢查機構辦法》第六條規(guī)定:“被檢查的部門對檢查機構之措施認為不當時，得具備理由，向其上級檢查機構申請復核處理?！北M管法條中并未明確“行政復議”制度，但從其本質上來看就是行政復議，因而也被譽為新中國行政復議制度的雛形[4]。同年，政務院政務會議通過的《稅務復議委員會組織通則》第一次在法規(guī)中正式出現(xiàn)了“復議”二字，行政復議程序體系在事實上得以建立，此后逐步在出入境、專利、商標等領域得以拓展[5]，并在事實上建立其完全的行政復議終局，即所有經(jīng)過行政復議的行為均在事實上不受法院審判權的司法審查。

例如，1951年政務院公布《暫行海關法》中規(guī)定:“稅則的解釋，貨物在稅則上的歸納和完稅價格的審定，其權限屬于海關，受(發(fā))貨人或其代理人有異議時，得自海關填發(fā)稅款繳納證的次日起十四天內(nèi)，以書面向海關提出申訴?！薄昂ｊP接到申訴后，應在海關總署規(guī)定的期限內(nèi)，將該案重新審核，并得變更原決定，如維持原決定時，應加具體意見轉發(fā)海關總署,受(發(fā))貨人或其代理人對變更的決定仍不服時，應于接到變更決定通知之日起七日內(nèi)，提出再訴，由海關轉報海關總署審理，海關總署的決定為最后決定?！?/p>

事實上，我國當時并未在法律層面建立起體系化、系統(tǒng)性的行政復議體制機制，法條所規(guī)定的復核/復議制度是在事實層面建立起來的行政復議制度的雛形。由于當時行政訴訟制度在事實和法律上的缺位，實際上行政相對人并沒有選擇行政訴訟的可能性，因而上述法條在事實層面建立的行政復核/復議制度是行政相對人唯一的權利救濟渠道，上述情形則均為事實上的行政復議終局裁決。

盡管1982年《民事訴訟法(試行)》第三條第二款規(guī)定“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法院”，因而為行政訴訟制度的發(fā)展作出了參照規(guī)定。也就是說，從法律層面講，行政復議所涉行為存在接受法院司法審查的可能性，但由于當時相關制度尚不完善，法院審判尚處于探索階段，并未改變“完全的”行政復議終局的局面并在事實層面得以延續(xù)。

(二)1990年《行政訴訟法》施行到1999年《行政復議法》頒布前：單行法規(guī)定的行政復議終局裁決

1990年《行政訴訟法》頒布實施在法律層面正式建立了行政訴訟程序，其中第十二條:“法律規(guī)定的由行政機關最終裁決的具體行政行為不得提起行政訴訟”，從而實現(xiàn)了從事實上存在的行政復議終局裁決到法律上存在的行政復議終局裁決的蛻變，明確將行政復議終局裁決排除在司法審查的范疇之外。盡管當年為了配套行政訴訟制度的實施而由國務院頒布了《行政復議條例》，但并未以法律的方式建立起系統(tǒng)化、體系性的行政復議制度，當時行政復議終局裁決情形仍由單行法規(guī)定。

例如，《商標法》第二十二條“規(guī)定，對初步審定予以公告的商標提出異議的，商標局應當書面通知申請人。申請人不服的，可以在收到通知15天內(nèi)申請復審，由商標委員會作出終局裁定，并書面通知異議人和申請人”。

《專利法》第四十三條第三款，“專利復審委員會對申請人關于實用新型和外觀設計的復審請求所作出的決定為終局決定”。第四十九條第三款，“專利復審委員會對宣告實用新型和外觀設計專利無效的請求所作出的決定為終局決定”。

此外，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五條(8)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五條：行政訴訟法第十二條第(四)項規(guī)定的“法律規(guī)定由行政機關最終裁決的具體行政行為”中的“法律”，是指全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的規(guī)范性文件。還限縮了設定行政終局裁決權的立法層級，明確只有“全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的法律”能夠規(guī)定行政復議終局裁決行為，因而提升了行政復議終局行為規(guī)則的法律位階。廢除了先前存在的法規(guī)、規(guī)章等低位階規(guī)定行政復議終局裁決的情形。

(三)1999年《行政復議法》施行到2001年中國加入WTO前：增減變化的行政復議終局裁決

1.《行政復議法》第十四條和第三十條增設了復議終局的有關事項。1999年出臺的《行政復議法》在原有單行法規(guī)定行政復議終局裁決情形之外增設了由復議法直接規(guī)定的行政復議終局裁決行為的情形，形成了“絕對的行政復議終局(9)絕對的行政復議終局，即相對人僅有請求行政救濟即行政復議的權利，沒有請求司法救濟即行政訴訟的權利。換言之，當事人不服的，只能向作出最終決定的機關或其上級機關申訴，而不能向人民法院起訴。+選擇的行政復議終局(10)選擇的行政復議終局，或稱相對的行政復議終局，即相對人擁有選擇行政途徑救濟和司法途徑救濟的權利，相對人一旦選擇了行政救濟，即行政復議就無法再選擇司法救濟即行政訴訟。”雙模式格局。

《行政復議法》第十四條規(guī)定了選擇的復議終局，即對國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，而當國務院作出裁決時，是由上級行政復議機關所作出的最終裁決。

《行政復議法》第三十條規(guī)定了絕對的行政復議終局，即對于下列兩種行政復議決定為行政復議終局裁決：第一，國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定；第二，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權。

2.WTO框架下減少影響貿(mào)易行為的行政復議終局裁決。根據(jù)TRIPS(《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)議》,Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights)協(xié)議第41條第4款規(guī)定，要求司法機關對行政復議裁決進行合法性的司法審查，即訴訟當事方應有機會要求司法當局對行政終局決定進行審查，并以遵守當事成員國有關司法管轄權規(guī)定為前提，要求當事成員國的有關法律中至少規(guī)定存在對相關行政行為進行司法審查的可能性。

為加入世界貿(mào)易組織，我國在《中華人民共和國加入議定書》中明確遵守WTO有關貿(mào)易的規(guī)則和精神，減少行政救濟終局情形，實行司法最終審查和解決糾紛的原則。在議定書中闡明了對與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權行政行為納入司法審查范疇的精神，并在第一部分總則第2條D款第1項中明確，法院將擁有對此類行政裁決行為進行審查的權力。

在具體實施的過程中，全國人大常委會廢止了《商標法》第二十二條商標評審委員會對申請注冊商標的行政行為所作出的裁決為行政復議終局行為，以及《專利法》第四十三條、第四十九條專利復審委員會對實用新型和外觀設計專利的行政爭議所作出的裁決為行政復議終局行為的規(guī)定，取消了上述行政復議機關的最終裁決權，明確當事人可以提起行政訴訟，通過法院的司法審查對當事人的權利進行救濟。

(四)2001年加入WTO至今：行政復議終局的“2+N種+X項”模式

現(xiàn)行《行政復議法》第十四條和第三十三條明確了單行法之外行政復議終局的兩種具體情形，并在《出入境管理法》《集會游行示威法》等單行法中規(guī)定了N種不同情形的行政復議終局事項。

新修改的《出入境管理法》在整合原有《公民出境入境管理法》第十五條(11)《公民出境入境管理法》第十五條：受公安機關拘留處罰的公民對處罰不服的，在接到通知之日起十五日內(nèi)，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關作出最后的裁決，也可以直接向當?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。和《外國人出境入境管理法》第二十九條(12)《外國人出境入境管理法》第二十九條：對違反本法規(guī)定，非法入境、出境的，在中國境內(nèi)非法居留或者停留的，未持有效旅行證件前往不對外國人開放的地區(qū)旅行的，偽造、涂改、冒用、轉讓入境、出境證件的，縣級以上公安機關可以處以警告、罰款或者十日以下拘留處罰；情節(jié)嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。受公安機關罰款或者拘留處罰的外國人，對處罰不服的，在接到通知之日起十五日內(nèi)，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關作出最后的裁決，也可以直接向當?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。的基礎上，在第三十六條(13)《出入境管理法》第三十六條：公安機關出入境管理機構作出的不予辦理普通簽證延期、換發(fā)、補發(fā)，不予辦理外國人停留居留證件、不予延長居留期限的決定為最終決定。、第六十四條(14)《出入境管理法》第六十四條：外國人對依照本法規(guī)定對其實施的繼續(xù)盤問、拘留審查、限制活動范圍、遣送出境措施不服的，可以依法申請行政復議，該行政復議決定為最終決定。其他境外人員對依照本法規(guī)定對其實施的遣送出境措施不服，申請行政復議的，適用前款規(guī)定。和第八十一條(15)《出入境管理法》第八十一條：外國人從事與停留居留事由不相符的活動，或者有其他違反中國法律、法規(guī)規(guī)定，不適宜在中國境內(nèi)繼續(xù)停留居留情形的，可以處限期出境。外國人違反本法規(guī)定，情節(jié)嚴重，尚不構成犯罪的，公安部可以處驅逐出境。公安部的處罰決定為最終決定。被驅逐出境的外國人，自被驅逐出境之日起十年內(nèi)不準入境。集中規(guī)定了針對外國人的不予辦理普通簽證延期、換發(fā)、補發(fā)，不予辦理外國人停留居留證件、不予延長居留期限的決定，盤問、拘留審查、限制活動范圍、遣送出境措施以及驅逐出境決定為行政復議終局裁決。

《集會游行示威法》第十三條(16)《集會游行示威法》第十三條:集會、游行、示威的負責人對主管機關不許可的決定不服的，可以自接到?jīng)Q定通知之日起三日內(nèi)，向同級人民政府申請復議，人民政府應當自接到申請復議書之日起三日內(nèi)作出決定。中規(guī)定，集會、游行、示威的負責人對主管機關不許可的決定不服的，可以向同級人民政府申請復議。學界觀點認為，在該法中并未明確規(guī)定和提及行政訴訟，因而將之視為“默認的行政復議終局裁決”[6]。

此外，由于我國行政訴訟受案范圍主要采用列舉模式，現(xiàn)實中由于行政復議與行政訴訟之間體制機制銜接的不順暢，存在某類行政復議決定被排除在法院司法審查范圍之外的X項事實性的行政復議終局裁決。例如，早期行政復議機關針對“規(guī)定”、行政處罰之外的其他明顯不當具體行政行為以及所有不當?shù)男姓唧w行為所作出的復議決定，因而存在事實上的行政復議終局行為[7]。

三、行政復議終局裁決之困境：法理悖論

對于設立行政復議終局裁決的原因，不外乎有以下幾類觀點：第一：專業(yè)性。由行政機關作出的行政行為某些需要特定的專業(yè)知識和技術經(jīng)驗，具有高度的行政管理復雜性，法院進行審查則勢必延緩糾紛解決的效率。第二，無害性。作為行政機關內(nèi)部的行政救濟方式，行政復議終局能夠實質上起到糾紛解決的功效，某些行為不受司法審查不至于阻礙行政相對人對于自身權利的救濟。第三，不適宜性。在一定時期的特定條件下，或具有緊急性和政治性，某些行政行為不宜接受司法審查[8]。然而，上述觀點之間存在明顯的邏輯悖論，也難以成為支撐行政復議終局裁決情形持續(xù)存在的主要原因。

(一)專業(yè)性的技術壁壘并不存在

行政爭議所具有的專業(yè)性和技術性是解決當代社會糾紛所面臨的重要挑戰(zhàn)，似乎也成為行政復議終局裁決存在的理論基礎。然而，從世界各國法治發(fā)展趨勢上看，因高度的技術性而設立終局裁決權的情況越來越少，幾乎接近于零(17)另見：姜明安著：《行政訴訟法(第三版)》，北京大學出版社，2016年版第169頁，腳注②“從總的趨勢上來看，法律排除私法審查的行政行為，即終局行政行為的范圍會越來越小”。[9]。各國也根據(jù)本地實際，利用立法或司法判例，不斷減少行政終局裁決的規(guī)定[10]。

從理論上來說，行政行為的專業(yè)性難以達到不受司法審查的程度。第一，從本質上說，任何行政行為都具有專業(yè)性和技術性，只是受不同行政行為的影響，其專業(yè)和技術程度各有高低。然而，根據(jù)《行政訴訟法》第六條的規(guī)定(18)《行政訴訟法》第六條：人民法院審理行政案件對行政行為是否合法進行審查。，法院審查的是行政行為的合法性，也就是說，法院對于行政行為的審查，不僅是對行政行為的實質合法性進行審查，也對行政程序的各種事項進行合法性審查。行政復議終局行為實際上從根本上否決了法院對于行政行為明顯不當、濫用職權等程序性事項的審查，限縮了司法審查所保護的法益范圍。第二，法院法官擁有受案范圍內(nèi)行政行為的司法審查權，不是因為其在這些領域的專業(yè)性和技術性更強，而是在于法院及法官的中立性和對上述行政行為所涉法律問題的判斷能力。專業(yè)性和技術性極強的問題，完全可以通過技術鑒定、專家論證及輔助等方式一定程度上化解難題，何況即使是由行政復議機關進行最終裁決，若相關案件的專業(yè)技術性極強也需要通過專家咨詢等方式反復求證。第三，以專業(yè)技術性為由規(guī)避司法救濟，極易造成對所涉法律問題的忽視。在某些專業(yè)性技術性極強的行政管理領域，行政機關作為利益分配者和最終決策者享有對所涉事實問題的最終決定權，事實問題不具有法律意義，也無須通過法院司法審查裁判。然而在此過程中，事實問題不可避免地與法律問題相勾連，如果法院不能對這部分法律議題進行審查，則事實上有悖于法治的精神內(nèi)核。

事實上，對于行政機關明顯和嚴重的程序違法，法院也根本無須高度的專業(yè)技術和豐富的行政經(jīng)驗，對于事實之外的法律問題，法官完全有能力對之進行審查。即使是案件事實和法律問題錯綜復雜、相互勾連，只要法院能夠恰當自持，“不把手伸得太長、干預得太深，也是不會妨礙行政秩序的”[11]。相反，如果禁止公民向法院起訴，則實際上為行政機關濫用職權提供了“支撐”，難以真正實現(xiàn)行政管理的效率以及權利保護的公平。

(二)糾紛化解功能尚未實現(xiàn)

行政復議終局裁決存在的另一重要原因是：有觀點認為，作為救濟的重要途徑之一，行政復議能夠起到實質上解決糾紛的作用，在此類行政行為中排除司法救濟不至于損害行政相對人的合法權益。

事實上，作為行政機關內(nèi)部的自我糾錯機制，行政復議由行政機關進行“合法性+合理性”雙向審查，被寄希望于成為“解決行政爭議的主渠道”[12]。然而，從實證數(shù)據(jù)上看，行政復議定紛止爭的功能并未得到充分的發(fā)揮，解決爭議主渠道的功能尚未實現(xiàn)，以至于公眾對行政復議的整體認可程度不高，“維持會”“橡皮圖章”等標簽一直如影隨形地相伴于行政復議[13]。

在行政復議案件收案量中，《行政復議法》第三十條所涉及的土地征收連年位于行政復議案件量的首位，2017年為17.91%，2018年為16.49%[14]。而在行政復議案件中，行政機關的糾錯率(撤銷、變更、確認違法和責令履行)較低，2018年為15.11%[15]，2019年為16.04%[16]；例如，2018年辦結的行政復議案件，有34%的案件又進入到了行政訴訟程序[17]。盡管也有統(tǒng)計顯示，《行政復議法》實施的二十年來，經(jīng)復議再起訴的敗訴率不超過10%[18]。也就是說，按照平均數(shù)值來算，上述征收類案件即使沒有復議終局，其理論上經(jīng)過訴訟的敗訴率也不足一成。然而，中國特色社會主義法治建設在新的歷史方位，人民群眾對于公平和正義的渴求也不斷與時俱進。司法作為化解爭議，保障人民群眾切身權益的最后一道防線，必須堅守住最后的底線。

誠如《世界人權宣言》(Universal Declaration Human Rights)第8條所體現(xiàn)的精神，任何人當憲法或法律賦予他的基本權利遭受侵害時，均有權向國家法庭請求救濟[19]。實現(xiàn)無漏洞的權利救濟和行政相對人合法權益的保障不能寄希望于行政機關的自覺和自持，必須有強有力的權利救濟制度保障。

(三)司法最終原則不可易位

司法作為保障人民群眾權益的最后一道防線，原則上應當排除行政復議裁決的終局性。然而，法律規(guī)定行政復議裁決終局的存在，使得行政行為只在行政機關內(nèi)部“終局”，不受司法審查的監(jiān)督和制約。從實際效果來看，行政復議終局裁決已經(jīng)在事實上否認了司法最終原則。

司法最終裁決原則實際上有兩方面的含義：第一，司法救濟是解決糾紛和化解爭議的方式之一，是維護當事人合法權益的有效途徑；第二，司法最終裁決原則明確了司法審查與其他糾紛解決機制之間的相互關系，特別是明確了司法權、行政權之間的權限和分工。

第一，司法最終救濟是國際法義務。我國加入WTO后，與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權行政行為應當接受TRIPS規(guī)則的調(diào)整。WTO的基本職責是為各成員國制定統(tǒng)一的貿(mào)易規(guī)則并保障其實施，《關稅及貿(mào)易總協(xié)定》(General Agreement Tariffs and Trade，GATT)、《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)議》(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，TRIPS)、《進口許可證程序協(xié)議》(Agreement on Import Licensing Procedures)、《保障措施協(xié)議》(Agreement on Safeguards)等協(xié)議和規(guī)則內(nèi)容大多明確了成員國各方的行政行為必須受到司法審查。

從WTO具體要求和我國“入世”承諾來看，體現(xiàn)的是司法最終裁決的理念，并排除了行政行為的終局性。因而，將行政終局行為納入司法審查的范疇，由法院進行最終審查是符合司法最終理念的，也是一項法定的國際義務[20]。

為與國際貿(mào)易協(xié)議、規(guī)則相一致，履行我國加入WTO的基本承諾，我國修訂了原有《商標法》和《專利法》中有關行政終局裁決的規(guī)定。近來，有學者指出，應當廢除行政復議終局裁決，強調(diào)只要行政行為涵射在世界貿(mào)易組織協(xié)議框架之下，就應當確立司法審查的可能性[21]，盡量避免行政決定的終局狀態(tài)。

第二，司法最終原則是行政權與司法權各司其職的重要抓手。關于行政復議的性質，學界大致有行政性、司法性和準司法性三種觀點[22]。從目前中國行政復議的現(xiàn)狀來看，行政復議是行政機關借鑒司法程序而實施的行政行為[23]。作為行政救濟的行政復議和作為司法救濟的行政訴訟之間的銜接與配合，實質上體現(xiàn)了行政權與司法權之間的分工與協(xié)調(diào)。如果程序設計不當，行政權與司法權之間就會出現(xiàn)相互侵蝕，進而導致整個行政救濟體系的紊亂[24]。

司法最終是現(xiàn)代社會法治原則和自然正義原則的鮮明體現(xiàn)。法治國家建設的主要目標之一就是要建立公平正義的司法制度，而司法最終原則正是其具體體現(xiàn)。通過司法最終裁決，以司法權限制行政權的決定，進而防止政府過分擴張和專斷[25]。行政權和司法權各司其職，既相互配合又互相制約，權力恣意行使的余地自然就會受到限縮。因而，目前行政復議終局實質上打破了行政權與司法權之間的界限，不利于樹立司法權威，維護司法最終原則。因而，盡管訴訟并非糾紛解決的唯一機制，也非首選機制，但應當成為最終機制[26]。

第三，司法最終原則是行政體制改革的必然要求。行政復議終局裁決的設立，使得行政行為在其內(nèi)部終局而不受法院司法審查的監(jiān)督，存在行政機關以自己主觀臆斷和感情偏好而作出行政行為的可能性，在事實上形成行政行為決策者和監(jiān)督者的二合一。事實上，權力的行使沒有任何外界壓力的束縛，極易導致行政權的濫用。而行政體制機制改革的核心在于科學合理合法地行使行政權、保障行政相對人的合法權益，受限于權力天然容易被濫用的特性，必須以權力制約權力[27]。

行政復議最終裁決的消減能夠強化對行政權力的監(jiān)督和制約，將權力關進制度的籠子，實現(xiàn)“刀刃向內(nèi)”，倒逼行政機關各項改革。此外，機構改革之后，對于行政復議終局裁決的消減能夠打消公眾對“做自己法官”的行政機關的不信任感，有效樹立其權威，實現(xiàn)其價值功用。

四、行政復議終局裁決之路徑：“內(nèi)+外”的雙聯(lián)合機制

(一)內(nèi)部：“不增設——要廢除——改解釋——暫保留”的技術路徑

行政復議終局裁決實質上存在的法理悖論不足以支撐其持續(xù)存在，由于現(xiàn)行行政復議終局裁決情形由“單行法+《行政復議法》+事實上存在的行政復議終局裁決行為”構成的復雜性，在解決行政復議終局裁決問題上，應當采取“不增設——要廢除——改解釋——暫保留”四種方式并舉的技術路徑。

第一，在新的單行法立法過程中不再簡單粗暴地增設行政復議最終裁決行為。第二，對于《行政復議法》中第十四條、第三十條，利用此次《行政復議法》修改的契機及時予以廢除。第三，對《集會游行示威法》第十三條改變原有默認其屬于行政復議終局的解釋方法。根據(jù)“法不禁止即自由”的理念，倘若相對人所遭受的行政行為符合《行政訴訟法》第十二條第一款第十二項“認為行政機關侵犯其他人身權、財產(chǎn)權等合法權益的”(19)《行政訴訟法》第十二條：人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……(十二)認為行政機關侵犯其他人身權、財產(chǎn)權等合法權益的。，應及時納入行政訴訟法受案范圍，接受法院的司法審查。第四，對于外國人出入境管理的特殊性，暫時保留《出入境管理法》相關條文的規(guī)定。

(二)外部：實現(xiàn)行政訴訟與行政復議體制機制科學銜接

我國現(xiàn)行司法實踐中，行政復議與行政訴訟存在四種關系，即復議與訴訟選擇型(復議，或復議后再起訴)、復議前置型、復議終局型、徑行起訴型；但實際上行政復議與行政訴訟之間的銜接標準缺失、設置十分混亂，以致于司法權和行政權之間相互侵蝕。事實上，行政復議和行政訴訟制度在本質上具有同價性，“均系用以救濟人民受行政權之侵害，以求其復原，從其目的而言，均屬相同，并不因前者為自律、后者為他律，前者欠缺獨立性保障，后者適用審判獨立，而在救濟價值有根本之差別”[28]。行政訴訟與行政復議體制之間的銜接直接反映了司法權與行政權、司法救濟與行政救濟之間的協(xié)調(diào)與配合。

行政復議作為行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的監(jiān)督機制，難免有自我審查偏頗的可能性，其公正性遭到一定程度的質疑，但卻能夠有效發(fā)揮行政機關的專業(yè)優(yōu)勢，節(jié)約行政相對人維權成本，甚至為行政訴訟提供更清晰的證據(jù)和法律依據(jù)[29]。而行政訴訟作為法院居中裁判的方式，能夠更科學、公正地實現(xiàn)對糾紛的有效處理和對當事人合法權益的救濟。要徹底解決行政復議終局裁決問題，提升行政救濟體制改革的協(xié)同性，必須要妥善處理行政復議與行政訴訟之間的改革配合與互恰，實現(xiàn)機制之間的科學銜接。