李兆陽(yáng)

(清華大學(xué) 法學(xué)院,北京 100084)

行政壟斷一直是我國(guó)反壟斷法規(guī)制的重點(diǎn)問(wèn)題之一。傳統(tǒng)上,針對(duì)行政壟斷的執(zhí)法行為都聚焦于行政機(jī)關(guān)的違法行為,強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任,忽視了與行政機(jī)關(guān)實(shí)施壟斷行為存在密切關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者行為,造成了經(jīng)營(yíng)者在絕大多數(shù)行政壟斷案件中不承擔(dān)責(zé)任的局面。實(shí)際上,作為進(jìn)行公共管理的組織,行政機(jī)關(guān)擁有行政權(quán)力,扮演著提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、提供公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、維護(hù)公共秩序的角色,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的管理者與裁判員[1]。但是在某些情況下,行政機(jī)關(guān)會(huì)利用其擁有的行政權(quán)力,違背其自身角色,追求自身利益的最大化。其中,行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力,幫助經(jīng)營(yíng)者謀取壟斷利潤(rùn)就是實(shí)現(xiàn)這一過(guò)程的最有效方法之一[2]。因而,切斷行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營(yíng)者之間的“聯(lián)系”,對(duì)行政壟斷下經(jīng)營(yíng)者責(zé)任進(jìn)行研究是制止行政壟斷行為的有效方法之一。故本文將重點(diǎn)討論行政壟斷下“經(jīng)營(yíng)者責(zé)任”如何在反壟斷法下進(jìn)行認(rèn)定和處罰。

一、問(wèn)題的提出

(一)執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)營(yíng)者責(zé)任

在執(zhí)法實(shí)踐中,一方面,執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政壟斷中經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行處罰的案件屈指可數(shù),行政機(jī)關(guān)違反的條文皆為《反壟斷法》第三十六條中的行政強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷的行為。例如武威市道路運(yùn)輸管理局濫用行政權(quán)力案[3]及云南省通信管理局濫用行政權(quán)力案[4]等,在這些案件中，執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為其中經(jīng)營(yíng)者的行為構(gòu)成壟斷協(xié)議,排除、限制了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),因而給予相應(yīng)處罰。但是即便行政機(jī)關(guān)違反了《反壟斷法》第三十六條,執(zhí)法過(guò)程中是否對(duì)于經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行處罰也存在著不確定性。例如上海市交通委在黃浦江游覽行業(yè)管理中濫用行政權(quán)力案中[5],經(jīng)營(yíng)者的行為似乎也構(gòu)成了壟斷,但是卻并沒(méi)有遭受應(yīng)有的處罰。

另一方面,在違反《反壟斷法》第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的行政壟斷案件中,行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有處罰相關(guān)經(jīng)營(yíng)者。以山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力一案為例,在該案中,九通公司作為山東省交通運(yùn)輸廳限定消費(fèi)者購(gòu)買的唯一生產(chǎn)廠家,其產(chǎn)品價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于相鄰省份車載終端的價(jià)格[6]。九通公司利用因行政壟斷賦予的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),提高了產(chǎn)品的價(jià)格,獲得了高額的利潤(rùn),但是在最終的處理結(jié)果中卻沒(méi)有受到相應(yīng)的處罰,市場(chǎng)中消費(fèi)者所遭受的經(jīng)濟(jì)性損害并沒(méi)有得到有效的彌補(bǔ),這無(wú)疑是行政壟斷執(zhí)法過(guò)程中的一個(gè)漏洞。

(二)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任理論的不足

近年來(lái)學(xué)者對(duì)行政壟斷下經(jīng)營(yíng)者責(zé)任的研究較為關(guān)注,其中詳盡論述經(jīng)營(yíng)者責(zé)任的文章有《行政性壟斷中經(jīng)營(yíng)者責(zé)任缺位的反思》,該文創(chuàng)新地提出了“三總六分樣態(tài)譜系”,考察經(jīng)營(yíng)者參與行政性壟斷的客觀和主觀情況,將行政性壟斷區(qū)分為“強(qiáng)制從事壟斷行為”和“其他行政性壟斷行為”,“結(jié)合經(jīng)營(yíng)者的主觀狀態(tài)及其與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系”,進(jìn)而判斷行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的法律責(zé)任[7]。

然而,該文在兩個(gè)方面似乎存在一定的問(wèn)題。第一,在發(fā)生機(jī)制上,該文認(rèn)為“行政壟斷只有通過(guò)市場(chǎng)中介才能最終排除限制競(jìng)爭(zhēng),而經(jīng)營(yíng)者就是當(dāng)中的市場(chǎng)中介”,但并沒(méi)有對(duì)這一過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)論述,實(shí)際上,只有對(duì)這一過(guò)程進(jìn)行詳盡分析,才能把握行政壟斷行政性與經(jīng)濟(jì)性之間的相互關(guān)系,從反壟斷法的原理上理解經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任基礎(chǔ)。第二,在完善思路上,該文認(rèn)為解釋論無(wú)法解決“支配地位的認(rèn)定”。解釋論在“未實(shí)施《反壟斷法》第十七條有關(guān)濫用市場(chǎng)支配地位的行為而不違法”與經(jīng)營(yíng)者“片面配合”具有應(yīng)責(zé)性這一問(wèn)題的解決上存在悖論,提出了“立法論”的解決方案。根據(jù)當(dāng)前的立法現(xiàn)狀,執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為“經(jīng)營(yíng)者因行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力而達(dá)成壟斷協(xié)議,濫用市場(chǎng)支配地位的法律責(zé)任由《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》和《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》進(jìn)行規(guī)定”,并無(wú)重新立法的必要[8]。

二、行政壟斷中經(jīng)營(yíng)者責(zé)任的類型化

(一)行政壟斷的本質(zhì)

行政壟斷本質(zhì)上體現(xiàn)為行政性與經(jīng)濟(jì)性的雙重屬性。

行政壟斷的行政性是指行政壟斷是以行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的形式出現(xiàn),客觀上在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間建立了行政法律關(guān)系。一般而言,行政行為成立后,對(duì)行政相對(duì)人、行政主體及其他組織、個(gè)人具有了法律上的效力,包括公定力、確定力、拘束力及執(zhí)行力[9]。行政相對(duì)人未經(jīng)法定程序,不得否定其效力,行政相對(duì)人會(huì)受到該行為的約束,履行相關(guān)義務(wù),不得與該行為相抵觸(1)在行政法領(lǐng)域，有學(xué)者認(rèn)為“根據(jù)行政法的一般原理，行政行為如具備下屬情形之一，可視為無(wú)效行政行為，有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)可確認(rèn)和宣布該行為無(wú)效：行政行為具有明顯的違法情形……”。在行政壟斷下，行政機(jī)關(guān)的行政行為大多都具有明顯的違法情形，那么根據(jù)該觀點(diǎn)，行政壟斷中行政機(jī)關(guān)的行為無(wú)效，經(jīng)營(yíng)者“可不受該行為的約束，不履行該行為的任何義務(wù)，即具有抵制權(quán)，并且對(duì)此種不履行行為不承擔(dān)法律責(zé)任”(參見(jiàn):《行政法與行政訴訟法學(xué)》編寫(xiě)組.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京：高等教育出版社,2017:119-125)。然而，“行政行為即使是‘無(wú)效的’，它也是一種客觀存在，除非要等到在法院那兒采取了某些步驟判決其無(wú)效為止”，同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)的政治經(jīng)濟(jì)生活中，即便經(jīng)營(yíng)者擁有抵制權(quán)，也很難與國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行對(duì)抗，行政相對(duì)人行使抵制權(quán)甚至?xí)锌赡堋罢兄赂訃?yán)厲的制裁和強(qiáng)制執(zhí)行”(參見(jiàn):余凌云.行政法講義[M].2版.北京：清華大學(xué)出版社,2014:232-236)。即便如此，考慮到經(jīng)營(yíng)者擁有必要的法律合規(guī)方面的知識(shí)以及仍舊具備一定的意志自由，在筆者看來(lái)，經(jīng)營(yíng)者并不因?qū)嵤┬姓袨橄碌牧x務(wù)而不承擔(dān)任何法律責(zé)任，但是在面對(duì)行政處罰時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以從輕或減輕行政處罰。。作為一種異化的行政行為,行政壟斷則扭曲了資源的配置效率,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及公共社會(huì)利益造成了嚴(yán)重的損害[10],違背了行政法與《反壟斷法》第五章的法律規(guī)定。

同時(shí),行政壟斷又體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)性的特點(diǎn),即行政機(jī)關(guān)的行政行為能夠直接或者間接影響到經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。從形式上看,行政機(jī)關(guān)主要通過(guò)兩種方式對(duì)市場(chǎng)中的特定經(jīng)營(yíng)者的利益發(fā)揮作用,產(chǎn)生與經(jīng)濟(jì)性壟斷相似的結(jié)果。一方面,行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)制定行政規(guī)章的方式,使特定的經(jīng)營(yíng)者獲得利益,如行政機(jī)關(guān)設(shè)置地方限制,排斥外地企業(yè)進(jìn)入本地企業(yè),導(dǎo)致在一定地理范圍之內(nèi),本地經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力,從而可以提高產(chǎn)品價(jià)格或者是降低服務(wù)的水平。另一方面,行政機(jī)關(guān)也可以直接干預(yù)市場(chǎng)中經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者的具體行為,使特定的經(jīng)營(yíng)者受益,如行政機(jī)關(guān)限定消費(fèi)者直接購(gòu)買特定經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)品,特定經(jīng)營(yíng)者可以獲得“獨(dú)一無(wú)二”的利潤(rùn)[11]?？梢?jiàn),行政壟斷的經(jīng)濟(jì)性在于無(wú)論行政機(jī)關(guān)是采用制定行政規(guī)章的方式限制、排除競(jìng)爭(zhēng),還是采用直接干預(yù)市場(chǎng)中經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者的具體行為的方式限制、排除競(jìng)爭(zhēng),總是需要將濫用行政權(quán)力的行為作用于經(jīng)營(yíng)者實(shí)現(xiàn)具象化,為某個(gè)經(jīng)營(yíng)者或者某些競(jìng)爭(zhēng)者提供競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)某個(gè)經(jīng)營(yíng)者或者某些經(jīng)營(yíng)者獲得壟斷利潤(rùn)。

從實(shí)質(zhì)上分析,反壟斷法的目的是防止經(jīng)營(yíng)者利用市場(chǎng)力量減少社會(huì)的總產(chǎn)出[12],即防止對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生排除限制從而有可能導(dǎo)致社會(huì)總產(chǎn)出減少的行為。同樣,反壟斷法對(duì)于行政壟斷的規(guī)制同樣需要立足于反壟斷的基本目的,即防止出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力過(guò)程中使經(jīng)營(yíng)者獲得或維持市場(chǎng)力量,進(jìn)而排除、限制競(jìng)爭(zhēng),減少社會(huì)的總產(chǎn)出的行為。因此，行政壟斷中的對(duì)經(jīng)營(yíng)者行為進(jìn)行規(guī)制的原理與以往在經(jīng)濟(jì)性壟斷中對(duì)經(jīng)營(yíng)者行為進(jìn)行規(guī)制的原理并無(wú)本質(zhì)差異,而區(qū)別在于在行政壟斷中行政權(quán)力為經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為提供便利條件,經(jīng)濟(jì)性壟斷中經(jīng)營(yíng)者則沒(méi)有這樣的便利。

綜上,行政壟斷性質(zhì)上的“雙重屬性”決定了法律對(duì)于行政壟斷的規(guī)制需要分為兩個(gè)層次進(jìn)行,即通過(guò)《行政法》和《反壟斷法》第五章解決行政壟斷中行政機(jī)關(guān)的行政性問(wèn)題,然后通過(guò)《反壟斷法》第二章和第三章繼續(xù)解決行政壟斷中經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題。

(二)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任規(guī)制的二分法

經(jīng)營(yíng)者形成或者維持市場(chǎng)力量,從而排除、限制競(jìng)爭(zhēng)主要有兩種方式,一種是通過(guò)達(dá)成壟斷協(xié)議的方式,另一種是采用濫用市場(chǎng)支配地位的方式[13]。從反壟斷法的角度出發(fā),行政壟斷的經(jīng)濟(jì)性的實(shí)現(xiàn)不外乎這兩種方式，通過(guò)組織、協(xié)調(diào)經(jīng)營(yíng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)或者設(shè)置市場(chǎng)進(jìn)入壁壘等方式,幫助多個(gè)經(jīng)營(yíng)者之間達(dá)成壟斷協(xié)議,或者是幫助單個(gè)經(jīng)營(yíng)者建立市場(chǎng)支配地位,為多個(gè)或者單個(gè)經(jīng)營(yíng)者接下來(lái)從事經(jīng)濟(jì)性壟斷創(chuàng)造了客觀條件。因而,考慮到行政壟斷對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)性壟斷所創(chuàng)設(shè)的客觀條件不同,對(duì)于行政壟斷下經(jīng)營(yíng)者責(zé)任的規(guī)制也可以具體區(qū)分為兩種類型,即“促進(jìn)實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位”型行政壟斷的經(jīng)營(yíng)者責(zé)任與“促進(jìn)達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議”型行政壟斷的經(jīng)營(yíng)者責(zé)任。

進(jìn)一步分析,盡管行政壟斷排除、限制了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),為經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為創(chuàng)造了客觀條件,但此時(shí)如果經(jīng)營(yíng)者并沒(méi)有實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位的行為或者是僅僅達(dá)成壟斷協(xié)議,而并沒(méi)有提高產(chǎn)品的價(jià)格或者是降低服務(wù)的水平,就不應(yīng)該對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行處罰,因?yàn)檫@一現(xiàn)狀的產(chǎn)生是行政機(jī)關(guān)行為所造成的客觀危害結(jié)果?？紤]到對(duì)經(jīng)營(yíng)者與行政機(jī)關(guān)是否存在意思聯(lián)絡(luò)證據(jù)調(diào)取的困難性,以及反壟斷法著重于客觀效果分析,盡可能弱化主觀意圖判斷的特點(diǎn)[14],一旦經(jīng)營(yíng)者利用了這種客觀條件,提高了產(chǎn)品的價(jià)格或者是降低了服務(wù)的水平,經(jīng)營(yíng)者的行為則具備了承擔(dān)法律責(zé)任的應(yīng)然性,而不論經(jīng)營(yíng)者是否與行政機(jī)關(guān)行政壟斷行為存在聯(lián)系。這樣的做法實(shí)際上既能夠切斷行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營(yíng)者之間的聯(lián)系,防止行政壟斷對(duì)市場(chǎng)中消費(fèi)者的損害,也能夠督促經(jīng)營(yíng)者從事正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。

三、“促進(jìn)實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位”型行政壟斷行為中的經(jīng)營(yíng)者責(zé)任

在經(jīng)濟(jì)性壟斷中,經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位行為的認(rèn)定主要有三個(gè)步驟,即支配地位的認(rèn)定、濫用支配地位的實(shí)施和合理理由的抗辯(2)目前實(shí)踐中尚未有在濫用市場(chǎng)支配地位中成功適用“合理理由”的抗辯及在壟斷協(xié)議適用“合理豁免理由”的抗辯,因而本文在討論過(guò)程中省略了這部分的討論。。行政壟斷中,由于行政力量的干預(yù),經(jīng)營(yíng)者支配地位的認(rèn)定與經(jīng)濟(jì)性壟斷中支配地位的認(rèn)定存在一定的不同,但是其他兩個(gè)步驟與經(jīng)濟(jì)性壟斷相同,即只要經(jīng)營(yíng)者實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位的行為,就有被認(rèn)定為違法的可能性。

(一)支配地位的認(rèn)定

我國(guó)《反壟斷法》第十七條對(duì)支配地位的含義做出了明確的界定,即“經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)具有能夠控制商品價(jià)格、數(shù)量或者其他交易條件,或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)能力的市場(chǎng)地位”；歐盟競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)支配地位做出了更為精確的闡釋,即支配地位是一種經(jīng)濟(jì)力量,這種力量能夠使企業(yè)“獨(dú)立于其他生產(chǎn)者、客戶、消費(fèi)者”[15]。支配地位在認(rèn)定上需要考察多個(gè)相關(guān)因素,如“市場(chǎng)份額”“相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)狀況”,但行政壟斷中對(duì)經(jīng)營(yíng)者支配地位的認(rèn)定則不需這些煩瑣的步驟。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的行政行為具有確定力、約束力、執(zhí)行力等特性,一旦行為做出就能夠形成一道擁有國(guó)家強(qiáng)制力背書(shū)的進(jìn)入壁壘或者退出壁壘[16],此時(shí)市場(chǎng)無(wú)法形成有效的進(jìn)入或者退出機(jī)制,不存在有效的競(jìng)爭(zhēng),行政限定下的單個(gè)企業(yè)能夠在事實(shí)上形成支配地位。

這種方法認(rèn)定下的支配企業(yè)似乎與經(jīng)濟(jì)性壟斷認(rèn)定下的支配企業(yè)存在區(qū)別,在以往的實(shí)踐中,支配企業(yè)往往在相關(guān)市場(chǎng)上占有較高的市場(chǎng)份額,能夠在市場(chǎng)上提供足夠多的產(chǎn)品[17]，而在行政壟斷認(rèn)定方法下的支配企業(yè)并不一定在行政壟斷之前擁有較大的市場(chǎng)份額(3)在行政壟斷行為實(shí)施之前,市場(chǎng)上原本可能存在激烈的競(jìng)爭(zhēng),被限定交易的對(duì)象并不一定在原本的市場(chǎng)上占有較大的市場(chǎng)。。這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)性壟斷下的經(jīng)營(yíng)者支配地位的認(rèn)定,體現(xiàn)的是支配企業(yè)與其他企業(yè)之間的力量對(duì)比關(guān)系,在市場(chǎng)中表現(xiàn)為具有較高的市場(chǎng)份額，在競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)地位,從而獲得獨(dú)立于生產(chǎn)者、消費(fèi)者的市場(chǎng)力量和壟斷利潤(rùn),而行政壟斷下的經(jīng)營(yíng)者支配地位的認(rèn)定,體現(xiàn)的是公權(quán)力與私權(quán)力之間的力量對(duì)比關(guān)系,難以直接通過(guò)市場(chǎng)份額來(lái)體現(xiàn),而是表現(xiàn)為特定企業(yè)能夠享受到其他競(jìng)爭(zhēng)者所享受不到的額外的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),這些競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)同樣使得特定企業(yè)能夠在市場(chǎng)中擁有獨(dú)立于其余生產(chǎn)者、消費(fèi)者的市場(chǎng)力量。因而不論是何種方法,本質(zhì)上都沒(méi)有改變支配地位的核心,區(qū)別只是在于究竟是何種原因促成經(jīng)營(yíng)者成為支配企業(yè)。在經(jīng)濟(jì)性壟斷中,支配地位來(lái)源于經(jīng)營(yíng)者自身的經(jīng)營(yíng)活動(dòng),通過(guò)提高服務(wù)水平,促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步,不斷獲得市場(chǎng)力量。而在行政壟斷中,經(jīng)營(yíng)者的支配地位源自行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力,并不符合反壟斷法中“提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的基本價(jià)值取向。行政壟斷的危害性極大,它能夠用行政力量直接替代了市場(chǎng)作用的發(fā)揮,形成阻礙競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)的堅(jiān)實(shí)屏障,能直接對(duì)經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)力量造成顛覆性的影響。

以山東省交通運(yùn)輸廳限定交易行為一案為例,山東省交通運(yùn)輸廳要求全省“兩客一?！避囕v、重型載貨汽車和半掛牽引車必須直接接入九通公司建設(shè)的監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái),排除、限制了監(jiān)控平臺(tái)間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),九通公司在市場(chǎng)上具備支配地位。盡管在山東省的監(jiān)控系統(tǒng)市場(chǎng)中可能還存在多個(gè)監(jiān)控平臺(tái),九通公司甚至可能僅僅在市場(chǎng)中占據(jù)很小的市場(chǎng)份額,但是因?yàn)樯綎|省交通運(yùn)輸廳限定交易行為的存在,使其他的監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)無(wú)法對(duì)九通公司形成有效的約束,此時(shí)的消費(fèi)群體也無(wú)法對(duì)監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行選擇,只能接受九通公司作為唯一的監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)。只要山東省交通運(yùn)輸廳的限定交易行為一直存在,市場(chǎng)的壁壘就一直存在,不論九通公司實(shí)際上經(jīng)濟(jì)力量的強(qiáng)弱,也會(huì)在行政行為所劃定的市場(chǎng)范圍內(nèi)擁有支配地位,其他的競(jìng)爭(zhēng)者無(wú)法參與競(jìng)爭(zhēng),潛在的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)也無(wú)利可圖。

(二)經(jīng)營(yíng)者濫用支配地位的行為

行政壟斷往往能夠?yàn)榻?jīng)營(yíng)者創(chuàng)造支配地位,如果經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位,將會(huì)違反反壟斷法。在山東省交通運(yùn)輸廳一案中,由于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),平臺(tái)服務(wù)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)居高不下,根據(jù)調(diào)查,九通公司對(duì)介入平臺(tái)的道路運(yùn)輸企業(yè)收取的平臺(tái)服務(wù)費(fèi)明顯高于其他平臺(tái)在其他省份的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。九通公司的這一行為違反了《反壟斷法》第十七條中的“以不公平的高價(jià)銷售商品”。

需要注意的是,行政機(jī)關(guān)限定九通公司為唯一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為并不必然對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生嚴(yán)重的損害,九通公司本身還具有自由定價(jià)的權(quán)利。如果九通公司根據(jù)產(chǎn)品的成本合理確定產(chǎn)品的價(jià)格,沒(méi)有實(shí)施濫用支配地位的行為,消費(fèi)者在經(jīng)濟(jì)上并沒(méi)有受到明顯的損害,九通公司的行為并不違反反壟斷法。此時(shí),只需對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰,就足以彌補(bǔ)行政壟斷行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所造成的損害。

(三)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任的承擔(dān)

一旦經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有合理理由,實(shí)施了具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的行為就違反了反壟斷法,需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,但是經(jīng)營(yíng)者在何種范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任則是另外一個(gè)問(wèn)題。首先,如果行政機(jī)關(guān)僅僅為經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為創(chuàng)造了便利條件,經(jīng)營(yíng)者利用這種便利條件實(shí)施了濫用市場(chǎng)支配地位的行為,此時(shí)根據(jù)《反壟斷法》第四十七條的規(guī)定,經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位,執(zhí)法機(jī)關(guān)將責(zé)令經(jīng)營(yíng)者停止違法行為,沒(méi)收違法所得,并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。其次,如果行政機(jī)關(guān)的行為直接限定了經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為,在這種情況下,盡管經(jīng)營(yíng)者的行為還是構(gòu)成了濫用市場(chǎng)支配地位的行為,但是由于行政權(quán)力的特征,經(jīng)營(yíng)者并沒(méi)有完全的意志自由,因而除卻沒(méi)收違法所得外,經(jīng)營(yíng)者可以根據(jù)其意志自由的限制程度在責(zé)任范圍內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)的抗辯,從輕或者減輕相應(yīng)的罰款處罰。

在山東省交通運(yùn)輸廳一案中,行政機(jī)關(guān)限定了九通公司為唯一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者,九通公司利用行政壟斷提供的行政性便利實(shí)施了壟斷行為,最終應(yīng)當(dāng)被執(zhí)法機(jī)關(guān)責(zé)令停止違法行為,沒(méi)收違法所得并且處以相應(yīng)的罰款。如果行政機(jī)關(guān)的行政壟斷行為不僅僅限定了九通公司為市場(chǎng)上的經(jīng)營(yíng)者,還限制了九通公司的定價(jià)行為(4)嚴(yán)格來(lái)說(shuō),只有行政機(jī)關(guān)限定的價(jià)格高于正常合理價(jià)格才算讓經(jīng)營(yíng)者獲取壟斷利潤(rùn),形式上可以是設(shè)置某個(gè)固定價(jià)格,也可以是設(shè)置某個(gè)價(jià)格區(qū)間。,此時(shí)經(jīng)營(yíng)者的行為雖然還是構(gòu)成了濫用市場(chǎng)支配地位的行為,但是考慮到行政機(jī)關(guān)行為的效力,經(jīng)營(yíng)者并沒(méi)有完全的意志自由,實(shí)施違法行為可能并非自愿,在某種程度上可能構(gòu)成“脅迫”,此時(shí)根據(jù)《行政處罰法》第二十七條“當(dāng)事人有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰:……(二)受他人脅迫有違法行為的”[18],以及《禁止濫用市場(chǎng)支配地位暫行規(guī)定》第三十七條第三款“經(jīng)營(yíng)者因行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力而濫用市場(chǎng)支配地位的,按照前款規(guī)定處理”。在罰款的數(shù)額上,經(jīng)營(yíng)者能夠證明其從事的濫用市場(chǎng)支配地位的行為是被動(dòng)遵守行政命令所導(dǎo)致的,可以依法對(duì)經(jīng)營(yíng)者從輕或者減輕處罰。

四、“促進(jìn)達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議”型行政壟斷行為中的經(jīng)營(yíng)者責(zé)任

壟斷協(xié)議本質(zhì)上是通過(guò)協(xié)調(diào)經(jīng)營(yíng)者之間的行為,減少彼此之間的競(jìng)爭(zhēng),從而有利可圖地提高市場(chǎng)價(jià)格[11]。在經(jīng)濟(jì)性壟斷中,經(jīng)營(yíng)者達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議行為的認(rèn)定主要考察三個(gè)方面,即“協(xié)議”的達(dá)成(5)此處是廣義的“協(xié)議”，包括狹義的協(xié)議、決定或者是協(xié)同行為，狹義的“協(xié)議”類似于合同，但是相比較于民商法上的證明更加寬松(參見(jiàn)：許光耀.壟斷協(xié)議的反壟斷法調(diào)整[M].北京：人民出版社,2018:44-49)。下文“協(xié)議”均代表廣義的范疇。、“壟斷”的認(rèn)定及考察是否存在合理的豁免理由。行政壟斷主要影響經(jīng)營(yíng)者之間“協(xié)議”的達(dá)成。在行政壟斷中,行政機(jī)關(guān)的行政行為能夠?yàn)榻?jīng)營(yíng)者協(xié)調(diào)彼此間的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供便利條件,促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議,而經(jīng)營(yíng)者一旦利用了行政機(jī)關(guān)提供的這些便利條件,達(dá)成、實(shí)施了具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的協(xié)議、決定或者協(xié)同行為，則往往需要承擔(dān)反壟斷法上的責(zé)任。

(一)壟斷協(xié)議中“協(xié)議”的認(rèn)定(6)壟斷協(xié)議中的“協(xié)議”包含三種類型：協(xié)議、決定、協(xié)同行為。實(shí)踐中，壟斷協(xié)議同樣也會(huì)以決定的方式出現(xiàn)，其認(rèn)定原理與協(xié)議、協(xié)同行為的認(rèn)定原理類似，由于篇幅所限，本部分不再針對(duì)“決定”形式再做討論。

根據(jù)《反壟斷法》第十三條,壟斷協(xié)議具體包括協(xié)議、決定或者是協(xié)同行為三種形式,它們本質(zhì)上是以聯(lián)合的方式增強(qiáng)市場(chǎng)力量,通過(guò)對(duì)彼此之間的競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào),從而排除、限制競(jìng)爭(zhēng),對(duì)市場(chǎng)造成損害。而行政壟斷能夠通過(guò)具體行政行為或者是抽象性行為為經(jīng)營(yíng)者之間形成協(xié)議、決定或者是采用協(xié)同行為提供必要的條件,使經(jīng)營(yíng)者之間更容易進(jìn)行協(xié)調(diào),達(dá)成壟斷“協(xié)議”。

經(jīng)營(yíng)者之間能夠進(jìn)行協(xié)調(diào)，達(dá)成壟斷“協(xié)議”,形成協(xié)調(diào)一致的行為,往往需要具備以下四個(gè)條件:第一,經(jīng)營(yíng)者需要對(duì)協(xié)調(diào)的內(nèi)容有共同的理解;第二,進(jìn)行協(xié)調(diào)的經(jīng)營(yíng)者能夠?qū)f(xié)調(diào)條款是否得到遵守進(jìn)行監(jiān)督;第三,存在可靠的威懾機(jī)制,一旦經(jīng)營(yíng)者違反協(xié)調(diào)條款的行為出現(xiàn)時(shí),該威懾機(jī)制就可以被激活;第四,外部人的反應(yīng),即沒(méi)有參與壟斷協(xié)議和將來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)者及消費(fèi)者的行為都不應(yīng)當(dāng)危及協(xié)調(diào)行為所預(yù)期的結(jié)果[19]。

而行政壟斷的特性恰恰能夠幫助經(jīng)營(yíng)者之間進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)。首先,行政機(jī)關(guān)的行政行為往往具有公開(kāi)性、透明性的特征,相對(duì)透明、公開(kāi)的信息、市場(chǎng),能夠有助于經(jīng)營(yíng)者之間達(dá)成協(xié)調(diào)條款,同時(shí)行政機(jī)關(guān)能夠通過(guò)具體的行政行為直接確定經(jīng)營(yíng)者之間協(xié)調(diào)的內(nèi)容;其次,在壟斷協(xié)議的監(jiān)控上,行政機(jī)關(guān)取代了經(jīng)營(yíng)者對(duì)壟斷協(xié)議進(jìn)行監(jiān)控,相比較于經(jīng)營(yíng)者,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮經(jīng)濟(jì)管理、調(diào)控的行政機(jī)關(guān)往往具備更多的信息優(yōu)勢(shì),能夠有效地對(duì)經(jīng)營(yíng)者的行為進(jìn)行監(jiān)控；另外,行政機(jī)關(guān)往往擁有一定的處罰權(quán)限,對(duì)經(jīng)營(yíng)者違反行政行為的行為作出相應(yīng)的處罰決定,因而,一旦經(jīng)營(yíng)者違反了行政機(jī)關(guān)針對(duì)某一事項(xiàng)的有關(guān)規(guī)定或命令,行政機(jī)關(guān)將對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行處罰;最后,行政壟斷實(shí)際上在市場(chǎng)中形成了一道市場(chǎng)壁壘,外部的競(jìng)爭(zhēng)者一旦被這道市場(chǎng)壁壘排除出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),就難以再進(jìn)入該市場(chǎng),對(duì)市場(chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)者形成有效的約束。對(duì)于消費(fèi)者而言,只要其對(duì)產(chǎn)品有需求,當(dāng)市場(chǎng)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成有效的協(xié)調(diào)條款,消費(fèi)者很難對(duì)經(jīng)營(yíng)者形成強(qiáng)有力的約束力。因而,行政力量的介入為經(jīng)營(yíng)者彼此間進(jìn)行協(xié)調(diào)創(chuàng)造了更加便利的條件,方便了彼此間的意思聯(lián)絡(luò),有助于達(dá)成“協(xié)議”。

以云南省通信管理局案件為例,云南省通信管理局通過(guò)牽頭組織中國(guó)移動(dòng)等多家電信運(yùn)營(yíng)商之間達(dá)成《云南基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)規(guī)范各類贈(zèng)送活動(dòng)的協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》),直接對(duì)運(yùn)營(yíng)商之間的相關(guān)贈(zèng)送活動(dòng)的內(nèi)容、額度、頻次等多項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。同時(shí),《協(xié)議》有相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制,“對(duì)電信運(yùn)營(yíng)商違反《協(xié)議》開(kāi)展贈(zèng)送的行為,其他典型運(yùn)營(yíng)商可以向云南省通信管理局申報(bào)”,《協(xié)議》幫助經(jīng)營(yíng)者之間針對(duì)協(xié)調(diào)的內(nèi)容確立了有效的監(jiān)控機(jī)制。云南省通信管理局同時(shí)要求對(duì)違反《協(xié)議》的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行整改,變相地為經(jīng)營(yíng)者之間的協(xié)調(diào)行為提供了威懾機(jī)制，該行政行為是針對(duì)該電信市場(chǎng)內(nèi)的所有經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行的,因而,也不存在外部的競(jìng)爭(zhēng)者壓力。在該案件中,正是行政機(jī)關(guān)的行政壟斷行為的存在,使得經(jīng)營(yíng)者之間更容易協(xié)調(diào)彼此之間的行為，甚至采用公開(kāi)的形式達(dá)成壟斷“協(xié)議”。

有時(shí),行政壟斷中“協(xié)議”的達(dá)成并不像上述案件那樣明顯,在行政行為的“幫助”下,雖然經(jīng)營(yíng)者并沒(méi)有采用協(xié)議的方式進(jìn)行壟斷,但是經(jīng)營(yíng)者在客觀上形成了協(xié)調(diào)一致的行為。在這種情形下,對(duì)經(jīng)營(yíng)者之間協(xié)調(diào)行為的認(rèn)定可能需要依據(jù)“協(xié)同行為”這一概念。以赤峰市中心城區(qū)煙花爆竹批發(fā)企業(yè)實(shí)施壟斷行為案件為例[20],赤峰市中心城區(qū)紅山區(qū)及松山區(qū)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局“對(duì)轄區(qū)內(nèi)的煙花爆竹批發(fā)企業(yè)的批發(fā)銷售區(qū)域?qū)嵭袆澠芾怼?7)在該案件中,執(zhí)法機(jī)關(guān)僅僅對(duì)實(shí)施了壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行了處罰,并沒(méi)有認(rèn)定紅山區(qū)及松山區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的行為構(gòu)成行政壟斷,這無(wú)疑是該案件值得商榷的地方。,赤峰市中心城區(qū)的六家煙花爆竹批發(fā)企業(yè)便以行政限定為由,對(duì)“積極組織實(shí)施劃分批發(fā)銷售市場(chǎng)的行為”和“為零售商設(shè)定了購(gòu)買最低限額商品的不合理交易條件”提出抗辯。根據(jù)《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》,認(rèn)定協(xié)同行為應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)營(yíng)者行為的一致性，經(jīng)營(yíng)者之間是否進(jìn)行過(guò)意思聯(lián)絡(luò)或者信息交流，能否對(duì)行為的一致性作出合理解釋，并了解相關(guān)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)狀況等。在客觀上,六家煙花爆竹批發(fā)企業(yè)實(shí)施了分割市場(chǎng)等一致行為;在主觀上,考察經(jīng)營(yíng)者之間是否進(jìn)行過(guò)意思聯(lián)絡(luò)或者信息交流的方式發(fā)生了變化,由于行政文件的存在,經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)能夠彼此知悉市場(chǎng)中其余經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)行為,不必再通過(guò)煩瑣的步驟對(duì)環(huán)境因素等進(jìn)行考察確認(rèn)經(jīng)營(yíng)者之間是否進(jìn)行意思聯(lián)絡(luò)或者是意思交流[21]。另外,經(jīng)營(yíng)者以行政限定為由,為其一致性行為辯護(hù)也難以成立,因?yàn)檫`法的行政行為并不是經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為的借口。在現(xiàn)有的市場(chǎng)環(huán)境中,經(jīng)營(yíng)者之間也確實(shí)不存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)。因而,執(zhí)法機(jī)關(guān)可以認(rèn)定六家煙花爆竹批發(fā)企業(yè)實(shí)施了協(xié)同行為。與云南省通信管理局案件不同,該案中的經(jīng)營(yíng)者并沒(méi)有公開(kāi)采用協(xié)議的方式,而是依托于行政文件,在事實(shí)上形成了協(xié)調(diào)一致的行為,執(zhí)法機(jī)關(guān)可以通過(guò)對(duì)協(xié)同行為的解構(gòu)認(rèn)定它們之間的行為是以協(xié)同行為形式實(shí)施壟斷協(xié)議的違法行為,從而加以規(guī)制。

(二)壟斷協(xié)議中“壟斷”的認(rèn)定

與“促進(jìn)實(shí)施市場(chǎng)支配地位”型行政壟斷的分析相似,行政壟斷僅僅幫助經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷“協(xié)議”還不足認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者行為的違法性,經(jīng)營(yíng)者的行為還需要具備“壟斷”的特征,即該協(xié)議需要具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的目的或效果的可能性。

在“壟斷”的證明上,由于《反壟斷法》第十三條第一款及第十四條列舉的壟斷協(xié)議往往都具有嚴(yán)重排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的可能性,同時(shí)根據(jù)第十三、十四、十五條豁免條款之間的邏輯關(guān)系,以及國(guó)際上通行的做法,我國(guó)針對(duì)壟斷協(xié)議排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的目的或效果采取的是“可抗辯的違法推定”的認(rèn)定思路[22]，即如果經(jīng)營(yíng)者之間達(dá)成的壟斷協(xié)議屬于《反壟斷法》第十三條第一款及第十四條明確禁止的壟斷協(xié)議,原告或者執(zhí)法機(jī)關(guān)只要能夠證明經(jīng)營(yíng)者之間達(dá)成了上述協(xié)議便可推定其具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的目的或者效果,也即認(rèn)定其“壟斷”(8)許光耀教授對(duì)“壟斷協(xié)議”一詞中的“壟斷”作出了更為詳盡的分析(參見(jiàn)：許光耀.壟斷協(xié)議的反壟斷法調(diào)整[M].北京：人民出版社，2018：105-134)。。在行政壟斷下,如果經(jīng)營(yíng)者利用了行政壟斷提供的達(dá)成壟斷協(xié)議的便利條件達(dá)成、實(shí)施了具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的壟斷協(xié)議,則有可能需要對(duì)達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者的行為進(jìn)行處罰。在云南省通信管理局案件中,根據(jù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查,四家具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的電信運(yùn)營(yíng)商之間針對(duì)話費(fèi)、充值卡等直接影響產(chǎn)品價(jià)格的贈(zèng)送內(nèi)容進(jìn)行了約定,排除、限制了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),構(gòu)成了我國(guó)《反壟斷法》第十三條所禁止的橫向壟斷協(xié)議,同時(shí)沒(méi)有符合第十五條規(guī)定的豁免理由,應(yīng)當(dāng)受到反壟斷法的處罰。

(三)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任的承擔(dān)

與前述“促進(jìn)實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位”型行政壟斷行為中的部分一致,在“促進(jìn)達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議”型行政壟斷行為中同樣需要討論經(jīng)營(yíng)者責(zé)任的承擔(dān)。如果經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有提出合適的豁免理由,那么實(shí)施壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者就違反了反壟斷法,需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。首先,如果行政機(jī)關(guān)為經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷協(xié)議創(chuàng)造了必要的條件,經(jīng)營(yíng)者之間利用了這種便利條件,達(dá)成了具有排除、限制目的或者效果的壟斷協(xié)議,根據(jù)《反壟斷法》第四十六條的規(guī)定,達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的,執(zhí)法機(jī)構(gòu)將責(zé)令經(jīng)營(yíng)者停止違法行為,沒(méi)收違法所得,并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。其次,如果行政機(jī)關(guān)的行為直接限定了經(jīng)營(yíng)者之間協(xié)議的具體內(nèi)容,例如固定了產(chǎn)品價(jià)格、劃分了市場(chǎng)等,此時(shí),考慮到經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)行為受到了一定程度的限制,因而在罰款數(shù)額的確定上,經(jīng)營(yíng)者可以根據(jù)其受到行政機(jī)關(guān)限制的程度進(jìn)行舉證,以從輕或者減輕相應(yīng)的罰款處罰。

在云南省通信管理局一案中,執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政壟斷案件中的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行處罰,無(wú)疑能夠有效地制止了壟斷行為,防止經(jīng)營(yíng)者通過(guò)行政壟斷謀取超額利潤(rùn)。但是處罰決定書(shū)中并沒(méi)有涉及經(jīng)營(yíng)者的行為是否受到了必要的限制,如果經(jīng)營(yíng)者的行為能夠舉證證明其行為受到了行政機(jī)關(guān)的脅迫或者是被動(dòng)遵守行政命令,則可以對(duì)經(jīng)營(yíng)者從輕或減輕其相應(yīng)處罰。

五、經(jīng)營(yíng)者責(zé)任制度的反思與完善

(一)解釋學(xué)方法下經(jīng)營(yíng)者責(zé)任制度的理解

在當(dāng)前法律體系下,《反壟斷法》第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”闡述的是反壟斷法語(yǔ)境下行政機(jī)關(guān)影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的行為,主要是對(duì)行政行為進(jìn)行規(guī)制。然而,行政壟斷的危害性不僅僅在于行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力,排除、限制競(jìng)爭(zhēng)違反了行政法與反壟斷法,同時(shí)它還更深層次地幫助經(jīng)營(yíng)者獲得市場(chǎng)資源,導(dǎo)致其濫用市場(chǎng)力量,對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生二次影響。這主要包括兩種類型,即“促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位”型行政壟斷行為和“促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議”型行政壟斷行為。在不同的類型中,行政壟斷為經(jīng)濟(jì)性壟斷認(rèn)定的要素帶來(lái)了一定的變化,在“促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位”型行政壟斷行為中,行政壟斷在事實(shí)上能夠排除掉市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng),行政力量能夠直接賦予某個(gè)經(jīng)營(yíng)者以支配地位;在“促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議”型行政壟斷行為中,行政壟斷的存在能夠極大地便利經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議,減少了“協(xié)議”達(dá)成的復(fù)雜性,這構(gòu)成了行政性壟斷與經(jīng)濟(jì)性壟斷之間的“聯(lián)系”。但是,不論是“促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位”型行政壟斷行為還是“促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議”型行政壟斷行為,此時(shí)的行政壟斷并不必然導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者的行為違法,只有經(jīng)營(yíng)者的行為對(duì)市場(chǎng)造成損害時(shí),才構(gòu)成經(jīng)濟(jì)性壟斷。因而在“促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位”型行政壟斷中對(duì)濫用行為進(jìn)行考察,在“促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議”型行政壟斷中對(duì)協(xié)議的壟斷性進(jìn)行考察,只有確認(rèn)了經(jīng)營(yíng)者的行為確實(shí)具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果,確定該行為具有違法的可能性時(shí)才對(duì)經(jīng)營(yíng)者的行為進(jìn)行處罰。

而一旦行政壟斷下經(jīng)營(yíng)者實(shí)施了壟斷行為,此時(shí)經(jīng)營(yíng)者的壟斷行為與《反壟斷法》第二章“壟斷協(xié)議”、第三章“濫用市場(chǎng)支配地位”所規(guī)制的經(jīng)營(yíng)者的壟斷行為并沒(méi)有區(qū)別,對(duì)于實(shí)施壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者可以直接按照《反壟斷法》第四十六、四十七條進(jìn)行處罰。這種做法也恰好與《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為暫行規(guī)定》相契合,即按照《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》和《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》判定經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任。如果在行政壟斷中,行政機(jī)關(guān)不僅僅為經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為創(chuàng)造了條件,還直接對(duì)經(jīng)營(yíng)者的行為進(jìn)行了限定,對(duì)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)品的價(jià)格、經(jīng)營(yíng)內(nèi)容等做出了詳細(xì)的規(guī)定。面對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為,經(jīng)營(yíng)者一般沒(méi)有能夠與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行對(duì)抗的實(shí)力,只能按照行政機(jī)關(guān)的指示從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)在查處這類行為時(shí),會(huì)依照《反壟斷法》第三十六條,即“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力,強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事本法規(guī)定的壟斷行為”進(jìn)行處置。盡管經(jīng)營(yíng)者可能由于行政機(jī)關(guān)行政行為的強(qiáng)制性等特點(diǎn),不得不從事這些行為,但是,經(jīng)營(yíng)者同樣也負(fù)有履行反壟斷法的義務(wù),即經(jīng)營(yíng)者在面對(duì)行政壟斷時(shí),同樣有義務(wù)履行反壟斷法上的責(zé)任?？紤]到經(jīng)營(yíng)者在行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制行為中的困難處境,在沒(méi)收違法所得外,經(jīng)營(yíng)者如果能夠證明其從事壟斷行為受到了行政機(jī)關(guān)的“強(qiáng)制”,執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以從輕或者減輕對(duì)經(jīng)營(yíng)者的處罰。

(二)對(duì)既有經(jīng)營(yíng)者責(zé)任理論的反思

回顧前述討論的《行政性壟斷中經(jīng)營(yíng)者責(zé)任缺位的反思》一文,該文提出了解釋論的兩個(gè)問(wèn)題,即支配地位認(rèn)定的問(wèn)題和經(jīng)營(yíng)者未實(shí)施濫用行為與片面配合的應(yīng)責(zé)性悖論的問(wèn)題。針對(duì)第一個(gè)問(wèn)題,在前述“促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位”型行政壟斷行為中,筆者已經(jīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者支配地位的認(rèn)定問(wèn)題的特殊性進(jìn)行了討論。針對(duì)第二個(gè)問(wèn)題,該文認(rèn)為,片面配合指的是“經(jīng)營(yíng)者與行政機(jī)關(guān)或公共組織沒(méi)有相互溝通,僅經(jīng)營(yíng)者單方面配合實(shí)施行政壟斷行為之故意的情況”,“這種樣態(tài)下經(jīng)營(yíng)者主觀惡性極強(qiáng),在沒(méi)收不當(dāng)?shù)美膺€應(yīng)當(dāng)給予行政罰款”[2]。這一觀點(diǎn)的差異也暴露出了筆者與該文立場(chǎng)的不同,筆者認(rèn)為，對(duì)于行政機(jī)關(guān)及經(jīng)營(yíng)者有責(zé)性的判斷應(yīng)當(dāng)基于經(jīng)營(yíng)者的行為是否真正對(duì)市場(chǎng)造成了損害,從嚴(yán)格意義上講,行政機(jī)關(guān)本身雖然并不直接參與競(jìng)爭(zhēng),但是行政壟斷卻會(huì)影響到經(jīng)營(yíng)者之間的競(jìng)爭(zhēng),進(jìn)而影響到消費(fèi)者的利益和市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序,這也是行政壟斷違法的基礎(chǔ)所在。與一般的經(jīng)濟(jì)性壟斷行為相比,行政壟斷下的經(jīng)濟(jì)性壟斷行為實(shí)質(zhì)上更容易達(dá)成,行政壟斷下經(jīng)營(yíng)者違反反壟斷法的責(zé)任基礎(chǔ)是由于其不正當(dāng)?shù)乩昧饲笆鲂姓艛嗨峁┑臈l件,從而限制、影響了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。因而行政壟斷下的經(jīng)營(yíng)者是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)在于沒(méi)有合理理由的情況下,經(jīng)營(yíng)者是否濫用了市場(chǎng)地位或者是達(dá)成實(shí)施了具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的壟斷協(xié)議,而非考慮是否有“片面配合”的問(wèn)題。換言之,當(dāng)行政機(jī)關(guān)限定使用某經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)品后,市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)被排除,經(jīng)營(yíng)者能夠提高銷量、增加收入和利潤(rùn)是前述行政壟斷的必然結(jié)果,“被指定”的身份已經(jīng)成為一個(gè)事實(shí)行為,經(jīng)營(yíng)者單純利用這一事實(shí)的行為難以構(gòu)成濫用行為,如果經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有過(guò)度提高產(chǎn)品的價(jià)格或者是降低服務(wù)水平,此時(shí)經(jīng)營(yíng)者不應(yīng)受到行政處罰。在這種情況下,對(duì)僅僅正常經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者施加反壟斷法上的懲罰容易造成威懾過(guò)度的情形。此時(shí),僅對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰就足以彌補(bǔ)行政壟斷所造成的社會(huì)損失,而經(jīng)營(yíng)者促使行政機(jī)關(guān)形成壟斷這一行為本身完全沒(méi)有必要?dú)w反壟斷法管,如果真的能查清行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營(yíng)者之間存在不正當(dāng)?shù)男袨?那么此時(shí)就完全可以依據(jù)《行政法》或《刑法》等法律進(jìn)行規(guī)制,也沒(méi)有必要運(yùn)用反壟斷法進(jìn)行懲罰。因而,解釋論完全能夠解決經(jīng)營(yíng)者責(zé)任的相關(guān)問(wèn)題。

實(shí)際上,將兩種理論進(jìn)行比較,“三總六分樣態(tài)譜系”創(chuàng)造了許多以前反壟斷法所沒(méi)有的詞匯,例如“積極共謀樣態(tài)”“片面配合樣態(tài)”等新的詞匯,其實(shí)從根本上說(shuō)就是將經(jīng)營(yíng)者的主觀動(dòng)機(jī)及客觀作用相結(jié)合,進(jìn)而推出如何解決經(jīng)營(yíng)者責(zé)任的問(wèn)題，而不論是《刑法》《民法》,考察行為人是否承擔(dān)法律責(zé)任的基礎(chǔ)大多都是需要結(jié)合行為人的主觀動(dòng)機(jī)及客觀作用[23]。本文不僅僅是要考察經(jīng)營(yíng)者的主觀動(dòng)機(jī)和客觀危害,即經(jīng)營(yíng)者的客觀危害決定了其行為是否為反壟斷法所禁止,經(jīng)營(yíng)者的主觀動(dòng)機(jī)決定了其對(duì)于違法事實(shí)的認(rèn)識(shí),以區(qū)分經(jīng)營(yíng)者壟斷行為的認(rèn)定與責(zé)任之間的層次關(guān)系,為經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)反壟斷法上的責(zé)任提供理論支撐,同時(shí)更是要采用既有的反壟斷法術(shù)語(yǔ)將經(jīng)營(yíng)者責(zé)任問(wèn)題的分析與反壟斷法的基本原理相結(jié)合,體現(xiàn)出經(jīng)營(yíng)者責(zé)任分析的反壟斷法意義上特殊性。

(三)行政壟斷下對(duì)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任制度的完善

對(duì)行政壟斷中經(jīng)營(yíng)者責(zé)任的規(guī)制,除卻需要依靠解釋學(xué)的方法,在當(dāng)前的法律體系下對(duì)行政壟斷中經(jīng)營(yíng)者行為的實(shí)質(zhì)進(jìn)行解讀外,還需要依靠其他一些制度的配合與完善,拓寬對(duì)行政壟斷的規(guī)制路徑,切斷行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營(yíng)者之間的聯(lián)系,規(guī)范政府的管理行為。

首先，完善反壟斷法行政壟斷的有關(guān)規(guī)定,加強(qiáng)針對(duì)行政壟斷的執(zhí)法力度。從立法上來(lái)看,根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》第五十一條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)的行政壟斷行為“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正”,變相地將反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于行政壟斷案件的管轄權(quán)交給了實(shí)施行政壟斷的機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān),而由于上級(jí)機(jī)關(guān)很難在爭(zhēng)議中保持中立的態(tài)度,并且它們并不一定具有足夠的反壟斷法知識(shí),上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮。因而,在立法上將行政壟斷的管轄權(quán)交給反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)是必要的,有助于對(duì)行政壟斷的規(guī)制[24]。從執(zhí)法上來(lái)看,近年來(lái)對(duì)于行政壟斷案件的查處數(shù)量日益增多,積累了充足的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn),但是也存在執(zhí)法機(jī)制不完善、程序不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等情形[25],這無(wú)疑降低了行政壟斷執(zhí)法的威懾性,對(duì)行政壟斷中經(jīng)營(yíng)者責(zé)任的查處就是一個(gè)明顯的例子。在大量案件中,執(zhí)法機(jī)關(guān)僅對(duì)行政機(jī)關(guān)的壟斷行為進(jìn)行查處,而忽略了經(jīng)營(yíng)者行為的違法性,造成了經(jīng)營(yíng)者逃脫法律制裁情形的出現(xiàn)。同時(shí),由于各地執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平不一,即便實(shí)踐中出現(xiàn)了相似的案件,各地執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定也存在著區(qū)別。所以,提高中央和地方的執(zhí)法水平,設(shè)立統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),提供明確的守法與執(zhí)法指引有助于加強(qiáng)行政壟斷的執(zhí)法力度。

其次，推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施,防止行政機(jī)關(guān)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施出臺(tái),控制行政力量對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)。在實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)經(jīng)常會(huì)制定有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多種類型的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施,這些政策措施有可能會(huì)賦予某個(gè)或某些經(jīng)營(yíng)者以特殊的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),為某個(gè)或某些經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為提供了便利條件。出于對(duì)政府行為的信任,市場(chǎng)中的經(jīng)營(yíng)者往往會(huì)依據(jù)政府的政策措施從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，然而經(jīng)營(yíng)者依照行政機(jī)關(guān)政策實(shí)施的行為卻有可能違反了反壟斷法的要求。這些政策措施不僅僅影響了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),妨害了“統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序”的市場(chǎng)體系的建立[26]，還降低了社會(huì)對(duì)于政府行為的公信力。因而,對(duì)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政府政策措施進(jìn)行必要的審查是規(guī)制行政壟斷的重要內(nèi)容之一。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度就是規(guī)范政府行為,防止政府出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施的重要手段之一[27]。通過(guò)對(duì)政府制定措施中有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為等四類主要內(nèi)容進(jìn)行審查,并要求政策制定機(jī)關(guān)建立自我審查機(jī)制,增加公眾的參與度等,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度能夠有效地制約政府經(jīng)濟(jì)權(quán)利,對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行審查和矯正,保障經(jīng)營(yíng)者合法的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為[28]。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的貫徹執(zhí)行中,大量排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政府政策措施被扼殺在搖籃之中,此時(shí)后續(xù)的經(jīng)濟(jì)性壟斷也失去了賴以生存的土壤,經(jīng)營(yíng)者的壟斷行為將大大減少。

最后，積極發(fā)揮市場(chǎng)中各類主體對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，以及對(duì)行政壟斷下經(jīng)營(yíng)者壟斷行為的監(jiān)督作用,同時(shí)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)加強(qiáng)自身合規(guī)制度的建設(shè)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)者而言,一方面,作為直接參與市場(chǎng)活動(dòng)的行為主體,經(jīng)營(yíng)者能夠更直接地感受到因行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力的行為而導(dǎo)致不公平的競(jìng)爭(zhēng)行為，發(fā)揮經(jīng)營(yíng)者對(duì)行政機(jī)關(guān)及經(jīng)營(yíng)者的壟斷行為的監(jiān)督,不僅僅能夠使經(jīng)營(yíng)者捍衛(wèi)其自身合法利益,同時(shí)將有助于構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境。另一方面,經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身合規(guī)審查,盡可能地降低自身違反反壟斷法的風(fēng)險(xiǎn)(9)上海海基業(yè)高科技有限公司等與安徽省工商行政管理局等二審行政判決書(shū),(2018)京02行終82號(hào)。。經(jīng)營(yíng)者合規(guī)審查不僅僅能夠防止經(jīng)營(yíng)者免受法律制裁、監(jiān)管處罰等,還能夠潛移默化影響著經(jīng)營(yíng)者的行為模式,推動(dòng)經(jīng)營(yíng)者自動(dòng)化守規(guī)文化的形成[29]。在行政壟斷中,經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為既有行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力方面的原因,也有經(jīng)營(yíng)者法律意識(shí)淡薄方面的原因，而合規(guī)審查不但能夠幫助經(jīng)營(yíng)者利用法律武器制止行政機(jī)關(guān)的違法行為,還可以幫助經(jīng)營(yíng)者樹(shù)立競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),在經(jīng)營(yíng)者內(nèi)部打造競(jìng)爭(zhēng)文化,為競(jìng)爭(zhēng)理念的推行和經(jīng)營(yíng)者的發(fā)展創(chuàng)造條件。

對(duì)于消費(fèi)者而言,作為市場(chǎng)上最終的價(jià)格承擔(dān)者及服務(wù)接受者,他們對(duì)價(jià)格和服務(wù)的變化更加敏感,在保護(hù)自身利益的動(dòng)力激勵(lì)下,消費(fèi)者更具有尋求反壟斷法救濟(jì)的傾向。相對(duì)應(yīng)的,執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為消費(fèi)者提供更加便捷的舉報(bào)渠道,既幫助自身了解相關(guān)行政機(jī)關(guān)、經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為的事實(shí),也促進(jìn)實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者維護(hù)自身利益和社會(huì)公共利益的目的。