趙迎輝

(中共山東省委黨校 政法部，山東 濟(jì)南 250103)

黨的十八大以來，針對(duì)干部隊(duì)伍中存在的懈怠心理和“為官不為”現(xiàn)象，為激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，習(xí)近平總書記多次指出改革創(chuàng)新要“允許試錯(cuò)、寬容失敗”，并提出了“三個(gè)區(qū)分開來”。黨的十八屆六中全會(huì)指出 ：“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤?！秉h的十九大報(bào)告再次重申“建立干部激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制?！?018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，要求各地區(qū)各部門建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，嚴(yán)肅查處誣告陷害行為，切實(shí)為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭拧＿M(jìn)入新時(shí)代，在全面深化改革和全面從嚴(yán)治黨的背景下，如何構(gòu)建科學(xué)的干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，最大程度地激發(fā)廣大干部的改革創(chuàng)新熱情,成為全國上下極為緊迫的任務(wù)。

一、干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的建構(gòu)背景和理論依據(jù)

(一)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的建構(gòu)背景

1.建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求。法治政府要求政府依法全面履行職責(zé)，積極主動(dòng)對(duì)人民負(fù)責(zé)，接受人民監(jiān)督，對(duì)自身的違法或不當(dāng)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)可以不負(fù)責(zé)任的情形則應(yīng)予以免責(zé)。容錯(cuò)免責(zé)與懶政追責(zé)猶如硬幣的兩面，都是推動(dòng)權(quán)責(zé)一致、建設(shè)法治政府的必然要求，將其納入制度化途徑，有利于提高權(quán)力運(yùn)行的效能。

2.推動(dòng)改革創(chuàng)新的客觀需要。當(dāng)前我國正處于全面決戰(zhàn)小康的關(guān)鍵時(shí)期，改革進(jìn)入過深水區(qū)、啃硬骨頭、打攻堅(jiān)戰(zhàn)的階段，面臨的難度和風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，尤其需要干部積極作為、敢于擔(dān)當(dāng)。建立科學(xué)合理的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，有利于打破當(dāng)前深化改革過程中的政府創(chuàng)新僵局，激發(fā)廣大干部改革創(chuàng)新熱情，從而為全面深化改革、決勝小康社會(huì)提供重要制度保障。

3.破解“為官不為”“為官不易”的必然選擇。面對(duì)全面深化改革的重大戰(zhàn)略任務(wù)和全面從嚴(yán)治黨的反腐高壓態(tài)勢，干事創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)加大，不確定性增強(qiáng)，“為官不為”的策略選擇和“為官不易”的消極心態(tài)普遍存在。建立干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，其價(jià)值追求就在于最大限度地調(diào)動(dòng)廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，營造良好的政治生態(tài)。

(二)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的理論依據(jù)

1.理論認(rèn)知的價(jià)值局限。根據(jù)馬克思主義認(rèn)識(shí)論，事物本質(zhì)及其矛盾關(guān)系是一個(gè)不斷暴露的漸進(jìn)過程，因此對(duì)事物的認(rèn)識(shí)也“只能通過一個(gè)無限漸進(jìn)的前進(jìn)過程而實(shí)現(xiàn)”。(1)《馬克思恩格斯選集》第9卷，人民出版社2009年版，第499頁。恩格斯指出 ：“要明確地懂得理論，最好的道路就是從本身的錯(cuò)誤中、從痛苦的經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)。”(2)《馬克思恩格斯全集》第36 卷，人民出版社1975年版，第575頁。尤其對(duì)于改革中出現(xiàn)的新矛盾、新問題，公職人員的施政行為即使經(jīng)過理性分析和判斷仍難免存有局限。如何應(yīng)對(duì)這種理性認(rèn)識(shí)局限所導(dǎo)致的實(shí)踐錯(cuò)誤，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的生成正是一種可供選擇的制度回應(yīng)。

2.權(quán)責(zé)一致的法治理念。強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，提高履職能力，是依法行政建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和必要路徑。權(quán)責(zé)一致要求有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，法律賦予的權(quán)力必須與其承擔(dān)的責(zé)任相匹配，避免有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)交叉、權(quán)責(zé)錯(cuò)位。然而權(quán)責(zé)一致并不意味著權(quán)力所有者在任何情況下都必須對(duì)其行為承擔(dān)責(zé)任，高風(fēng)險(xiǎn)、不確定、難預(yù)測的改革創(chuàng)新項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)作為例外情形免除相關(guān)責(zé)任。建立干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，其目的并不在于為黨員干部脫責(zé)，而恰恰在于構(gòu)建更加科學(xué)公正的監(jiān)督問責(zé)體系。

3.允許試錯(cuò)的改革邏輯。改革的過程就是一個(gè)不斷試錯(cuò)的動(dòng)態(tài)過程，通過試錯(cuò)對(duì)各種實(shí)驗(yàn)性假說是否成立進(jìn)行檢驗(yàn)。尤其是當(dāng)前改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)區(qū)，改革的難度和風(fēng)險(xiǎn)空前加大，既要鼓勵(lì)試對(duì)，更要允許試錯(cuò)。鄧小平曾經(jīng)說過 ：“證券、股市，這些東西究竟好不好，有沒有危險(xiǎn)，是不是資本主義獨(dú)有的東西，社會(huì)主義能不能用？允許看，但要堅(jiān)決地試。”(3)《鄧小平選集》第3卷，人民出版社1993年版，第121頁。只有通過大膽地“試”，才能對(duì)改革方向進(jìn)行調(diào)整和矯正，才能推動(dòng)深化改革取得實(shí)質(zhì)性突破。從某種意義上甚至可以說，沒有試錯(cuò)就沒有改革。

二、干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的建構(gòu)現(xiàn)狀及存在問題

(一)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的建構(gòu)現(xiàn)狀

我國干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的建構(gòu)經(jīng)歷了從地方到中央再到地方、從原則性要求到具體化規(guī)定的發(fā)展過程。早在2013年，上海市人大就出臺(tái)決定，對(duì)改革未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但屬于依法依規(guī)決策且未謀取私利的行為，免除相關(guān)責(zé)任。2013年12月，泰州市出臺(tái)《促進(jìn)改革創(chuàng)新鼓勵(lì)干事創(chuàng)業(yè)的責(zé)任豁免辦法》，明確了責(zé)任豁免的具體情形、認(rèn)定程序、結(jié)果使用等。2014年，江蘇省委、省政府出臺(tái)的《關(guān)于全面深化國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革的意見》中首次提出容錯(cuò)機(jī)制，引發(fā)強(qiáng)烈反響。這一時(shí)期的容錯(cuò)免責(zé)辦法主要是些原則性、倡導(dǎo)性的要求，操作性不強(qiáng)，實(shí)踐中也鮮有容錯(cuò)免責(zé)的個(gè)案發(fā)生。

在全國各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，要求各地建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯(cuò)誤。此后，更多的省、市、縣紛紛頒布相關(guān)規(guī)定，加入到試點(diǎn)的行列。如長春推出《長春市容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制操作辦法(試行)》，佛山出臺(tái)《關(guān)于建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施意見(試行)》，廣西頒布《容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法(試行)》。已經(jīng)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的地方，有的出臺(tái)了專門細(xì)化規(guī)定，如山東出臺(tái)《關(guān)于激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為實(shí)施容錯(cuò)糾錯(cuò)的辦法(試行)》；有的推出系列配套措施，如泰州市制定了黨政干部鼓勵(lì)激勵(lì)、進(jìn)一步健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的一攬子《實(shí)施辦法》。至此，我國干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的探索已在縣(區(qū))、市、省、中央各個(gè)層面全面展開，并逐漸向系統(tǒng)化、規(guī)范化邁進(jìn)。檢視各級(jí)各地關(guān)于容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的建構(gòu)，在容錯(cuò)糾錯(cuò)的適用前提、具體情形以及結(jié)果運(yùn)用等方面形成了一系列有效制度規(guī)定，在思想認(rèn)識(shí)、具體操作上達(dá)成了一些基本共識(shí)，初步形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。與此同時(shí)，由于改革創(chuàng)新的復(fù)雜性以及發(fā)展重點(diǎn)的差異性，各地在容錯(cuò)糾錯(cuò)的條件設(shè)置、容與不容的寬嚴(yán)尺度、容錯(cuò)情形的例外規(guī)定等方面尚存分歧，并在具體執(zhí)行過程中暴露出一些問題，影響了容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行效果。

(二)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制存在的主要問題

1.思想認(rèn)識(shí)層面

作為政治領(lǐng)域新生的話語體系，現(xiàn)有的黨規(guī)和國法都未對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)之“錯(cuò)”的內(nèi)涵作出明確界定，理論界也缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。實(shí)踐當(dāng)中，許多黨員干部對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制存在某種程度上的認(rèn)識(shí)分歧。一方面，有些干部群眾對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)的合法性和正當(dāng)性懷有疑慮，從一般意義上理解容錯(cuò)糾錯(cuò)之“錯(cuò)”，認(rèn)為既然是“錯(cuò)”，就不存在“容”的問題，顯然是將“錯(cuò)”完全等同于違法違紀(jì)行為。另一方面，相當(dāng)部分的干部群眾將容錯(cuò)糾錯(cuò)與從嚴(yán)治黨對(duì)立起來，認(rèn)為有“錯(cuò)”就應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)，容錯(cuò)免責(zé)是對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的無視和規(guī)避。這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的存在，影響了各地容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的有效運(yùn)行。

2.政策文本層面

(1)容錯(cuò)糾錯(cuò)條件不盡一致。按照習(xí)近平總書記提出的＂三個(gè)區(qū)分開來＂的要求，各地對(duì)容錯(cuò)免責(zé)的前提條件作出一些具體規(guī)定。比如，陜西、濟(jì)南等地要求符合法律法規(guī)和政策規(guī)定，勤勉盡責(zé)、經(jīng)過民主決策、未謀取私利；江蘇要求不違反黨的紀(jì)律和國家法律法規(guī)，勤勉盡責(zé)、未謀私利；浙江、廣西等地除了以上要求之外，還要求符合政策規(guī)定、按照相關(guān)規(guī)定程序進(jìn)行決策并且主動(dòng)挽回?fù)p失、消除不良影響或者有效阻止危害結(jié)果發(fā)生等?？傊?，在各地的容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法中，無一例外都把符合國家法律法規(guī)作為基本前提，這也是建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)質(zhì)性、關(guān)鍵性所在。但對(duì)于是否必須符合黨規(guī)黨紀(jì)，各地的辦法規(guī)定不太一致，從而導(dǎo)致各地容錯(cuò)糾錯(cuò)條件存在一些重要分歧，影響了容錯(cuò)糾錯(cuò)規(guī)定的統(tǒng)一性。此外，對(duì)于容錯(cuò)糾錯(cuò)事項(xiàng)是否必須經(jīng)過法定決策程序，各地的要求亦有差別。

(2)容錯(cuò)糾錯(cuò)情形有待細(xì)化。鑒于容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制目前仍處于探索階段，實(shí)際效果如何尚未充分顯現(xiàn)，中辦文件作為較高層級(jí)的規(guī)范，規(guī)定的籠統(tǒng)原則一些能夠給地方留下更大的探索空間。但市縣一級(jí)的文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定的具體明確，以便操作執(zhí)行。目前來看。全國各地的容錯(cuò)糾錯(cuò)規(guī)定內(nèi)容看似大同小異，但在一些關(guān)鍵問題上，如“可容”與“不可容”的尺度把握等方面存在較大差異。如山東對(duì)“可容”事項(xiàng)作了肯定性列舉，但對(duì)“不可容”事項(xiàng)的規(guī)定比較籠統(tǒng)原則，彈性空間較大。江蘇列舉了可以容錯(cuò)的具體情形，并對(duì)不能容錯(cuò)的主要情形作了概括規(guī)定。浙江、濟(jì)南等僅對(duì)“不可容”事項(xiàng)作了否定性列舉，而未對(duì)可容事項(xiàng)予以明確列舉，意味著凡是不在負(fù)面清單之內(nèi)的，均可容錯(cuò)免責(zé)，賦予了容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制較為廣泛的適用范圍。另外，“一票否決”事項(xiàng)能否予以容錯(cuò)免責(zé)，各地的容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法語焉不詳。如何結(jié)合本地實(shí)際，將容錯(cuò)情形具體化、清單化是施行過程中一大難題。

(3)容錯(cuò)糾錯(cuò)主體過于單一。我國容錯(cuò)機(jī)制多為同體容錯(cuò)，缺乏公眾參與，難以保證容錯(cuò)機(jī)制的民主性和公信力。中辦出臺(tái)的意見將各級(jí)黨委(黨組)及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門等相關(guān)職能部門作為容錯(cuò)主體，各地辦法多數(shù)規(guī)定各級(jí)黨委(黨組)對(duì)容錯(cuò)免責(zé)工作負(fù)主體責(zé)任,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。也有地方將參與主體擴(kuò)展到相關(guān)職能部門，比如濰坊市高新區(qū)由紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、政法、市場監(jiān)管、安監(jiān)、審計(jì)、環(huán)保、督查等相關(guān)部門(單位)組成容錯(cuò)免責(zé)裁定委員會(huì)，負(fù)責(zé)受理容錯(cuò)免責(zé)申請、問題核實(shí)、免責(zé)認(rèn)定等工作。以上規(guī)定雖在參與主體的數(shù)量上、范圍上有所差別，但都屬于系統(tǒng)內(nèi)部容錯(cuò)。有些地方如萊蕪將容錯(cuò)主體拓展到系統(tǒng)以外，明確規(guī)定成立容錯(cuò)會(huì)審認(rèn)定小組，并根據(jù)工作需要，適時(shí)吸收相關(guān)職能部門和基層單位領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)人員參加，相對(duì)能夠更好地保障容錯(cuò)免責(zé)的客觀公正和民主公開。

(4)容錯(cuò)糾錯(cuò)對(duì)象不夠統(tǒng)一。容錯(cuò)糾錯(cuò)的重點(diǎn)對(duì)象顯然是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，但除領(lǐng)導(dǎo)干部之外還應(yīng)包括哪些人員，各地規(guī)定不太一致。中辦出臺(tái)的文件較為籠統(tǒng)，將所有干部作為容錯(cuò)免責(zé)對(duì)象。地方出臺(tái)的文件有的僅將領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部作為容錯(cuò)免責(zé)對(duì)象，比如長春；有的將黨員干部作為容錯(cuò)免責(zé)對(duì)象，比如濟(jì)南；有的將容錯(cuò)對(duì)象界定為所有機(jī)關(guān)工作人員，比如德州；還有的將容錯(cuò)對(duì)象擴(kuò)大為所有行使公權(quán)力的人員，包括黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及其他行使公權(quán)力的人員，比如江蘇。容錯(cuò)對(duì)象具體范圍的不同界定，容易導(dǎo)致人們對(duì)于容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的認(rèn)識(shí)混亂。

3.機(jī)制運(yùn)行層面

一方面，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制啟動(dòng)不暢。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)簡便易行、操作方便，從申請到受理、認(rèn)定、調(diào)查、實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)有明確的步驟和時(shí)限要求，防止因程序空轉(zhuǎn)、久拖不決影響機(jī)制運(yùn)行。實(shí)踐當(dāng)中，許多地方的容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法只是原則性地規(guī)定了容錯(cuò)糾錯(cuò)的申請?zhí)岢?、調(diào)查核實(shí)以及結(jié)果告知等程序，對(duì)于履行這些程序應(yīng)當(dāng)遵循的方式、時(shí)限、順序、步驟等并未明確予以規(guī)定，導(dǎo)致容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制流于形式難以得到落實(shí)。另一方面，容錯(cuò)糾錯(cuò)程序不夠透明。全國各地的容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法普遍缺乏關(guān)于程序公開的相關(guān)規(guī)定。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制要想真正發(fā)揮作用,必須要有清晰的技術(shù)邊界，但這些技術(shù)性邊界有時(shí)候并不一定清晰，而且還有相當(dāng)?shù)臓幾h，甚至根本不存在,這就需要有一個(gè)公平、公正和公開的程序。(4)毛壽龍 ：《容錯(cuò)免責(zé)需給改革者劃定權(quán)利邊界》，《人民論壇》2016年第12期。程序公開缺失導(dǎo)致容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)、自我裁判，缺乏廣大干部群眾尤其是利益相關(guān)方的監(jiān)督，既影響容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的公信力，也不利于營造“允許試錯(cuò)、寬容失敗”的良好氛圍。

4.系統(tǒng)建構(gòu)層面

容錯(cuò)糾錯(cuò)不應(yīng)是一個(gè)孤立的運(yùn)行機(jī)制，需要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、錯(cuò)誤防范、責(zé)任追究、獎(jiǎng)懲激勵(lì)等配套機(jī)制的支撐。如果僅僅依靠其中一套制度、一個(gè)機(jī)制，必將孤木難支，不能真正起到激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)的目的。尤其是追責(zé)問責(zé)和獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)，猶如一枚硬幣的兩面，缺一不可。只有堅(jiān)持正向激勵(lì)與懲處問責(zé)并舉，將治本寓于治標(biāo)之中，同時(shí)構(gòu)建，雙向發(fā)力，方能達(dá)到制度構(gòu)建的預(yù)期成效。目前有的地方出臺(tái)了容錯(cuò)糾錯(cuò)配套措施，實(shí)現(xiàn)了容錯(cuò)糾錯(cuò)的系統(tǒng)化建構(gòu)。比如山東提出健全完善“正向激勵(lì)機(jī)制”“考核評(píng)價(jià)機(jī)制”“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”“澄清保護(hù)機(jī)制”四大機(jī)制；濟(jì)南先后出臺(tái)關(guān)于建立容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制、黨員干部糾錯(cuò)機(jī)制、黨員干部干事創(chuàng)業(yè)防錯(cuò)機(jī)制和誣告陷害行為核查處理辦法等一系列配套制度；陜西、江蘇等地紛紛建立鼓勵(lì)激勵(lì)、容錯(cuò)糾錯(cuò)、能上能下等機(jī)制，為真正想干事創(chuàng)業(yè)的干部提供全方位的保障。但多數(shù)地方尚未出臺(tái)容錯(cuò)糾錯(cuò)的相關(guān)配套措施，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制系統(tǒng)化建設(shè)有待加強(qiáng)。

三、完善干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的路徑選擇

(一)澄清思想認(rèn)識(shí)誤區(qū)

完善干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，首先需要澄清思想上的模糊認(rèn)識(shí)，厘清以下幾個(gè)關(guān)系 ：一是嚴(yán)格要求和關(guān)心關(guān)愛的關(guān)系。寬容不是縱容，保護(hù)不是庇護(hù)。既要依法治權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子；又要寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤，激勵(lì)干部積極履責(zé)，干事創(chuàng)業(yè)。二是執(zhí)紀(jì)追責(zé)和容錯(cuò)免責(zé)的關(guān)系。“無論是問責(zé)制度還是容錯(cuò)機(jī)制，本質(zhì)上都是提高權(quán)力運(yùn)行效能的制度措施。問責(zé)是從防止權(quán)力出錯(cuò)的角度保證權(quán)力運(yùn)行效能，而容錯(cuò)則是從鼓勵(lì)權(quán)力創(chuàng)新的角度提高權(quán)力運(yùn)行效能。二者的制度目標(biāo)是一致的。”(5)竹立家 ：《問責(zé)與容錯(cuò)》，《中國黨政干部論壇》2016年第8期。三是允許試錯(cuò)與及時(shí)糾錯(cuò)的關(guān)系?！叭蒎e(cuò)機(jī)制不是簡單的寬容錯(cuò)誤，它還隱含著少犯錯(cuò)誤、糾正錯(cuò)誤的功能。”(6)賀海峰 ：《構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制 激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)》，《光明日報(bào)》2016年11月14日。改革就要允許試錯(cuò)，從某種意義上說，沒有試錯(cuò)就沒有改革。但允許試錯(cuò)并非鼓勵(lì)犯錯(cuò)，更不可以一錯(cuò)再錯(cuò)，關(guān)鍵還是要堅(jiān)持容糾并舉，盡量避錯(cuò)、及時(shí)糾錯(cuò)。

(二)規(guī)范容錯(cuò)糾錯(cuò)條款

目前容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制探索剛剛起步，尚未取得明顯成效，隨著各地建章立制中分歧的逐步厘清，共識(shí)的不斷擴(kuò)大以及實(shí)施效果的隨后顯現(xiàn)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步規(guī)范容錯(cuò)糾錯(cuò)。

1.明確容錯(cuò)糾錯(cuò)的前提條件。結(jié)合政策文本和各地實(shí)踐，可對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)之“錯(cuò)”作如下界定 ：容錯(cuò)糾錯(cuò)之“錯(cuò)”并非是指行為本身違反法律法規(guī)，而是指干部在改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)中由于主觀上的過失導(dǎo)致工作不能達(dá)到預(yù)期甚至造成一定負(fù)面影響。這里的“錯(cuò)”更多的是指一種否定性后果。構(gòu)成容錯(cuò)糾錯(cuò)之“錯(cuò)”應(yīng)當(dāng)具備以下條件 ：一是性質(zhì)方面必須是法律法規(guī)沒有明令禁止、符合中央決策部署、有利于改革創(chuàng)新和發(fā)展大局，而且沒有為自己、他人、單位謀取私利。同時(shí)還應(yīng)符合黨規(guī)黨紀(jì)的硬性規(guī)定或者不與黨規(guī)黨紀(jì)的宗旨和原則相違背，對(duì)于黨規(guī)黨紀(jì)規(guī)定較為籠統(tǒng)、具有自由裁量空間的事項(xiàng)，可以從寬進(jìn)行解釋。二是主觀方面必須是過失，或者由于不可抗力、難以預(yù)見等因素造成失誤或錯(cuò)誤。三是客觀方面一般表現(xiàn)為在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)失誤或錯(cuò)誤，或者在尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中出現(xiàn)失誤或錯(cuò)誤。四是結(jié)果方面表現(xiàn)為工作沒有達(dá)到預(yù)期甚至造成一定負(fù)面影響。對(duì)于造成負(fù)面影響的行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施防止影響擴(kuò)大或者挽回?fù)p失。

2.確定容錯(cuò)糾錯(cuò)的適用對(duì)象。問責(zé)追責(zé)和容錯(cuò)免責(zé)猶如硬幣的兩面，從邏輯上講，二者的適用對(duì)象應(yīng)當(dāng)一致。也就是說，凡是行使公權(quán)力的人員均應(yīng)成為容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的適用對(duì)象，包括行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)組織的工作人員以及其他行使公權(quán)力的人員，而不僅限于行政機(jī)關(guān)工作人員。但是實(shí)踐當(dāng)中，由于領(lǐng)導(dǎo)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)班子成員權(quán)力較為集中，責(zé)任更為重大，尤其是享有重大事項(xiàng)的決策權(quán)以及國家政策的執(zhí)行權(quán)和管理權(quán)，崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)更高，因此容錯(cuò)免責(zé)的重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。

3.細(xì)化容錯(cuò)糾錯(cuò)的具體情形。哪些錯(cuò)可容，哪些錯(cuò)不可容，這是建構(gòu)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的關(guān)鍵要素,也是實(shí)踐當(dāng)中的操作難點(diǎn)。中央出臺(tái)的意見提出“三個(gè)區(qū)分開來”的總體要求、四項(xiàng)基本原則、六個(gè)影響因素，但沒有設(shè)定具體的容錯(cuò)情形。這就需要各地根據(jù)重點(diǎn)工作和發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)本著寬嚴(yán)相濟(jì)、粗細(xì)適宜的原則，緊盯容易出現(xiàn)失誤的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和敏感區(qū)域，明確容錯(cuò)糾錯(cuò)的具體情形。鑒于當(dāng)前黨風(fēng)黨紀(jì)明顯好轉(zhuǎn)但干部干事創(chuàng)業(yè)熱情較為缺乏的現(xiàn)狀，建議采用否定性列舉的方式，制定容錯(cuò)糾錯(cuò)負(fù)面清單，凡是不在清單之內(nèi)的事項(xiàng)，只要滿足相應(yīng)條件均可容錯(cuò)免責(zé)。這樣可以防止對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)事項(xiàng)作限定性解釋，避免容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制淪為一紙空文。同時(shí)要對(duì)清單實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理，根據(jù)政策導(dǎo)向和形勢變化及時(shí)更新調(diào)整不予容錯(cuò)免責(zé)的情形，確保容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的針對(duì)性和有效性。

4.拓展容錯(cuò)糾錯(cuò)的實(shí)施主體。全國各地的容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法普遍把容錯(cuò)糾錯(cuò)的主體設(shè)定為紀(jì)檢部門和組織人事部門，個(gè)別地方將其擴(kuò)展到政府機(jī)關(guān)以及專業(yè)人員。從權(quán)力監(jiān)督的角度看，相對(duì)于同體容錯(cuò)糾錯(cuò)，異體容錯(cuò)糾錯(cuò)是一種更符合民主政治要求的容錯(cuò)糾錯(cuò)方式，更能確保容錯(cuò)糾錯(cuò)的客觀公正。容錯(cuò)糾錯(cuò)的實(shí)施主體不應(yīng)僅限于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門，也不應(yīng)僅限于黨委政府組成部門，專家學(xué)者、民意代表、獨(dú)立第三方等也應(yīng)納入主體范圍，做到開門容錯(cuò)、開門糾錯(cuò)，防止容錯(cuò)糾錯(cuò)暗箱操作，化解廣大群眾對(duì)于容錯(cuò)免責(zé)成為黨員干部“保護(hù)傘”的擔(dān)憂。

(三)優(yōu)化容錯(cuò)糾錯(cuò)運(yùn)行機(jī)制

一方面，確保運(yùn)行程序規(guī)范化。應(yīng)盡可能地降低容錯(cuò)糾錯(cuò)的申請門檻，可按事項(xiàng)的復(fù)雜程度、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、影響后果等將認(rèn)定程序分為簡易程序和聽證程序兩種，細(xì)化具體操作步驟。一般事件按照簡易程序處理，情況比較復(fù)雜、存在較大分歧的事件則需當(dāng)事人提出申請按照聽證程序處理，吸收專家學(xué)者、民意代表、社會(huì)公眾等參加，保證容錯(cuò)糾錯(cuò)的公正性和權(quán)威性。另一方面，推動(dòng)容錯(cuò)過程透明化。容錯(cuò)糾錯(cuò)不能關(guān)起門來自容自糾，特別是在容錯(cuò)程序啟動(dòng)之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布相關(guān)信息，把容錯(cuò)糾錯(cuò)的具體流程、參與主體、對(duì)象范圍、事件起因、最終結(jié)果等在一定范圍內(nèi)予以公開，自覺接受廣大干部和社會(huì)公眾的監(jiān)督，提高容錯(cuò)糾錯(cuò)的民主性和科學(xué)性，讓黨員干部心服口服。

(四)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)配套制度

中辦出臺(tái)的意見提出健全完善“正向激勵(lì)機(jī)制”“考核評(píng)價(jià)機(jī)制”“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”“澄清保護(hù)機(jī)制”四大機(jī)制，構(gòu)建了較為完備的容錯(cuò)糾錯(cuò)制度體系。除此以外，著眼于容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的落地實(shí)效，還需健全以下制度機(jī)制。

1.建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。改革創(chuàng)新是一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)極高的工作，對(duì)于有較大突破和探索的工作，尤其是重大改革創(chuàng)新項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為決策制定和實(shí)施的前置程序和必備條件，對(duì)可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)先期預(yù)測、先期防范、先期化解，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)對(duì)評(píng)估事項(xiàng)予以容錯(cuò)免責(zé)或不予容錯(cuò)免責(zé)。黨的十八屆四中全會(huì)指出，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。2019年5月,國務(wù)院出臺(tái)了《重大行政決策程序暫行條例》，明確將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入重大行政決策法定程序，并對(duì)需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大行政決策決予以明確。條例的頒布實(shí)施，必將大大提高行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平，也有助于推動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的健全完善。

2.建立會(huì)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制。十八大以來，隨著全面從嚴(yán)治黨的推進(jìn)，監(jiān)督問責(zé)日益制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。監(jiān)督問責(zé)要求有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，容錯(cuò)糾錯(cuò)要求嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重。問責(zé)和容錯(cuò)看似矛盾，其實(shí)本質(zhì)上都是提高權(quán)力運(yùn)行效能的制度措施，分別從“防止權(quán)力懈怠和激勵(lì)權(quán)力活力，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和提高權(quán)力效能兩個(gè)方面，保證政府工作的質(zhì)量?！?7)竹立家 ：《問責(zé)與容錯(cuò)》，《中國黨政干部論壇》2016年第8期。關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)二者之間的有機(jī)銜接。可以考慮建立相關(guān)部門會(huì)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)申請容錯(cuò)免責(zé)的事項(xiàng)進(jìn)行溝通會(huì)商，共同確定是否予以容錯(cuò)免責(zé)。通過溝通會(huì)商，不僅可以實(shí)現(xiàn)問責(zé)和容錯(cuò)之間的權(quán)力制衡，而且可以防止問責(zé)和容錯(cuò)脫節(jié)導(dǎo)致的制度悖論，從而實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨和激勵(lì)干事創(chuàng)業(yè)的協(xié)同共贏。

3.健全輿論引導(dǎo)機(jī)制。包容性的社會(huì)文化氛圍是構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的前提條件，而輿論的教育引導(dǎo)則是培育包容性文化的重要手段。要健全輿論引導(dǎo)機(jī)制，確保新聞媒體樹立客觀公正、審慎專業(yè)的報(bào)道傾向，通過對(duì)容錯(cuò)機(jī)制及其配套措施的宣傳介紹，教育黨員干部正確處理從嚴(yán)治黨和容錯(cuò)糾錯(cuò)之間的關(guān)系，引導(dǎo)廣大群眾理性看待改革創(chuàng)新中的試錯(cuò)行為，做到既不放縱錯(cuò)誤，又能寬容失敗，促使全社會(huì)形成開放包容的社會(huì)心態(tài)和輿論氛圍，為容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制作用發(fā)揮營造良好的社會(huì)環(huán)境。