沈楠

[提要] 在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，不穩(wěn)定性、不確定性較大的宏觀背景下，中央提出構(gòu)建“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”具有重要的戰(zhàn)略意義。在未來中長(zhǎng)期“雙循環(huán)”不斷提質(zhì)進(jìn)程中，需要更好地發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性和支柱性作用，從助力要素市場(chǎng)化改革、著力擴(kuò)大內(nèi)需、支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、促進(jìn)重大區(qū)域發(fā)展、推動(dòng)更高水平開放等五大維度發(fā)力，推動(dòng)構(gòu)建經(jīng)濟(jì)“雙循環(huán)”的制度基礎(chǔ)、戰(zhàn)略基點(diǎn)和增長(zhǎng)抓手。

關(guān)鍵詞：財(cái)政;內(nèi)循環(huán);雙循環(huán)

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年9月9日

2020年7月30日，中共中央政治局會(huì)議首次提出了“加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，這是我國(guó)根據(jù)當(dāng)前復(fù)雜嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，運(yùn)用持久戰(zhàn)的思想應(yīng)對(duì)中長(zhǎng)期問題所提出的發(fā)展戰(zhàn)略。強(qiáng)調(diào)以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，并非主動(dòng)選擇或被動(dòng)放棄國(guó)際市場(chǎng)，而是希望利用內(nèi)循環(huán)推動(dòng)外循環(huán)發(fā)展，爭(zhēng)取在國(guó)際市場(chǎng)中獲得更大的發(fā)展空間和更多的戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)。歷史經(jīng)驗(yàn)也告訴我們：片面強(qiáng)調(diào)外循環(huán)，忽視內(nèi)循環(huán)，會(huì)讓經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期陷入困境，比如巴西和阿根廷。由于兩國(guó)經(jīng)濟(jì)過度倚重外需，其自身產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢、貧富差距加大、經(jīng)濟(jì)治理失靈等問題較為突出，并最終拖累了經(jīng)濟(jì)的外循環(huán)?？梢?，內(nèi)循環(huán)和外循環(huán)是相互促進(jìn)的，內(nèi)循環(huán)支撐外循環(huán)，外循環(huán)帶動(dòng)內(nèi)循環(huán)。在新的時(shí)代背景和戰(zhàn)略定位下，政府需要更好地發(fā)揮作用，確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)的航船行穩(wěn)致遠(yuǎn)，而財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，積極的財(cái)政政策要提質(zhì)增效，推動(dòng)構(gòu)建“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

一、財(cái)政助力要素市場(chǎng)化改革，構(gòu)筑內(nèi)循環(huán)制度基礎(chǔ)

2020年4月9日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，提出要“破除阻礙要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，擴(kuò)大要素市場(chǎng)化配置范圍，健全要素市場(chǎng)體系，推進(jìn)要素市場(chǎng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格市場(chǎng)決定、流動(dòng)自主有序、配置高效公平，為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系打下堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)?！笨梢姡貎r(jià)格市場(chǎng)化和要素自由流動(dòng)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的制度基石，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的前提。土地要素、勞動(dòng)力要素、資本要素、技術(shù)要素、數(shù)據(jù)要素是收入分配的載體，也是國(guó)家宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)的載體。要素的合理定價(jià)和自由流動(dòng)，可以調(diào)動(dòng)要素所有者的生產(chǎn)積極性，提升要素的配置效率和效益，塑造國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)。

（一）推動(dòng)要素市場(chǎng)化定價(jià)。土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，價(jià)格長(zhǎng)期存在畸形，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題、城市高房?jī)r(jià)問題都體現(xiàn)了這一點(diǎn)。相比之下，勞動(dòng)力價(jià)格長(zhǎng)期被低估，隨著貧富差距擴(kuò)大，中低收入群體邊際消費(fèi)傾向逐步下降，抑制了內(nèi)需的增長(zhǎng)。因此，在政策上要充分發(fā)揮財(cái)政稅收在收入分配調(diào)節(jié)上的重要作用，提高財(cái)政在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等基本公共服務(wù)上的保障力度，降低居民防御性儲(chǔ)蓄，提高居民消費(fèi)意愿。同時(shí)，加快財(cái)稅體制改革，可以考慮將房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)從建設(shè)和交易環(huán)節(jié)向持有環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，這樣既可以抑制房?jī)r(jià)的過快上漲，堅(jiān)持房住不炒原則，又可以縮小貧富差距，釋放更大消費(fèi)潛力。

（二）助力要素流通破壁。建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，需要暢通財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付制度;深化戶籍制度改革，公共服務(wù)要與常住人口掛鉤，需要打破利益藩籬，構(gòu)筑各級(jí)政府之間新型財(cái)政關(guān)系;培育要素市場(chǎng)，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，需要財(cái)政資金引導(dǎo)和支持等?？梢?，更好地發(fā)揮政府作用，需要財(cái)政發(fā)揮基礎(chǔ)性和支柱性作用，與政府各職能部門在調(diào)節(jié)、監(jiān)管、服務(wù)市場(chǎng)方面協(xié)同配合。

二、財(cái)政著力擴(kuò)大內(nèi)需，把握內(nèi)循環(huán)的戰(zhàn)略基點(diǎn)

2020年4月17日，中共中央政治局會(huì)議首次提出了“六保任務(wù)”，即保居民就業(yè)、保基本民生、保市場(chǎng)主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)。保就業(yè)是“六保任務(wù)”的首要要求，也是世界各國(guó)宏觀調(diào)控政策的核心之處，而保居民就業(yè)的主要目的是?；久裆?，保住了就業(yè)、基本民生和市場(chǎng)主體，就有可支配收入，就會(huì)拉動(dòng)消費(fèi)，擴(kuò)大了市場(chǎng)需求，進(jìn)而穩(wěn)住了經(jīng)濟(jì)基本盤。2020年7月30日，中共中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)“牢牢把握擴(kuò)大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，大力保護(hù)和激發(fā)市場(chǎng)主體活力”?？梢?，“保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場(chǎng)主體”是擴(kuò)大內(nèi)需的前提，也是經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)的戰(zhàn)略基點(diǎn)。只有不斷改善民生、保障中小民營(yíng)企業(yè)持續(xù)發(fā)展壯大，才能真正擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)。

（一）保障和改善民生。要切實(shí)發(fā)揮政府作用，保障基本民生。一方面要強(qiáng)化了就業(yè)優(yōu)先政策，統(tǒng)籌用好各類穩(wěn)崗和紓困資金，幫助企業(yè)穩(wěn)定現(xiàn)有就業(yè)崗位，渡過難關(guān);另一方面要加強(qiáng)失業(yè)人員基本生活保障和再就業(yè)服務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、退役軍人等重點(diǎn)人群就業(yè)工作，多渠道促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。另外，要加強(qiáng)財(cái)政扶貧投入力度，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，財(cái)政資金重點(diǎn)向“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、掛牌督戰(zhàn)地區(qū)和受疫情影響較重的地區(qū)傾斜。

（二）支持中小企業(yè)發(fā)展。要鞏固和拓展前期減稅降費(fèi)成效，進(jìn)一步完善減稅降費(fèi)的制度建設(shè)，持續(xù)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。通過財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等方式扶持具有增長(zhǎng)潛力的中小企業(yè)，促進(jìn)其發(fā)展上臺(tái)階。增加政府性融資擔(dān)保的范圍、降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，解決小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資難、融資貴問題。

三、財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，打造內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)極

2020年7月30日，中共中央政治局會(huì)議提出“堅(jiān)持結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略方向，更多依靠科技創(chuàng)新，完善宏觀調(diào)控跨周期設(shè)計(jì)和調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期均衡。”堅(jiān)持結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略方向不動(dòng)搖，是對(duì)前期供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化，進(jìn)一步明確要依靠科技創(chuàng)新，是強(qiáng)調(diào)供給側(cè)改革中科技要素的重要性。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)亟須跨越式發(fā)展機(jī)遇的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)完善財(cái)政等宏觀調(diào)控的跨周期設(shè)計(jì)，在改革“爬坡過坎，滾石上山”的關(guān)鍵時(shí)期給予最有力的支持。

（一）助力基礎(chǔ)研究上臺(tái)階。在創(chuàng)新鏈條中，基礎(chǔ)研究是前端，產(chǎn)業(yè)應(yīng)用是后端，兩者關(guān)系緊密，相互促進(jìn)。由于基礎(chǔ)研究成果的公共品屬性較強(qiáng)，距離商業(yè)化較遠(yuǎn)，需要政府加大財(cái)政資金投入力度，推動(dòng)基礎(chǔ)研究上臺(tái)階。同時(shí)，政府要逐步完善產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制，增強(qiáng)各方參與產(chǎn)學(xué)研合作的積極性，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作引導(dǎo)和資金投入，如提供相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)備、對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域設(shè)立相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目、建立財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等。

（二）推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)正處于產(chǎn)業(yè)升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，第四次工業(yè)革命或?qū)頂?shù)字經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)下的快速增長(zhǎng)。我國(guó)應(yīng)加大財(cái)政資金投入，發(fā)揮好財(cái)稅政策結(jié)構(gòu)性調(diào)控優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)資本、資源向戰(zhàn)略關(guān)鍵領(lǐng)域聚焦，加快研發(fā)進(jìn)度形成領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，支持包括數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能制造、生命健康、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成更多新的增長(zhǎng)點(diǎn)、增長(zhǎng)極，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈向中高端邁進(jìn)。

四、財(cái)政促進(jìn)重大區(qū)域發(fā)展，形成內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)高地

黨的十九大報(bào)告提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。2020年7月30日，中共中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深入推進(jìn)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，加快國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目實(shí)施步伐。要以新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)投資和消費(fèi)需求，推動(dòng)城市群，都市圈一體化發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新”。在實(shí)踐中，近兩年城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)跨地區(qū)調(diào)劑，以及各大城市逐步加碼的搶人大戰(zhàn)，都在客觀上促進(jìn)了生產(chǎn)要素向城市集中?？梢哉f，我國(guó)正在摒棄全國(guó)一碗水端平和城市單打獨(dú)斗的發(fā)展思路，將增長(zhǎng)潛力大的區(qū)域先發(fā)展起來，比如粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角、京津冀、中部三角和西部三角，逐步形成“城市群-都市圈-大中小城市-特色小鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村振興”全空間組合發(fā)展鏈條。

（一）引導(dǎo)區(qū)域一體化建設(shè)。人口向大城市集中是客觀趨勢(shì)，大城市人滿后會(huì)向周邊中小衛(wèi)星城市溢出，從而形成城市群。目前，我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)目多、質(zhì)量高，有實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在政策上，要支持推進(jìn)國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略落地，如城際軌道交通等，通過完善相關(guān)財(cái)稅政策，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。

（二）助力中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯隊(duì)承接。隨著東部地區(qū)勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素成本快速上升，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)正在不斷外遷。中西部地區(qū)的地方政府應(yīng)積極對(duì)接，根據(jù)本地發(fā)展實(shí)際，通過減稅降費(fèi)、政策優(yōu)惠等綜合財(cái)稅手段，有針對(duì)性地引進(jìn)東部地區(qū)轉(zhuǎn)出產(chǎn)業(yè)。考慮到產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同性，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，一些先進(jìn)制造業(yè)、資金密集型制造業(yè)也會(huì)同步轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)應(yīng)完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，做好承接準(zhǔn)備。

五、財(cái)政推動(dòng)更高水平開放，加快經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)發(fā)展提質(zhì)

2020年7月30日，中共中央政治局會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)“當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，和平與發(fā)展仍然是時(shí)代主題，同時(shí)國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性不確定性明顯增強(qiáng)?！笔聦?shí)上，美國(guó)自2008年次貸危機(jī)后，其貿(mào)易和資本流動(dòng)規(guī)模已出現(xiàn)逆全球化的轉(zhuǎn)變。隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不可調(diào)和矛盾加深，中美經(jīng)貿(mào)摩擦也在不斷升級(jí)。2020年的新冠肺炎疫情又加速了中美脫鉤。全球經(jīng)濟(jì)的不確定性和產(chǎn)業(yè)鏈斷層正在重構(gòu)全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，這既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。中國(guó)在對(duì)外開放上保持了戰(zhàn)略定力，積極穩(wěn)外資穩(wěn)外貿(mào)，加快海南自由貿(mào)易港等建設(shè)，加強(qiáng)“一帶一路”等多邊性經(jīng)貿(mào)合作。

（一）積極應(yīng)對(duì)貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)變化。在出口方面，短期要關(guān)注外資企業(yè)撤出可能帶來的外需轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，可以考慮綜合運(yùn)用財(cái)稅政策穩(wěn)住外部市場(chǎng)，同時(shí)鼓勵(lì)出口企業(yè)產(chǎn)品轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，降低出口型企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。長(zhǎng)期要支持基礎(chǔ)研究，運(yùn)用稅收獎(jiǎng)補(bǔ)等手段，引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)科技含量更高的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，豐富我國(guó)價(jià)值鏈的多元性，提升高附加值產(chǎn)品占比。進(jìn)口方面，短期要全面篩查美國(guó)技術(shù)封鎖和全球疫情蔓延等因素導(dǎo)致的海外供應(yīng)鏈斷裂情況，政府應(yīng)主動(dòng)作為，積極謀劃和支持產(chǎn)品替代。長(zhǎng)期要在電子、醫(yī)療和高端制造等關(guān)鍵行業(yè)提供政策優(yōu)惠，加大研發(fā)投入，支持科技進(jìn)步和技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)卡脖子的技術(shù)和產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)進(jìn)口替代。

（二）運(yùn)用多邊主義穩(wěn)定貿(mào)易投資。加快海南自由貿(mào)易港建設(shè)，以最大的稅收優(yōu)惠和包容性增長(zhǎng)的制度創(chuàng)新，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，吸引戰(zhàn)略性優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)聚集，帶動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集群和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。加深“一帶一路”沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)合作，推進(jìn)中日韓自貿(mào)區(qū)和中歐投資協(xié)定等經(jīng)貿(mào)框架的談判，積極參與國(guó)際稅收合作，增強(qiáng)我國(guó)在多邊稅收合作中的話語權(quán)，在國(guó)際稅收分配新規(guī)則構(gòu)建中為我國(guó)謀求更大的“外循環(huán)”發(fā)展機(jī)遇和空間。

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