甘肅省農(nóng)村飲水安全運行管護機制探討

張重花

甘肅省農(nóng)村飲水安全管理辦公室，甘肅 蘭州 730000

一、基本情況

（一）農(nóng)村飲水問題解決歷程

甘肅省自然條件嚴酷，干旱少雨，水資源短缺，區(qū)域分布不均，多年平均降水量277mm，平均蒸發(fā)量2 000mm以上，是全國最干旱的省份之一，80%以上的地區(qū)屬半干旱、干旱和嚴重干旱地區(qū)。國土面積占全國的4.7%，自產(chǎn)水資源量占全國的1%，人均水資源量是全國的1/2，畝均水資源量是全國的1/5?！八Y源總量少，時空分布不均”是甘肅的基本水情?！敖涤晗∩?，十年九旱”是甘肅的基本省情。受地理位置、環(huán)境氣象、地形地貌、水資源稟賦及經(jīng)濟社會發(fā)展水平制約，工程型、資源型、水質(zhì)型缺水并存，城市、農(nóng)村群眾飲水難、灌溉難。新中國成立以來，黨中央、國務(wù)院和省委、省政府高度重視農(nóng)村飲水安全，不斷加大投入解決群眾飲水問題，大致可分為4個階段。

1.自力更生找水吃。新中國成立以后，黨和政府團結(jié)帶領(lǐng)全省各族人民興水利、除水害。河西地區(qū)合渠并壩、建水庫、修澇池、鑿水井，黃河流域改土治水、筑塘壩、挖水窖、發(fā)展電力提灌，長江流域掘泉眼、引溪流、發(fā)展小高抽，集蓄天上水，調(diào)控地表水，利用地下水。累計興建蓄水工程20余萬處（主要為水窖）、引水工程492處、提水工程995處，緩解了185.31萬人、156.74萬頭牲畜的飲水難題，間接改善了約700萬農(nóng)村人口的飲水條件。

2.解決重點地區(qū)吃水難。1979年以來，利用相關(guān)建設(shè)資金、扶貧專項資金、世界銀行貸款、財政專項資金、以工代賑資金、小型農(nóng)田水利補助費、抗旱補助費及各類援助資金28.85億元，實施了病區(qū)改水項目、世界銀行貸款農(nóng)村供水與環(huán)境衛(wèi)生項目、國家以工代賑農(nóng)村人畜飲水項目、聯(lián)合國兒童基金會WES項目、南京愛德基金會援助項目、“大地之愛·母親水窖”項目、“慈善雨水集蓄”工程、“萬眼愛心水窖”工程、氟砷改水項目、“121”雨水集流工程和人飲解困等農(nóng)村飲水解困項目。累計建成各類飲水工程95.09萬處，緩解了約900萬人的飲水困難。

3.農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)。經(jīng)2004年、2009年水利部、原衛(wèi)生部兩次評估，甘肅省2 112萬農(nóng)村居民中，有1 526萬人飲水不安全，并全部納入了國家規(guī)劃。甘肅省委、省政府高度重視，連續(xù)9年將解決農(nóng)村飲水安全問題作為“民生一號工程”。投入資金113.2億元（中央投資74.9億元，省級財政11.3億元，省扶貧資金2億元，省水利資金2億元，省直部門0.6億元，貸款9.6億元，地方投資12.8億元）建成集中供水工程6 069處，水窖、小電井等分散供水工程8萬多處；解決了1 633萬農(nóng)村人口（規(guī)劃內(nèi)1 526萬人，規(guī)劃外107萬人）和215萬學(xué)校師生的飲水問題。農(nóng)村自來水普及率從2004年底的25.8%提高到2015年的80%，歷史性地解決了農(nóng)村群眾“吃上水”的問題。

4.農(nóng)村飲水鞏固提升。2019年至今，由于大部分農(nóng)村飲水安全工程規(guī)模小且分散，水質(zhì)達標率、供水保證率低，農(nóng)村飲水安全成果不牢固。為此，國家啟動了農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程。2016-2019年，按照黨中央、國務(wù)院和甘肅省委、省政府精準扶貧、精準脫貧工作部署，甘肅省累計投入資金82.83億元，其中中央補助資金8.57億元，省級財政資金1.6億元，省級扶貧資金2億元，省級水利資金2億元，銀行貸款5.44億元，整合各類涉農(nóng)資金63.22億元。配套改造集中供水工程2 690處、分散供水工程4.53萬處（眼），提升了14個市（州）、83個縣區(qū)、1 160萬人飲水保障水平，其中貧困戶37萬戶、154萬人。

（二）農(nóng)村飲水建設(shè)成效

截至2019年底，甘肅省共建成并運行集中供水工程9 440處，覆蓋470萬戶、1 929萬人；建成引泉、小電井、大口井及水窖等分散供水工程66.67萬處，覆蓋24萬戶、99萬人，農(nóng)村集中供水率達到91%，自來水普及率達到88%。全省以集中供水工程為主、水窖等分散供水工程為輔的農(nóng)村人飲供水體系基本建成。經(jīng)水利部考核評估，甘肅、山東、福建、安徽、湖北、黑龍江6個省份于2018年底同步解決了貧困人口的飲水問題，貧困人口全部達到了《農(nóng)村飲水安全評價標準》的水量、水質(zhì)、用水方便程度和供水保證率等指標。

（三）農(nóng)村飲水安全運行管理現(xiàn)狀

甘肅省農(nóng)村供水在“十三五”期間，以健全機制、強化管理為前提，綜合采取新建、改造、配套、升級、聯(lián)網(wǎng)等方式，建立了“從源頭到龍頭”的建設(shè)和管護模式，進一步鞏固了農(nóng)村供水保障水平。已初步建成了縣級政府主體、水行政主管部門監(jiān)管、供水單位運行管理“三個責(zé)任”，縣級運行管理機構(gòu)、辦法、經(jīng)費“三項制度”，保障水質(zhì)檢測設(shè)備、人員、經(jīng)費“三個到位”和計量收費、投訴處理、應(yīng)急搶修“三項機制”等全省農(nóng)村飲水安全管理責(zé)任體系。全省86個縣區(qū)、嘉峪關(guān)市及蘭州新區(qū)均建立了縣級農(nóng)村飲水安全專管機構(gòu)，制定了運行管理辦法和農(nóng)村供水應(yīng)急預(yù)案，建立了縣級維修養(yǎng)護基金。截至2022年3月份，全省農(nóng)村飲水安全工程各級水管員25 423人，其中：縣級水管人員4 591人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水管人員2 175人，村級水管員18 657人，農(nóng)民用水協(xié)會管理用水合作組織1 631個，用水合作組織人數(shù)4 682人。88個縣級水質(zhì)檢測中心正常運行?；拘纬闪饲嵢f人以上規(guī)模化供水工程，按照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則，實行專業(yè)化管理，企業(yè)化運作；單村供水工程通過承包、租賃或者委托管理方式，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利管理機構(gòu)、農(nóng)村合作組織或者個人負責(zé)經(jīng)營管理和維護；分散工程由農(nóng)戶自行管理的三種管理模式。

二、農(nóng)村飲水安全存在主要困難和問題

農(nóng)村供水工程經(jīng)過十幾年的努力，特別是在“十三五”期間，通過大力實施脫貧攻堅農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，甘肅省農(nóng)村飲水安全取得了巨大的成效。農(nóng)村居民飲水已實現(xiàn)多種工程設(shè)施全覆蓋，運行保障水平持續(xù)提升，但是由于長期以來，重建設(shè)、輕管理，重投入、輕管護，農(nóng)村供水工程運行管護機制弱，無法保證農(nóng)村供水效益長效發(fā)揮。農(nóng)村供水保障水平與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村居民對美好生活的向往還有一定差距。

（一）工程建設(shè)不完備

由于農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)投資標準低，部分工程配套設(shè)施不足；有些水源發(fā)生了變化，水源來水量不穩(wěn)定；部分工程管網(wǎng)埋深不夠，出現(xiàn)極端天氣容易凍管，導(dǎo)致工程供水不穩(wěn)定。早期工程建設(shè)標準低，農(nóng)村供水工程規(guī)?？傮w偏小，部分工程供水設(shè)施設(shè)備老化，供水保證率不高。

（二）管理責(zé)任落實不到位

各縣雖已出臺了管理辦法，印發(fā)了相關(guān)文件，就落實各方責(zé)任提出了明確要求，但在落實完善工程運行管理機構(gòu)、運行管理辦法及運行經(jīng)費方面差距較大。運行管理水平不高，創(chuàng)新運行管理機制不夠。管理制度從有“名”到“實”轉(zhuǎn)變還有很大差距，到村、到戶管護責(zé)任不到位，導(dǎo)致供水不穩(wěn)定。

（三）維修養(yǎng)護制度不夠健全

維修養(yǎng)護機制不健全，經(jīng)費無保障。各縣雖已建立了維修養(yǎng)護基金，但與實際需要差距較大。沒有制定和完善供水搶修應(yīng)急預(yù)案，沒有合理采購和儲備維修配件，沒有專業(yè)維修隊伍，工程出現(xiàn)故障、損毀以及冬季凍管后，不能及時修復(fù)，積小成大，影響工程正常運行。常態(tài)化、制度化安排農(nóng)村飲水安全建設(shè)管理資金的體制機制有待進一步完善。目前雖然全省集中供水工程水費收繳率達到80%，并呈逐步上升趨勢，但是部分地區(qū)部分工程尚未安裝計量設(shè)施，無法實現(xiàn)計量收費，2 656處工程執(zhí)行水價達不到運行成本，無法提留維修養(yǎng)護經(jīng)費，影響工程良性運行。

（四）運行管理單位能力不強

農(nóng)村供水工程“三分建、七分管”。農(nóng)村飲水安全工程管理力量不足，管理水平不高，創(chuàng)新運行管理機制不夠。普遍缺乏用水計劃、運行調(diào)度方案等制度；工程日常管理粗放，凈化、消毒設(shè)施使用不規(guī)范，相關(guān)生產(chǎn)過程日志或記錄不完整。

（五）工程村級管理依然薄弱

各地雖然建立了村級管護責(zé)任，但是村級管理缺少專業(yè)維護管理人才隊伍，全省15 956個行政村，每個行政村有1到10個以上自然村，現(xiàn)有的25 423名水管員遠遠滿足不了村級管護需求。不少村鎮(zhèn)供水工程只有1～2個人管理，且多為沒有經(jīng)過培訓(xùn)的農(nóng)民，其技術(shù)水平較低、責(zé)任性缺乏、管理意識淡薄。加之末級管護人員經(jīng)費不足，村級管護人員不穩(wěn)定。部分供水工程末端管護責(zé)任不清，村級管道和供水設(shè)施出現(xiàn)故障后得不到及時修復(fù)，各地對工程的“最后一公里”管理缺乏足夠重視，村級管護（最后一公里）責(zé)任體系尚不健全。

三、對策和建議

（一）加大工程提質(zhì)增效

實施“十四五”農(nóng)村供水提檔升級工程。按照鄉(xiāng)村振興梯次推進的總體部署，以問題為導(dǎo)向，統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步優(yōu)化農(nóng)村供水格局，采取“抓兩頭帶中間”的方式完善工程體系建設(shè)，提高工程建設(shè)標準，積極推行城鄉(xiāng)供水一體化?！笆奈濉逼陂g，全省計劃按照“三個一批”原則新建和改擴建城鄉(xiāng)一體化工程106處，其中新建14處，改擴建92處；新建和改擴建萬人工程614處，新建122處，改擴建3 392處，新建和改擴建千人以上和以下工程以及小型供水工程603處，新建30處，改造573處，更新改造老舊供水工程和管網(wǎng)361處，解決關(guān)鍵技術(shù)問題，針對不同工程，采用不同的解決辦法。同時，通過引大、引洮、沿黃提灌等骨干工程延伸配套建設(shè)，擴大農(nóng)村人飲供水覆蓋范圍，置換受水區(qū)水窖、水井等分散式水源。有條件的地方，積極推進城鄉(xiāng)一體化供水或農(nóng)村規(guī)?；┧_保工程建得成、管得好、長受益。補齊農(nóng)村飲水工程設(shè)施短板，促進工程良性運行。

（二）落實維修養(yǎng)護經(jīng)費

落實各級政府農(nóng)村飲水安全主體責(zé)任，通過水費提留和財政補貼，健全完善維修養(yǎng)護機制，不斷加大公共財政投入，督促市、縣將工程維修養(yǎng)護資金納入同級財政預(yù)算。以縣為單元，制定維修養(yǎng)護資金安排使用管理制度，發(fā)揮中央、省級維修養(yǎng)護資金引導(dǎo)作用，增加專項債券投入，建立補助資金與農(nóng)村飲水工程水費收取和管護機制創(chuàng)新的掛鉤激勵機制。充分利用地方專項債券，吸引社會資本參與工程建設(shè)和管理。多措并舉，確保維修養(yǎng)護資金足額落實，農(nóng)村供水工程效益充分發(fā)揮。

（三）創(chuàng)新運行管理模式

按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求持續(xù)不斷提升農(nóng)村飲水安全保障水平。積極推進農(nóng)村飲水工程規(guī)范化管理，研究制定農(nóng)村小型供水工程運行管理辦法，明確各類工程的管理責(zé)任人，各負其責(zé)。推進農(nóng)村供水專業(yè)化管理、信息化監(jiān)控，提升運行管理效率，提高管理水平。健全工程管理機構(gòu)，完善工程良性運行體制機制，探索政府、企業(yè)、社會多元化管理運營模式。建立城鄉(xiāng)供水產(chǎn)權(quán)制度，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，確定管護運行模式。積極發(fā)動用水戶參與管理，充分聽取用水戶在農(nóng)村供水工程建設(shè)前、建設(shè)中和建設(shè)后意見，因地制宜選擇供水方式和供水技術(shù)，在保證工程安全和質(zhì)量的前提下，力求經(jīng)濟合理，運行管理簡便。初步形成城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的的新型城鄉(xiāng)供水關(guān)系，建立農(nóng)村供水水價及運行維護良性機制，促進工程長效良性運行，加快推進農(nóng)村供水現(xiàn)代化。

（四）建立健全機制

以水價水費、產(chǎn)權(quán)制度改革和完善服務(wù)體系為重點，開展改革試點示范，通過體制機制創(chuàng)新，推動農(nóng)村供水工程運行管理改革穩(wěn)步實施，建立健全工程長效運行管護機制。建立覆蓋成本的合理水價機制，強化計量收費。創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，以政府管理與市場服務(wù)相結(jié)合，千人以上工程積極推行企業(yè)化經(jīng)營、專業(yè)化管理或通過政府采購服務(wù)等方式，實行農(nóng)村供水工程“物業(yè)化”管理，積極推進運行管理企業(yè)化。千人以下小型供水工程，根據(jù)農(nóng)村供水的階段性規(guī)律，按照中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》和甘肅省委省政府《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策措施的實施意見》，立足實際，從城郊、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等鄉(xiāng)村起步，探索建立有利于農(nóng)村供水設(shè)施長期發(fā)揮效益的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化共管共護共享管護機制，加快城鎮(zhèn)供水建設(shè)管理向農(nóng)村延伸，促進由產(chǎn)權(quán)所有者實行實際管護。逐步建立起符合社會主義市場經(jīng)濟體制和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展需求的農(nóng)村飲水安全工程建后管理良性循環(huán)機制。

（五）強化末級管護

建議政府將鄉(xiāng)村兩級水管員納入公益性崗位，使管護人員工作穩(wěn)得住，收入有保障。配備村級水管員，滿足村級管護服務(wù)需求，完善農(nóng)村供水工程運行管理機構(gòu)，加強村級管護力量建設(shè)。按照大村配備2名以上、小村配備1名的標準，在各村選配公益性崗位村級水管員，并對水管員持續(xù)開展多層次、多渠道、多形式的技術(shù)培訓(xùn)，不斷提升專職水管員的業(yè)務(wù)技能，有效夯實工程管理基礎(chǔ)，確保末端出現(xiàn)問題能夠及時得到反饋解決，提高群眾的滿意度，切實解決好農(nóng)村飲水安全“最后一米”問題。加強“省市縣鄉(xiāng)村”監(jiān)督，暢通用水故障投訴、維修渠道。加大政策宣傳力度，充分調(diào)動群眾參與式管理的積極性和主動性，讓群眾知曉，村級與入戶設(shè)施的維護維修，受益村和受益戶必須履行管理責(zé)任。

綜上所述，通過加大工程提質(zhì)增效、落實維修養(yǎng)護經(jīng)費、創(chuàng)新運行管理模式、建立健全機制和強化末級管護等舉措，建立農(nóng)村供水工程長效運行管護機制，持續(xù)提升農(nóng)村供水保障能力，鞏固農(nóng)村飲水安全脫貧成果，推動農(nóng)村飲水安全健康長效發(fā)展，切實增強廣大農(nóng)村居民的獲得感和幸福感。