取消施工圖審查制度的利與弊探析

周婧亭 （安徽省建筑科學研究設計院，安徽 合肥 230031）

1 概述

2019年3月，國務院頒布了《關于全面開展工程建設項目審批制度改革意見》，指出：“加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實施告知承諾制和設計人員終身負責制等方面，盡快形成可復制、可推廣的經(jīng)驗?！睆倪@里也可以看出，施工圖審查制度的取消將成為大勢所趨，但該項操作會對整個建設工程質(zhì)量和責任劃分將產(chǎn)生極大影響。

2 施工圖審查制度的發(fā)展

2.1 施工圖審查制度的由來

從20世紀末開始，在工程建設過程中出現(xiàn)了很多由于勘察設計問題而導致的重大安全質(zhì)量問題，尤其是1999年四川綦江彩虹橋坍塌造成40多人死亡重大事故的經(jīng)驗教訓，進而引發(fā)了全國上下對建設工程質(zhì)量的擔憂，相關主管部門對如何有效控制工程質(zhì)量進行了認真的思考和分析。我國相關部門人員針對此事進行了廣泛而深入的調(diào)研，目的是為了全面了解我國當時勘察設計質(zhì)量存在的問題和基本情況。同時我國也開始借鑒西方發(fā)達國家有關做法和成熟經(jīng)驗，結合國內(nèi)實際情況，對之前的監(jiān)管模式進行有效創(chuàng)新。2000年元月和9月，國務院分別頒布實施了《建設工程質(zhì)量管理條例》（國務院令第279號）和《建設工程勘察設計管理條例》（國務院令第293號），通過行政立法手段，建立了施工圖設計文件審查制度。施工圖審查制度的建立，從根本上改變了長期以來政府對涉及社會公眾利益與安全的工程設計質(zhì)量監(jiān)督缺位的狀態(tài)。施工圖審查制度對保障勘察設計質(zhì)量、推動勘察設計行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2.2 施工圖審查工作發(fā)展歷程

2017年10月7日，國務院頒布了《國務院關于修改部分行政法規(guī)的決定》（國務院令第687號），將《建設工程勘察設計管理條例》、《建設工程質(zhì)量管理條例》部分條款予以修改，進一步明確規(guī)定了房屋建筑工程和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查工作不再是政府行為，也不再屬于政府職能，而是由施工圖設計文件審查機構進行審查，而政府行使其監(jiān)督和審批的職能。到了2018年5月，國務院辦公廳發(fā)布了《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33號），文中提出“推行以政府購買服務方式開展施工圖設計文件審查”。自2000年我國建立施工圖設計文件審查制度以來，總體上在保障施工圖設計文件的質(zhì)量上取得了較好成效，發(fā)揮了積極作用。但施工圖審查制度在執(zhí)行的過程中，仍存在一些不足和局限性。2019年3月國務院辦公廳下發(fā)《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》國辦發(fā)〔2019〕11號文，此文件的下發(fā)為施工圖審查制度的取消奠定了基礎。此后深圳、山西、陜西渭南全面取消了施工圖審查環(huán)節(jié)，青島、南京部分取消施工圖審查工作，浙江、廣東、山東簡化圖審流程。但在之后的工作之中，是否取消施工圖審查制度的爭論依舊沒有停止。

3 施工圖審查工作的作用和存在的問題

3.1 施工圖審查工作的作用

施工圖審查工作是提升勘察設計質(zhì)量、保障安全的重要手段。設計文件是項目建設過程中的依據(jù)，設計文件中存在問題和不足，在項目工程實施后難以得到糾正和彌補，施工圖設計文件質(zhì)量的高低直接影響項目建成后的工程質(zhì)量和投資效益。目前在設計行業(yè)中，建設單位為趕工期而壓縮勘察設計時間的情況普遍存在，同時由于建設單位在項目建設前期準備工作不夠到位，導致在項目建設過程中不斷發(fā)生設計變更等非正?，F(xiàn)象。在市場經(jīng)濟條件下，長期以來勘察設計市場混亂，低價中標等政策，導致勘察設計企業(yè)人才流失嚴重，從業(yè)人員的素質(zhì)參差不齊，建設單位要求設計人員單位違反國家法律法規(guī)、降低地方政策標準進行勘察設計的現(xiàn)象屢見不鮮。而施工圖審查工作的開展能有效遏制這種情況的發(fā)生，審圖單位作為最后一道防線，在圖紙交付建設之前指出設計文件中存在的問題和不足，可以將施工風險降到最低，最大限度的避免安全隱患和質(zhì)量事故的出現(xiàn)，“事前把關和預防”強于“事后檢查和補救”。

3.2 施工圖審查過程中存在的問題

從目前全國施工圖審查工作運行的情況來看，市場化力度較弱、政府主導作用強的地區(qū)施工圖審查工作發(fā)揮的效用相對較強，而反之市場化力度強、政府主導作用弱的地區(qū)發(fā)揮的效能相對較差。個別地區(qū)將施工圖審查工作完全市場化，而市場又處于不規(guī)范的狀態(tài)，施工圖審查企業(yè)以營利為目的，為了取得任務來源，出現(xiàn)低價競爭、競相壓價的情況，造成勘察設計文件審查過程流于形式，審查質(zhì)量低劣，對施工圖審查工作的權威性和嚴肅性產(chǎn)生了極大的損害。近年來，國家規(guī)范、地方標準頻繁修訂，新規(guī)范不斷頒布實施，對審圖人員的技術水平有了更高的要求，不同審圖人員對規(guī)范理解不同、著重點不同，審查意見書的內(nèi)容也會有所不同，有時甚至會出現(xiàn)錯審、漏審的現(xiàn)象，既增加了項目報建審批時間，又未能把好最后一道關，給建設單位造成困擾。

4 取消施工圖審查工作的利與弊

4.1 取消施工圖審查工作的好處

4.1.1 精簡了審批環(huán)節(jié)，提高了設計靈活度

近年來，國家都在大力推進“簡政放權”的政策方針，為的就是讓那些已經(jīng)不能滿足行業(yè)發(fā)展需求的政策、制度不要成為行業(yè)發(fā)展的畔腳石，這樣的政策導向在建筑行業(yè)領域就體現(xiàn)在大力推行“告知承諾審批制”。而取消施工圖審查制度，既減輕了職能部門的責任，又有效加強了事后監(jiān)察問責機制，同時對于開發(fā)商來說，縮短了項目審批流程，減少其花費的時間成本，緩解資金回流的壓力。對設計單位來說，審查單位為了設計原則問題與設計院互相扯皮的事情并不少見，設計在一定程度上是比較靈活的，只要不超越規(guī)范、不涉及安全很多時候可以這樣，也可以那樣做，有一些強勢的審圖單位會要求設計必須按照他們的習慣去修改，而取消審圖環(huán)節(jié)，無疑可以提高設計的靈活性。

4.1.2 提升設計行業(yè)集中度，凈化設計市場

取消施工圖審查工作，實行設計人員終身責任制，由設計人員承擔全部設計責任，使得設計人員在心理上更加重視設計，在一定程度上轉變設計人員存在的僥幸心理，現(xiàn)階段，我國設計市場混亂，尤其是在掛證市場的影響之下，很多小型設計院盡管具備設計資質(zhì)，但工作人員并不滿足從業(yè)要求，設計院設計出來的施工圖并不滿足工程質(zhì)量要求，進而導致相關工作的開展存在很多安全隱患。在設計風險提升的同時，擁有完善的施工圖內(nèi)審制度、對于質(zhì)量把關比較嚴格的設計院就會脫穎而出，占有更多的市場份額。隨著施工圖審查工作的取消，相關部門對掛證行為的打擊，掛證人員將不敢隨便將自己的證掛到設計單位，因為要承擔更多的設計責任，掛證風險激增，而那些僅僅靠低價來沖擊市場，內(nèi)部質(zhì)量把關比較弱的設計院就會逐步退出或者被整合，對工程設計質(zhì)量的提升和設計人員責任心的提高都起到一定的促進作用，同時設計市場也將得到進一步凈化。

4.2 取消施工圖審查工作的弊端

4.2.1 取消施工圖審查工作，設計質(zhì)量無法得到保障

眾所周知，在項目建設過程中，設計單位、施工單位、監(jiān)理單位以及審圖單位，只有審圖這一環(huán)節(jié)相對較為獨立、權威，一定意義上代表政府職能，項目實際運行過程中，不少開發(fā)商會因為趕工期或節(jié)約成本對設計單位提出一些無理要求，在當前市場環(huán)境影響下，不少設計單位無法堅持自己立場，通常最有效的拒絕辦法，即是以“圖審無法通過”或直接將不滿足規(guī)范要求的圖紙交由審圖單位審查后，再予以修正。取消施工圖審查工作之后，把設計院的設計成果直接從設計院提交到建設單位手中，設計質(zhì)量雙重保障也就不復存在，在沒有加強設計人員“權利”保障前提下，這無異于拿掉了設計人員身上的“擋箭牌”，讓設計單位不得不直面建設單位的一些不合理要求，以目前的行業(yè)市場環(huán)境，對處于“弱勢”地位的設計單位，無疑令其“生存”環(huán)境更加艱難，同時現(xiàn)在設計院普遍任務重、設計周期短，很多施工圖的三校兩審都未能規(guī)規(guī)矩矩的走完一遍，而貿(mào)然取消施工圖審查環(huán)節(jié)，必定使得施工圖的設計質(zhì)量更加難以保障。

4.2.2 取消施工圖審查工作，強化“設計人員終身責任制”，導致設計師流出設計行業(yè)

施工圖審查制度在取消后，按目前相關文件的解讀，將進一步強化落實“設計人員終身負責制”，但迄今為止，“設計人員終身責任制”本身涵義仍十分籠統(tǒng)而模糊，沒有任何法律依據(jù)作為支撐。設計作為工程建設項目的龍頭，牽一發(fā)而動全身，設計質(zhì)量的優(yōu)劣，必然牽涉工程質(zhì)量安全和工程建設全行業(yè)企業(yè)。而設計單位的“權、利”，與其“終身責任”嚴重失調(diào)，無法匹配，取消施工圖審查制度，讓設計師獨自承擔責任，引起很多注冊建筑師、注冊結構師的恐慌，造成很多設計人員都不敢簽字，不愿意擔任項目負責人和專業(yè)負責人，并快速流出設計行業(yè)。

5 結論

綜上所述，從現(xiàn)階段發(fā)展角度來說，冒然取消施工圖審查制度必定會帶來工程設計質(zhì)量的下滑。施工圖審查機構作為開展技術咨詢、審查和仲裁的獨立第三方技術機構，介于建設單位、設計單位和政府部門之間的，為提高勘察設計質(zhì)量、平衡公眾利益、把關公共安全，發(fā)揮了至關重要的作用。如若施工圖審查制度必須取消，建議分步進行，試點先行，不搞一刀切，按照建設工程的行業(yè)或?qū)I(yè)、規(guī)模、性質(zhì)或建設區(qū)域等要素，逐步縮減審查范圍，同時通過立法徹底解決設計人員或單位的權利責任問題，建立相應的配套保障制度，如設計責任保險制度等，完善設計人員終身負責制。只有這樣才能達到以“設計人員終身負責制”代替取消施工圖審查制度的目的。