劉英博

（汕頭大學(xué)馬克思主義學(xué)院，廣東汕頭 515000）

精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家治理活動(dòng)中由政策驅(qū)動(dòng)的階段性工作，但消除貧困卻是長(zhǎng)期的制度化進(jìn)程。農(nóng)村基層會(huì)因貧困發(fā)生原因的改變，而逐步形成“明確政策—制定目標(biāo)—調(diào)整制度”的長(zhǎng)效治理機(jī)制，其中的核心環(huán)節(jié)無(wú)異于激發(fā)農(nóng)村基層發(fā)展的內(nèi)源驅(qū)動(dòng)力。在扶貧政策調(diào)整和地權(quán)改革的新形勢(shì)下，進(jìn)一步明確農(nóng)村基層治理的核心地位、主體構(gòu)成和應(yīng)有權(quán)責(zé)，更有利于基層治理的良性發(fā)展，進(jìn)而鞏固脫貧實(shí)效。

1 精準(zhǔn)扶貧凸顯農(nóng)村基層治理問(wèn)題復(fù)雜

精準(zhǔn)扶貧雖在減貧領(lǐng)域取得巨大成績(jī)，但在農(nóng)村基層社會(huì)治理中，卻暴露出農(nóng)村基層治理主體（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：村治主體）缺失的重要問(wèn)題。

1.1 對(duì)人的關(guān)注應(yīng)是精準(zhǔn)扶貧的核心要義

個(gè)體的貧困在深層次隱含著共性的制度缺失，即非均衡的制度變革。在國(guó)家層面上，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成和農(nóng)民基本權(quán)利的缺失，是“三農(nóng)”問(wèn)題出現(xiàn)的根源；在制度改革層面，優(yōu)先發(fā)展東南沿海、“先富帶動(dòng)后富”、改革開(kāi)放和市場(chǎng)化等，促成了相對(duì)明顯的地區(qū)貧富差距。因此，精準(zhǔn)扶貧不能忽視貧困產(chǎn)生的歷史因素、制度變遷、基礎(chǔ)設(shè)施落后和政策受惠不均等外部問(wèn)題，“針對(duì)扶貧政策的外部嵌入型特征，一些扶貧干部希望能夠?qū)⒕珳?zhǔn)扶貧資源用于基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)涉村莊整體的事務(wù)上”；[1]“在資金安排方面，重點(diǎn)探索點(diǎn)面結(jié)合、特惠與普惠相結(jié)合的資金分配方式”，[2]但最不應(yīng)忽視的，是由于政策導(dǎo)致的對(duì)人的區(qū)別對(duì)待而引發(fā)的人為貧困，這是扶貧工作的核心所在。

1.2 精準(zhǔn)扶貧改變了農(nóng)村基層的權(quán)力關(guān)系

“駐村干部”、“第一書(shū)記”是精準(zhǔn)扶貧工作取得重要成就的突破點(diǎn)，委派干部的個(gè)人能力影響著對(duì)扶貧目標(biāo)項(xiàng)目投入的力度，“更明顯的是代表國(guó)家權(quán)力的再度下沉，沖擊了村民的自治能力?！盵3]現(xiàn)實(shí)中，部分村莊直接將駐村干部視為新的權(quán)力核心，造成了扶貧干部法定權(quán)責(zé)與原基層管理者的沖突；在涉利政策安排上，政府以駐村干部為主而繞過(guò)原村治主體，也使得農(nóng)民和村干部之間的關(guān)系更加微妙?；鶎又卫淼姆€(wěn)定來(lái)自于經(jīng)由參與主體的長(zhǎng)期博弈和磨合而產(chǎn)生的穩(wěn)定機(jī)制，但因由駐村干部的“空降”，卻引發(fā)了基層政府和農(nóng)民對(duì)原村權(quán)力核心履職能力的質(zhì)疑。隨著扶貧攻堅(jiān)即將完成，幫扶干部制度必將進(jìn)行調(diào)整，如村干部將繼續(xù)順延這種缺位現(xiàn)狀，必將影響基層治理關(guān)系的穩(wěn)定。

1.3 精準(zhǔn)扶貧應(yīng)維護(hù)基層成員間利益分配的基本規(guī)則

精準(zhǔn)扶貧是通過(guò)脫貧來(lái)緩解農(nóng)村內(nèi)部分化的有效途徑，因此在政策制定上，多采用“區(qū)域瞄準(zhǔn)”的方式對(duì)準(zhǔn)特定群體。但農(nóng)民之間的情感聯(lián)系緊密、利益關(guān)聯(lián)復(fù)雜，因集體成員發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)來(lái)自相同的資源供給，故在法律基礎(chǔ)上又形成了特殊的共有關(guān)系。所以，向貧困戶(hù)進(jìn)行的資源輸送和政策傾斜，其實(shí)質(zhì)是對(duì)集體利益的再平衡。農(nóng)民對(duì)貧困與扶貧的關(guān)系有著一種樸素的理解，“農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)在環(huán)節(jié)貧困的同時(shí)加劇了農(nóng)村內(nèi)部的收入不平等”[4]，這說(shuō)明扶貧政策在不能有效平衡村莊內(nèi)部法律和利益關(guān)系的情況下，會(huì)出現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體成員關(guān)系的損害，“農(nóng)民會(huì)因?yàn)榉鲐氋Y源分配的不合理與不公平而產(chǎn)生矛盾與分裂?！盵5]

2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素對(duì)農(nóng)村基層治理的必然改造

2.1 農(nóng)地制度對(duì)農(nóng)村基層治理的影響

當(dāng)前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)早已不能實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)、分結(jié)合”的原定目標(biāo)，特別是經(jīng)過(guò)兩輪的土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系確認(rèn)，土地已在事實(shí)上成為農(nóng)戶(hù)的私有財(cái)產(chǎn)；因在農(nóng)地所有者上的立法留白，及“三權(quán)分置”的政策導(dǎo)向，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際效用早已超越集體土地所有權(quán)。經(jīng)過(guò)幾十年的“分而不統(tǒng)”，農(nóng)村缺少對(duì)土地的統(tǒng)一規(guī)劃和利用，對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的侵占倒是屢見(jiàn)不鮮；農(nóng)業(yè)稅取消之后，基層財(cái)政沒(méi)有來(lái)源，公共服務(wù)難以為繼，村民自治難以形成合力，部分宗族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力把持村政；在村莊征地等敏感問(wèn)題上，農(nóng)民只有影響到個(gè)體利益，才會(huì)參與?！敖?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村治主體只能是無(wú)力的。”[6]

2.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)治理格局的變革

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是解決承包地權(quán)屬分散、土地細(xì)碎，難以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)及品牌合力的重要措施。承包戶(hù)通過(guò)地租獲利，而農(nóng)民集體卻仍舊缺乏公共服務(wù)的資金來(lái)源；經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成了部分農(nóng)民從農(nóng)村生活的實(shí)際退出和新用地主體的長(zhǎng)期介入，然其在治理中的作用都仍屬于法律空白；農(nóng)民在向有限的土地要財(cái)富、要生活、要住房的同時(shí)，勢(shì)必要求對(duì)農(nóng)村現(xiàn)狀進(jìn)行科學(xué)再規(guī)劃；國(guó)家糧食安全、農(nóng)民增收和糧價(jià)穩(wěn)定問(wèn)題必須尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，糧食經(jīng)營(yíng)體制、流通體制、政策變化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷都影響著農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)改革，而這些都不是個(gè)體農(nóng)民能夠應(yīng)對(duì)的，因此，培育適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的村治主體勢(shì)在必行。

2.3 農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化急需新型治理主體介入

政府是扶貧工作的主力，但引進(jìn)市場(chǎng)化扶貧機(jī)制是大勢(shì)所趨?！肮?農(nóng)戶(hù)”等新興方式即成為首選。但首先，市場(chǎng)化扶貧因村莊管理格局不可避免會(huì)引發(fā)精英捕獲；其次，市場(chǎng)化扶貧必須附加帶動(dòng)貧困戶(hù)脫貧的責(zé)任，“這就要求參與產(chǎn)業(yè)扶貧的經(jīng)營(yíng)主體必須要讓渡一部分經(jīng)營(yíng)利益，形成‘利益捆綁’與‘責(zé)任連帶’模式，”[7]故主體來(lái)源是有限的；最后，貧困戶(hù)難以適應(yīng)市場(chǎng)游戲規(guī)則，而現(xiàn)有規(guī)則的不可改變性又成為市場(chǎng)化扶貧廣泛推行的瓶頸。所以，如何保障貧困戶(hù)權(quán)益、增強(qiáng)“造血能力”、提供“兜底性”福利，是應(yīng)當(dāng)由村治主體承擔(dān)的重大責(zé)任。

3 當(dāng)代農(nóng)村基層治理主體的重構(gòu)及路徑

權(quán)利的虛置是農(nóng)民集體虛位的根本原因。因此，要堅(jiān)持集體土地所有權(quán)，發(fā)揮其主導(dǎo)作用并明確其代行主體，通過(guò)代行集體權(quán)利、管理經(jīng)營(yíng)性收益、承擔(dān)成員個(gè)體基本生活保障、負(fù)擔(dān)公共服務(wù)等，探索農(nóng)村集體治理的有效途徑。

3.1 重新明確村治主體的組成范圍

首先，學(xué)界的爭(zhēng)議集中于對(duì)農(nóng)民集體的外延是“行政村”還是“自然村”。長(zhǎng)期以來(lái)，以行政村領(lǐng)導(dǎo)集體為村治核心的模式已經(jīng)形成習(xí)慣，從治理穩(wěn)定的角度應(yīng)予延續(xù)。其次，農(nóng)村人口流動(dòng)加劇，可以從個(gè)體生存與農(nóng)地聯(lián)系的“農(nóng)業(yè)生存權(quán)”角度，將現(xiàn)有農(nóng)戶(hù)分為“離土農(nóng)民”、“半離土農(nóng)民”和“留土農(nóng)民”；“離土農(nóng)民”的經(jīng)濟(jì)來(lái)源及生活區(qū)域和農(nóng)民集體不再關(guān)聯(lián)，且根據(jù)中央關(guān)于居住證政策的相關(guān)精神，這些“離土農(nóng)民”的政治生活將參與到所居住社區(qū)中，所以他們不再成為村治主體的組成部分。最后，經(jīng)營(yíng)集體土地的非集體成員來(lái)說(shuō)，他們因承包合同將與集體產(chǎn)生長(zhǎng)期關(guān)系，經(jīng)濟(jì)利益也來(lái)源于集體，應(yīng)當(dāng)被納入到村治主體的范圍。

3.2 重構(gòu)村治主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力

首先，組建符合農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的實(shí)用人才隊(duì)伍。當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力老齡化嚴(yán)重且受教育程度低，負(fù)面影響就是排斥科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)方式，有學(xué)者將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化寄希望于“中堅(jiān)農(nóng)民”，但這部分農(nóng)民組成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)十分有限，也無(wú)力逆轉(zhuǎn)農(nóng)村治理“空殼化”的現(xiàn)象；而當(dāng)前農(nóng)村需要的人才一定是在經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、衛(wèi)生、技術(shù)，特別是科技和教育領(lǐng)域能夠起到帶動(dòng)和示范作用的勞動(dòng)者，能夠通過(guò)自身在土地上經(jīng)營(yíng)的成功帶動(dòng)其他農(nóng)民學(xué)習(xí)并予以實(shí)踐的引領(lǐng)者。所以村治主體在選擇合作主體的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)特別注意其對(duì)農(nóng)村人力資本提升的能力和作用，形成農(nóng)村勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性?xún)?yōu)化。

其次，培養(yǎng)村治主體參與市場(chǎng)運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)能力。市場(chǎng)化扶貧模式雖然可以比行政單向幫扶，更能調(diào)動(dòng)貧困人口的致富的積極性，產(chǎn)生脫貧的內(nèi)源動(dòng)力，但當(dāng)前的貧困村對(duì)合作內(nèi)容、合作對(duì)象、合作方式，或者是收益計(jì)算和最終分配都沒(méi)有能力進(jìn)行參與和談判，有時(shí)候幫扶對(duì)象還未必愿意參與，可以說(shuō)，這樣的脫貧效果是不能鞏固的。有能力的經(jīng)營(yíng)主體，在引進(jìn)項(xiàng)目的同時(shí)更應(yīng)該注意項(xiàng)目的落地和后期配套支持。在調(diào)研中，很多貧困戶(hù)都接受了項(xiàng)目制扶貧，但合作方只提供了啟動(dòng)資金而缺乏后期配套的資金支持，使得項(xiàng)目難以維護(hù)。貧困戶(hù)個(gè)體也難以邀請(qǐng)技術(shù)人員的團(tuán)隊(duì)幫扶，最終使得落地政策不能發(fā)揮持續(xù)造血作用。

最后，提升村治主體使用補(bǔ)貼資金的能力。當(dāng)前扶貧的重要措施之一是農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”。“農(nóng)業(yè)四補(bǔ)貼政策的施行，將財(cái)政支農(nóng)資金捆綁在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)資料上，成為單純消耗性補(bǔ)助。”[8]以糧食直接補(bǔ)貼為例，因?yàn)榈胤秸畬⑵浜?jiǎn)化為“見(jiàn)田就補(bǔ)”的方式，使糧食補(bǔ)貼直接蛻化為“福利補(bǔ)貼”，這不僅提高了土地流轉(zhuǎn)成本，“也不利于土地集中與糧食專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；?，不能成為種糧農(nóng)民的持久激勵(lì)?！盵9]同樣，其他三種補(bǔ)貼也不能有效抵消快速上升的糧食生產(chǎn)成本，而且補(bǔ)貼政策不能因地制宜、因戶(hù)所需，所以不能起到最好的效果。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，補(bǔ)貼的本質(zhì)是政府向農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)糧食生產(chǎn)安全的交易行為，而非政府的單方面施舍和恩惠。既然是交易行為，補(bǔ)貼的方式、方法、規(guī)模、程度就應(yīng)當(dāng)由雙方共同協(xié)商，然而政府和單個(gè)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行協(xié)商會(huì)減弱政策的時(shí)效性，這就要求村治主體能對(duì)補(bǔ)償范圍和人群進(jìn)行精準(zhǔn)確認(rèn)和個(gè)性化發(fā)放，以將補(bǔ)貼的效果真正落到實(shí)處。

3.3 重構(gòu)村治主體的基層事務(wù)管理能力

第一，創(chuàng)新基層公共服務(wù)，凝聚基層建設(shè)力量。要讓農(nóng)村重新煥發(fā)積極進(jìn)取的狀態(tài)，就要求村治主體通過(guò)重構(gòu)基層公共服務(wù)來(lái)凝聚人心。新型基層公共服務(wù)應(yīng)主要包含對(duì)集體成員社會(huì)保障費(fèi)用的繳納，讓基層成員產(chǎn)生強(qiáng)烈的歸屬感；為了提升農(nóng)民集體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，應(yīng)當(dāng)由村治主體根據(jù)市場(chǎng)需求、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、地區(qū)特點(diǎn)和內(nèi)部勞動(dòng)生產(chǎn)的實(shí)際情況，將集體內(nèi)分散的各家各戶(hù)的工作，統(tǒng)籌為相互配合的結(jié)構(gòu)體系，通過(guò)合理分工降低個(gè)體生產(chǎn)成本，形成地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，目的是提升農(nóng)民的專(zhuān)業(yè)技能和經(jīng)營(yíng)管理能力，促使職業(yè)農(nóng)民的形成；村治主體還應(yīng)當(dāng)以良好的家風(fēng)家訓(xùn)和地方文化為紐帶，打造屬于本集體的文化氛圍，從情感和心理上讓成員產(chǎn)生凝聚力，最終形成穩(wěn)固的集合體。

第二，落實(shí)成員幫扶責(zé)任，鞏固精準(zhǔn)扶貧效果。農(nóng)民集體和城鎮(zhèn)居民的社區(qū)本質(zhì)上是完全不同的，其成員的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和生活環(huán)境都依賴(lài)集體資源，血緣相近、生活互助，且于法有據(jù)。所以，無(wú)論從親情、友情還是法理上講，每個(gè)成員都對(duì)本集體內(nèi)部的貧困戶(hù)有幫扶義務(wù)，村治主體也應(yīng)能夠?qū)ω毨е黧w進(jìn)行精準(zhǔn)區(qū)分、對(duì)貧困原因進(jìn)行精準(zhǔn)分析、對(duì)幫扶措施提出精準(zhǔn)意見(jiàn)。當(dāng)前的扶貧形勢(shì)已經(jīng)從“大水漫灌”轉(zhuǎn)為“精準(zhǔn)滴灌”，但扶貧是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，今天的脫貧并不意味著永久脫貧，現(xiàn)在的脫貧并不意味著以后的小康，在技術(shù)支持、項(xiàng)目選擇，特別是項(xiàng)目后期維護(hù)資金的持續(xù)投入上，形成強(qiáng)有力的“造血干細(xì)胞”，才能讓扶貧工作或致富工作由“精準(zhǔn)滴灌”升級(jí)為“集水自助”。這是作為經(jīng)營(yíng)核心的村治主體所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的成員性責(zé)任。

第三，實(shí)現(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)增值，提升資本運(yùn)營(yíng)能力。村治主體作為新型治理主體，要具備對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的能力，使其保值、增值；要實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)屬性、承擔(dān)集體自治責(zé)任、鞏固扶貧效果，這是村民自治的最基本要求；要做到賬務(wù)公開(kāi)，開(kāi)展投資理財(cái)，帶動(dòng)成員們共同致富，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村致富小康；要持續(xù)激發(fā)內(nèi)源驅(qū)動(dòng)力，通過(guò)和具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力及社會(huì)影響力的主體合作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須要有資本運(yùn)營(yíng)能力和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力，所以，要求原集體成員外的土地經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入村治主體構(gòu)成，更有利于實(shí)現(xiàn)人才結(jié)構(gòu)的快速優(yōu)化，不但增強(qiáng)了基層治理的效果，而且促進(jìn)和帶動(dòng)了松散集合向經(jīng)營(yíng)實(shí)體的轉(zhuǎn)化，這才是真正意義上“人的城市化”。

4 結(jié)論

“美好的生活需要的不僅僅是健康的身體和足夠的金錢(qián)。要遠(yuǎn)離貧困，人類(lèi)也需要擁有更好的教育以及更廣泛地參與公民事務(wù)的能力?！盵10]所以，除了經(jīng)濟(jì)支持和項(xiàng)目扶助之外，制度傾斜與能力培養(yǎng)是引導(dǎo)脫貧的更高層次，對(duì)于貧困者來(lái)說(shuō)，學(xué)會(huì)利用制度培養(yǎng)自身能力的關(guān)鍵，更深層次原因在于其主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。對(duì)于一部分滿(mǎn)足于“等扶貧、吃補(bǔ)貼”的人來(lái)說(shuō)，扶貧是國(guó)家天經(jīng)地義該做的事，吃國(guó)家的扶貧無(wú)礙于他人。要推動(dòng)這類(lèi)主體自覺(jué)脫貧，在強(qiáng)制性行為于法無(wú)據(jù)的情況下，就只能轉(zhuǎn)向思想教育與道德約束。新型基層治理主體的構(gòu)建，是通過(guò)“集體的財(cái)富”建設(shè)“財(cái)富的集體”，村治主體用集體的財(cái)富幫扶貧困戶(hù)，那么給予其他成員的資助、補(bǔ)貼就必然相應(yīng)減少；交通阡陌、雞犬相聞，不思進(jìn)取的懶惰就是對(duì)鄰里親朋的盤(pán)剝，將貧困戶(hù)的單方獲利與所有集體成員的利益付出關(guān)聯(lián)起來(lái)，打破了“自?huà)唛T(mén)前雪”的生活隔斷，貧困戶(hù)就必須承擔(dān)其他成員為其付出而產(chǎn)生的心理壓力。相信在這種道德與情感的雙重壓力之下，任何人都不會(huì)無(wú)視集體成員為了整體幸福而做出的努力，農(nóng)村才能成為真正意義上的集體。