任玉龍,牛德利,鄭財(cái)貴

(1.重慶市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測院,重慶 401120;2.自然資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室重慶研究中心,重慶 401120; 3.重慶市土地政策實(shí)證研究基地,重慶 401120)

2019年,我國將建立公平合理的土地增值收益分配制度列入農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)的重點(diǎn)任務(wù)，規(guī)定政府要綜合考慮形成土地增值收益的因素,按合理比例收取農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金(簡稱“調(diào)節(jié)金”)[1]。調(diào)節(jié)金成為構(gòu)建兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制和實(shí)現(xiàn)與征地收益大體平衡的核心手段，但目前農(nóng)村集體建設(shè)用地市場正處于起步階段，市場機(jī)制尚未完全形成,尤其對調(diào)節(jié)金測算中的土地成本核算缺乏統(tǒng)一、簡便、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)?；鶞?zhǔn)地價(jià)作為政府法定公示地價(jià),實(shí)施30年來具有公信力強(qiáng)、關(guān)注度高、體系完善、管理規(guī)范的特點(diǎn),本文嘗試以基準(zhǔn)地價(jià)代替土地成本,為調(diào)節(jié)金測算提供可靠的依據(jù)。

1 調(diào)節(jié)金與基準(zhǔn)地價(jià)掛鉤

1.1 調(diào)節(jié)金與國有土地增值稅差異

調(diào)節(jié)金是在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)對土地增值收益收取的資金,由集體經(jīng)濟(jì)組織在入市環(huán)節(jié)、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)向國家繳納,目的是兼顧國家收益,合理調(diào)節(jié)集體與個(gè)人的收益,確保入市收益與征地收益平衡[2,3]。調(diào)節(jié)金雖然未法定,但改革試點(diǎn)階段仍具有稅收特征,與國有土地增值稅相似,兩者對比見表1。

表1 調(diào)節(jié)金與土地增值稅對比

從表1可見,調(diào)節(jié)金與國有土地增值稅既有共性又有不同。從城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場下構(gòu)建統(tǒng)一的土地增值收益分配機(jī)制的角度看[4],兩者在征收目的、征收環(huán)節(jié)、征收稅率、稅收用途上存在差異。根本原因是：相較于具有完善稅費(fèi)體系的國有建設(shè)用地市場,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場正處于起步階段,僅有調(diào)節(jié)金和契稅,稅費(fèi)體系不完善,市場機(jī)制并不成熟。因此,調(diào)節(jié)金的征收標(biāo)準(zhǔn)和稅額應(yīng)符合試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際,同時(shí)也為建立集體與國有建設(shè)用地統(tǒng)一的稅收制度奠定基礎(chǔ)。

1.2 重慶市大足區(qū)城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)現(xiàn)狀

基準(zhǔn)地價(jià)伴隨著國有土地有償使用制度的施行和城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的構(gòu)建而逐步建立和完善起來[5]。從區(qū)域中觀尺度反映市場地價(jià),不同發(fā)展階段其定位也不同,尤其是隨著政府公示地價(jià)體系由基準(zhǔn)地價(jià)單核管理向基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)雙核管理的逐步轉(zhuǎn)變[6,7],基準(zhǔn)地價(jià)的功能內(nèi)涵和管理定位進(jìn)一步變化。從重慶市大足區(qū)的實(shí)踐看,基準(zhǔn)地價(jià)與土地成本、市場地價(jià)密切相關(guān)。如2016年重慶市大足區(qū)更新國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià),按照“體現(xiàn)土地和地價(jià)管理政策”[8,9]的定價(jià)原則,基準(zhǔn)地價(jià)平均占市場地價(jià)的2/3(50%—80%)。2017年大足區(qū)以國有土地級別和基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ),制定了全區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地級別和基準(zhǔn)地價(jià)[10],形成了覆蓋全域范圍的城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)體系,為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了基本價(jià)格參考。截至2019年3月,大足區(qū)累計(jì)入市土地54宗，面積98.58hm2，成交總價(jià)5.04億元。本次選擇已經(jīng)完成全部收益分配的7宗地為例進(jìn)行實(shí)證和對比分析，見表2。

表2 大足區(qū)入市地塊實(shí)際交易及增值收益情況(萬元/hm2)

注:1.由于前后適用標(biāo)準(zhǔn)的變化,1、2宗地的調(diào)節(jié)金按照交易總價(jià)的15%收取,其他宗地按照增值額的20%—50%收取;2.入市主體涉及的鎮(zhèn)(街)與村(社區(qū))名均采用名稱首字母代替。

1.3 調(diào)節(jié)金與基準(zhǔn)地價(jià)掛鉤

實(shí)際交易情況需要經(jīng)過一系列修正才具有代表性。通過梳理入市主體和行政主管部門提交的土地成本、出讓底價(jià)的測算方案,按照宗地評估案例修正的原理和方法[9],對7宗地的交易情況、成本構(gòu)成、征收標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行客觀修正,得到修正后的收益情況，見表3。

表3 大足區(qū)入市地塊修正后的增值收益情況(萬元/hm2)

注:1、2宗地的調(diào)節(jié)金由原來按照交易總價(jià)的15%收取,修正為按照增值額的20%—50%收取,征收標(biāo)準(zhǔn)保持一致。

從表3可見,調(diào)節(jié)金與修正前后相比,除前兩宗地因征收標(biāo)準(zhǔn)變化導(dǎo)致顯著下降外,其他五宗地基本不變。再以基準(zhǔn)地價(jià)代替土地成本進(jìn)行扣除,即與基準(zhǔn)地價(jià)掛鉤得到增值收益情況,見表4。

表4 大足區(qū)入市地塊扣除基準(zhǔn)地價(jià)后的增值收益情況(萬元/hm2)

由表4可見,以基準(zhǔn)地價(jià)代替土地成本后,增值額和調(diào)節(jié)金均顯著上漲,原因在于基準(zhǔn)地價(jià)與土地實(shí)際成本之間存在一定差異。為了實(shí)現(xiàn)兩者的順利掛鉤,一方面可依據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)與土地成本的關(guān)系,調(diào)整現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)水平,使其與土地成本相當(dāng);另一方面可依據(jù)前后調(diào)節(jié)金的比值關(guān)系,對現(xiàn)有調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行下調(diào),確定新的調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn),見表5。

表5 大足區(qū)土地增值收益與基準(zhǔn)地價(jià)掛后的調(diào)節(jié)金

由表5的測算發(fā)現(xiàn),表中“②”和“③”的調(diào)節(jié)金在不同的入市途徑中存在一定的比例關(guān)系。即表中“③/②”的比值在4宗就地入市途徑中分別為2.03、1.91、2.00、2.36,在3宗集中區(qū)入市時(shí)分別為2.92、2.48、2.47,掛鉤后的調(diào)節(jié)金應(yīng)在原有20%—50%的基礎(chǔ)上參照該比值適當(dāng)下調(diào),即得到掛鉤后的調(diào)節(jié)金征收標(biāo)準(zhǔn)。掛鉤后的調(diào)節(jié)金征收標(biāo)準(zhǔn)明顯與宗地的土地用途、土地級別等無關(guān),這與國有土地增值稅相契合,為簡化調(diào)節(jié)金制度設(shè)計(jì)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的增值稅費(fèi)體系奠定了基礎(chǔ)。

2 入市制度與征地制度收益的平衡

調(diào)節(jié)金除了為建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制奠定基礎(chǔ)這一核心目的外,同時(shí)又具有確保入市收益與征地收益大體平衡的衍生作用。為了不與征地制度產(chǎn)生沖突,這一衍生作用在入市改革中必須兼顧。本文雖然通過調(diào)整現(xiàn)行調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn),初步實(shí)現(xiàn)了調(diào)節(jié)金與基準(zhǔn)地價(jià)的掛鉤,但仍需驗(yàn)證入市收益與征收收益是否平衡。

2.1 土地征收收益

大足區(qū)平均征地成本為292萬元/hm2,雖然目前對征地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)尚無定論,但的確改變了土地的所有權(quán)歸屬,仍可認(rèn)為是對土地所有權(quán)的補(bǔ)償。從各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐看,不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是普遍做法。征地按照原用途進(jìn)行一次性補(bǔ)償,不存在長期收益,補(bǔ)償費(fèi)是對集體土地上所承載的農(nóng)民生活成本、勞動(dòng)成本和未來預(yù)期收益的補(bǔ)償,是成本補(bǔ)償型收益,名義上不存在被征地集體與個(gè)人分享土地增值收益的情況。大足區(qū)征地補(bǔ)償主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上建構(gòu)筑物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、征地農(nóng)民社保、拆遷補(bǔ)償費(fèi)和其他費(fèi)用等。根據(jù)大足區(qū)近五年土地征收臺賬統(tǒng)計(jì)結(jié)果,不計(jì)算稅收和開發(fā)成本,平均成本為292萬元/hm2,其中城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村地區(qū)平均成本約為174萬元/hm2。

2.2 征收與入市收益對比

入市成本與征收成本大體平衡,入市收益略高于征收收益。本文中述及的7宗地平均入市成本為282萬元/hm2,平均征地成本為296萬元/hm2(就地入市為174萬元/hm2;集中區(qū)入市為174萬元/hm2與地票成本價(jià)285萬元/hm2之和,即459萬元/hm2),入市成本與征地成本比值為95%,大體平衡。土地入市兼具成本補(bǔ)償型收益和土地增值型收益,7宗地集體與個(gè)人獲得總收益(成本補(bǔ)償+扣除調(diào)節(jié)金后的增值收益額)為平均322萬元/hm2,與征地成本收益比值為109%,說明按照現(xiàn)行調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn),集體與個(gè)人的入市收益略高于征地收益,見表6。

表6 大足區(qū)土地入市與征收的成本及收益對比(萬元/hm2)

基準(zhǔn)地價(jià)低于入市成本。依據(jù)“入市收益與征地收益平衡”的結(jié)論,與基準(zhǔn)地價(jià)掛鉤要對現(xiàn)行20%—50%的調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行下調(diào),下調(diào)后將大幅增加農(nóng)村集體與個(gè)人的入市收益,改變?nèi)胧惺找嬖韭愿哂谡魇帐找娴默F(xiàn)狀,導(dǎo)致入市和征地收益失衡,因此可考慮提高基準(zhǔn)地價(jià)水平。經(jīng)測算，7宗地的平均基準(zhǔn)地價(jià)為194萬元/hm2,占入市成本282萬元/hm2的70%,占入市交易價(jià)的60%,表明現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)距離入市土地“客觀成本”有一定的差距。

通過對比農(nóng)村集體與個(gè)人在入市和征地中的成本與收益,入市成本略低于征地成本,入市總收益略高于征地收益,但大體平衡。若要絕對平衡,一是需要通過集體建設(shè)用地市場進(jìn)一步發(fā)育和完善,充分釋放集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的市場價(jià)值,剖析并總結(jié)更多交易案例;二是可在現(xiàn)階段通過小幅提高調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn),提高國家收益,降低集體與個(gè)人收益,實(shí)現(xiàn)與征收收益的絕對平衡;三是對現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行調(diào)整,使其更加接近并代替入市土地客觀成本。但從大足區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)管理經(jīng)驗(yàn)看,在當(dāng)前基準(zhǔn)地價(jià)已占市場地價(jià)2/3的情況下,大幅上調(diào)的可能性不大,因此同步調(diào)整調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn)與基準(zhǔn)地價(jià)水平更加可行。

3 結(jié)論

主要結(jié)論為:①以基準(zhǔn)地價(jià)替代土地成本測算調(diào)節(jié)金可行,但需同步調(diào)整現(xiàn)行調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn)和基準(zhǔn)地價(jià)水平。成本得到足額補(bǔ)償是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得以持續(xù)的前提，但對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的土地成本進(jìn)行核算是較困難的。由于宗地之間差異較大，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),以重慶市大足區(qū)城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)作為土地客觀成本進(jìn)行扣除,同時(shí)調(diào)整調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)水平,科學(xué)計(jì)算入市土地增值額和調(diào)節(jié)金,可解決農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成本核算的難題,確保入市改革順利推進(jìn)。②農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的市場定價(jià)機(jī)制尚未形成。雖然本文通過7宗案例對新的調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了初步估算,但仍需通過大量的市場交易案例做進(jìn)一步修正,以充分反映農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場價(jià)值,為城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)的調(diào)整和調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化奠定基礎(chǔ)。從大足區(qū)當(dāng)前入市交易情況和市場接納度上看,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場價(jià)格逐年升高，市場價(jià)值潛力較大，但市場定價(jià)機(jī)制尚不穩(wěn)定。③完善公示地價(jià)體系,基準(zhǔn)地價(jià)與標(biāo)定地價(jià)各司其職。目前,政府法定公示地價(jià)仍以基準(zhǔn)地價(jià)為主,雖然從中觀層面確定了市場價(jià)格,但與市場價(jià)的差距較大,而與成本價(jià)接近。以反映微觀層面的宗地市場地價(jià)為定位的標(biāo)定地價(jià)體系尚未建立,導(dǎo)致基準(zhǔn)地價(jià)的管理定位游移不定,無法全方位滿足政府對地價(jià)的管理需要。因此,應(yīng)盡快完善標(biāo)定地價(jià)體系,確保不同公示地價(jià)在市場和管理中的功能與定位,為公示地價(jià)服務(wù)稅費(fèi)征收奠定基礎(chǔ)。