■陳菊英

松江區(qū)農(nóng)經(jīng)站自2018 年起全面落實(shí)審計監(jiān)督制度，嘗試委托第三方中介審計機(jī)構(gòu)對農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管情況開展審計監(jiān)督，審計對象范圍逐年拓展，審計內(nèi)容愈發(fā)全面，強(qiáng)化審后問題整改，有效發(fā)揮了審計監(jiān)督警示作用。

一、開展審計監(jiān)督的意義和作用

（一）有利于將《條例》落到實(shí)處。《條例》第三十一條明確市、區(qū)、鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)（農(nóng)經(jīng)站）為農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營的日常監(jiān)管部門，也明確了實(shí)施監(jiān)督的具體事項(xiàng)；第三十二條就農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)開展監(jiān)管方式具體細(xì)化，派員或者委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)、財務(wù)收支等情況進(jìn)行審計?！稐l例》從本市實(shí)踐出發(fā)，對農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督體制作了進(jìn)一步完善，對農(nóng)經(jīng)指導(dǎo)監(jiān)督和審計監(jiān)督提出明確要求。松江區(qū)在《條例》實(shí)施首年先行先試第三方審計監(jiān)管，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）有利于規(guī)范農(nóng)村“三資”管理。實(shí)施審計監(jiān)督有利于規(guī)范農(nóng)村“三資”管理：一是完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。在城市化快速發(fā)展地區(qū)，土地資源非農(nóng)化增值迅速，至2018 年底，松江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量581 億元，比2013 年改革時328 億元增加253 億元，增長77%。二是夯實(shí)各級農(nóng)經(jīng)部門監(jiān)管責(zé)任、提高監(jiān)管效率。聘請第三方專業(yè)隊伍審計，充分發(fā)揮其工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)優(yōu)勢，更能系統(tǒng)、深入地摸清資產(chǎn)底細(xì)、掌握經(jīng)營情況、剖析問題根源，便于監(jiān)管部門將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移到解決問題和制定政策層面上來。三是第三方審計作為一個介于監(jiān)管部門與被審農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的審計，有利于維護(hù)成員的合法權(quán)益。改革開放以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大，積累了一定的規(guī)模。第三方審計作為國家審計的有效補(bǔ)充和延伸，能夠真實(shí)地摸清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)收支規(guī)模、來源渠道和使用方向。通過審計監(jiān)督，能及時發(fā)現(xiàn)并糾正基層農(nóng)村財務(wù)管理中存在的問題，防止農(nóng)村集體資產(chǎn)流失，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有者代表的管理責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)民主管理和民主監(jiān)督程度，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員的合法權(quán)益。

二、開展審計監(jiān)督的做法和措施

2018 年松江區(qū)農(nóng)經(jīng)站委托第三方中介機(jī)構(gòu)抽取部分村級集體經(jīng)濟(jì)組織就資產(chǎn)管理和經(jīng)營、賬務(wù)處理、對外投資、內(nèi)部控制、民主程序等內(nèi)容進(jìn)行審計，涉及8 個鎮(zhèn)96 個村級單位。2019 年繼續(xù)對剩余的107 個村級單位開展審計，實(shí)現(xiàn)村級審計全覆蓋。同時，將審計范圍延伸至集聚80%經(jīng)營性資產(chǎn)的15個街鎮(zhèn)資產(chǎn)公司，計122 個單位。兩年累計審計218個單位，主要做法如下。

（一）制定方案，細(xì)化目標(biāo)工作任務(wù)。為了保證審計監(jiān)督的順利實(shí)施，年初根據(jù)本區(qū)年度工作計劃和目標(biāo)，確定審計對象和內(nèi)容。一是充分準(zhǔn)備審前基礎(chǔ)工作。諸如制定審計方案，通過比價遴選確定第三方審計單位，下發(fā)審計通知書，制作審計單位、被審計單位以及監(jiān)管部門三方聯(lián)系人手冊等。二是進(jìn)一步明確內(nèi)部任務(wù)分工和工作職責(zé)，確保審計監(jiān)督工作落到實(shí)處。比如，確定審計監(jiān)管負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)審計監(jiān)督工作的組織、溝通和協(xié)調(diào)等工作，為審計監(jiān)督工作定思路、把方向。分管負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)審計監(jiān)督工作的實(shí)施和推進(jìn)，包括與審計機(jī)構(gòu)對接、審核完善文字材料、召集問題整改例會和組織檢查等。責(zé)任科室落實(shí)執(zhí)行各項(xiàng)審計監(jiān)督工作，包括起草方案、下發(fā)通知、梳理問題、統(tǒng)計匯總進(jìn)度、整理審計監(jiān)管檔案等。

（二）突出重點(diǎn)，精心開展審計監(jiān)督。確立掌握全面、突出重點(diǎn)的審計導(dǎo)向，把與農(nóng)民最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題納入審計視野。對集體經(jīng)濟(jì)組織在貫徹執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律、財務(wù)收支、債權(quán)債務(wù)、各類臺賬、經(jīng)濟(jì)合同、內(nèi)控執(zhí)行情況等全面審計的同時，村委會重點(diǎn)審計區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)級業(yè)務(wù)部門專項(xiàng)資金以及鎮(zhèn)級各項(xiàng)目的收支平衡等。村合作社重點(diǎn)審計集體資產(chǎn)的經(jīng)營和核銷報損、專項(xiàng)資金（諸如征地補(bǔ)償費(fèi)專戶）的使用管理、債權(quán)債務(wù)的清理核銷以及重大事項(xiàng)民主決策程序的是否合理等。鎮(zhèn)級公司重點(diǎn)審計資產(chǎn)租賃合同簽訂、對外投資、債權(quán)債務(wù)、融資擔(dān)保、資產(chǎn)清拆中資產(chǎn)的保值增值，以及重大事項(xiàng)決策程序的是否規(guī)范等。

（三）加強(qiáng)溝通，確保審計結(jié)果準(zhǔn)確。加強(qiáng)溝通是順利實(shí)施中介審計的必要前提，在委托審計中，農(nóng)經(jīng)監(jiān)管部門及時協(xié)調(diào)處理好與受托方、被審單位之間的關(guān)系。在審計前，基于集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)的特殊性，考慮到審計中介機(jī)構(gòu)對集資監(jiān)管政策的不熟悉，農(nóng)經(jīng)站將近幾年各級有關(guān)集資監(jiān)管政策、村社分賬科目和核算內(nèi)容以及專項(xiàng)資金核算要求等資料悉數(shù)提供給委托方。在審計中，區(qū)、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)監(jiān)管部門時時跟蹤審計進(jìn)展，隨同審計老師深入基層針對遇到疑難問題面對面溝通探討。在審后，審計初稿形成后，以鎮(zhèn)為單位，監(jiān)管部門、審計單位、被審單位三方匯聚聽取意見，進(jìn)一步核對確認(rèn)審計結(jié)果，對審計發(fā)現(xiàn)的需要整改的問題，須得到被審單位的確認(rèn)，確保審計的效率和質(zhì)量。

（四）建立臺賬，狠抓問題整改落實(shí)。為確保審計工作質(zhì)量，顯示審計效果，松江區(qū)及時把年度審計梳理的需要整改的問題，建立“問題整改臺賬”，列入下年度工作計劃，下發(fā)整改通知，督促基層單位限期整改。整改中著重抓了“三個一”：一是出臺一個操作要領(lǐng)。制定下發(fā)《關(guān)于松江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)審計發(fā)現(xiàn)的問題整改銷號管理的通知》，明確整改要求。二是每月統(tǒng)計一張報表。區(qū)站按月匯總各單位審計整改進(jìn)度表，便于實(shí)時掌握總體情況。三是每季召開一次工作例會。交流整改工作情況，分享好的做法經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)探討延期和掛號處理問題的整改辦法，全力破解整改中遇到的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和重點(diǎn)。

三、開展審計監(jiān)督的成效

第三方審計監(jiān)督具有管理高效、人力充足、經(jīng)驗(yàn)成熟等多方面優(yōu)勢，有效彌補(bǔ)了內(nèi)部審計中專業(yè)性不夠、人手短缺、時間倉促以及礙于情面等諸多問題，審計質(zhì)量得到很大提高。農(nóng)經(jīng)部門也能從繁重的日常檢查工作中脫離出來，有更多的精力履行監(jiān)管職能。實(shí)施兩年來，為松江區(qū)夯實(shí)集體資產(chǎn)家底、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升管理水平起到了指導(dǎo)性作用和推動效應(yīng)。

（一）探索形成審計監(jiān)督流程。逐步摸索總結(jié)了適合本區(qū)實(shí)際的審計方法，凸顯在兩個方面：一是抓實(shí)問題集中研判。在審計初稿形成之后、審計問題定性之前，監(jiān)管單位、審計和被審單位三方充分討論、集思廣益，作出正確判斷、給出恰當(dāng)評價、核實(shí)存在問題、提出合理化建議，為后續(xù)的問題整改作鋪墊。二是延長審計工作鏈。審計報告定形下發(fā)后并沒結(jié)束審計工作，進(jìn)入審計后后續(xù)工作環(huán)節(jié)：匯總問題清單納入下年度整改任務(wù)；開展審計問題專題培訓(xùn)；審計問題匯總總結(jié)以及審計監(jiān)管檔案整理等。這套流程在審計監(jiān)督中逐漸固化。

（二）審計監(jiān)督成效逐步顯現(xiàn)。一是基本完成問題整改。堅持問題導(dǎo)向，搭建任務(wù)清單逐項(xiàng)銷賬，推動審計問題整改全覆蓋。去年審計發(fā)現(xiàn)梳理的500個問題已整改483 個，整改完成率97%。對未整改到位的問題繼續(xù)跟蹤，說明原因、下一步的措施和整改期限。二是有效挽回了集體經(jīng)濟(jì)損失。審計中發(fā)現(xiàn)某村2 處組級集體倉庫因年代久遠(yuǎn)破舊，由兩戶村民在上世紀(jì)90 年代經(jīng)村委會同意其修建后無償使用至2018 年動遷，部分動遷款及設(shè)施搬遷費(fèi)未經(jīng)民主程序直接補(bǔ)償給了兩戶村民。后經(jīng)過審計、經(jīng)管、村級組織三方溝通協(xié)調(diào)，該村于去年7 月就兩項(xiàng)集體資產(chǎn)動遷補(bǔ)償資金分配召開戶代表會議專題研討表決，11 月收回了2 戶村民多年的租賃費(fèi)18500 元。

（三）財務(wù)管理水平得到提高。堅持邊審計邊指導(dǎo)邊整改，在審計中發(fā)現(xiàn)問題及時與財會人員溝通，基礎(chǔ)性問題做到即知即改，幫助財務(wù)人員增長了政策要領(lǐng)和做好內(nèi)當(dāng)家的基本技能，提高了履行崗位職責(zé)的本領(lǐng)，提升了素質(zhì)和能力，推動了農(nóng)村財務(wù)管理朝著規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。佘山鎮(zhèn)還嘗試了邀請審計老師開展審計問題專題培訓(xùn)，拉長了審計監(jiān)督鏈，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性、針對性和操作性，從今年的審計結(jié)果看，問題明顯少于去年。這一做法也得到了車墩等其他街鎮(zhèn)的采納效仿。

四、開展審計監(jiān)督的計劃和打算

委托第三方審計監(jiān)管是松江區(qū)貫徹執(zhí)行《條例》、提升集資監(jiān)管水平的破冰之舉，取得了些許成績，也發(fā)現(xiàn)了業(yè)務(wù)層面抑或決策層面、共性抑或個性方面的問題。下一步我們以“查問題、促整改、增效益、促規(guī)范”為宗旨，堅持創(chuàng)新思路、敢于直面問題，充分履行《條例》賦予的監(jiān)管職能，采用深入審計、加大整改、開展檢查等多種手段強(qiáng)化集體資產(chǎn)監(jiān)管，通過更優(yōu)惠的政策支持與更直接的業(yè)務(wù)指導(dǎo)促使本區(qū)集體資產(chǎn)保值增值和健康發(fā)展。

（一）深化配套政策，積極為村級集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展創(chuàng)造條件。從審計問題清單著手，堅持邊整改邊規(guī)范，逐項(xiàng)梳理風(fēng)險隱患和制度漏洞，及時建機(jī)制、補(bǔ)短板，加快研究制定完善相關(guān)工作制度，彌補(bǔ)村級財務(wù)監(jiān)管漏洞，堅決防止農(nóng)村集體資產(chǎn)流失。一是出臺政策解決村級集體資金占用問題。針對村社分賬后村委會借用合作社集體資金的普遍現(xiàn)象，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市村級組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)保障的指導(dǎo)意見》文件精神，結(jié)合本區(qū)實(shí)際出臺具體操作辦法，采用以區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付為主、鎮(zhèn)財政托底為輔村級組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，使得村均財政轉(zhuǎn)移支付比上輪有較大幅度增長，進(jìn)一步加大了區(qū)、鎮(zhèn)二級財政對村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的保障能力。二是擬定規(guī)則規(guī)范村級集資監(jiān)管。針對分賬后村級財會人員業(yè)務(wù)混淆、衰退現(xiàn)象，在加強(qiáng)培訓(xùn)的同時，擬定《松江區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)監(jiān)管指南》，從政策規(guī)定、業(yè)務(wù)核算以及監(jiān)管要求等方面對分賬管理中財務(wù)人員的工作職責(zé)、分賬科目設(shè)置和核算內(nèi)容、監(jiān)管的負(fù)面清單和要點(diǎn)等作出明確規(guī)定。

（二）繼續(xù)實(shí)施第三方審計，推動審計監(jiān)督工作向縱深發(fā)展。堅持應(yīng)審盡審，繼續(xù)開展委托第三方審計，逐步形成集體經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)審計制度，在村級審計全覆蓋基礎(chǔ)上，進(jìn)一步突出審計重點(diǎn),強(qiáng)化審計精細(xì)化管理，將審計的觸角延伸至村級專項(xiàng)及街鎮(zhèn)集體公司。今后審計監(jiān)督范圍逐步擴(kuò)展至資產(chǎn)公司以外的其他集體資產(chǎn)經(jīng)營公司，直至鎮(zhèn)級公司全覆蓋。審計內(nèi)容上重點(diǎn)針對大額資產(chǎn)處置及大額債權(quán)核銷的真實(shí)性合理性、經(jīng)營性資產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)合同的深度梳理、關(guān)聯(lián)方內(nèi)部往來及投資關(guān)系的理順、征地補(bǔ)償費(fèi)專戶資金的存儲及使用情況、鎮(zhèn)級收購村級資產(chǎn)的清理核實(shí)等。強(qiáng)化審計結(jié)果運(yùn)用，有效發(fā)揮“治未病”作用，完善相關(guān)政策措施和制度規(guī)則。

（三）理問題，促整改，進(jìn)一步拓寬審計監(jiān)督成果共享運(yùn)用。一是繼續(xù)加大整改力度，扎實(shí)抓好審計問題整改落實(shí)，確保鞏固審計監(jiān)督實(shí)效。將2019 年委托審計122 個單位發(fā)現(xiàn)的問題，經(jīng)被審單位和所在街鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門確認(rèn)后列入下年度整改計劃，形成“審計問題整改工作臺賬”，明確整改主體和責(zé)任，強(qiáng)化整改措施，督促基層單位限期整改。二是建立審計與巡察工作貫通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、成果共享共贏。善于將審計監(jiān)督與國家審計工作資源共享，第三方審計對象中被列為國家審計的，借鑒國家審計報告，避免重復(fù)審計監(jiān)督。充分運(yùn)用巡察“政治體檢”和審計“經(jīng)濟(jì)體檢”的職能和優(yōu)勢，探索第三方審計與當(dāng)前開展巡察工作的貫通融合，將巡察內(nèi)容與審計任務(wù)有機(jī)結(jié)合，審計中發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題線索及時移送巡察組深入跟進(jìn)，巡察組在巡察過程中發(fā)現(xiàn)財務(wù)方面相關(guān)問題，及時移交審計組進(jìn)行跟進(jìn)核實(shí)?；?qū)⒀膊煺穆鋵?shí)不力的單位納入審計范圍，抑或?qū)徲嬚牟涣Φ膯挝患{入巡察范圍。