秦挺鑫研究員 張 超副研究員 徐鳳嬌實習(xí)研究員 周 倩實習(xí)研究員 王 皖助理研究員

(中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院，北京 100191)

0 引言

突發(fā)事件應(yīng)急處置具有突發(fā)性、緊迫性等特點，需要在短時間內(nèi)快速作出決策和處置，而應(yīng)急能力的鍛煉和提升除了從歷史事件中吸取經(jīng)驗外，更主要是在應(yīng)急準(zhǔn)備階段通過合理的方法和手段提升應(yīng)急人員能力、合理配置應(yīng)急資源。應(yīng)急演練恰能滿足此需求，通過開展應(yīng)急演練能夠檢驗應(yīng)急預(yù)案、完善應(yīng)急準(zhǔn)備、鍛煉應(yīng)急隊伍、磨合應(yīng)急機制。

隨著組織在實踐過程中逐漸認(rèn)識到演練的重要性，近年來應(yīng)急演練得到了長足的發(fā)展。同時，在演練實踐中也存在不少問題亟需解決，如重實戰(zhàn)輕決策、重演輕練、重練輕評、重結(jié)果輕過程。為了解決這些問題，需要對演練的目的和作用有深刻的理解和認(rèn)識，《公共安全 演練指南》國家標(biāo)準(zhǔn)對演練項目的策劃實施提供了較為詳細的指南，為演練項目的科學(xué)策劃、有序?qū)嵤┑於嘶A(chǔ)[1]。

本文依照《公共安全 演練指南》國家標(biāo)準(zhǔn)中針對演練項目策劃實施的有關(guān)內(nèi)容要求，在對標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)容解讀的基礎(chǔ)上引入情景構(gòu)建方法，為標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容進一步落地實施提供支撐。

1 演練項目策劃與實施流程

按照PDCA循環(huán)法一個完整的演練項目包含策劃、實施、評估和改進4個階段[2]。為使演練達到提升應(yīng)急能力的作用，每個階段在演練項目中都是不可或缺的。從我國目前演練的開展情況來看，大多數(shù)演練只重策劃和實施，而策劃也更多是為實施的實操環(huán)節(jié)服務(wù)，而對于檢驗組織哪些應(yīng)急能力，這些能力與組織目標(biāo)的關(guān)系，如何評價以及如何改進很少涉及，這就導(dǎo)致演練的效果大打折扣，不能充分發(fā)揮演練的作用。

1.1 演練策劃

演練策劃是演練項目的開篇，在演練項目中起到非常關(guān)鍵的作用，也決定了后期的實施、評估和改進能否按預(yù)定目標(biāo)開展。所以在演練項目策劃中包括了演練項目基礎(chǔ)分析、演練場景及實施策劃、評估方案設(shè)計3個主要部分。

(1)演練項目基礎(chǔ)分析。

開展演練項目基礎(chǔ)分析首先需要針對該演練項目進行需求分析，以明確演練針對組織面臨的何種風(fēng)險、演練的支持基礎(chǔ)有哪些，并統(tǒng)一對演練的認(rèn)識，在此基礎(chǔ)上可以確定演練項目的范圍，因為演練項目范圍與演練目標(biāo)和所能提供的支持資源密切相關(guān)，所以通過確定演練項目范圍從而明確演練的規(guī)模、資源和程度，以及如何實現(xiàn)演練目的和績效目標(biāo)。

在演練項目基礎(chǔ)分析階段一個非常重要的環(huán)節(jié)就是制定演練目的與績效目標(biāo)，這一步在傳統(tǒng)演練中容易被忽略或者以框架性原則性的方式表述，導(dǎo)致演練不聚焦、效果不可測量。實際上，演練績效目標(biāo)是整場演練的靈魂，是演練情景設(shè)計和演練評價的基礎(chǔ)。所以要針對演練項目盡可能細化目標(biāo)，并根據(jù)目標(biāo)進行定性和定量化設(shè)計，以便于更好的指導(dǎo)演練情景設(shè)計，使演練情景始終圍繞演練目標(biāo)，并為演練評估和后續(xù)改進提供支撐。

在開展完需求分析和確定目標(biāo)之后即可組建項目團隊，開展跟演練有關(guān)的風(fēng)險管理、環(huán)境因素、后勤保障因素分析，演練溝通等工作。

最后是演練的資源需求分析即演練的成本估算與經(jīng)費預(yù)算。任何一場演練無論規(guī)模大小、形式如何都離不開資源的支持，沒有資源演練項目將是空談。所以資源需求分析是演練策劃階段的一項重要工作。為使演練項目在預(yù)算范圍內(nèi)有效開展，資源需求分析需要結(jié)合演練類型、演練方法以及演練過程中所涉及的人員、系統(tǒng)、工具和其他有關(guān)成本進行。另外一項需要關(guān)注的資源是時間，包括演練項目團隊和參演人員所需的時間，構(gòu)成演練時間表，演練時間表中應(yīng)包含演練日期與時刻、演練時長、截止期限、所需的人估算。

(2)演練場景及實施策劃。

演練場景及實施策劃包括根據(jù)演練目標(biāo)選取演練類型、演練方法并進行情景設(shè)計。

演練類型和演練方法的選取。在演練目標(biāo)確定之后為后期演練實施的有序開展需要選取演練類型和演練方法。演練類型主要根據(jù)本次演練項目的內(nèi)容和鍛煉的應(yīng)急能力來選取，如預(yù)警演練、響應(yīng)啟動演練、參謀演練、決策演練、管理層演練、合作演練、危機管理演練等。演練方法包括討論型演練和實操型演練2類，需要根據(jù)演練目的、參演人員范圍、以提升何種應(yīng)急能力為目標(biāo)來進行選取。討論型演練主要幫助參演人員熟悉政策、應(yīng)急預(yù)案、程序等，也可用來制定政策、預(yù)案等，在制定過程中通過演練檢驗其合理性。實操型演練通過模擬真實環(huán)境開展演練活動來驗證政策、預(yù)案、程序的有效性，明確各崗位職責(zé)。演練類型和演練方法選定之后即可構(gòu)成演練實施階段的雛形。

演練情景設(shè)計。演練情景設(shè)計是演練場景的主體部分，通常稱之為演練腳本，是參演人員在演練過程中所面臨和需要進行應(yīng)急處置的場景。情景設(shè)計通常是基于演練目標(biāo)設(shè)計情景背景，因為演練的場景通常是虛擬的，需要對情景背景加以說明，如在群體性突發(fā)事件演練中，需要把發(fā)生事件的單位信息加以說明，包括該單位的地理位置、周邊情況、與事件有關(guān)的單位內(nèi)部情況等，為參演人員的決策和處置提供依據(jù)。之后設(shè)計演練的主事件，主事件的數(shù)量取決于演練目的與績效目標(biāo)，主事件可能是相互關(guān)聯(lián)的事件，如事件的預(yù)警階段、初期響應(yīng)階段、綜合響應(yīng)階段和恢復(fù)階段，也可能是多個獨立的主事件，但是獨立主事件不宜過多，否則會降低情景的真實性。每個主事件包含若干個后果，這些后果稱為分事件，如在群體性事件中上訪人員在單位大門口聚集這一事件會包含聚集人員與門衛(wèi)的沖突、輿情擴散、阻塞交通等若干后果，即在人員聚集這一主事件下面的幾個分事件，消息條則是用于向參演人員傳達主事件、分事件，提供相關(guān)信息并提出待解決的問題。消息條的作用是限制和聚焦參演人員的行為，使其按照演練目標(biāo)作出反應(yīng)和決策，而不是在場景下無序地、發(fā)散地行動。如在以上群體性事件場景中通過模擬目前網(wǎng)絡(luò)輿情信息情況并要求參演人員提出輿情管控措施，即為該場景的消息條。在策劃過程中，還需要考慮以逼真的方式將事件信息推送給參演人員，這樣可以增加真實感和緊張感。同時在設(shè)計主事件、分事件和消息條時要始終圍繞演練的績效目標(biāo)和評估要點。

(3)評估方案設(shè)計。

目前很多演練的評估都主要是演練之后由在場專家進行點評，事后演練組織方針對演練編制總結(jié)報告，報告更多的是框架性的內(nèi)容，同時由于演練目標(biāo)設(shè)置不細化、不量化，該部分的內(nèi)容缺乏對后期改進具體的、細化的建議。所以，為了后期評估工作的科學(xué)、有序開展，在演練策劃階段需要對評估方案進行詳細設(shè)計。演練評估方案的設(shè)計要基于演練目標(biāo)，即本次演練要鍛煉或者提升哪方面的應(yīng)急能力，之后針對該能力的特點設(shè)置觀察指標(biāo)和評估單。以疏散為例，其包含的關(guān)鍵點可能有做出疏散或就地避險的決策、確定疏散范圍、確定疏散路徑、發(fā)布疏散指令、人員接送地點、交通運輸安排等，而其衡量指標(biāo)可以用決策是否正確、任務(wù)完成時間等對其進行較為詳細的評價，從而為后期改進提出明確的甚至定量化的指標(biāo)。

1.2 演練實施

演練實施即根據(jù)演練目標(biāo)和具體策劃內(nèi)容開展演練活動。演練實施包括演練場地準(zhǔn)備、排練、演練的啟動會、正式演練、演練結(jié)束5個部分，涉及人員角色包括演練控制人員也稱演練導(dǎo)調(diào)員、后勤保障人員、演練安全員、參演人員等。

首先，根據(jù)演練方法和演練情景布置演練場地，如桌面演練和實操演練在演練場地布置上完全不同。并且在場地布置中要考慮演練情境中事件的特點和推送方式，盡量以逼真、貼近現(xiàn)實的方式進行展示，從而讓參演人員身臨其境，比如演練中涉及新聞發(fā)布環(huán)節(jié)，就需要根據(jù)新聞發(fā)布會的實際情況對現(xiàn)場加以布置，從而提升參演人員的體驗感，有效提升其處置應(yīng)對能力。

其次，對演練進行排練并召開啟動會。演練的排練是為了保障正式演練時各任務(wù)順利進行而開展的，重點是針對演練控制人員、后勤保障人員和演練安全員，對演練的整體時間控制、關(guān)鍵節(jié)點、演練中可能出現(xiàn)情況的應(yīng)對等進行排練。啟動會是針對所有人員的，通過啟動會使大家熟悉演練目的、績效目標(biāo)、演練規(guī)則、演練情景背景、演練流程等內(nèi)容，以便于正式演練階段大家更好的投入到演練活動中。

最后，正式演練和演練終止。正式演練即按照演練策劃階段的相關(guān)內(nèi)容正式開展演練活動，包括啟動演練，按照情景設(shè)計推進演練。演練終止包括2種情況，一種是演練活動按計劃正常開展完，演練結(jié)束；一種是演練過程中出現(xiàn)突發(fā)情況，需要終止演練活動。

1.3 評估和改進

評估和改進環(huán)節(jié)則是要圍繞演練目標(biāo)，根據(jù)策劃階段制定的評估方案在演練實施過程中開展評估。一般來說評估包括2部分，一部分是演練活動中針對參演人員的評估，該部分重點考察的是參演人員的應(yīng)急能力水平，為后續(xù)提升應(yīng)急能力提供支撐；另外一部分是對演練活動策劃實施的評估，考察演練活動實現(xiàn)演練目標(biāo)的情況、策劃的科學(xué)性合理性，為改進演練項目提供支撐[3]。

2 情景構(gòu)建方法在演練項目中的應(yīng)用

在演練項目開展過程中情景設(shè)計是比較重要的環(huán)節(jié)，情景設(shè)計是否科學(xué)、合理、貼近現(xiàn)實決定了演練的成敗，如何圍繞演練目標(biāo)系統(tǒng)性開展情景設(shè)計是目前大部分演練中遇到的難題。在此，引入情景構(gòu)建方法，為演練情景設(shè)計提供技術(shù)和方法支撐。

2.1 情景構(gòu)建的內(nèi)涵

情景構(gòu)建是基于可能的突發(fā)事件情景及后果分析，研究需要緊急處置、減輕后果和預(yù)防準(zhǔn)備的關(guān)鍵節(jié)點，合理選擇應(yīng)急處置機會窗與分配工作任務(wù)，也針對性的提前做好應(yīng)急規(guī)劃、準(zhǔn)備策略以及能力建設(shè)的一套技術(shù)路線及工作方法[4]。情景構(gòu)建中的情景不同于傳統(tǒng)的“典型案例”，它不是一個具體事件的投影，而是無數(shù)同類事件和預(yù)期風(fēng)險的集合，其次情景不是預(yù)測什么時間、什么地點、發(fā)生什么事件，其核心是在“假設(shè)肯定發(fā)生事件”之前如何做好準(zhǔn)備[5]。情景構(gòu)建的核心為情景、任務(wù)、能力。即所面臨的情景是什么、為了應(yīng)對這些情景需要開展哪些工作完成哪些任務(wù)，為了完成這些任務(wù)需要具備何種能力。能力是全方位的，既包括人員能力也包括資源能力。

2.2 基于情景構(gòu)建開展演練策劃與實施

演練的過程就是使參演人員在設(shè)定的場景下做出決策和處置從而檢驗和提升其應(yīng)急能力和水平。所以其所涉及的核心是事件情景、應(yīng)對任務(wù)和應(yīng)急能力，而情景構(gòu)建以情景為基礎(chǔ)、以任務(wù)為牽引、以能力建設(shè)為核心，二者邏輯是一致的。

在演練情景設(shè)計中，首先明確的是演練目標(biāo)，演練中主事件、分事件、消息條的設(shè)計都要圍繞該目標(biāo)進行，目前在演練項目設(shè)計過程中設(shè)置總體、方向性目標(biāo)容易，設(shè)置具體、可測量的分目標(biāo)較為困難，如目標(biāo)為提升組織應(yīng)對群體性事件的能力，但是應(yīng)對中需要哪些能力、這些能力應(yīng)該到何種水平必須通過一定的調(diào)研和分析才能給出。這就需要系統(tǒng)的分析群體性事件中會面臨哪些場景、為了應(yīng)對這些場景需要作出哪些響應(yīng)，為了完成這些響應(yīng)需要具備何種能力，從而將提升組織應(yīng)對群體性事件能力這一總目標(biāo)拆分為具體的、可測量的分目標(biāo)。情景構(gòu)建正是通過構(gòu)建情景、設(shè)置任務(wù)、分析能力這一過程來指導(dǎo)應(yīng)急能力建設(shè)工作。

基于情景構(gòu)建開展演練策劃與實施包括以下幾個方面：

(1)基于需求分析按照情景構(gòu)建方法構(gòu)建演練情景。

演練項目需求分析階段會對組織所面臨的風(fēng)險進行分析，在此基礎(chǔ)上確定演練方向，如通過分析組織目前或未來面臨改制、員工下崗等問題，可能會導(dǎo)致群體性事件，選取群體性事件作為本次演練的方向，以提升應(yīng)對群體性事件能力為總目標(biāo)來構(gòu)建演練情景。是否可以用過去的某一歷史事件作為演練的情景呢？一般來說是不可以的，真實發(fā)生的歷史事件雖然具有代表性，但是演練著眼的是未來發(fā)生事件時的有效應(yīng)對，所以既要貼合實際又要著眼未來。根據(jù)情景構(gòu)建理論，情景構(gòu)建中的“情景”不是某典型案例的片段或整體的再現(xiàn)，而是無數(shù)同類時間和預(yù)期風(fēng)險的系統(tǒng)整合，是基于真實背景對某一類突發(fā)事件的普遍規(guī)律進行全過程、全方位和全景式的系統(tǒng)性描述，是對某一類風(fēng)險的系統(tǒng)化和形象化的呈現(xiàn)[6]。所以基于情景構(gòu)建方法開展演練情景策劃能對演練情景進行系統(tǒng)、科學(xué)的分析，充分挖掘此類突發(fā)事件中可能會遇到的情景和需要解決的問題，提高演練設(shè)計的系統(tǒng)性和科學(xué)性。演練的情景需要設(shè)置在一定的背景下，背景根據(jù)參演人員的不同可以是虛擬的也可以是真實的，如果參演人員來自于不同的組織，可以采用虛擬的背景，通過角色扮演將參演人員整合起來，如果參演人員來自于同一組織，成建制參加演練，則可以用其真實背景組織演練。如在群體性事件情景設(shè)計過程中，在分析歷史事件和未來發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，其情景主要包括人員聚集提出訴求、網(wǎng)絡(luò)輿情開始傳播、溝通無果并且有人員意外傷亡、網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)酵、策劃及實施進京上訪、組織業(yè)務(wù)中斷等，將群體性事件本身與當(dāng)前形勢下應(yīng)急處置中輿情引導(dǎo)以及保障組織業(yè)務(wù)連續(xù)等內(nèi)容融合到一起，全方位分析群體性事件可能對組織造成的影響。

(2)基于情景構(gòu)建分解演練目標(biāo)。

通過情景構(gòu)建方式初步設(shè)立演練情景之后，可以在此基礎(chǔ)上分析應(yīng)對這些情景中可能會面臨哪些任務(wù)、需要解決哪些問題以及為解決這些問題應(yīng)具備哪些能力，也就是針對該場景的能力建設(shè)目標(biāo)。如在群體性事件中可以將群體性事件應(yīng)對能力拆分為應(yīng)對聚集人群能力、輿情應(yīng)對能力、保持關(guān)鍵業(yè)務(wù)連續(xù)能力等，而根據(jù)情景輿情應(yīng)對能力又可以細分為輿情管控能力和輿情引導(dǎo)能力，再進一步細分為與政府及有關(guān)部門協(xié)作能力、新聞通稿撰寫能力、媒體關(guān)系與溝通能力、新聞發(fā)布會組織能力、與記者的現(xiàn)場應(yīng)對能力等。某一次演練可能無法對事件中所有能力全覆蓋，但是基于情景構(gòu)建進行分析之后，就可以在其中合理選取內(nèi)容作為本次演練的具體演練目標(biāo)，同時對未覆蓋部分也有清楚的了解和認(rèn)識，為科學(xué)設(shè)置演練規(guī)劃和演練項目目標(biāo)提供依據(jù)。

(3)通過演練實施找出能力差距。

通過情景構(gòu)建明確演練情景、演練具體目標(biāo)和應(yīng)急能力要求之后需要通過演練實施來考察應(yīng)急人員在處理此類事件時的真實水平，即根據(jù)演練情景組織演練，在演練過程中評價人員結(jié)合分目標(biāo)要求按照評價方案對參演人員的決策和處置水平進行觀察和記錄，事后通過比對真實水平和事件處置

所要求能力找出差距，提出改進方向和建議。為了更好的找出能力差距，應(yīng)急演練實施過程中針對情景不能只是原則性、框架性的提出處置措施，因為在應(yīng)急處置過程中所有的決策都要能落實到具體的人員行動或者資源調(diào)動才有意義，所以演練中處置措施具體化、可操作才能更好地幫助我們發(fā)現(xiàn)問題。比如在某次演練中針對網(wǎng)絡(luò)輿情，AB兩隊分別提出刪帖和回應(yīng)2種截然不同的處置措施，但是如果演練中措施只提到該層面不能反映其在網(wǎng)絡(luò)輿情方面的處置水平，需要針對刪帖和回應(yīng)給出具體措施，比如若刪帖具體操作路徑是什么，若發(fā)帖具體內(nèi)容是什么、通過何種渠道發(fā)布，可以通過具體措施來分析該項應(yīng)急能力水平，從而與目標(biāo)能力進行比對，找出問題。

3 結(jié)論

應(yīng)急演練是提升組織突發(fā)事件應(yīng)對能力的重要技術(shù)手段，而系統(tǒng)、科學(xué)地策劃和實施演練是實現(xiàn)演練目標(biāo)的基礎(chǔ)，針對演練策劃、實施和評估各階段不同特點提出了各階段需要重點關(guān)注的內(nèi)容，將情景構(gòu)建方法引入演練，基于情景構(gòu)建開展演練策劃有助于演練聚焦于目標(biāo)，將演練策劃、演練實施、演練評估與改進幾個階段貫穿起來，形成一個緊密聯(lián)系的整體。