劉文輝

（安陽(yáng)市行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)中心，河南安陽(yáng)455000）

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行職能，保障政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)以及提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)[1]。加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，對(duì)于保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的安全和完整，保障行政事業(yè)單位各項(xiàng)任務(wù)的完成具有重要的意義。近年來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列相關(guān)的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作取得明顯成效，但是，在當(dāng)前全面深化改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)下，現(xiàn)行行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理仍然存在一些亟待解決的突出問題。

二、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的主要問題

隨著公共財(cái)政改革的不斷深化，當(dāng)前行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作面臨著許多新情況、新問題。

（一）管理制度存在缺陷

2006年5月30日,財(cái)政部頒布35號(hào)令（《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》）、36號(hào)令（《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》）,為加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理提供了制度基礎(chǔ)和法律保障。而今財(cái)政部的“兩令”已發(fā)布十幾年，其出臺(tái)時(shí)的背景和依據(jù)，發(fā)生了重大變化，其管理的內(nèi)容及方式等已不適應(yīng)新常態(tài)下財(cái)政工作的要求，逐漸暴露出弊端和不足之處，影響到行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作的全面推進(jìn)。從法律級(jí)次來(lái)看，“兩令”屬于財(cái)政部的部門規(guī)章，與法律法規(guī)相比，地位偏低，以部門規(guī)章的形式來(lái)管理和規(guī)范龐大的全國(guó)范圍的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作，顯然權(quán)威性不夠，嚴(yán)肅性不強(qiáng)[2]。在我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理制度體系中,企業(yè)資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)都有國(guó)家層面的法律法規(guī),行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)層級(jí)已不能適應(yīng)新形勢(shì)下加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的要求,亟待提高法律法規(guī)層級(jí)。

（二）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理沒有充分結(jié)合

就目前的資產(chǎn)管理狀況來(lái)看，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理沒有有效結(jié)合是導(dǎo)致問題產(chǎn)生的主要原因之一。一方面，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理是組成公共財(cái)政治理的重要內(nèi)容，另一方面，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要組成部分。通常情況下，許多單位習(xí)慣性以預(yù)算資金為基礎(chǔ)進(jìn)行管理，而資產(chǎn)管理往往會(huì)被忽視，單位編制資產(chǎn)配置預(yù)算過程中缺乏科學(xué)性與民主性，資產(chǎn)配置預(yù)算不透明、不詳細(xì)、不精準(zhǔn)，績(jī)效管理理念淡薄，甚至存在部分人員以權(quán)謀私現(xiàn)象，造成資產(chǎn)浪費(fèi)、流失的概率大大增加[2]。另外，在國(guó)家財(cái)政管理層面，管理體制不完善，責(zé)任分工不明確，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理沒有充分結(jié)合，以控制資產(chǎn)的支出為主，不重視存量資產(chǎn)狀況，也導(dǎo)致了預(yù)算部門預(yù)算編制較隨意以及資產(chǎn)配置分布不均等問題。

（三）資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置缺位，實(shí)物管理混亂

資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理既相互聯(lián)系又相互制衡。長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位由于重資金、輕資產(chǎn)，重購(gòu)置、輕管理的思想不同程度地存在，一些單位沒有專職的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和人員對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行維護(hù)與保管，再加上會(huì)計(jì)人員常常由于自身工作繁忙等原因忽視實(shí)物管理，長(zhǎng)期以來(lái)形成了資產(chǎn)管理就是財(cái)務(wù)管理，財(cái)務(wù)管理就是會(huì)計(jì)崗位管理的習(xí)慣[3]，導(dǎo)致到資產(chǎn)清查盤點(diǎn)時(shí)，因?yàn)闆]有資產(chǎn)實(shí)物管理崗提供的實(shí)物數(shù)據(jù)核對(duì)，只能根據(jù)會(huì)計(jì)賬的記錄填報(bào)，造成了有物無(wú)賬，有賬無(wú)物，賬物不符的現(xiàn)象，存在國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。

（四）資產(chǎn)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制缺失

一些行政事業(yè)單位資產(chǎn)業(yè)務(wù)缺乏內(nèi)部控制，資源浪費(fèi)，資產(chǎn)流失、毀損、被盜現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。具體表現(xiàn)在：資產(chǎn)管理職責(zé)不清，沒有明確歸口管理部門，沒有明確資產(chǎn)的使用和保管責(zé)任；資產(chǎn)領(lǐng)用、發(fā)出缺乏嚴(yán)格登記審批制度，沒有建立定期盤點(diǎn)制度，部分人員鑒于單位在內(nèi)部控制上存在漏洞，長(zhǎng)期無(wú)償占有單位的貴重財(cái)產(chǎn)，甚至當(dāng)調(diào)離本單位時(shí)也不歸還；沒有按照國(guó)有資產(chǎn)管理制度有關(guān)規(guī)定辦理資產(chǎn)的處置、出租出借、對(duì)外投資等業(yè)務(wù)，而是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)隨意處置，不辦理審批、備案手續(xù)，甚至利用職務(wù)之便，把單位的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行低價(jià)出售，對(duì)單位商鋪、閑置房產(chǎn)不進(jìn)行公開招租，廉價(jià)出租，免費(fèi)出借；資產(chǎn)日常維護(hù)不當(dāng)、長(zhǎng)期閑置導(dǎo)致資產(chǎn)使用年限減少，使用效率低下。

（五）資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算工作有待加強(qiáng)

1.資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算不夠規(guī)范

資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相輔相成，密不可分，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理可以規(guī)范資產(chǎn)管理，完善資產(chǎn)管理可以鞏固財(cái)務(wù)管理。但就當(dāng)前行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍現(xiàn)狀來(lái)看，會(huì)計(jì)人員素質(zhì)能力參差不齊，不能適應(yīng)信息化時(shí)代的辦公要求，存在賬務(wù)處理不及時(shí)、不規(guī)范等現(xiàn)象，給資產(chǎn)管理工作帶來(lái)不利影響。主要表現(xiàn)在：資產(chǎn)未按照財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度的有關(guān)規(guī)定入賬，如單位房屋及建筑物竣工決算不及時(shí)，已投入使用的建設(shè)工程長(zhǎng)期不轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)進(jìn)行核算管理；對(duì)固定資產(chǎn)的概念不清晰，存在少記漏記固定資產(chǎn)的現(xiàn)象，對(duì)本應(yīng)計(jì)提折舊/攤銷的固定資產(chǎn)/無(wú)形資產(chǎn)，不能按政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定年限結(jié)合實(shí)際情況合理計(jì)提，反映不出資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值狀況；資產(chǎn)損失和掛賬長(zhǎng)期不作賬務(wù)處理，如市政規(guī)劃已被拆遷征用的房產(chǎn)土地，或單位按規(guī)定進(jìn)行房改已出售給職工的房產(chǎn)，長(zhǎng)期不辦理審批（備案）手續(xù)進(jìn)行賬務(wù)處理，虛增國(guó)有資產(chǎn)；對(duì)應(yīng)收賬款等往來(lái)款項(xiàng)長(zhǎng)期不進(jìn)行清理，導(dǎo)致清理難度加大，甚至形成呆賬死賬，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

2.公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性資產(chǎn)核算存在困難

隨著政府會(huì)計(jì)制度的頒布實(shí)施，將公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資、保障性住房、文物文化資產(chǎn)、受托代理資產(chǎn)納入行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算的范圍，以反映單位控制的各類資產(chǎn)，確保國(guó)有資產(chǎn)信息全面完整。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性資產(chǎn)體量龐大,管理情況復(fù)雜,其核算管理也面臨許多問題和挑戰(zhàn)，存在會(huì)計(jì)主體不清、范圍缺漏、權(quán)屬不明、檔案缺失等諸多問題。例如，一些項(xiàng)目籌建機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)基建項(xiàng)目的建設(shè)，不負(fù)責(zé)相關(guān)資產(chǎn)的后續(xù)管理，會(huì)計(jì)檔案資料移交滯后，保管不善，致使大量資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系不明，價(jià)值確認(rèn)存在困難。如在資料不全的情況下進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，相關(guān)的評(píng)估費(fèi)用將給地方的各級(jí)財(cái)政帶來(lái)較大的壓力，假如按照重置成本確定，同樣需要專業(yè)的隊(duì)伍進(jìn)行成本的確定。因此對(duì)于存量的公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性資產(chǎn)進(jìn)行入賬，在考慮成本效益的情況下做到既不遺漏，又不重復(fù)成為當(dāng)前會(huì)計(jì)界的一項(xiàng)難題。

三、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理優(yōu)化措施

（一）完善資產(chǎn)管理體制

從頂層設(shè)計(jì)上保證行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理有法可依。以健全的法制體系作為保障，應(yīng)盡快提升行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理法律層級(jí)，將部門規(guī)章上升為國(guó)務(wù)院條例或?qū)蛹?jí)更高的法律法規(guī)。通過立法強(qiáng)化管理意識(shí)，理順管理體制，完善管理體系，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，落實(shí)管理責(zé)任，以此為綱領(lǐng)，緊跟時(shí)代的脈搏，創(chuàng)新管理模式，不斷健全資產(chǎn)配置、使用、處置、收益管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等配套制度體系，推進(jìn)資產(chǎn)管理科學(xué)化、制度化、信息化、規(guī)范化，優(yōu)化資源配置，節(jié)約財(cái)政資金，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全完整，保障單位履行職能和促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

（二）推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合

完善資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的機(jī)制，以財(cái)政部門的預(yù)算改革為重點(diǎn)，嚴(yán)格資產(chǎn)配置程序和標(biāo)準(zhǔn)，將資產(chǎn)配置管理職能嵌入到預(yù)算管理流程中，為預(yù)算編制提供準(zhǔn)確、細(xì)化、動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)信息[4]。配置資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)以單位履行職能和促進(jìn)事業(yè)發(fā)展需要為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)功能與單位職能相匹配為基本條件，合理配置，從嚴(yán)控制。財(cái)政資產(chǎn)管理部門和預(yù)算管理部門在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)雖然責(zé)任不同，但卻是緊密相連的，兩個(gè)部門之間要進(jìn)行明確的分工，真正做到責(zé)任到人。部門（單位）要根據(jù)資產(chǎn)的分配標(biāo)準(zhǔn)，考慮資產(chǎn)的現(xiàn)有存量，加強(qiáng)制度約束，認(rèn)真組織實(shí)施資產(chǎn)配置管理制度，建立績(jī)效考核機(jī)制，通過科學(xué)的考核體系，提高相關(guān)人員對(duì)該管理方式的重視，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理在流程方面的精細(xì)化。

（三）加強(qiáng)資產(chǎn)管理隊(duì)伍建設(shè)

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)金額大、數(shù)量種類多，存放地點(diǎn)復(fù)雜，對(duì)其管理人員要求業(yè)務(wù)水平高，責(zé)任心強(qiáng)。在資產(chǎn)管理中，應(yīng)單獨(dú)設(shè)立資產(chǎn)專職管理部門或?qū)Ｂ毠芾韻徏訌?qiáng)實(shí)物管理，明確會(huì)計(jì)崗與實(shí)物管理崗是不相容崗位，兩者既相互配合，又相互監(jiān)督，分別以會(huì)計(jì)賬和資產(chǎn)信息系統(tǒng)登記的資產(chǎn)卡片定期核對(duì)。此外，要加強(qiáng)資產(chǎn)管理人員與財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)和相互交流溝通，不僅強(qiáng)化其專業(yè)知識(shí)，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)管理意識(shí)，提高從業(yè)人員責(zé)任感。財(cái)務(wù)人員要規(guī)范資產(chǎn)確認(rèn)和計(jì)量工作，把好會(huì)計(jì)核算真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的第一道關(guān)口，資產(chǎn)管理人員要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行實(shí)物資產(chǎn)管理過程當(dāng)中的各項(xiàng)制度，確保國(guó)有資產(chǎn)的安全與完整，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的合法權(quán)益。

（四）建立健全資產(chǎn)管理內(nèi)部控制機(jī)制

建立健全資產(chǎn)管理內(nèi)部控制機(jī)制，強(qiáng)化職責(zé)分工、密切協(xié)調(diào)配合，堵塞資產(chǎn)管理漏洞,形成管理合力,避免違規(guī)操作的情況出現(xiàn)。行政事業(yè)單位應(yīng)建立專門的資產(chǎn)監(jiān)察組，明確職責(zé)，監(jiān)督資產(chǎn)從“入口”到“出口”的整個(gè)管理過程，保證在資產(chǎn)的可行性論證、采購(gòu)、使用、報(bào)廢等各個(gè)環(huán)節(jié)不弄虛作假，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資有產(chǎn)管理相關(guān)制度。在資產(chǎn)的購(gòu)置過程中，購(gòu)置部門應(yīng)向監(jiān)察組報(bào)告相關(guān)采購(gòu)事項(xiàng)，監(jiān)察組對(duì)需購(gòu)置資產(chǎn)的必要性，需求狀況等進(jìn)行嚴(yán)格審批，避免重復(fù)購(gòu)置與超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)置；在資產(chǎn)使用過程中，監(jiān)察組不定期對(duì)資產(chǎn)使用狀況進(jìn)行檢查，對(duì)資產(chǎn)的非正常使用等違規(guī)情況進(jìn)行追責(zé)，監(jiān)督資產(chǎn)對(duì)外投資和出租出借收入納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，避免形成小金庫(kù)；在資產(chǎn)的處置環(huán)節(jié)，監(jiān)察組督導(dǎo)資產(chǎn)處置程序應(yīng)符合公開、公正、公平原則，監(jiān)督處置收入及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；在資產(chǎn)的清查過程中，對(duì)資產(chǎn)盤點(diǎn)的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督；根據(jù)單位的實(shí)際情況，制定資產(chǎn)管理績(jī)效考評(píng)制度，形成資源節(jié)約的管理理念，共同維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全完整，提高資產(chǎn)使用效率。

（五）認(rèn)真落實(shí)政府會(huì)計(jì)制度，規(guī)范資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算

強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，做好新舊會(huì)計(jì)制度的銜接、調(diào)賬，規(guī)范各類國(guó)有資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算。如：固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)應(yīng)按會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定正確計(jì)提折舊/攤銷，已投入使用的建設(shè)工程項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)核算管理，取得財(cái)政部門資產(chǎn)處置批復(fù)備案手續(xù)后應(yīng)及時(shí)做賬務(wù)處理，資金往來(lái)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行清理。

地方政府應(yīng)進(jìn)一步明確公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性資產(chǎn)的范圍，開展專項(xiàng)清理，摸清底數(shù)，界定管理權(quán)責(zé)。單位對(duì)于已經(jīng)登記入固定資產(chǎn)科目的，應(yīng)重新按照政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則調(diào)整為公共基礎(chǔ)設(shè)施科目；對(duì)于已存在的公共基礎(chǔ)設(shè)施，可以根據(jù)收集到的會(huì)計(jì)資料重新登記入賬；無(wú)法查找資料的，在充分權(quán)衡成本效益的前提下，以資產(chǎn)評(píng)估、重置成本等方法進(jìn)行確認(rèn)[9]。按照“誰(shuí)承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)由誰(shuí)入賬”的要求，單位將公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、政府儲(chǔ)備物資、文物文化等資產(chǎn)分類登記入賬，按照相關(guān)會(huì)計(jì)制度要求，規(guī)范和加強(qiáng)各類資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算，建立健全相關(guān)管理制度，加強(qiáng)資產(chǎn)全生命周期管理。

行政事業(yè)單位應(yīng)建立完善的責(zé)任機(jī)制、配套考核機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)財(cái)務(wù)人員工作、學(xué)習(xí)的積極性，提升專業(yè)素養(yǎng)，規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算，夯實(shí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)。