馬 康

（中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院，北京 100877）

一、引 言

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），全面回答了在我國國家制度和國家治理體系上應(yīng)該“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這一重大問題，對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有提綱挈領(lǐng)的重要作用?！稕Q定》將“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為“堅持和完善中國特色社會主義法治體系”的重要部分，并置于“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的宏大視野之下。明確指出，“建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在要求”。而中國特色社會主義法治體系的形成與發(fā)展，對于治理效能的提升，進而推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程，具有非常重要的理論意義與實踐功能。當(dāng)下對于中國特色社會主義法治的研究仍多集中于國家法律領(lǐng)域，而較少關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)作為中國特色社會主義法治的必備部分在國家治理中的重要功能。有鑒于此，有必要對法治的內(nèi)涵、黨內(nèi)法規(guī)在中國特色社會主義法治中的地位和國家治理的協(xié)同聯(lián)動等問題進行研究，以期對黨內(nèi)法規(guī)研究的深入有所裨益。

二、“法治”的樣態(tài)

近代以來，對于法治的劃分，包括形式法治與實質(zhì)法治兩種樣態(tài)。形式法治是根據(jù)既定的實在法律實現(xiàn)對國家政治生活和社會事務(wù)的管理，對于權(quán)利、自由等基本人權(quán)必須以法律的形式進行規(guī)定，而法律規(guī)定的內(nèi)容則在所不問。實質(zhì)法治要求必須以保障人民的自由權(quán)利，限制公共權(quán)力作為根本目的，即法律的內(nèi)容本身必須是以目的為指導(dǎo)的規(guī)范?？梢姡藭r的“法治”以一種更高層次的理念作為指導(dǎo)，是超越了實在法律的“法”。

進入近代以后，西方法治主義奠基人之一的洛克認(rèn)為自由主義是法治的奠基石。同霍布斯在《利維坦》中對戰(zhàn)爭狀態(tài)的假設(shè)不同，洛克認(rèn)為在原始的自然狀態(tài)下，人與人之間都是相互平等和獨立的，這也就意味著任何人不得侵害他人的生命健康自由或者財產(chǎn)［1］6。所以，法治社會中的政治權(quán)力是有限的、分立的和負(fù)責(zé)任的，并以保護個人自由權(quán)利為目的［1］85。因而法治首要目的便是對于自由的保障。法律的目的不是廢除或者限制自由，而是保護自由。這其中非常重要一點，就是要保護個人不受到任意的政治權(quán)力的侵犯和破壞。從邏輯上也就推導(dǎo)出，法治社會的政治權(quán)力必然是有限的。因而，在洛克看來，法治的重點在于個人自由權(quán)利的維護，而不在于整體的權(quán)威。而這一觀點顯然符合實質(zhì)法治的要求，將法治的內(nèi)容與法治的目的緊密聯(lián)系在一起。

德國的法治國家理念最早起源于康德，同樣是基于限制專制權(quán)力而逐步產(chǎn)生的。德國以實質(zhì)法治的理念指導(dǎo)國家法律的變革，以一種平和過度的方式實現(xiàn)對專制君主權(quán)力的約束和對于公民個人權(quán)利的保護。

法治道路的選擇中，意識形態(tài)的差異、具體制度的差別、傳統(tǒng)文化的影響等都對法治建設(shè)具有不同的推動或者阻礙作用。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，意味著黨內(nèi)法規(guī)對于黨的約束也就影響到國家制度當(dāng)中，甚至在某些方面直接影響國家治理，并體現(xiàn)在宏觀、中觀和微觀三個層面。在中國的歷史邏輯和現(xiàn)實語境下，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在宏觀層面實行的是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，在中觀層面主要是黨組織與國家機關(guān)、企事業(yè)單位等非黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在微觀層面主要是對于公民個人行為的間接影響。概言之，黨內(nèi)法規(guī)是通過直接規(guī)范黨委“執(zhí)政”行為，深刻影響政府“行政”行為，間接影響公民個人行為［2］31。而且在更為微觀的層面上，由于大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部同時是黨員，必須通過對黨員的約束實現(xiàn)對權(quán)力的約束。把權(quán)力關(guān)進制度籠子里，在某種程度上就是把黨員干部的權(quán)力關(guān)進法規(guī)制度籠子里。也正是在此意義上，黨的十八屆四中全會已經(jīng)明確指出黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。

三、中國特色社會主義法治的證成

中國曾經(jīng)作為一個鄉(xiāng)土社會的現(xiàn)實存在，在經(jīng)歷了晚清變法到社會主義法治建設(shè)的百年變革之后，已經(jīng)逐步由傳統(tǒng)的德主刑輔轉(zhuǎn)向法治之治。但應(yīng)當(dāng)看到的是，我國在改革開放以后大規(guī)模的立法和普法工作基本上著眼于國家法律的創(chuàng)制和實行。

新中國成立之初，中國法律直接的理論來源則是蘇聯(lián)的法學(xué)理論對國家法律的經(jīng)典定義。蘇聯(lián)總檢察長維辛斯基在第一次全蘇法律工作者會議中曾給出蘇式法律的定義：“以立法形式規(guī)定的表現(xiàn)統(tǒng)治階級意志的行為規(guī)則和為國家政權(quán)所認(rèn)可的風(fēng)俗習(xí)慣和公共生活規(guī)則的總和，國家為了保護、鞏固和發(fā)展，對于統(tǒng)治階級有利的和愜意的社會關(guān)系和秩序，以強制力量保證它的施行。”［3］這種定義的方式顯然不同于中國的法律傳統(tǒng)。當(dāng)代中國法學(xué)理論中對于國家法律的界定，主要繼受于蘇聯(lián)法學(xué)，并可追溯至西方經(jīng)典法學(xué)理論中的分析法學(xué)派。作為分析法學(xué)派的代表人物，奧斯丁認(rèn)為法的本質(zhì)就是包含了義務(wù)和制裁的特定命令，是特定的主權(quán)者對其統(tǒng)治下的某個人或某些人制定的［4］。雖然奧斯丁的這一論點對于法學(xué)理論產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，但后世法學(xué)理論也對此不斷進行批判。

認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不符合法治的觀點，理論內(nèi)核是西方法學(xué)理論的范式。但是，中國特色社會主義法治是包括了靜態(tài)制度在內(nèi)的動態(tài)治理，通過黨內(nèi)法規(guī)和國家法律實現(xiàn)協(xié)同治理，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律同屬于中國特色社會主義法治體系的重要部分。

但需要指出的是，由于黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨在政治、思想和組織上領(lǐng)導(dǎo)的一種體現(xiàn)，在黨內(nèi)法規(guī)相較于國家法律具有更高道德約束性?；谥袊伯a(chǎn)黨的性質(zhì)和使命，黨內(nèi)法規(guī)作為對黨員直接約束的規(guī)范體系，必然對于黨員提出超出普通公民思想覺悟和最低道德規(guī)范的更高層次的要求。只要有若干人結(jié)合起來，自認(rèn)為是一個整體，他們就只能有一個意志［5］。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的自我治理的必要方式，代表了共同體的公共意志。這是因為“共同體”的公共意志雖然來源于成員的個人意志，但公共意志的形成過程并不是個人意志的簡單相加，而是經(jīng)過特定程序這一調(diào)節(jié)機制后所形成的特殊意志。換言之，“共同體”的個人意志經(jīng)過特定程序的調(diào)整之后所形成的公共意志具有超脫于個人意志的相對獨立性。用“共同體”這一術(shù)語來代替“聯(lián)合”，便表明“組成”一個聯(lián)合的人們有某種共同之處的觀念，他們共同有的就是調(diào)整其相互行為的規(guī)范秩序［6］。因此，黨內(nèi)法規(guī)是黨組織通過特定的程序產(chǎn)生的公共意志。其首要目的是為了滿足制定主體的公共意志，直接目的是為了規(guī)范特定的黨內(nèi)生活、調(diào)整特定的黨務(wù)關(guān)系，主要目的是規(guī)范和制約黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力、保障黨員的民主權(quán)利，最終目的是保持黨的先進性和純潔性、不斷提升黨的執(zhí)政能力［2］50。

四、國家治理中的協(xié)同

在社會治理層面，是否能夠科學(xué)有效實現(xiàn)權(quán)力的制約，也是判斷社會治理水平的重要標(biāo)志之一。法治的本質(zhì)是規(guī)則之治。這也就意味著法治的實施，不僅要包括國家法律，還要遵循各種符合憲法精神與法治原則的其他規(guī)范性文件。換言之，中國特色社會主義法治不僅包括了國家法律的制定和實施，同樣包含了黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施。甚至可以認(rèn)為在某種程度上，國家治理層面的法治是以黨內(nèi)法規(guī)的先行來帶動國家法律的實施，進而共同完成法治在國家治理體系中的展開。認(rèn)為法治乃至于國家治理只能依靠國家法律的創(chuàng)制實施與適用，顯然是一種對于法治的狹隘理解。中國特色社會主義的歷史和實踐也一再證明，僅僅依靠國家法律是無法勝任全面實現(xiàn)法治的重任，“四個全面”中的全面依法治國，更加有賴于國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的相互銜接、相互補充，進而形成合力。

現(xiàn)代法治國家實現(xiàn)法治的具體表現(xiàn)之一，便是憲法在國家社會生活中具有至高無上的最高法律效力。在一定意義上，法治本身就是對于權(quán)利的保障和維護，以及相伴隨的對于權(quán)力的剝奪和限制，而二者之間的連接點就是憲法。憲法在法治建設(shè)中具有極為重要的二元屬性，一方面憲法作為根本大法是對階級力量對比的一種反應(yīng)，是具有超越法律之上的社會意義。另一方面憲法又是以法定的程序產(chǎn)生，以法定的形式予以公布和固定。因而，憲法實際上就成為一種對于法治運行和權(quán)力約束的客觀化評價標(biāo)準(zhǔn)。

憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本法，是治國安邦的總章程。堅持依法治國和依憲執(zhí)政的首要前提便是必須堅持依照憲法行使權(quán)力［2］69。這不僅意味著我國的任何法律活動都不得同憲法相違背，否則便不具有法律效力。也意味著黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施也不得違反憲法和憲法精神。2018年憲法修正案明確加入了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，確立了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導(dǎo)地位。這都要求相關(guān)立法和黨內(nèi)法規(guī)同此規(guī)定不得相違背。

憲法在我國政治社會生活中所具有最高法律效力，對于黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生了消極和積極兩方面的要求。作為在憲法統(tǒng)領(lǐng)下的黨內(nèi)法規(guī)制定活動，在消極意義上以一種避免沖突的姿態(tài)維護憲法的效力。就消極意義而言，任何黨內(nèi)法規(guī)的制定都不得同憲法相沖突?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2013-2017年）》明確要求黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)制定工作，要以憲法作為根本遵循和指導(dǎo)，確保黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法的精神要求，使黨內(nèi)法規(guī)體系與中國特色社會主義法律體系形成內(nèi)在統(tǒng)一。在積極意義上要以一種主動的制定完成對于憲法要求的具體演繹和展開。以2018年憲法修改中增加的“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”為例，2018年以來先后出臺的一系列黨內(nèi)法規(guī)都具有強化黨的領(lǐng)導(dǎo)的作用。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的而不是片面的，是具體的而不是抽象的，這就需要貫徹落實在不同的領(lǐng)域來執(zhí)行。如《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等均是在具體領(lǐng)域的執(zhí)行。

在國家治理中，法治所強調(diào)的是通過某種既定規(guī)范的實施來實現(xiàn)社會治理的一種方式。黨內(nèi)法規(guī)不僅是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是全面依法治國的有力保障，而且也是全面從嚴(yán)治黨的重要依據(jù)。這種屬性就決定了黨內(nèi)法規(guī)不僅要與依法治國統(tǒng)籌推進，更要與制度治黨一體建設(shè)。從歷史來看，1978年黨的十一屆三中全會公報指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制。”1997年黨的十五大提出“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”。1999年九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案正式將依法治國確立為憲法的基本原則。2017年黨的十九大強調(diào)“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障”。這表明中國特色社會主義法治是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的實踐。在本質(zhì)上，國家法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下體現(xiàn)人民的意志。黨的主張具有一定的先導(dǎo)性，通過政策上的指引來確立法律制定的基本依據(jù)。這也就意味著通過人民代表大會制定法律這一程序，使黨的主張成為國家意志，進一步以法律這種形式來保障黨的主張得到有效貫徹實施。因此，法律是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一體現(xiàn)。而在國家法律被制定之后，實施過程在本質(zhì)上也就是貫徹黨的主張的過程。黨的十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出更為系統(tǒng)化和科學(xué)化的特點，在制定上更具有計劃性，在操作上也更具有可執(zhí)行性。但是，黨內(nèi)法規(guī)的制定和完善必須注重與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，進一步提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行水平。筆者曾經(jīng)論及，黨內(nèi)法規(guī)的要素特點包括文本的條款性、位階性、約束性。作為一種自在本體的黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)的研究不能受限于既有的路徑依賴，過分側(cè)重于既有法學(xué)理論的研究角度和思維模式［7］。這就要求研究黨內(nèi)法規(guī)的適用不能以西方法學(xué)中心的形式理性作為評價的標(biāo)準(zhǔn)和參照物，而應(yīng)基于中國實踐，著眼于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，共同實現(xiàn)治理體系和治理能力的提升。

在國家治理更為微觀的操作層面，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間需要進一步增強協(xié)調(diào)性，以增強協(xié)同治理的有效性。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出，要構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，并把組建國家監(jiān)察委員會列在深化黨中央機構(gòu)改革方案第一條。在《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉的說明》中，第十二屆全國人大常委會副委員長李建國也明確指出了《監(jiān)察法》是黨的主張向國家法律的轉(zhuǎn)化。作為健全黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，2018年國家監(jiān)察體制改革以來，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同實現(xiàn)了以法治方式反腐敗的追求。基于此，黨內(nèi)法規(guī)在具體制度的規(guī)定上都同相關(guān)的法律相銜接而不沖突。國家監(jiān)察體制改革后的效率巨大提升，也是伴隨著合署辦公對于紀(jì)法銜接的新要求［8］。比如，黨內(nèi)法規(guī)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》和國家法律的《監(jiān)察法》在相關(guān)規(guī)定上保持一致，確保憲法確立的監(jiān)察權(quán)在法治的軌道上運行，確保以法治方式開展紀(jì)檢監(jiān)察工作?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第1條開宗明義指出，為了加強黨對紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強黨的紀(jì)律建設(shè)，推進全面從嚴(yán)治黨，規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)法律，結(jié)合紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作實踐，制定本規(guī)則。其中，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的立規(guī)目的，并在紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察工作中得到具體實施。推進反腐敗工作的法治化、規(guī)范化，不僅要依靠國家法律，更需要依靠黨內(nèi)法規(guī)，二者不可偏廢。因此，紀(jì)委的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)與監(jiān)委的監(jiān)督、調(diào)查、處置是對應(yīng)的，紀(jì)檢機關(guān)的監(jiān)督與監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督是高度一致的［9］。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的合署辦公以及“紀(jì)法貫通、法法銜接”的要求，意味著黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在紀(jì)檢監(jiān)察工作中必須做到雙施雙守?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第26條規(guī)定：“黨的各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)，加強對所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查。”與之對應(yīng)，《監(jiān)察法》第1條在立法目的中也明確指出，監(jiān)察法的制定和實施是“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。第11條也規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。”因此，目前在紀(jì)檢監(jiān)察工作中，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在國家治理的協(xié)同聯(lián)動上已經(jīng)初具輪廓。

五、結(jié)束語

法學(xué)研究并非是單純的規(guī)范演繹，而應(yīng)是基于現(xiàn)實問題的關(guān)照。在理論研究中，黨內(nèi)法規(guī)要符合法治的實質(zhì)要求，在實踐運行中，黨內(nèi)法規(guī)是實施“法治”的重要載體。由于法治是通過既定規(guī)范的實施來實現(xiàn)國家治理，所以作為“規(guī)則之治”的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是全面依法治國的有力保障，而且黨內(nèi)法規(guī)同時也是全面從嚴(yán)治黨的重要依據(jù)。這種就決定了黨內(nèi)法規(guī)在宏觀層面、中觀層面和微觀層面，直接或者間接地對于政治社會生活進行規(guī)范和影響。而在具體的銜接層面，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間需要進一步增強協(xié)調(diào)性，以增強協(xié)同治理的有效性。如何在中國特色社會主義法治體系中進一步增強黨內(nèi)法規(guī)和國家法律協(xié)同治理的有效性，應(yīng)是今后相關(guān)研究需要不斷探討的問題。